德國師資培育認證制度研究

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楊深坑 德國師資培育認證制度 29 教育科學研究期刊 第五十四卷第二期 2009年,54(2),29-57

德國師資培育認證制度研究

楊深坑

國立臺灣師範大學教育系 教授

摘要

本文旨在透過歷史研究、檔案文件分析探討德國師資培育認證制度之源起背景、立法與 政策、認證機構之組織結構、認證標準、實施過程及結果之運用。並對德國師資培育認證制 度利弊得失做批判性的分析,據以擬具可行建議,作為改進我國當前師資培育認證制度之參 考。受到《波隆那宣言》建立歐洲高等教育區之影響,以及國際高等教育品質保證潮流之衝 擊,德國為回應國內提升師資素質之訴求,在立法上規定建立師資培育學程須先經認證,爾 後並以 5 年為週期重新認證。認證機構與實地執行評鑑機構分立為兩個層級的認證體制。大 學學程設置之一般標準由「德國學程認證基金會」研訂,師資培育專業標準由「各邦文教部 長會議」研訂。實施過程標準化,未通過認證之師資培育學程,限期改善,否則撤銷。德國 師資培育認證度雖有立法明確、評鑑與認證機構功能區分清楚、標準嚴密、認證過程透明等 優點,惟有以下缺失:與傳統國家考試制度及師資培育體制仍有調適上之困難、評鑑機構與 認證機構之協調有待加強、訪評專家遴選不易、經費負擔沉重。據上研究結論,本文提出五 項建議,以改進我國當前師資培育評鑑體制。 關鍵字:師資培育、評鑑、認證、德國 通訊作者:楊深坑,E-mail: skyang@ntnu.edu.tw 收稿日期:2008/05/09;修正日期:2009/03/12;接受日期:2009/03/20。

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壹、緒論

德國師資素質由國家全面控管已有百餘年的歷史,早在 1826 年普魯士頒布「皇家通諭」 (Cicular Recript)即已成立兩個階段的國家考試制度。這項規制沿襲百餘年,整體架構未做 重大改變。各邦師資培育大多採職前教育 6-8 個學期,經第一次國家考試,及格後申請至實習 教師研習班實習 18-24 個月,通過第二次國家考試後取得教師資格。國家藉由《師資培育法》 與第一次及第二次國家考試規程全面控管師資培育品質(楊深坑,2006, p. 21)。 值得注意的是,德國所謂「國家管控」係指各邦政府而言。正如 Mohr(1991, p. 11)的分 析,「多樣化中的統一」(Einheit in der Vielfalt)是德意志聯邦共和國建國以來的指導原則,德 國現有 16 邦,各邦行政與政策各自獨立,但卻有共同的架構。以師資培育而言,職前教育在 大學或教育大學(Pädagogische Hochschule)實施,各邦雖各有大學法,惟須依聯邦《大學基 準法》(Hochschulrahmengesetz)的基本架構立法。整體而言,表面上聯邦採各邦分權結構, 但各邦教育部又採邦中央控制的結構,以師資培育而言,各邦均有其本身的《師資培育法》、 第一次國家考試及第二次國家考試規程及實習辦法的規定,形成邦全面控制師資培育的體制。 各邦由於歷史傳統與執政政黨屬性不同,師資培育體制則未盡一致,有些邦依不同類型 學校師資,有些邦依初等教育、中等教育前半段、中等教育後半段不同階段師資來劃分不同 類型師資培育學程,實習年限及國家考試之規定也相當紛歧(楊深坑,1999, pp. 189-221)。如 此一來,造成各邦師資資格轉銜與教師互相流通相當困難。為解決這項難題,各邦文教部長 會議(Kultusministerkonferenz, KMK)在 1999 年 10 月 22 日通過《教師資格考試與教師能力 互相承認辦法》(Gegenseitige Anerkennung von Lehramtsprüfungen und Lehramtsbefähigungen), 將各邦教師資格主要分為六種類型,就其考試資格與能力互相承認(KMK, 1999)。

惟此種互相承認僅止於就各邦師資培育之結果做認定而己,並未就整個師資培育學程之 過程進行品質控管。在「第三次國際數學與科學成就評量」(Third International Mathematics and Science Study, TIMSS)與兩度「國際學生評量計畫」(Programme for International Student Assessment, PISA)結果公布,德國學生表現瞠乎其後,引起德國各界強烈批判,咸認師資素 質低落是為主要原因,師資素質低落則與師資培育學程設計不當有關。管控師資培育學程品 質成為當務之急,認證與評鑑成為師資培育品質控制的手段之一(Baumert et al., 2002)。

除了前述德國內部師資培育體制與品質之檢討外,國際競爭的壓力也使得德國師資培育 須做改弦更張。1999 年,歐洲 29 個國家的教育部長或高等教育主管在 Bologna 共同發表《波 隆那宣言》(Bologna Declaration),預定於 2010 年建立「歐洲高等教育區」(European Higher Education Area),以利歐洲各國高等教育國際競爭力之提升及各國學位、學歷及人員之互相流 通。為臻於此,所採取之主要措施包括各國引進學士、碩士兩個層級的學位制度、課程模組

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化、建立可以累積且可互相轉銜的歐洲學分制度。為使學分、學位互相承認、人員互通,必 須建立足以保證教育品質之體制。因此,鼓勵歐洲建立共同的品質保證合作網絡變為當務之 急。事實上,自從 1998 年歐盟歐洲理事會(Council of Europe)在 Brussels 會商簽署〈歐洲高 等教育品質保證合作建議〉(Council Recommendation of European Cooperation in Quality Assurance in Higher Education)以來致力於歐洲各國統合現有的高等教育保證機制,正式成立 「歐洲高等教育品質保證網」,開展高等教育品質保證機制,已有多種保證合作機制建立,認 證合作為其重點工作之一,德國對於國際高等教育認證合作參與積極,國際高等教育認證對 德國之影響不言可喻。 如前所述,德國師資培育為因應《波隆那宣言》所建立歐洲高等教育區之訴求,也相應 的有巨大變革,突破已往格局,建立學士/碩士學位學程。學程之設立須經認證過程,設置 之後亦須定期評鑑。其認證制度起步雖然較晚,惟法令規章完備、認證標準周延,足資我國 參照。我國自 1994 年《師資培育法》頒布之後,教師素質低落,教師就業困難,久為人所詬 病。教育部有鑒於師資培育中心增設過多,良莠不齊,已於 1996 年啟動師資培育評鑑機制。 2005 年委託「財團法人臺灣評鑑協會」所做評鑑,列為一等的中心占 32.20%、二等者占 32.20%、三等者占 8.47%(臺灣評鑑協會,2006);2006 年起改由國家教育研究院籌備處評 鑑,結果列為一等的師資培育中心有九個、二等的有二十二個、三等的有三個(國家教育研 究院籌備處,2007);2007 年評鑑結果列為一等的有二十三個、二等的有二十一個、沒有任何 中心列為三等(國家教育研究院籌備處,2008),列為二等者遭減招 20%之處分、列為三等者 則停招。2006 年委託「財團法人高等教育評鑑中心」辦理師範院校轉型之教育類大學之評 鑑,其結果亦將作為系所與師資培育進退場之依據。2006 年 2 月 23 日教育部公布《師資素質 提升方案》,其方案三更責成大學自我評鑑,並透過外部評鑑,結果考列三等者,依規定停辦 (教育部,2006)。類此措施均顯現教育部提升師資培育品質之決心。惟我國之作法,評鑑和 認證不分、法令欠周、評鑑標準與過程未盡合理,滋生不少問題,有待檢討。德國認證制度 起步雖晚,評鑑與認證分離之設計、方法之周延與認證標準與過程之嚴謹,對我國師資培育 認證制度之建立極具參考價值。基此認識,本研究即試就德國師資培育認證制度之源起背景、 立法與政策、機構組織、認證標準與結果運用搜尋相關檔案文件,特別是「各邦德國文教部 長會議」、「大學校長會議」及認證機構之決議與組織規程和相關辦法,進行深入分析,並歸 納其特色,據以擬具建議,以為改革我國師資培育認證制度之參考。

貳、德國師資培育認證制度之源起背景

如前所述,德國師資培育素質之維護,一向由邦政府嚴密立法、周延的課程與實習規劃 及兩次國家考試全面管控,師資水準自許極高。惟近年來國際學生成就評量表現低落,激起

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32 德國師資培育認證制度 楊深坑 激烈討論,矛頭指向師資培育體制僵化,難以因應時代變遷與國際競爭的壓力。去除國家全 面控制、活絡師資培育體制,配合世界潮流,成為重要改革訴求,這些訴求之實現必須配合 合宜的評鑑制度,以維繫師資素質,德國師資培育之認證制度即在此情境脈絡下產生,以下 進一步加以分析。

