大陸村民自治與基層民主─從村準立法事項的範圍析論(高永光)Update:2018/02/06

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大陸村民自治與基層民主

—從村準立法事項的範圍析論

高

永

光

(政治大學中山人文社會科學研究所教授兼所長)

摘

要

本文旨在研究村民自治與中國大陸民主化的關係。理論上，經濟發展會促成政治民主。中國大陸的村治民主重心是經濟民主，但經濟民主未必與政治民主呈正相關。其次，大陸村委會所管理的事項，基本上是在生產事業的利益追求上，政治權力仍受到村黨支部的宰制。但是，大陸村治的經濟民主仍有可能在未來促成民間社會的出現，使得政治民主化得以開始。因此，未來大陸村治民主發展的影響，一方面要注意是否會發生由下而上的民主化；另一方面要看經濟成長後會否形成一個具有支配力的社會階級去推動民主化。

壹、前言

從 1980 年代中期以來，中國大陸實施村民自治，引起外界極大的重視。村民自治所引起的大陸基層民主探討，不僅僅是村民有多大的程度，能夠自我教育、自我服務及自我管理，或者是村與鄉鎮政府之間的關係，以及村委會與村黨部之間的衝突及合作等方面的問題；更最要的是，在仍然是黨國體制不分，一黨威權統治以及定於一尊的馬列毛中國社會主義意識型態體系下，村民自治對整個中國大陸的民主

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化會起什麼作用？因此，中國大陸的村民自治不僅在理論上值得探討，在實務上也值得持續且密切地加以觀察。1 本文對於中國大陸民主化與村民自治之間的關係，第一，將先進行理論的探討；第二，將把重心放在村民會議或村民代表會能為自己做什麼？假定村民會議或村民代表會有所謂的立法權，這些立法權所能行使的對象是什麼？第三，從村民會議或村民代表會所能行使立法權的範圍，去演繹未來大陸可能的民主發展。

貳、理論的探討

探討大陸村治民主，首先要面臨的問題是，大陸村民自治是否即是民主？以及村民自治是否會促成中國大陸什麼面貌的民主？西方所謂的民主，在政治學教科書中，較常見到的是蘭尼(Austin Ranney)所說的：「民主是政府組織的一種形式，這種形式奠基於人民主權，政治平等，大眾諮商和多數統治。」2 從蘭尼所主張的民主定義裡的四個原則來看，村民自治是否民主，不無疑問。例如，村並非是大陸的政府組織最基層的一環，它只村民自治在 1980 年代後期，由於實施不久，並未引起太大的注意。但是 1993 年、1994 年及 1995 年，中共民政部連續出版了《中國農村委員會換屆選舉制度》、《中國農村村民代表會議制度》、《中國農村村民委員會法律制度》等書，才引起了高度的關注。但是，從中共民政部所透露的消息，自 1980 年代後期開始，聯合國及美國的相關機關團體及研究單位已經投入相當多的關切與了解。而學者專家的論著，差不多也在上述書籍出版後，紛紛出現。筆者亦有拙作〈兩岸地方自治之比較分析—村里的研究〉發表於 1997 年 5 月在台北國立政治大學中山所主辦之「國家發展學術研討會」。近年來像美國卡特研究中心（The Carter Center）對於大陸村民自治民主從事相當多的田野調查。筆者在此要特別感謝中心的劉亞偉博士（Dr. Yawei Liu）提供不少研究成果給本人參考。

Austin Ranney, Governing: An Introduction to Political Science (Prentice-Hall Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1993), p.100.

