台灣地區國土資源利用與保育之研究－非都市(農林)土地資源合理化利用與保育之研究(三)

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

非都市土地土地資源合理化利用與保育之研究(III)

A Study of Rur al Land Resour ce Utilization (III)

計畫編號：NSC 87-2621-P-004-003

執行期限：86 年 8 月 1 日至 87 年 7 月 31 日

主持人：劉小蘭 國立政治大學地政學系

一、中文摘要 台灣地區的農林面積十分有限， 而在經濟快速發展過程中，農工爭 地、都市擴散及土地投機等問題相繼 而生，農林土地除為農業生產的重要 場所之外，亦為國家之重要資源，因 為兼具有自然景觀生態保育、休閒娛 樂場所、甚至防災等外部性功能，不 僅如此，因綠色植物具有造氧功能， 農林土地的多寡也直接影響到全球環 境氣候的變遷。因此如何妥善規劃管 理農林土地資縓，防止非都市土地的 濫墾濫用，實為當前重要課題之一。 本研究為一三年期之計劃，內容 主要在探討造成台灣地區非都市土地 使用的問題。本年度乃承續第一年及 第二年之研究成果，探討農地永續利 用之原則，以及國外農地保護之案 例，並分析加入 WTO 對農地之影響， 以研擬未來農地利用之準則；並以台 中都會區為實證研究地區，針對台中 都會區現有之非都市土地問題及將來 可能面對的問題提出建議與對策。 關鍵詞：非都市土地、永續發展、區 域 Abstr act

The relationship between urban and rural land is dependent. If we do not have a comprehensive land use plan, not only the gap between urban and rural development will be enlarged, but also the quality of environment will be

decreased in both places. Besides after we enter the WTO , the impact on our agricultural structure is considerably large. However, we do not have a sound policy to utilize and control rural land. How to plan and control rural land is an important land use policy now.

However, the land is not only a factor of production, but also a function of ecological. We must consider the problem between economic develop-ment and ecological conservation with the long-sight. This research is a three-year project. The first three-year, we analyze the rural land use problems with the aspect of ecology. The second year, we follow the result of the first year, to consider the results of the regional resources development and urban land use to construct an economic model. Then we propose the policies of rural land use with economic and ecological development sustainable. This year, we follow the results of last two years’, to create a sound comprehensive land use planning. Taichung Metropolitan is the studied area.