一、學生成就表現欠佳,歸因教師素質低落

「國際教育成就評量協會」(International Association for the Evaluation of Educational Achievement, IEA)1990 年開始啟動「第三次國際數學與科學成就評量」(TIMSS),結果德國 學生表現不如預期理想(Prenzel & Drechsel, 2003)。2000 年 OECD 公布「國際學生評量計畫」 (PISA)的結果,在二十八個參與的國家中,德國學生閱讀能力表現落後。雖然 PISA 的評量 主要用於診斷,而非做國際比較之用,但結果一出,仍引起各國檢討聲浪。德國一向自視甚 高,評量結果竟然瞠乎其後,更引起各界強烈批判,批判的矛頭大多指向師資素質低落。全 面檢討師資培育體制,建立師資培育評鑑機制成為「各邦文教部長會議」改革建議(Terhart, 2000)及 Hamburg 邦、《Nordrhein-Westfalen 邦委託研究報告書》(Keuffer & Oelkers, 2001; Ministerium für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie [NRW], 2007)強調的重點。

二、師資培育體制僵化,難以培育優秀教師

德國兩個階段式的師資培育,職前教育、實習和進修教育分屬不同機構,缺乏協調。職 前教育中的大學師資課程安排,也因教育專業科目、教學專門科目與《專科教材教法》分屬 不同學院,而常有衝突產生(楊深坑,2007, pp. 40-41)。 再者,德國各邦師資培育自主,各邦有各邦的《師資培育法》及國家考試規程,有些邦 師資培育以學校類型劃分不同類型師資資格,有些邦以不同年級劃分,有些邦則採一個階段 式的培育。以致各邦師資資格之認定各自為政,師資流通困難,1999 年 10 月 22 日「各邦文 教部長會議」雖已通過各邦教師資格與能力互相承認辦法,惟仍未解決各邦教師難以互相流 通的問題。 不僅各邦之間教師流通困難,即就同一邦中不同類型學校教師,由於培育管道不同,互 相轉銜非常困難。一旦當上基礎學校教師,就得一輩子擔任基礎學校教師,幾乎毫無轉銜機 會,缺乏專業生涯發展之未來展望。德國「學術評議會」(Wissenschaftsrat, 2001)在〈師資培 育未來的結構建議〉中即指出,過去師資培育結果缺乏彈性,流通困難的結果,使得教師沒 有激勵因素,以致難以吸引優秀人才投入教師行業。師資培育結構之改革勢在必行,改革之 道主要採取《波隆那宣言》所揭學士/碩士兩個階段的模組化設計。為使課程模組透明化, 易於轉銜,訂定專業標準,作為師資培育評鑑認證之準據,也因而成為各項政策報告的共同 訴求。

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三、聯邦體制的改革與大學自主權的增強

前已說明,德國高等教育管理採取多樣化的統一,各邦各有本身大學法,惟均依聯邦《大 學基準法》的架構立法,各邦高等教育的共同事務,委請「各邦文教部長會議」及「大學校 長會議」議決。這種高等教育治理模式,隨著近年來聯邦體制改革(Föderalismusreform)而 有重大改變。2006 年 6 月 30 日聯邦眾議院(Bundestag)通過聯邦與各邦在改革共同協商的一 組群法案決議案,聯邦參議院(Bundesrat)於同年 7 月 7 日批准是項決議案。聯邦與邦開 始展開聯邦與邦之間權力結構的協商。就教育事務之協商而言,聯邦與各邦文教部長於 2007 年 2 月 28 日共同會商新的共同課題「確立教育在國際比較中的競爭力」(Feststellung der Leistungfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich)。這是聯邦體制改革後,聯邦 教育與研究部與各邦教育部長首次正式協商會議,這次協商的主題,顯然針對本文前述德國 學生在國際成就評量表現欠佳,而共同關心的主題。過去學校政策是各邦負責,聯邦透過聯 邦體制之改革,現在也承擔強化整體教育制度以提升國際競爭力之責(Bundesministeriums für Bildung und Forschung [BMBF], 2007)。

就高等教育領域而言,聯邦眾議院於 2007 年 5 月 9 日通過《廢止大學基準法立法計畫》 (Entwurf eines Gesetzes zur Aufhebung des Hochschulrahmengesetzes)(BMBF, 2007)。根據這 個立法計畫,聯邦《大學基準法》將於 2008 年 10 月 1 日廢止,其主旨在於賦予大學更多的 自由與學術自主權,減少國家太多的干預,使大學更富於國際競爭力。未來大學的監督將轉 由各邦負責,聯邦只保留大學入學(Hochschulzulassung)和大學畢業(Hochschulabschlüsse) 相關的事務。惟在當前高等教育政策要求入學學生透明化以及國際上──特別是歐洲高等教育 區──要求畢業資格可以相互轉銜,聯邦與各邦政府勢須隨國際高等教育發展趨勢建立符合國 際標準之畢業資格,評鑑與認證成為建立最起碼標準之有效途徑。 德國師資培育中的職前教育在大學施行,隨著大學自主權的增加,邦政府的介入已減弱, 傳統職前教育由國家和各大學共同負責的情況,正如《Nordrhein-Westfalen 邦委託研究報告書》 (NRW, 2007, p. 6)所稱,已經轉移到大學。再者,實習和進修教育過去由邦政府所設之實習 教師研習中心和邦立教師進修教育中心辦理。隨著各邦《師資培育法》的修訂,實習與進修 教育,已轉由各大學設立之師資培育中心(Zentrum der Lehrerbildung)進行協調統合的工作(楊 深坑,2007;Blömeke, 1998; Viebahn, 2003)。大學既承擔了師資培育的職前教育、實習與進修 教育之全責,為使其培育之教師達到國際可承認之水準,健全之評鑑與認證體制之建立也就 極為重要。

四、《波隆那宣言》的衝擊

1999年 6 月 19 日十五個歐盟和十四個非歐盟之歐洲國家教育部長或高等教育負責人於義 大利波隆那簽署《波隆那宣言》,預定在 2010 年完成「歐洲高等教育區」之建構,使歐洲各

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國家之高等教育能維持相當的水準,並能相互流通,以提升歐洲各國高等教育的國際競爭力 (European Ministers Responsible for Higher Education, 1999)。

為提升高等教育的國際競爭力,簽約各國所採策略包括建立學士/碩士學位制度,課程 模組化,採行可累積可轉銜之歐洲學分制度,為便於人員、學分、學位互相流通,各國大學 品質保證合作機制之建構圖為關鍵性的工作之一。簽約各國每隔 2 年開會檢討工作進度, 2001、2003、2005、2007 年分別在捷克 Prague、德國 Berlin、挪威 Bergen 以及英國 London 舉行會議,各國並提出進度報告。德國也積極推動《波隆那宣言》所揭建立歐洲高等教育區 的工作。聯邦教育與研究部(BMBF, 2007, p. 7)在《廢止聯邦大學基準法計畫》之立法意旨 說明中即指出,在《波隆那宣言》簽署各國所決議之大學畢業資格共同決議及未來人員流通 的共同目標,聯邦及各邦在共同合作下,已列入共同的政策。聯邦在 2002 年《聯邦大學基準 法》修正案中,已經將《波隆那宣言》所揭「歐洲高等教育區」要求之策略目標納入新修訂 條文中,本法廢止後,有關大學畢業相關規定轉移到各邦《大學法》中,而後和《波隆那宣 言》協議之相關內容無條件由各邦立法承接。 如前已說明,《波隆那宣言》所揭重點工作即各國學歷資格、人員互通,因此,大學品質 保證機制的合作成為實現《波隆那宣言》的關鍵。在此情況下,德國建立大學評鑑與認證制 度勢在必行。