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是自治團體。所以，嚴格說來，村治民主再發達，也不等於是大陸的政治民主。但是，何以相當多的觀察者對大陸村治民主將來對大陸政治民主化寄予厚望？就邏輯上來說，村民如果對村公共事務（儘管是中共中央設定了它們的範圍）可以自主，又為何不能對鄉鎮、縣、省及中央的公共事務來參與決定？尤其是對村治民主帶來兩個有可能促成政治民主化的因素，第一，就是經濟民主；第二，就是因為公民自主性的提高，使得黨國機器控制民間社會的程度及範圍會縮減，而使得民間社會得以出現，民間社會的出現是政治民主的一個充分條件。首先，從經濟民主來看，一方面，經濟民主雖然也是定義分歧，但是，一般認為是指「……勞動者對經濟的控制。在這方面可以說經濟民主是由經濟生產過程控制權的平等構成的。」3_{就大陸村治民主而} 言，它基本上是為了在人民公社解體之後，對農村生產工作的經營管理。就此而言，十分符合經濟民主的定義。另一方面，經濟民主可以促成政治民主，道爾(Robert A. Dahl)認為：「企業內的員工自治創造了『參與民主』，會對員工的人格及行為產生影響，發生改變。」又說：「職場的民主會培育人性的發展，造成政治效能感的增加，強化人們對社群及其公共利益的凝聚力及認同感，減少疏離及自私自利的行為，最後會促成積極關心政府公共事務的公民出現。」4_{從道爾的這種論述，可以看出經濟民主和政治民主} 之間確實存在著演變的關連和可能。關於這方面其他的理論探討，例如典型的自由多元主義（liberal pluralism）認為經濟發展會影響政治民主。尤其是經驗民主理論（em-G. Satori，馮克利，閻克文譯，《民主新論》(北京：東方出版社，1998 年)，頁 11。

Robert A. Dahl, A Preface to Economic Democracy (Berkeley, Los Angeles: University of California Press, 1985), pp.94-95.

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pirical democratic theory）。持這種看法的人認為經濟發展帶來的經濟成長，會提高民眾教育程度；促成傳播媒介的發展，導致民眾之間溝通（communication）的增加，資訊消息的獲得；而經濟成長也會造成都市化程度提高，民眾對於涉及己身利益的關切，以上在在引起民眾參與公共事務的期待、要求，而造成政治參與的提升，政治體系如果妥善予以回應，民主化程度自然就會提高。5 自由多元主義的說法，固然是西方社會民主發展的事實陳述，但如果西方國家的民主發展，就是非西方國家必經之路，那麼中國大陸的民主就應該是全面漸進的，為何只有在最基層的自治組織中有了基本的民主生活，而在社會其他層級卻仍相當罕見呢？即使如此，有些人對大陸未來的民主化仍寄予樂觀的期待，因為，依自由多元主義的觀點，很難想像中國大陸在經濟不斷地成長之後，仍會維持威權統治。但是，事實的發展似乎和自由多元主義者的觀點有若干不符。中國大陸一些經濟發展程度相當不錯的地區，村民自治或基層民主的程度也跟著提高，像村民自治居於示範地位的江蘇省就是一例；不過，也有相反的案例，例如廣東省，除了像深圳地區是依照北京中央政府的指示，從 1980 年代後期就開始發展基層民主外，大部分的其他地區都以設「管理區辦事處」的方式來取代村委會應有的自治或民主的功能。所以，在中國大陸經濟發展與政治民主似乎不一定有必然的關係。6 和自由多元主義有關的是在經濟發展過程中，社會經濟的階級結

Yongnian Zheng, "Will China Be More Democratic? The American Complex about Chinese Democracy," paper prepared for the Conference on Local Elections: Mainland China and Taiwan, the Fairbank Center for East Asian Research, Harvard University, May 8-9, 1997.

黨國印，〈村民自治是民主的起點嗎？〉其中提到：「鄉村民主政治應該是全社會民主政治的有機組成部分」，刊於《戰略與管理》，1999 年 1 月號。

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構改變。基本上，這方面的理論出現在比較歷史研究中，其中尤以摩爾（Barrington Moore Jr.）的著作為代表。7_{隨著資本主義的發展，} 新興城市資產階級產生，但是，由於階級本身的力量以及階級之間互動或結盟關係的不同，因此經濟發展所導致的社會階級結構的變遷，在有些國家產生了漸進演變的民主，像英國；而有些國家則因為新興資產階級的力量不夠強大，或者受到國家官僚的吸納，反而成為威權統治的幫手，像德國、日本，不但不能轉型成為民主國家，還演變成法西斯統治。8 摩爾的觀點或許有助於了解西方或一般國家，在社會經濟發展過程中，階級結構對民主轉型的影響。但是，摩爾所謂的社會某一特定階級，所以能夠在社會階級聯盟中起一定的作用，是因為該一特定階級在與其他階級或封建統治者及其官僚，彼此互相比較之下，能對社會生產財：資本、勞動力與土地，有較高程度的支配權所致。從這個角度來看中國大陸，較有能力去支配資本、勞動力和土地，除了外資企業外，還是國家和代表國家作為行動者的集體企業，並不是新興階級。所以，摩爾的理論及比較歷史研究的各國經驗，至少在目前，並不是觀察大陸基層民主，或中國大陸民主化的合適參考依據。和自由多元主義、摩爾的比較歷史研究階級分析觀點也很接近的是從國家與民間社會的關係來看民主的發展。一般認為民主程度較低的國家，統治者會利用國家機器來控制民間社會的活動，換句話說，民間社會的自主性很低；而民主程度愈高的國家，民間社會會有高度的自主性去主張自己的利益，以影響國家的決策。從這樣的角度來