development, region. 二、緣由與目的 具體而言，「永續農業」的發展 必須同時滿足環境、經濟與社會三個 層面的目標，其意涵可以歸納出下列 六點具體目標（NRC, 1991）： 1.長期維持自然資源及農業生產力。 2.將農業生產對環境造成的負面影響 降至最低。 3.維持農民經濟上適當的收入。 4.在化學資材投入最少量下，追求最 佳的作物收穫。 5.滿足人類的食物需求與經濟收入。 6.提供農業生產家庭的社會需求。 台灣農業土地資源永續利用所面 臨的問題： 1.生產方式不當，危害農業土地資源 永續利用 2.環境污染，生產環境日趨惡化 3.社會經濟環境變遷，其他產業競用 農業部門資源日趨強烈 農業生產對於生態環境之影響 (一) 農業生產所具有的生態效益 如提供了野生動物的棲息環境、 營養鹽循環的場所、地表水入滲以補 充地下水庫、防洪、排水、淨化水質 等等生態功能。若變更成建地使用的 土地，無論是工廠或住宅，土地多呈 現不可耕作之狀態，地表因覆蓋水 泥、瀝青等不透水層，完全斷絕野生 動植物的生長機會。自然環境中物質 與能量的循環也因此中斷，例如，地 表的覆蓋阻絕了水的入滲，地下水的 補注減少。農業土地資源釋出，須慎 重考慮土地利用方式改變之後，對於 生態環境的衝擊，尤其必須妥善評估 生態功能價值的損失，如生物的棲 息、地下水補助的減少、水資源循環、 營養鹽循環等等之影響程度。 (二)不當的農業生產方式對於生態環 境之衝擊 農 業 生 產 是 人 類 歷 史 悠 久 的 活 動，人類的農業活動若不能合手自然 運作的法則，則有損害生產環境、降 低土地生產能力的情形發生，在綠色 革命之後，農民藉著肥料、農藥、機 械化耕作、灌溉系統的發明之賜，大 幅提昇了農產的生產量，提供人類更 多的食物，卻也同時加速了農業生產 環境的破壞。由於外界能量投入不斷 升高，尤其是肥料及除草、殺蟲藥劑 的過度使用，土地的生態功能造成遭 受破壞，農業生態體系的生物歧異度 降低、土壤中有機物減少、土壤流失、 水資源遭受污染等等問題，危害農業 土地資源的生產力。 在我國加入 WTO 後農業部門在短 期之內的衝擊似乎不是短期內以農業 生產力提昇所能吸收的，在農業部門 可能出現負成長的情況之下，農業將 逐漸萎縮，農業就業人口會趨減，農 業結構也會大幅改變，農地的使用將 趨粗放或閒置，農業用水資源方面， 1991 年台灣的農業用水佔總用水量的 89.0%，生活用水佔 5.7%，而工業用 水佔了 5.3%，可見得農業用水在在台 灣的用水總量中，佔了很大部份的使 用量，近年來因為新水源增闢不易， 加上工業用水需求量快速成長，預估 至 2001 年工業用水成長率較 1971 年 成長 2.32 倍，相較農業灌溉用水幾乎 零成長，屆時農業用水所佔之比例將 降為 77.1%，生活用水 12.9%，而工業 用水佔 10%(楊垣進，1995)，未來台灣 的農業水源一方面在其他非農業部門

的競用下逐漸移出，農業生產除了要 增加水的利用效率之外，更將面臨工 業及家庭污染的壓力，農業生產將會 受到影響(彭作奎，1996)。 故行政院在「振興經濟方案」中， 決定釋出 16 公頃的農地，以供非農業 部門之需用，依 1994 年台灣已登錄地 目 51.7%的資料中，水旱田佔 24.8%， 而建築用地及交通用地僅佔 7.2%可 知，農業生產是屬大面積使用土地的 產業，其所佔的面積相當地大，故未 來在加入 WTO 時，在農業用地的調整 方面，可以分成兩種情況，一種是依 照農地釋出方案的內容，對於非農業 部門的用地需求加以變更使用，但必 須要有計畫且有效率且整體地釋出農 地，並且要注意相關的配合措施，以 免使農地淪為投機炒作的地步。 而在另一方面，宜注重農業資源 的維護與農業永續發展的問題，最近 十多年來，先進國家為了避免人類對 自然資源的破壞，進而可能危及人類 未來的生存，故提出了資源維護與永 續發展，尤其是在農業方面，我國長 期以來農地的集約耕作以及大量施用 化學肥料與農藥，以使得農地有酸化 的現象，因此在未來的農地利用方 面，除了區位適合非農業用地的需求 之外，如果不適宜釋出的農地，宜鼓 勵或補貼農民休耕、或加以植林、或 為休閒、或其他具有社會外部利益公 共財之用，以回復自然的原始生態， 讓我國原本就不足的生態環境得以永 續發展，留給後代子孫一個美好的兼 顧生活、生態、生產的環境，進而達 到農業資源的永續發展，讓台灣除了 在享受經濟發展的成果之時，亦有一 個好的生活環境。 從憲法財產權之保障論農地管制 應否給予補償憲法第十五條規定：人 民之生存、工作及財產權應受保障， 因此財產權之保障為我國憲法所明 定。但憲法第二十三條又規定：在為 了「防止妨礙他人自由」、「避免緊 急危難」、及「增進公共福利」之目 的，且符合「必要性」原則（比例原 則）時，財產權即可由法律予以限制， 此為財產權限制之一般條件。由此觀 之，憲法保障財產權之內容有一定之 範圍，而此範圍需經由立法來加以界 定。本研究認為農地管制雖有其必要 性，且亦符合公共利益之原則，但農 地管制之程度顯然已構成所謂的特別 犧牲，因此合理公正之補償有其必要 性。 台中都會區由非農業使用轉變為 水田的面積，以其他為最多，佔 18.95% ，其次為河川地佔 15.85%，土地重劃 佔 14.48%，公有地佔 5.98%，海埔地 佔 5.23%，由此可知，水田的增加除技 術原因外（如重劃、公有土地），均為 生產力較弱之河川地及海埔地。若由 水田變更為其他使用來看（見表 -2 ）， 以 變 更 為 住 宅 使 用 為 最 高 ， 佔 16.80%，其次為土地重劃佔 13.26%， 公共設施使用佔 10.85%，其他佔 7.56% ，工商用地佔 7.34%，以上數據顯示有 三分之一以上之水田變更為都市化之 後所得之結果。 至於旱田部分，由非農地使用轉 變為旱田的面積，以山林地為最多， 高達 49.35%，其次為重劃佔 12.84%， 其他佔 9.36%，河川地佔 9.26%，海埔 地佔 3.92%，公有地佔 2.04%，由此可 知，台中都會區內，有將近一半的新 增旱田是由山林地轉變而來的，長期 來看，這種以山林地變更為旱田的情 況，對水土保持有不利之影響。 由旱田變更為他種使用的部分， 以其他為最多，佔 28.59%，其次為造 林佔 12.11%，住宅佔 10.85%，公共設 施佔 5.63%，重劃佔 5.38%，工商佔 5.03%。 由以上敘述可知，平坦地區之優 良農田為都市發展下之犧牲者，由第 一年之分析可知，對於都市地區之氣