五、國際高等教育品質保證合作機制的影響

《波隆那宣言》所揭重點工作之一,即為鼓勵歐洲各國在高等教育品質保證上進行合作, 為達此目的,歐洲各國近年來積極推動高等教育品質保證網之建置。事實上,早在 1998 年歐 洲聯盟理事會(Council of Europe)在 Brussels 會商,簽署〈歐洲高等教育品質保證合作建議〉, 建議歐盟各國統合現有各國高等教育品質保證機制,成立「歐洲高等教育品質保證網」 (European Network for Quality Assurance in Higher Education, ENQA)。次年,保證網正式成 立。2006 年在全體大會的決議下,這個保證網轉成正式的組織「歐洲高等教育品質保證協會」 (European Association for Quality Assurance in Higher Education, ENQA),這個協會除了專家諮 詢、政策論壇、促進高等教育品質國際合作之外,主要目的在於發展並執行有效的同儕評估 系統,以應各國品質保證或學程認證之需要。這個協會的會員開放給歐洲各國組織健全的評 鑑或認證機構。截至 2007 年 11 月共有會員三十七個,其中德國有六個機構為正式會員,可見 國際品質保證合作機制,勢將影響德國認證制度之發展(ENQA Secretariat, 2008)。 除了認證之外,歐洲各國學位的互相承認也是推動建立歐洲高等教育區的重點工作。早 在 1997 年歐洲大學協會在葡萄牙 Lisbon 開會即已開始研議各國學位互相承認的可能性。2003 年 11 月 8-11 日由西班牙「國家評鑑與認證署」(Agencia National de Evaluation de la Calidady Accreditation)主辦,在西班牙 Cardoba 積極會商,由十二個歐洲各國認證機構簽署章程,正

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式成立「歐洲高等教育認證聯盟」(European Consortium for Accreditation in Higher Education, ECA)。這個聯盟的最終目的是在 2007 年以前簽約的各國認證結果能互相承認(mutual recognition)。為達此目的,2004 年在瑞士蘇黎世(Zürich)共同簽署《良好評鑑與認證實務規 範》(Code of Good Practice),提出十七項認證標準,預期在 2007 年以前簽約各國完成外部評 鑑。2005 年 6 月 2 日在愛爾蘭 Dublin 會議中簽署《選擇訪評專家原則》(Principles for Selection of Experts),同年 12 月 8 日這個聯盟簽約各國和「歐洲國家資訊中心/國家學術承認中心」 (European Network of Information Centres in the European Region / National Academic Recognition Information Centres in the European Union, ENIC/NARICs)簽署《關於自動承認之 聯 合 宣 言 》( Joint Declaration Concerning Automatic Recognition ), 宣 示 依 照 ECA 和 ENIC/NARICs 所做認證過程所得之結果,簽署各國之學術資格均自動予以承認。德國在簽署 這個聯合宣言的十二個認證機構中就占了五個機構。足見國際認證合作機制對於德國高等教 育評鑑認證之重大影響,師資培育認證為大學學程認證之一環,其影響也勢屬必然。

參、德國師資培育認證之立法與政策

前述源起背景的分析說明了德國為了因應國際高等教育競爭,以及內部高等教育與師資 培育改革之需求,開啟建立師資培育與高等教育評鑑與認證制度之政策與立法之訴求。早在 1998年 5 月 28 日德、法、英、義四國教育部長發表《索本宣言》(Sorbonne Declaration),呼 籲建立知識的歐洲時,德國也開始進行聯邦《大學基準法》的修正,修正案於 1998 年 8 月 20 日通過,修正案第十九條試行引進學士/碩士學位,以利學位國際流通以提升國際競爭力。 為達學位與畢業資格之透明、等值與流通,必須降低國家的管制,而改以認證制度來進行高 等教育品質的管控。 新修訂《大學基準法》第九條即取消了國家訂定考試規程基本架構之規範,改以認證來 取代。其立法背景之說明指出: 學程考試成績之等值未來不再由考試規程基本架構事先來加以保證。未來考試以及 大學校長會議可以運用考試規程或其他工作,如認證過程、國家核備個別的考試規 程或評鑑做事後管控來保證。(引自 Geschäftstelle des Akkreditierungsrats, 2001, p. 3) 為了執行認證制度,「大學校長會議」(Hochschulrektorenkonferenz, HRK)在 1998 年 7 月 6日通過試行超越各邦之上的認證過程。「各邦文教部長會議」於同年 12 月 3 日通過《引進學 士/碩士學位學程認證過程》(Einführung eines Akkreditierungsverfahrens für Bachelor / Bakkalaureus und Master / Magisterstudiengänge);1999 年 3 月 5 日通過《引進學士/碩士學位

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36 德國師資培育認證制度 楊深坑 學程結構計畫》。「大學校長會議」和「各邦文教部長會議」為了將認證和國家核定設立學程 兩種功能分開處理,以完成新修訂《大學基準法》第九條之規定,大學學程之設立須認證之 規範,兩者共同任命德國「大學學程認證委員會」(Akkreditierungsrat)的成員,預定 3 年後 正式成立,1999 年 11 月這個試辦性質的委員會開始運作,其主要的任務如下(Geschäftsstelle des Akkreditierungsrats, 2001, p. 5):發展區分學士和碩士學位學程內容之參考架構、確定實地 執行訪評機構應有的條件並加以認證,以及建立執行實際訪評學程、認證的方法。 「大學學程認證委員會」和各個實際實地訪評機構(Agentur)的兩階段認證體系在 1999 年開始運作之初是一種試驗的制度。試驗期間 3 年,第 2 年(2001)7 月由「各邦文教部長會 議」及「大學校長會議」共同任命,包括瑞士、德國、荷蘭的 5 人評估小組進行評估,評估 的結果是正向的。評估小組認為德國建立了跨越各邦之上的兩階段「學程認證委員會」及多 數的實際執行評鑑與認證之執行單位的兩階段認證制度,正好回應了國際高等教育競爭力的 挑戰。認證是高等教育品質保證不可或缺的一部分,也是高等教育現代化的基石,也因此德 國須進一步地發展並強化認證制度。雖然德國認證制度有彈性、透明、客觀的優點,但從長 遠觀來看,也有經費短缺、認證體制缺乏法律基礎、執行單位與認證委員會關係有待釐清、 學程評鑑結果回饋機制有待建立等缺失(Bieri, Brinkman, Mayer, Osterwalder, & Schulze, 2001, pp. 4-13)。 由於試辦期 3 年於 2002 年 7 月結束,委員會要求展延至年底,而在 2003 年開始正式由 「各邦文教部長」會議通過組織規程,明定其與實際執行學程評鑑機構之間的關係,這些執 行機構須經「德國學程認證委員會」認證才能執行評鑑工作,經過認證之後亦須定期重新認 證。 雖然有了正式的組織規程,也實際執行了評鑑執行機構以及大學學程的認證工作,但為 了使認證獨立、自主、公正,仍有必要在法律規範上做一個較明確的規定。經過多次的政策 論辯,最後決定將原「德國學程認證委員會」改組為公法上的法人組織「德國學程認證基金 會」(Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland),向基金會所在地波昂 (Bonn)的北萊茵-西法倫(Nordrhein-Westfalen)邦政府提出立案申請。該邦「科學與研究 部」於 2004 年提出「德國學程認證基金會」設置計畫(Ministerium für Wissenschaft und Forschung [NRW], 2004),經過「認證委員會」及「各邦文教部長會議」充分討論會商後, Nordrhein-Westfalen邦邦議會於 2005 年 2 月 25 日正式通過基金會的立法程序,使得這個基 金 會 的 措 施 具 有 公 法 上 的 法 律 效 力 ( Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrthein-Westfalen [GV NRW], 2005, p. 45)。

這個基金會在法律上成為全德各邦的法定認證機構,卻又在 Nordrhein-Westfalen 邦立案, 故須得到各邦的認可。「各邦文教部長會議」在 2004 年 12 月 16 日即已通過《德國學程認證 基金會協議》(Vereinbarung zur Stiftung “Stiftung der Akkreditierung von Studiengängen in

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楊深坑 德國師資培育認證制度 37 Deutschland”)。到了這個基金會 2005 年正式立法通過後,「各邦文教部長會議」又於 2005 年 12月 15 日針對前述協議做了補充解釋,釋文中指出聯邦《大學基準法》第九條所稱的學程之 設立須經評鑑與認證,這項解釋即確認了德國學程認證基金會擔負全德各大學認證之權責。 2007年 5 月 9 日通過《廢止大學基準法計畫》後,預定於 2008 年 10 月 1 日廢止《大學基準 法》,認證的法源基礎即由各邦大學法承接聯邦《大學基準法》第九條的權責。 除了立法上確認「德國學程認證基金會」為全德學程認證機關之外,基金會與實地訪評 機構之間的關係也有待釐清。前述基金會設置辦法第三條第一款即規定基金會與各實地訪評 機構之間應是一種信賴的合作夥伴關係,惟其權利與義務關係仍須做進一步的釐清。基金會 的「認證委員會」於 2006 年 6 月 22 日決議通過基金會與各個實地訪評機構之間的合約樣本, 即各訪評機構經過基金會認證後,須與基金會共同簽署這項合約。依此合約,訪評機構仍適 用前所通過之各項決議,包括《依大學基準法第九條第二款認證學士和碩士學位學程之各邦 共同結構計畫》(各邦文教部長會議 2003 年 10 月 10 日決議)、《認證實際執行訪評認證單位 規準》(認證委員會 2005 年 12 月 15 日決議)、《學程認證規準》(2006 年 7 月 17 日認證委員 會決議)及《執行訪評認證機構之決定種類及效力》、《學程認證規準》(2005 年 12 月 15 日認 證委員會決議)。除此之外,協議的內容還包括「認證委員會」的諮詢義務、認證評鑑執行機 構向委員會報告的義務、認證的有效範圍、認證的撤銷及其限制等。質言之,一經簽署合約, 德國學程認證基金會及其所認可之實地評鑑與認證機構所做的評鑑內容、過程即有了法律基 礎。德國兩個層級的學程認證制度,其層級法律關係可用圖 1 表示。 圖1 德國學程認證制度關係圖