Barrington Moore Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy:

Lord and Peasant in the Making of the Modern Word (Boston: Beacon

press, 1966).

陳安，〈關於中國大陸民主化動力問題的比較研究〉，《地方選舉：中國大陸與台灣》，哈佛大學，費正清東亞研究中心主辦，1997 年 5 月 8 日至 9 日。

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看，民間社會的成形、出現，其自主性的從低到高，標誌著社會民主化的進步。當然有人會質疑，究竟有沒有民間社會？若有，其判準又何在？民間社會的自主性高低如何去衡量？其實以村民自治來看，例如是否允許差額選舉的自然出現？預選制度下沒有黨支持的候選人得以成為正式候選人的機率有多大？當選的村委會委員、副主任委員以及主任委員屬於黨領導幹部或黨員的百分比有多少？在在都可以顯示村委會在黨國威權領導之下，有無民間社會的自主性，以及自主性究竟有多少。此外，村委會和村黨支部的關係，村委會和鄉鎮政府之間的關係，也是衡量民間社會出現的指標。以廣東省為例，遲至 1999 年才開始辦理第一屆的村民委員會選舉及組織的工作，在此之前設的是「管理區辦事處」。在省所出版的的宣傳小冊裡，對於村委會和管理區辦事處的不同，臚列了下列五點：9 性質不同。村民委員會是村民按照憲法和法律的規定實行自我管理、自我教育、自我服務的農村基層群眾自治組織；管理區辦事處是鄉鎮政府派出機構。幹部的產生辦法和程序不同。村民委員會的幹部由村民直接選舉產生；管理區辦事處的幹部由鄉鎮政府任命。與鄉鎮人民政府的相互關係不同。村委會與鄉鎮人民政府的關係是指導與接受指導的關係；管理區辦事處與鄉鎮人民政府則是領導本文所用有關大陸村民自治的文件資料，取材自「廣東省理順農村基層管理體制」工作指導小組辦公室，1998 年 9 月出版的下列小冊子《理順農村基層管理體制宣傳教育問答》、《村民會議、村民代表會議制度》、《村民委員會工作》、《村民委員會選舉》、《村民委員會建設、法律、法規》等。 1999 年之前，廣東省並沒有辦理村委員的選舉，而是在各村設管理區辦事處，辦事處的負責幹部，由鄉鎮政府指派。1999 年廣東省辦理村委員選舉，法律依據仍是中共中央 1987 所訂頒的《村委會組織法》。

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與被領導的關係。村民委員會向村民會議（村民代表會議）負責，為村民辦事，受村民監督，並協助鄉鎮人民政府開展工作；管理區辦事處向鎮人民政府負責，接受鄉鎮人民政府的監督。村民委員會通過制定、修改村民自治章程、村規民約，依法開展群眾自治，管理農村基層的各種公共事務、公益事業；管理區辦事處作為基層政府派出機構主要依靠行政手段完成各項行政工作任務。筆者所以刻意凸顯廣東省設立管理區辦事處，有其二重意義。一方面，廣東省在所有大陸各省（市、自治區）中是唯一具有高度自主性，不理會中央對於推行村委會自治的省分；但另一方面，從管理區辦事處是國家機器的延伸來看，它根本就是鄉鎮人民政府在各村的一個統治機器的代理者，運用各種行政手段完成行政工作任務，所以每個村實在很難具有自主性。但是，是不是廣東省村民的基層民主程度，就一定比其他較早推行村自治的省分要差很多呢？這必須具體，甚至於逐村加以考證。但是，廣東省的特例也凸顯了當初在推動村民自治時的一些矛盾。村民自治基層民主的實行，一般認為當時黨中央有兩派的意見，一派認為農村的經濟秩序因為人民公社的解體而呈現出混亂，黨組織在基層的控制力也有衰退的現象，因此，透過村委會、村民會議、村民小組等機制，可以由黨組織有效地加以掌控農村的經濟秩序，同時也能兼顧到治安、計畫生育等社會秩序。這一派的意見以「文革」時受害的老幹部為主。而另一派則是主張經改到某一種程度，必然要進行政治體制的改革，政治體制的改革，勢必要使政治參與的管道稍微有所鬆動，以便容納經濟成長後對政治參與的期待，所以逐步提昇代表民意的人民大會代表的直選層級，才是可行之道。但是，在這之前，強化行政體系的效率及效能，反而是必需之路。所以，如果要設村委會，不如把它視為鄉鎮人民政府下的一個派出單位，加強管理與監督，不但能強化行政效率，為政治體制改革做好準備，也能恢復人