候調節、地下水之補助、水土保持、 淨化都市空氣等均會有不良之影響。 至於變更為農地(包括水田及旱 田)的大部分為環境敏感地帶，如河川 地、山坡地等，如此一來不僅對於土 地永續利用產生影響，亦對都市發展 之永續發展不利。 三、結果與討論 農業生產量固然重要，生態系統 的穩定發展亦不可忽略，因此在研擬 台灣地區非都市農林土地使用政策 時，應兼顧經濟發展與環境保育。生 態工程的發展就是因應此一需要，期 能達到區域之經濟發展與環境保育並 重的目的。應用生態工程學為基礎農 業改善策略可包括下列幾項： 一、輪種 二、田間作物(ridge-planting) 三、低能量系統投入(low-input system) 四、低能量系統投入(low-input system) 五、利用農田進行污水處理 六、生態系統的復舊 除了上述的方案之外，同時必須 注意到以下幾點(Pimentel, 1989)： （一）調整及設計現有的農業系統， 使其更接近區域的生產環境。 亦即選擇適合本地區生長的物 種。 （二）在農業生態系統中追求最適的 生物資源使用。例如：利用生 物防治法處理病蟲害問題、綠 肥的使用、輪種、農業廢棄物 的處理等。 （三）儘量減少石化能源的使用，及 降低原有環境的改變，以保現 有的環境的發展。 四、成果自評 在經濟發展與都市化的發展下， 許多優良農田及林地變更為高密度之 使用，但由於台灣地區有關非都市土 地之規劃與管理十分缺乏，因此無法 有效掌握過去動態資料，進而無法確 實推估合理的農林土地用地之規模， 因此，應針對此一方面做更進一步之 探討。 五、參考文獻 劉小蘭（1996）非都市土地資源合理 化利用之研究（I），國科會專題 研究計畫報告，NSC85-2621-P-004-003。 劉小蘭（1997）非都市土地資源合理 化利用之研究（II），國科會專 題研究計畫報告，NSC86-2621-P-004-003。 葉佳宗（1998）農業土地與生態足跡 之研究，中興大學資源管理研究 所碩士論文。

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