資料來源:修改自 Stiftung zur Akkreditierung von Studiengänge in Deutschland(2007b) 各邦文教部長會議 與 大學校長會議 德國學程認證基金會(在各邦均具法律效力之公法人) 認證 認證 認證 議決成立 認證評鑑 執行機構 1 執行機構 2認證評鑑 執行機構 n認證評鑑 實際訪評與認證 實際訪評與認證 實際訪評與認證 各大學 各大學 各大學 各邦文教部長 協議承認 Nordrhein-Westfalen 邦立法通過

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至於德國學程認證基金會和各個認證與評鑑執行機構之間的法律關係可以再進一步的以 圖 2 來表示。

圖2 德國學程認證基金會與各認證評鑑執行機構法律關係圖

資料來源:修改自 Stiftung zur Akkreditierung von Studiengänge in Deutschland(2007c)

有關各邦大學、德國學程認證基金會及其與聯邦《大學基準法》之間的法律關係可用圖 3 表示。

前述學程認證之立法係適用所有大學之一般立法,就師資培育而言,德國大學中師資培 育學程之設置與廢止,除了適用大學的一般規定之外,各邦另有《師資培育法》、實習國家考 試規程做特殊的規定(specific regulations)(Eurydice, 2006, p. 10)。專就師資培育之認證而言, 2004年 12 月 16 日德國各邦文教部長會議(KMK, 2004)決議通過《師資培育標準:教育科 學》(Standards für Lehrerbildung: Bildungswissenschaften),各邦協議決定這些規準成為自 2005/2006 年度開始師資培育職前、實習、預備服務(Vorbereitungsdient)以及在職進修學程 規劃的專業標準,各邦也共同決議師資培育定期依此標準接受評鑑。2005 年 6 月 2 日「各邦 文教部長會議」(KMK, 2005)更進一步的議決通過《師資培育:學士與碩士學位學程互相承 認要點》(Eckpunkte für die gegenseitige Anerkennung von Bachelor- und Masterabschlüssen in Studiengängen, mit denen Bildungsvorausetzungen für ein Lehramt vermittelt werden),要點指出師 資培育的品質關係學校教學品質至為重大,師資培育品質以教育科學、教學科目及《專科教 材教法》三者均優為先決條件。各邦文教部長會議決議共同進一步的發展各邦共同的教育科 學標準。除此之外,也必須發展教學專門科目與《專科教材教法》的共同內容最低要求,以 基金會 各個執行機構 基金會和執行機構訂定合約 權利和義 務關係 認認委員會 (基金會的一個機 構)的各項決議 德國學程認證基金會設置辦法 各邦共同規定與各 邦特殊規定之統合 由認證委員會決議 認證過程之最起碼 要求標準 和各個認證評鑑執行機構 決議協定,規範夥伴關係 之權利與義務

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楊深坑 德國師資培育認證制度 39

圖3 聯邦、德國學程認證基金會與各邦法律關係圖

資料來源:修改自 Stiftung zur Akkreditierung von Studiengänge in Deutschland(2007d)

此為準,師資培育須接受評鑑和認證。師資培育學士與碩士學位學程的認證過程須有各邦主 管學校事務最高當局的代表參與,並得其認證。除了各邦教育科學、專門教學科目和《專科 教材教法》有共同標準外,各邦也可自定本邦特殊的要求水準。

上述的教育科學專業標準以及各邦師資培育學程互相承認要點是當前德國師資培育學程 主要的法源依據。惟仍有相當多的認證規範有待發展,2006 年 2 月 21 日「大學校長會議」 (HRK, 2006, pp. 6-7)議決通過之〈大學中師資培育之未來建議書〉(Empfehlung zur Zukunft der Lehrerbildung in den Hochsschulen)即指陳,德國大學在因應《波隆那宣言》所做之改革, 仍有十大缺失有待改進。其中與學程認證關係最大者,包括教學專門科目與《專科教材教法》 的專業標準尚待訂定、教師的專業性質不夠明晰、師資培育學程的多樣性仍有爭議,有些邦 的碩士學位學程並不符合《波隆那宣言》以及「各邦文教部長會議」決議之要求。因此,建 議國家有責任與義務結合各專業社團與師資培育機構,訂定專門科目與《專科教材教法》之 標準,形成核心課程,以利師資培育認證,達到師資培育專業標準。雖然如此,德國為因應 國際高等教育品質保證之共同訴求,早在 1999 年即已試辦「德國學程認證委員會」開始學程 認證之運作,2005 年委員會正式通過立法成為公法人組織的「德國學程認證基金會」,確立了 認證基金會和實地執行評鑑機構的兩個層級的認證體制,為說明這個體制的建立,須先就這 兩個層級機構的任務及組織結構加以分析。 各邦《大學法》 各個學程 各個執行評鑑與認證機構 德國學程認證基金會 「各邦透過基金會認證承擔前揭共 同學程架構規定所應完成的任務」 各邦和德國學程認 證基金會簽訂合約 「學士-碩士學程須經認證」 依《聯邦大學基準法》第九條 第二款規定之各邦共同學程架構 《大學基準法》第九條第二款(本法 將於 2008 年 10 月 1 日正式廢止,本 條文規定由各邦《大學法》承接) 「各邦承擔保證責任,保證相關學程學 業、考試成績、畢業資格有相等價值, 且大學之間可以互相轉學」

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肆、德國學程認證基金會及評鑑執行機構的組織結構

如前述德國兩個層級的學程認證體制,在 2005 年 2 月 15 日立法完成之《德國學程認證 基金會設置辦法》已奠定了法制基礎。在設置辦法第一條即說明了基金會係設在 Bonn 具有法 律效力之公法人組織。第二條則分兩部分規範了基金會的主要任務,第一部分規範對各實地 評鑑認證機構的認可與定期認可、訂定各邦共同與各邦特殊的認證評鑑機構應有的結構要 求、訪評單位實地訪評過程應有的最起碼要求,以及監督實地訪評機構的認證。第二部分主 要規範基金會之對外任務,主要包括了基金會應保證各個實地訪評機構之公平競爭、確定認 證可得到國外認證機構之認可、促進國際品質保證之合作以及定期向各邦報告學程改制與認 證的新發展(GV NRW, 2005, p. §1, p. §2)。 2007年 6 月 18 日基金會中的「認證委員會」根據此議決了更明確的任務說明(mission statement)(Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland, 2007a),其主要任務 如下: 一、對認證執行機構授證(zertifiziert),並確立認證執行過程之規則與規準。 二、對所有利害相關的大學及社會大眾報告認證目標及結果。 三、進一步發展認證制度,使得大學更能承擔改善教學品質之責。 四、使得德國認證制度能在國際上具有代表性,並共同促進歐洲高等教育區的發展。 五、保證和國內外認證評鑑機構、大學、學生、國家及業界的信賴合作關係。 基於對品質的瞭解,基金會的所有活動,依循五項箴規(Mximen)來進行。箴規的內容 主要包括大學承擔主要品質保證責任、目標與方法合理性、制度透明、機構超然、人員包含 國際專家、國內利害相關人員與專家,而使認證公開而透明,確能達到品質保證的目的。 為了完成上述任務,基金會的組織結構分為下述三個單位: 一、認證委員會(Akkreditierungsrat):主要職掌在於議決基金會中和認證與定期重新認 證的相關事務,其成員包括 4 位國立或國家認可大學之代表、5 位業界代表(其中須有 1 位主 管部會代表)、2 位外國專家、2 位學生代表及 1 位認證評鑑執行機構之代表。 二、理事會(Vorstand):主要執掌在於將認證委員會議決通過的事務,及依基金會組織 章程所規定的事務,其成員包括認證委員會主席、副主席及行政處長。 三、基金委員會(Stiftungstrat):主要職掌在監督理事會和認證委員會執行任務之公正性 與有效性,由 5 位大學校長會議代表及 6 位各邦推派的代表組成。 四、行政處(Geschäftsstelle):主要任務在於處理基金會的日常行政事務。 上述組織結構可用圖 4 來加以表示。 至於實際執行實地訪評的機構正如本文前節法律關係的分析,須經德國學程認證基金會 認證,才能依法執行實地評鑑。目前已通過認證的執行單位有六個,漢諾威中央評鑑與認證