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民公社解體之後經濟生產的秩序。10 因此反對村民自治的，其實是加強行政效能與控制，以便進行政治體制改革這一派的意見；而強化黨組織控制的這一派，反而主張以基層民主來推動村民自治。是故從強化黨國威權領導的結果來看，經濟發展下的成長並不是促成大陸村治民主的主導因素。廣東省的特例成為充分解釋這種情形的一個明顯案例。因此，村民自治如果是民間社會的話，那這個民間社會並不是社會尋求自主性的結果，而是由國家機器（即黨國）所賦予的。這種民間社會的產生，會不會促成民主化，自有疑問。正因如此，需要更進一步探究村民自治的自主性範圍是什麼？此即，村治民主下村民能夠決定哪些事情？這些事情的決定如果能被視為是村民在最基層所能擁有廣義的立法權，那麼他們所擁有的權力，對未來的民主化有沒有幫助？

參、村治民主決策權的範圍

村能為自己決定什麼？由於村委會成員包括村主任委員、副主任委員及委員，都是由村民年滿十八歲以上者選出，基本上已具備民選公共職務人員的地位，理論上他們代表村民在執行工作。而村民會議則是以具公民身份的所有村民為成員，當然是村民自治事項的最高權力機構。村民代表會議是實際演變出來的體制，目前在大多數的省已獲得合法的地位，這是因為村民會議的召開及議決事務的不方便，只能產生村民代表會議來代替村民會議行使權利。乍看之下，村民會議或村民代表會議頗類似地方立法機關。而村委會頗類似地方行政機關。或許可以姑且稱它們為村的準立法機關和準行政機關。做為村的準立法機關的村民會議具有以下職權：罷免和補選村民委員會成員。李連江，〈村民自治：構想與實踐〉，同註 5 研討會所發表的論文。

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聽取並審議村民委員會的工作報告、財務收支情況報告；審議決定本村建設規劃、經濟社會發展規劃和年度計劃以及有關公共事務、公益事業的重大事項。審議決定本村集體經濟項目的主項、承包方案及村公益事業的建設承包方案，決定村集體經濟收益的使用。審議決定鄉統籌款的收繳辦法、村提留款的收取和興辦公益業的經費的籌集辦法。審議決定徵用土地和發放宅基地、生育指標的方案。評議村民委員會成員的工作，提出本村享受補貼人員及補貼標準，報鄉級人民政府審定。制定本村村民自治章程、村規民約等規章制度。審議決定村民會議認為應當由其決定的其他事項。村民代表會議是代表村民會議的權利，因此，村民代表會議所行使的權利是：提出議題權。召開村民代表會議時，村民代表有權提出動議或議案。審議決定權。對涉及全體村民利益的重大事項進行討論並決策，形成代表大多數人利益的各種決定。監督評議權。村民代表對村委會的工作和村幹部的行為有權進行監督，提出批評或建議。反映和建議權。對村里的各項工作有權向上級人民政府或黨支部、村委會反映，並提出改進工作的各種建議。從村民會議和村民代表會議的職權來看，與一般國家地方議會的職權並無多大落差，當然，實際執行是一回事，從規範上來看，稱村民會議及村民代表會議為大陸地方自治組織的準立法機關並不為過。不過，值得注意的是中國大陸對村民會議及村民代表會議的職權所使用的名詞是「權利」而不是「權力」。權利指的是 right，而權力指的是 power，權利是應該享有的利益，所以比較側重在利益(interest)，而