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楊深坑 德國師資培育認證制度 41

圖4 德國學程認證基金會組織架構圖

資料來源:修改自 Stiftung zur Akkreditierung von Studiengänge in Deutschland(2007b)

執行機構(Zentrale Evaluations- und Akkreditierungsagentur Hannover, ZEvA)為地區性,擔負 各種學程認證評鑑機構,包括師資培育學程之評鑑,不僅歷史較久,並已於 2006 年通過德國 學程認證基金會的再認證,故以之為代表來說明其組織結構。 設在 Hannover 的中央評鑑與認證機構(ZEvA)是德國最早設置之大學學程教學與研究品 質保證單位。1995 年德國 Niedersachsen 邦大學會議決議(Landeshochschulkonferenz)成立「中 央評鑑機構」以確保大學品質。1998 年 Niedersachsen 邦大學會議為因應聯邦《大學基準法》 第九條修訂案規定,大學學程之設置須先經認證,議決在 ZEvA 成立獨立超然之認證部門 (Akkreditierungsabteilung)以保證評鑑、認證學程之客觀、公正與透明化,於 2000 年在原有 評鑑單位上,另外成立常設認證委員會(ständige Akkreditierungskommission)以監督評鑑與認 證過程的合法性,決定學程的最低標準,選擇專家形成實地評鑑小組。常設委員會由大學高 階代表、業界代表、學生代表、國外專家總共 10 人組成,任期 3 年。ZEvA 於 2000 年 2 月 4 日獲得德國學程認證基金會的認證,成為德國第一個得到授證的實地訪評認證機構,其組織 結構如圖 5 所示。

伍、認證標準

前述的分析說明了實際執行訪評的機構須定期接受「德國學程認證基金會」之認證,基 理事會 成員 職掌 認證委員會主席、副主席、行政處長 執行認證委員會決議事項、日常事務 基金委員會 成員 職掌 職掌 行政處 日常行政工作 成員 職掌 認證委員會 5位大學校長會議 代表 6位各邦代表 監督理事會和認證 委員會執行任務之 公正性與有效性 4位國立或國家承認之大學代表 5位業界代表(其中1位主管部會代表) 2位外國專家 2位學生代表 1位認證執行機構代表 議決基金會事務,特別是有關認證事務

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圖5 漢諾威中央評鑑與認證機構架構圖

資料來源:Zentrale Evaluations- und Akkreditierungsagentur Hannover(2002, p. 7)

金會中的「認證委員會」負責訂定執行單位之認證標準,也訂定機構認證與學程認證之標準。 根據《德國學程認證基金會章程》第十條之規定,基金會中的認證委員會大約每隔 5 年亦須 接受評鑑,評鑑標準由認證委員會請求大學校長會議會同國外專家共同審議。至於師資培育 的權限在各邦文教部,教育專業科目及教學專門科目的認證標準,係由各邦文教部長委請相 關專家研擬,經各邦文教部長審議後訂定,2004 年已經審議通過教育科學的專業標準,至於 教學專門科目及《專科教材教法》,由於各邦採用《波隆那宣言》學士/碩士學位政策之步調 不一,目前仍在研議中。以下就「德國學程認證基金會」之認證委員會評鑑標準、認證評鑑 執行機構認證標準及教育科學認證標準加以分析:

一、認證委員會的評鑑標準

認證委員會於 2004 年 6 月 22 日決議央請各邦文教部長會議(KMK)和大學校長會議 (HRK)合作,成立外國專家對於認證委員會於 2007 年進行評鑑,評鑑的標準主要有四:(一) 是否完成法定的目標;(二)是否完成「歐洲高等教育品質保證協會」(ENQA)的會員要求; 大學會議 評鑑專家小組 國內外專家 文教部 大學校長會議 專業社團 職業團體 實際從業人員 常設認證委員會 (10 位委員,任期 3 年) 1. 結構計畫 2. 教育計畫 1. 成 立 常 設 認 證 委 員會 2.確立認證基本原則 中央評鑑與認證機構 (ZEvA) 1. 常設認證委員會行政事 務處理 2. 各項認證申請書之處理 3. 認證決議書之處理 4. 評鑑專家之委聘 1. 形成專業判斷 2. 實地訪評 3. 撰寫認證建議書 1. 決議、監督認證過程 2. 任命專家小組 3. 議決認證結果報告書 1.議決各專業最低標準 提 供 專 業 諮 詢 以 決 定 專 業 最 低標準

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(三)是否完成「歐洲高等教育認證聯盟」(ECA)所簽署的《良好評鑑與認證實務規範》的 要求;(四)評鑑報告書之書寫也須依「歐洲品質保證協會」所通過的《品質保證機構同儕評 鑑體系》(Peer Review System for Quality Assurance Agencies)規範基礎。從這些標準可以發 現,「德國高等教育認證基金會」透過國外專家的評鑑,期使得基金會的功能運作維持國際水 準。

二、認證評鑑執行機構於 2005 年 12 月 15 日議決了《認證評鑑執行機構認

證標準》(Kriterien für die Akkreditierung von Akkreditierungsagenturen)

共分二十個檢核領域(Prüffeld),每個檢核領域又各分為二至五個標準,2007 年 10 月 8 日基金會的認證委員會議決簡化為七個規準,包括:(一)對各項認證任務之瞭解;(二)評 鑑認證執行機構之組織結構;(三)評鑑流程之組識;(四)機構的設施;(五)機構內部品質 管理;(六)機構對於評鑑認證結論之檢核過程;(七)決定過程之透明與公開。

三、師資培育學程認證標準

師資培育學程認證標準,除了一般大學學程之認證標準,各邦文教部長會議並訂有教育 專業科目及教學專門科目認證標準,茲分述如下:

(一)一般大學學程認證標準

2006年 7 月 17 日「德國學程認證基金會」所通過的標準有九項,2007 年 10 月 8 日修正 簡化為八項,包括:大學的系統控制、學程理念中的資質目的、學程在學習體系中的安排、 學程理念、學程之實施、考試制度、透明化與明確紀錄、品質保證。

(二)師資培育學程認證標準

師資培育學程之認證標準,依 2005 年 6 月 2 日各邦文教部長會議(KMK, 2005)之決議, 師資培育品質之評鑑與認證包括了教育科學、教學專門科目與《專科教材教法》的品質,保 證這些品質,且各邦均可適用的專業標準,有待進一步的發展,據以建立師資培育核心課程 及課程模組,並作為學程認證的基礎。專業標準之訂定,根據大學校長會議(HRK, 2006, pp. 6-7)2006 年 2 月 21 日決議〈大學中師資培育之未來建議書〉,係國家之責,具體而言,係各 邦文教部之責,欲訂出各邦可以共同認定的標準,則須透過各邦文教部長協調委由專家小組 共同訂定後議決。截至目前為止,僅有教育科學的專業標準已經公布,專門學科與《專科教 材教法》之標準則尚待發展。茲依各邦文教部長會議 2004 年 12 月 16 日所公布(KMK, 2004) 的《師資培育標準:教育科學》加以分析。 師資培育標準,根據各邦文教部長之決議,係指教師所應完成的要求,這些要求和各邦 學校法所訂定的教育目標有關,各邦達成協議,將教師所應完成的教育科學專業標準,劃分

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44 德國師資培育認證制度 楊深坑 為十一項可以具體描述之能力指標,作為教育科學課程規劃以及評鑑認證的標準,十一項標 準分述如下: 1.教師會依學科與實質教學內容進行教學計劃與實際教學。 2.教師能塑造學習情境,支持學生學習。教師激勵學生並使學生能夠連結新、舊學習,產 生新的學習。 3.教師能促進學生具有自發性學習與工作的能力。 4.教師能認識學生生活的社會與文化條件,並在學校架構下,藉之以影響學生個體發展。 5.教師能傳輸價值與規範,並支持學生自主的判斷與行動。 6.教師能在學校與教學的衝突與困難情境中發現解決之道。 7.教師能診斷學生的學習準備度及其學習過程,促進學生目標導向,並為學生及其家長提 供諮詢。 8.教師在透明化的判斷基礎上,記錄學生的學習成就。 9.教師覺知教師工作的特殊要求;教師瞭解作為公務員之特殊責任與義務。 10.教師瞭解其職業是一種具有持續性學習之任務。 11.教師參與學校設計與計畫之規劃與改革。 上述十一項能力指標,每項又各分為師資培育在理論上應達到的標準及實踐上應達到的 標準。茲引述其專業能力 1 的理論與實踐標準作為例證,如表 1 所示。 表 1 師資培育專業認證之標準圖例 師資培育理論教育部分之標準 師資培育實踐教育部分之標準 師資培育畢業生能夠: ‧ 認識合宜的教育理論,瞭解教育理論之目的及 其導出的標準,並做批判性的省察。 ‧ 認識普通及專科教學原理,並知道教學單元設 計時應注意事項。 ‧ 認識各種不同的教學方法及教學任務形式,並 運用於各種不同需求及情境。 ‧ 認識媒體教學與媒體心理學的概念,並知道依 教學需求與情境運用媒體之可能與限制。 ‧ 認識教學成果與品質評鑑之過程。 師資培育畢業生能夠: ‧ 結合專門學科與專科教材教法之論證,並用以 設計並實際從事教學。 ‧ 選擇教學內容、教學方法、工作形式與溝通形 式。 ‧ 整合現代資訊科技,在教學上有意義的運用特 殊媒體,並加以反省。 ‧ 檢討自己的教學品質。 資料來源:KMK(2004) 其他十項能力標準,也如表 1 所示分為理論部分、實踐部分做成專業能力標準表,在師 資培育學程認證上,除了一般學程認證之標準外,並依此專業標準進行師資培育學程之認證。

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楊深坑 德國師資培育認證制度 45

陸、認證過程及認證結果之運用

根據上述一般學程認證標準及師資培育專業標準,由各評鑑認證執行機構實際評鑑,最 後認證結果之決定則是「德國學程認證基金會」中的認證委員會。為保證認證過程的客觀、 公正與透明,「德國學程認證基金會」(Stiftung zur Akkreditierung von Studiengägen in Deutschland, 2008a)於 2007 年 10 月 8 日通過、2008 年 2 月 29 日再度修訂《學程認證與再認 證執行過程通則》,通則共分十一項條文,歸納而言,可分為三個主要階段、十一個步驟。

一、第一階段:向認證評鑑執行機構提出申請

(一)大學向認證評鑑執行機構提出申請,大多數邦的申請須配合各邦的教育發展計畫, 故須先得到各該邦文教部之同意。 (二)認證評鑑執行機構詳細檢核大學申請之文件及其形式條件。 (三)認證評鑑執行機構與大學協商經費、實地訪評與認證時程。

二、第二階段:評鑑認證執行機構實地訪評

(四)評鑑認證執行機構任命專家成立專家小組。 (五)專家小組檢視受評單位之自評報告、相關文件,並實地訪評,訪評包括設施檢視 及大學主管、教學人員、學生座談。 (六)專家小組撰寫評鑑報告,送交認證評鑑執行機構。

三、第三階段:認證階段

(七)認證評鑑機構將報告送請受評學校表示意見。 (八)認證評鑑機構的認證委員會審議評鑑報告及大學意見,做成認證、有條件認證或 未通過認證之決議。 (九)將決議送交「德國學程認證基金會」。 (十)「德國學程認證基金會」中的認證委員會就執行機構所完成之認證報告進行審議, 做成最後結論。 (十一)「德國學程認證基金會」公布認證報告,並將報告送交受評大學及大學所屬之邦 文教部。

至於評鑑與認證結果之後續效應,「德國學程認證基金會」(Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland, 2008b)於 2005 年 12 月 15 日通過《認證評鑑執行機構決議種類 及其效果》,是項決議復於 2006 年 6 月 22 日做修訂、2007 年 10 月 8 日及 2008 年 2 月 29 日 三度再修訂,共有九條條文,對於通過認證、有條件通過及未通過之各項情況及其後續效果 有清楚的規定,茲歸納撮述如次:

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46 德國師資培育認證制度 楊深坑

一、通過認證

申請認證之學程符合各項品質要求,即通過認證給予認證之證明,效期 5 年,期滿須申 請再認證,如為新申請設立之學程,須在認證效期 2 年內正式成立,否則認證失效。申請再 認證須在成立 5 年內申請。

二、未通過認證

申請認證之學程,未符合實質上的品質要求,即未通過認證。所謂未符合實質上的品質 要求係指學程目標不清、入學條件不明、課程與學習組織結構缺乏系統、教學資源與設施缺 乏、考試系統紊亂等。未通過認證之學程,須依各邦法律處理,依本文第三節認證立法的分 析,即撤銷學程。

三、有條件的通過

申請認證之學程,僅有形式條件未符合品質要求,則給予有條件通過。在 1 年半後重新 評鑑,受評大學須在 14 個月內提出改善之證明,經再評後,如符合品質之要求,則給予認證, 否則仍撤銷認證。

柒、德國師資培育認證制度評論

從前述各節對德國師資培育認證政策與立法、認證機構組織結構、認證標準、認證實施 過程與結果之運用的分析,可以發現德國師資培育認證制度有以下的重要特色:

一、德國師資培育認證制度特色

(一)德國師資培育認證體制之建立係高等教育國際化之一環,惟與傳統國家考試

制度未盡契合

隨著《波隆那宣言》建立歐洲高等教育區之訴求,學位制度改採學士/碩士體系、高等 教育學分與資格各國可以互通,因此,必須建立大學品質保證機制。師資培育品質亦然,建 立可以和歐洲各國師資互相承認,以利人員流通,勢在必行。課程模組化以及專業標準之發 展與建構,成為師資培育品質保證的環節。惟認證制度的建立是否可以取代兩次國家考試, 作為品質保證機制有相當多的爭論(Jorzik, 2007)。截至目前為止,大多數邦第一次國家考試 改由碩士學位取代,傳統實習教師研習班的實習規劃和第二次國家考試仍保存。可以說德國 師資培育認證制度既符國際潮流,又保存傳統國家作為品質控管最後把關的角色。

(二)德國師資培育認證制度兼採一般立法和特殊立法

歐盟教育資料網(Eurydice, 2006)在 2006 年所做歐洲各國師資品質保證機制之研究中,

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楊深坑 德國師資培育認證制度 47 從立法層面將各國分為三種類型: 1.一般立法:即師資培育之品質保證相關規定在一般教育法規或高等教育法規,如 1984 年以前的英國師資培育認證、1998 年以後的美國,以及荷蘭。 2.特殊立法:即為師資培育認證另立特別法規。 3.一般立法和特殊立法兼籌並顧:即一般高等教育法規而外,另立師資培育認證專門法規。 本文前述的分析顯示德國師資培育認證係採第三種類型,聯邦《大學基準法》及各邦《大 學 法 》 規 定 學 程 之 設 置 必 須 先 經 認 證 ,《 德 國 學 程 認 證 基 金 會 設 置 辦 法 》 係 在 Nordrhein-Westfalen邦立法,並經各邦文教部長協議各邦承認其法律效力。各邦並有《師資培 育法》、師資資格國家考試規程的特殊規定。另外,教育科學、《專科教材教法》及教學專門 科目認證標準,由各邦文教部長會同專家訂定後決議施行。

(三)德國師資培育品質保證採用認證與評鑑分離制度

德國師資培育認證採行評鑑與認證分離的兩個層級制度。實地訪評大學,做成認證與否 建議報告,係由各個經過認可的認證評鑑執行機構為之。至於認證與否的最後決定則須經「德 國學程認證基金會」中的認證委員會審議。「德國學程認證基金會」除了對各大學認證做最後 決議外,也對各執行機構進行評鑑與認證,對各執行機構之評鑑做後設評鑑,以確保認證之 公平、透明與客觀。

(四)德國師資培育認證機構和一般大學學程認證機構相同

前述分析已經說明,「德國學程認證基金會」統理各種學程認證事宜,至於實際訪評機構, 除電機、資工、自然科學、數學以及治療教育、社工、健康、護理分別由兩專門學科認證評 鑑機構執行外,其餘各項學程均分別向鄰近(亦可跨區域)之認證評鑑單位申請認證。師資 培育之認證並未設特殊的認證機構,這與我國和美、英兩國師資培育學程評鑑與認證由特別 為師資培育認證的機構,而非一般大學學程認證的機構有所不同,其間的利弊得失有待進一 步深入比較分析。