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權力指的是可以強迫別人作他們不願意做的事，比較側重在強制（co-ercion）。從這方面來看，村治民主的目的比較是「逐利」而非「爭權」。11 現在再從村的準行政機關的職責來看這種側重在「逐利」的特點。村委會的職責是：管理和壯大村集體經濟，支持和組織村民發展各種形式的經濟組織；維護以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，尊重各種形式的經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權；承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村經濟發展。依法管理本村屬於農民集體所有的土地、灘涂、水面、山林、水利設施和其他財產，教育人民愛護公共財物和設施，珍惜土地，合理開發利用自然資源，保護和改善生態的環境。保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財物權和其他合法的權利和利益。制定本村經濟、文教與科技衛生、社會保障的發展規劃，並組織實施。制定本村建設規劃，修建路橋、整頓村容，搞好公共衛生。促進村民團結和家庭和睦，照顧五保戶和困難戶，依法調節民間糾紛；多民族住的村，應當教育村民加強民族團結，互相幫助、互相尊重；代表本村處理與鄰村的糾紛，維護村與村之間的團結。開展多種形式的社會主義精神文明活動，提高村民思想道德素質和文化水平，移風易俗，樹立社會主義新風尚。宣傳貫徹憲法、法律和國家的政策，教育和推動村民履行納稅、服兵役、糧食徵購等依法應盡的義務，執行計劃生育的基本國徐勇，〈利益與體制：民主選舉背後的變數分析〉也提到村治民主中的「責」、「權力」、「權利」。請見《華中師範大學學報》（人文社會科學版），第 38 卷第 2 期，1999 年 3 月。

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策；協助鄉鎮人民政府搞好社會治安、維護社會秩序、生產秩序和生活秩序。向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，維護村民的合法權益和利益。召集村民會議及村民代表會議，並報告工作；執行村民會議和村民代表會議的決定、決議。筆者所以以較多篇幅敘述村委員的「職責」，主要在強調從村委會的職責來看，它實際上具有國家機器所派出的地方行政機關的角色和功能，但並不是法定行政機關的一環；相對村民會議及村民代表會議，它當然也是地方自治上的行政機關。所以村委會雖然是民選的地方自治團體，但在職責上必須接受地方人民政府的指揮監督。其情形如圖一：圖一國家機器中央省縣鄉鎮村委會村民會議（村民代表會議）

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在圖一的層級結構中，黨支部居於什麼地位？村委會要發揮作用，就必須堅持黨支部的「政治核心地位」，這就是村黨支部要對村委會起「政治領導」的作用，包括：提出全村經濟發展與精神文明建設的意見，並通過村民委員會的工作把黨的路線、方針、政策以及黨支部的工作意圖變為群眾的自覺行動。討論村民委員會的重要工作，支持和幫助村民委員會按照法律獨立自主地開展活動。協調村民委員會同其他組織的關係。對在村民自治組織中工作的黨員和幹部進行教育、考核和監督。就村黨支部政治領導的內容而言，村治民主的指揮監督的層級系統，就轉變成圖二：圖二 ◎ 國家機器 ◎ 中央_→ 省_→ 縣_→ 鄉鎮 ◎ 黨組織 ◎ 中央_→ 地方村黨支部村委會村民會議（村民代表會議）