(五)師資培育認證訂有教育專業科目、教學科目及《專科教材教法》之專業標準

德國師資培育評鑑除了一般大學學程評鑑之軟、硬體設施標準係由「德國學程認證基金 會」研訂之外,師資培育中的教育專業科目、教學專門科目及《專科教材教法》則由各邦文 教部長會議,委由各專家組成委員會研訂、審議通過後,作為師資培育課程模組設計的標準, 也是師資培育學程認證之依據。

(六)德國認證機構中組織結構嚴密,決策單位公開透明

「德國學程認證基金會」及現已通過認證之實際執行訪評認證機構組織結構大抵以會員 大會為最高決策機構,涉及認證事宜則由認證委員會審議,理事會及行政事務處則為執行及

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48 德國師資培育認證制度 楊深坑 處理日常事務,組織結構嚴謹。涉及決策及認證審議,除了專家代表之外,並有受評大學代 表、各大學推選之代表、業界代表、政府代表及學生代表參與,期使決策及審議過程公平、 公正而透明。

(七)師資培育學程須經認證始准設立

前述法律與政策分析顯示,德國各邦《大學法》、《師資培育法》均規定,師資培育學程 之設置須先經認證,效期 5 年,須重新認證,如未獲通過,仍有撤銷的可能。這與我國師資 培育學程之設立審核寬鬆,設置之後再行評鑑,不合格予以減招或停招處分,頗為不同,也 與美國認證採取自由申請之政策有極大差異。 德國師資培育認證制度雖有上述特色,惟以制度之施行不過 10 年,兼以傳統國家全面管 控師資培育政策根深蒂固,以致仍有相當多的困難有待克服,茲簡要分析如下。

二、德國師資培育認證制度之困境

(一)立法和政策與師資培育現況落差亟待解決

根據 1998 年《聯邦大學基準法》及爾後各邦配合修訂之《大學法》及《師資培育法》之 規定,師資培育學程須配合《波隆那宣言》改為學士/碩士學位,學程之設置須經認證。惟 德國最早設立之大學評鑑機構「漢諾威中央認證與評鑑機構」於 1995 年才設立,到 2000 年 才依 1998 年新修訂《聯邦大學基準法》之訴求,改制為基金會形式的實地執行訪評的認證機 構,其他五個執行機構成立更晚。至於屬於全國性最終決定認證與否的認證機構「德國學程 認證基金會」雖在 1999 年試辦,但完成立法程序卻遲至 2005 年。因此,法令雖規定學程須 先經過認證,惟實際已經運作之學程通過認證者並不多。根據 Kehm(2007, p. 87)的分析, 截至 2007 年 6 月為止,約有三分之二已經運作之學士/碩士學位學程並未通過認證。這與學 程認證與實地執行訪評單位起步太晚、步調無法趕上改革進度,有極大的關係。這些未經認 證的學程不僅引發學生的抱怨,畢業資格是否會引發法律問題,有待深入檢討。

(二)訪評專家難求,部分訪評專家資格遭到質疑

師資培育認證實地訪評專家必須包括師資培育專家、教育學科專家、教學專門科目及《專 科教材教法》專家,且訪評小組成員須為受訪大學所在地之外其他邦的專家。要想找到合適 的訪評委員本身就已有相當大的困難,再加上大學教授多以研究為重,訪評工作待遇不高, 又無學術績效紀錄,多視訪評工作為畏途。因而,很多情況常常是被視為地位較低的「專科 大學」(Fachhochschule)的教授訪評地位較高的大學(Universität),引發相當大的批評,如何 找到合適的訪評委員,成為各個實際執行認證與評鑑機構的最大挑戰。

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(三)認證與評鑑分離兩個層級的劃分,引發協調上的困難

「德國學程認證基金會」專司監督及最後審議認證之責,至於實地訪評工作則交由區域 性或專業性的認證評鑑執行機構,雖有體制結構職責分明之優點,惟當執行機構之建議與「德 國學程認證基金會」審議相左時,欠缺仲裁協調機制,成為體制上有待改進的重大課題。

(四)師資培育各邦政策不一,認證標準統合困難

前節分析師資培育認證標準已經說明,各邦文教部長已經審議公布教育科學專業標準, 教學專門科目及《專科教材教法》尚在研議中。這些標準是否適合各邦師資培育認證仍有疑 義,因為師資培育權責在各邦,各邦採用《波隆那宣言》所要求的學士/碩士學程步調不一, 政策也未盡一致,有些邦採用整合模式(integratives model),即學士和碩士階段均有師資培育 課程。有些邦採用接續性模式(konsekutives model),即學士階段僅有少數試探性的師資培育 課程,到碩士階段才決定是否修習師資培育課程。另外,有些學生修習碩士課程,志在學術 希望進一步完成以教育為主修的博士。這三種類型的學程結構顯有不同,各邦文教部長會議 所通過的專業標準,如何做適當的調適,以符合三種類型學程認證之需求,也是今後德國師 資培育所亟宜面臨的挑戰。

(五)大學自主與國家管控之間的平衡仍有困難

前面分析德國師資培育認證特色時,已經說明德國為符應國際學術潮流,大多數邦已經 取消教師資格第一次國家考試,改以碩士學位取代,惟仍保留第二次國家考試作為教師品質 保證的最後關口。表面上大學在師資培育上得到更多自主的空間,實則不然。因為學士與碩 士學程均須經認證,認證雖由獨立的認證訪評執行機構及「德國學程認證基金會」執行,兩 個層級機構中的認證委員會官方代表仍居多數,且部分經費又由各邦政府分攤,因此國家控 制仍然壓縮各大學自主空間。

(六)認證經費成為大學沉重負擔

德國大學申請學程認證,經費須由大學自行承擔,學程依學生數多寡,認證經費約在 8,000-15,000歐元之間,一個大學如有 80-100 個學程,欲申請認證,所負擔的經費相當可觀, 各邦政府又不給予補助,而認證又為強迫性的要求,甚多大學行政主管對此迭有怨言(Kehm, 2007, pp. 92-93)。

捌、結論與建議

一、結論

本文透過歷史研究與文件檔案分析探討德國師資培育認證制度之源起、立法與政策、組

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50 德國師資培育認證制度 楊深坑 織結構、認證標準、認證過程與結果運用,並做批判性的分析。茲將研究結果撮述如下: (一)德國師資培育認證制度之源起,受到內部檢討師資培育體制僵化,要求提升師資 素質之啟動,外部則受到國際大學品質保證機制之衝擊,特別是《波隆那宣言》建立可以互 相承認的大學學位及人員流通之訴求影響尤深。 (二)德國師資培育認證制度立法明確,政策上學程之成立須先經認證。德國《聯邦大 學基準法》及各邦《大學法》及《師資培育法》均明確規定學程成立之前須先認證。 (三)德國採取認證和評鑑分離認證制度。實地前往大學執行評鑑與認證的是經過認證 之區域性或專業性之執行機構。認證與否的最終審議則委諸全國性的「德國學程認證基金 會」,基金會並有監督各執行單位之責。 (四)德國認證機構組織架構完整,分工明確。負全國認證審議之責的「德國學程認證 基金會」及各執行機構組織繁略雖然不一,惟大多包括認證委員會、理事會、專家委員會、 會員大會。組織內各單位之政策決定、執行、監督與庶務之分工明確。尤其攸關認證與否甚 巨之認證委員會,其成員大多包括了大學代表、政府代表、業界代表、學生代表、國外專家 及受訪學校代表(無投票權),期使決策過程客觀公正。 (五)德國認證機構之認證及學程認證均訂有明確標準。「德國學程基金會」之定期評鑑 由各邦文教部長會議及大學校長會議委請國外專家定期評鑑,其標準主要採用「歐洲高等教 育品質保證協會」(ENQA)及「歐洲高等教育品質保證聯盟」(ECA)的標準。「德國學程認 證基金會」則依國際標準訂定標準,以對各執行機構進行認證。至於師資培育學程之認證除 了一般大學學程認證標準係由「德國學程認證基金會」訂定外,教育專業標準及教學科目標 準則由各邦文教部長會議,委請專家研議後審定。 (六)德國師資培育認證過程及結果之法律效果均有明確規定。「德國學程認證基金會」 及各訪評執行機構對於認證過程、認證審議、認證結果之申覆,以及通知各邦文教部與各大 學均有明確的辦法,規範認證執行之公正與透明。至於結果之運用則由各邦《大學法》規範, 惟未通過認證者,大多遭撤銷學程之處分。 (七)德國師資培育認證制度優劣互見,有待檢討。就其優點而言,有符合國際高等教 育品質保證趨勢、立法明確、先認證後設立、認證與評鑑分立、職掌分明、認證機構組織嚴 密、認證標準明確等特色。就其缺失而言,則有立法與政策未符現實需求、專業標準與傳統 國家考試難以完全契合、評鑑與認證功能協調欠缺、訪評專家難求及大學負擔認證經費困難 等問題有待克服。

二、建議

綜合前述研究結論,盱衡我國師資培育評鑑現狀,爰提下述建議,以供我國改善師資培 育評鑑參考:

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楊深坑 德國師資培育認證制度 51

(一)確立師資培育中心之設立須經認證之立法與政策

我國自 1994 年頒布《師資培育法》以來,迭經六次修訂,在多元化與「充裕師資來源」 (第一條)的政策下,師資培育中心設置之審核過於寬鬆,且未做實地訪視,以致良莠不齊。 1996年開始啟動師資培育評鑑,以便擇優汰劣。2005 年和 2006 年師資培育中心評鑑結果, 考列二等者遭減招 20%、三等者遭停招之處分。2006 年所公布的《師資素質提升方案》,方案 即規定以評鑑結果作為師資培育中心進退場機制之依據。凡此舉措雖有保證師資培育品質之 功,惟以評鑑結果作為減招、停招之依據也引發不少批評,批評重點之一即為教育部寬鬆核 准設立之在先,卻又要求其停招、減招,簡直浪費人力、物力,教育部何不在其申設時即不 予核定?為解決此項困擾,我國宜酌採德國制度,修訂《大學法》、《師資培育法》等相關法 規,明定師資培育中心申請,須先經認證,爾後每隔 5 年重新申請認證,既能維持師資培育 水準,又不致使師資培育中心為應付評鑑,而疲於奔命。

(二)釐清評鑑與認證功能,建立認證和評鑑兩個層級的師資培育認證制度

我國現行《師資培育法》規定,大學設立師資培育中心須經「教育部師資培育審議委員 會」審議,審議的標準係依 2002 年公布之《大學校院教育學程師資及設立標準》,其標準僅 專任教師 3 名以上,教育類圖書一千種、三千冊、教育專業期刊二十種,失之寬鬆,難以發 揮師資培育品質控制之功能。又據《師資培育法》第四條之規定,關於大學設立師資培育中 心之審議與師資培育評鑑與輔導均由「師資培育審議委員會」負責,由此條文看來,審議似 包括認證與輔導。惟 2003 年所公布的《教育部師資培育審議委員會設置辦法》中,僅規範委 員會之任務、組織與運作,並未規定其具有評鑑與認證的功能。 至於師資培育評鑑之法律規範主要見諸 2006 年 5 月 23 日修訂公布之《大學校院師資培 育中心評鑑要點》。該要點第六條規定教育部得視需要與評鑑性質委由下列單位辦理:1.有足 夠專(兼)任行政人員及健全會計制度之全國性教育研究機構、已立案之全國性文教財團法 人或社團法人;2.經教育部評定為特優、優,且辦理評鑑當年度未列為評鑑對象之國內公私立 大學院校。評鑑結果以 100 分為滿分、85 分以上為一等,75-85 分之間為二等,未達 75 分為 三等。結果並作為核定招生名額、停招及核定補助經費之依據。由此可見,我國評鑑辦法中 除具有排定等第、比較,且帶有認證的功能。執行評鑑機構為教育研究機構、財團法人或社 團法人或績優大學,並未經嚴格認證。 似此評鑑與認證功能不分,執行訪評之機構未經認證,引發對評鑑結果之疑慮與批判。 解決之道,宜師法德國認證與評鑑分為兩個層級的制度結構,將現有教育部「師資培育審議 委員會」改制為法人組織,強化其組織結構,除了對各評鑑機構對大學訪評結果認證之外, 也對各訪評機構的組織結構進行評鑑,並予以認證。現有執行評鑑機構除了財團法人臺灣評 鑑協會、財團法人高等教育評鑑中心及國家教育研究院籌備處以外,宜鼓勵專業社團設立專

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52 德國師資培育認證制度 楊深坑 業評鑑機構,經認證後,鼓勵各實地訪評機構良性競爭,各大學可自由向經認可之訪評機構 申請評鑑,其評鑑結果,「師資培育審議委員會」均給予審議。

(三)審慎選擇訪評專家,給予合宜的授證及優厚待遇

前已指出德國認證制度推動困難之一是訪評專家難求,待遇低又無法累積學術紀錄,以 致資深教授參與意願不高。臺灣師資培育評鑑與大學系所評鑑也面臨類似難題,以致受評學 校對訪評專家不滿事件時有所聞,影響評鑑之公信力。目前高等教育評鑑中心擬徵召訪評專 家,給予講習,實地訪評若干學校後,給予證書,不失為救急之道。惟以現行待遇太低,對 於學術紀錄又無幫助的情況,願意參與者恐也只是少數專家而己。徹底解決之道在於提高待 遇,並在相關法規中明定擔任訪評專家的學術榮譽,進而引進「歐洲高等教育品質保證聯盟」 之《選擇專家原則》,嚴格篩選,給予適當的講習,建立人才資料庫。爾後,訪評專家均由人 才資料庫選聘,如此才足以提高訪評的公信力。

(四)明定可以具體描述之教育專業指標,作為評鑑與認證的標準

德國大學認證標準係由「德國學程認證基金會」委託專家研訂審議。師資培育學程教育 專業科目、教學專門科目、《專科教材教法》則由各邦文教部長會議委請專家研究後決定,除 了理論上的專業標準外,並有實際教學活動須達成的具體描述。我國師資培育評鑑標準,依 教育部 2006 年新修訂《大學校院師資培育評鑑作業要點》之規定,主要包括以下八項:1.教 育目標與發展特色;2.行政組織、經費、定位與運作;3.學生選課與輔導;4.圖儀設備、經費、 空間等資源運用;5.教師員額、師資素質及研發成果;6.課程與教學規劃及實施;7.教育實習 與就業輔導;8.地方教育輔導或教師在職進修之推廣。教育部委託張新仁、何希慧、方德隆與 丘愛鈴(2007)研發《大學校院師資培育中心自我評鑑指引》,主要仍以這八個項目為準,參 酌美國「全國師資培育認證委員會」之標準,經專家座談研訂,並未針對教師所應具備之各 項能力做深入的科學探究。這項《大學校院師資培育中心自我評鑑指引》成為教育部(2007) 《96 年度大學校院師資培育學系評鑑概況說明書(含師資培育中心)》的依據,惟《96 年度 大學校院師資培育學系評鑑概況說明書(含師資培育中心)》各項評鑑項目的著眼點卻是是否 報部核備或是否合乎部頒各項行政命令之規定。似此情形實難以針對各師資培育機構是否足 以培育適任的教師做出合理的評鑑。解決之道,宜師法德國,委請專家針對師資培育所需軟 硬體設施,及教師各項專業能力指標進行科學性的提究,作為未來評鑑的標準。

(五)師資培育評鑑宜與大學系所評鑑同步進行,以 5 年為週期

我國現行大學系所評鑑由財團法人「高等教育評鑑中心」執行,包括教育相關系所,5 年 評鑑一次。師資培育中心及師資培育學系之評鑑則由國家教育研究院籌備處負責,原則上每 年辦理一次。部分教育學系,如國立政治大學與文化大學教育學系、國立暨南大學教育政策

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楊深坑 德國師資培育認證制度 53 與行政學系,除教育研究之外,兼負師資培育任務,短期內須接受兩個不同單位評鑑,兩者 評鑑標準及須準備的資料又不盡一致,形同人力、物力的浪費。今後宜師法德國最近推動之 群集認證(cluster accreditation),即同一大學相近學系盡可能同時段評鑑,準備材料從大學基 礎建設、院系所特殊資料,逐級分層負責,避免人力、物力的浪費,師資培育導向與教育研 究導向之教育系所宜做功能區分,在整體大學評鑑架構下,同步進行,分組評鑑,認證時效 盡可能維持在同一個 5 年週期,以利大學各院系所維持穩定的品質保證與改善機制。

致謝

本文係行政院國家科學委員會補助專題研究計畫「德國師資培育認證制度之研究」(計畫 編號:NSC96-2413-H-194-026-)部分研究成果,謹此向國科會申致謝忱。

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