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從村黨支部對村委會的政治領導來看，如果村委會要具有較高的自主性，當然是村委會的成員和黨支部的成員是兩套人馬，而這也是村民自治施行以來，不少人注意到的黨組織和村委會之間的衝突與矛盾。不過，在圖二中值得注意的是，即使村委會的成員受到選民的支持，而與村黨支部幹部形成兩套人馬，村委會仍需受到從中央到地方黨國機器的制約。因此，村委會是否能自村黨支部中爭取到較高的自主性，就沒有想像中那麼重要。其次，從圖二中還可以看到，似乎村民會議或村民代表會具有相當高的自主性，它不在黨國機器的層級宰制當中。但是，問題在於村民代表會議所能自主決定的範圍是什麼？也就是說在黨的準立法權中，哪些事情是具有對於更進一步民主化有關鍵性的影響？鄉鎮政府除了推動國家政策，例如徵稅、治安、計劃生育等任務外，村委會最重要的工作應該是管理村的集體經濟。在管理集體經濟方面，有幾件非常重要的工作，它們是：積極支持和組織村民發展各種形式的合作經濟。關於合作經濟組織和村民的生產，解決各種產前、產中及產後服務。維護合作經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶等的合法權益。管理本村屬於村民集體經濟所有的土地和其他財產。對照前面所說的村民會議或村民代表會的權利，可以發現村委會在村所屬的資本、勞動力和土地上，擁有支配權。這種支配權建立在對集體有利的企業經營和生產上。這是筆者何以認為村民會議及村民代表會議，中國大陸在論及他們的職權時，是側重在集體利益的逐利行為，而不是爭取強制力的權力爭權。筆者曾經走訪 K 省的 S 村，S 村可以說已經企業化，村委會經營建材磁磚的生產，全村可用的勞動力幾乎全部投入生產行列，工人的需求數量還不夠，尚有鄰村的勞動力投入，但鄰村勞動力的工資不如本村工人，而本村村民多數出資入股，除了參與生產支領工資外，企業收入盈餘也分配給村民，這就是

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筆者所說的全村企業化。因此，村民彼此推舉參加村民小組組長的情形非常踴躍，大部分的入股村民，都當選村民小組組長或村民代表，所以，村務其實和企業經營是結合在一起的。12 筆者在 S 村，看到他們經營企業所留存在村裡的共同經費，村委會利用這些款項興建相當不錯的辦公處所、學校及住宅，形成村民、村委會及集體企業之間，透過利益而緊密結合在一起的關係。在與村委會委員之間的訪談中，得知村民代表會議舉行時，村民對村務以及企業的經營和生產，都非常踴躍地發言表示意見，以為全村能謀取到更多、更大的利益。因此，就筆者來看，村自治的民主，比較上是一種經濟上的民主。就國家和經濟之間的關係來看，當國家是一個掠食者（predator）時，統治者追求的是他們的最大利益，而不是民眾的最大利益。當國家開始尊重民眾的財產權時，國家成為一個保護者，它保障整個社會最大的收益。當然，如果整個社會的最大收益，就是統治者最大的收益，那是最完美不過的。13 當國家是一個保護者時，它就會成為利益的調和者。國家的官僚，管控各種資源，讓逐利的團體，自主性的競爭，這裡的關鍵是國家提供了一個可以讓各種自主性團體逐利的市場機制。 John A. Hall 研究國家和經濟發展的關係，他列舉了三種國家與經濟發展的關係：14 邱澤奇，〈鄉村選舉與村鎮組織關係—兼論中央與地方關係的制度性變遷〉，同註 8 研討會所提論文。邱文提到的「地域性利益集團的代表」與筆者所謂的「逐利」行為十分類似。

Douglas C. North, "A Framework for Analyzing the State in Economic History," Explorations in Economic History, Vol.16, 1979, pp.249-259. John A. Hall, "States and Economic Development: Reflections on Adam Smith," in his edited book, The State: Critical Concepts, Vol.Ⅱ （Routledge: London and New York, 1994）, pp.335-345.

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第一種是傳統中國，曾有相當發達商業的朝代。但是，帝國官僚嚴格管控市場規模，不允許人民以逐取最高利益為目標，反而是以阻止人民水平的流動及建立溝通管道為目的。因此，最後沒有辦法發展出現代的資本主義，而自主性高的民間社會也不會出現。第二種是伊斯世界。近代國家形成前的伊斯蘭阿拉伯世界中，宗教的一致提供了信仰伊斯蘭教國家彼此之間商業往來的基礎。但由於是游牧民族的關係，市場經常是臨時性的。因此，短暫的市集無能提供現代企業的發展。而最重要的是幾乎所有的阿拉伯伊斯蘭教的國家都扮演「掠食者」的角色，官僚透過各種徵稅手段，只想到統治者所想要的財富，而不是訓練出熟悉市場運作的官僚，提供良好機制的市場，使得像現在的商業可以生根，進而產生獨立性、自主性較高的民間社會。第三種是西歐和北歐的國家。這些國家在中世紀，基本上彼此軍力相當，在相互競爭之下反而形成分權的市場體系（decentralized mar-ket system），但是由於單一的文明，城市商業中心的興起，使得商人成為社會上的最重要組成分子，並成為國王、封建官僚和教會等各方面積極爭取及拉攏的對象，因而造成了自主性極強的民間社會，也有了現代資本主義。 Hall 的研究，旨在說明現代資本主義下自主性民間社會的出現，乃起因於國家和經濟發展之間的關係，未必完全適用於大陸村治民主下的經濟發展。但是，M. Weir 和 T. Skocpol 的研究發現，對於詮釋中國大陸村治下筆者所謂的經濟民主，卻值得注意。15 Weir 和 Skocpol 兩位認為古典自由主義的經濟理論，固然以自由

M. Weir and T. Skocpol, "State Structures and Social Keynesianism: Responses to the Great Depression in Sweden and the United States,"

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放任為原則，但當市場失靈時，並不反對國家介入。尤其在第一次世界大戰之後經濟大蕭條的出現，使得國家介入市場機制有其必要性。他們認為國家介入市場機制有兩種方法。一種是以瑞典為典型的社會凱恩斯主義（Social Keynesianism）。瑞典的作法是以集體的官僚為主，成功地結合資本家、農人、工人、專家學者和政黨，瑞典所進行的經濟上的宏觀調控，是以社會每一個人都想得到的好處為主，而不是為某一個階級的利益來服務。瑞典所以能夠成功地應付世界大戰以後的經濟危機，和它早期的經濟發展經驗有關。瑞典在現代商業發展出來以前，國王和農民擁有全國百分之六十到七十的土地，所以土地不是操縱在某一個特定階級手中。而擁有土地的農民大都是後來發展出來的議會的代表。尤其重要的是帝國官僚，以及民主化之後的官僚，擅於結合各階層利益，並且善用經濟專家及學者的研究成果，擬定經濟發展的計劃，成功地使瑞典成為經濟發達，社會民主的國家。至於美國則是另外一個典型。美國在大蕭條時代，雖然以「新政」方式強力介入市場機制，但真正介入市場的不是一個集權的官僚體系，而是分權的政府結構，特別是國會對於新政立法，流於「滾木立法」（logroll legislation），得利的只是一些特定團體，以致於新政有的成功，有的失敗。而研究統合主義（corporatism）極富盛名的 P. C. Schmitter，則以社會統合主義（societal corporatism）說明國家調和利益，介入市場機制，證明國家對於市場機制的可管理性（governability）。16 Schimtter 認為國家主導經濟發展的政策，而政策則支配著各種利益團體組織的改變。這些利益團體組織上改變，造成國家和市民社會

P. C. Schmitter, " Interest Intermediation and Regime Governability in Contemporary Western Europe and North Americae,"同註 14，頁 383-416.

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之間調和利益的方式的改變。事實上，這種利益團體的出現，有幾個先決條件，他們的組織成員緊密性非常強，各種不同利益成員的代表幾乎都具有壟斷性質，搭便車的（free-rider）或穿便鞋的（free-boot-er）似乎都無機可乘。政府或官僚代表，和不同利益的業界代表達成協議後，各方都必須遵守。所以，在社會統合主義裡國家介入市場機制的程度很強。 Schmitter 對於以北歐國家為主的社會統合主義的肯定，似乎意謂著在北歐國家已經民主化之後，反而著重在國家和民間社會的利益調和，以及國家在介入時，對於調和各方利益的「可管理性」。粗看之下，似乎恰好與中國大陸村民自治之下的經濟管理的時間順序相反。但是，當大陸的村治民主可以比美一般西方國家的標準時，則以集權官僚利益調和為主的村治之下的經濟民主，似乎也無礙自主性民間社會的出現。

肆、結論

本文只是從大陸村治民主下，代表村民的準地方行政機關及立法機構，特別是後者所能決定的事情的範圍，借著探討世界各國國家和經濟發展關係的一些既有的發現結果，用來評估大陸村治民主，以及筆者認為的經濟民主，對大陸民間社會產生的可能性。當然，這些推論只是單方面既有理論的演繹。由於大陸有一百萬左右的村，因此，如何以大量實證資料加以評估，可能是關心這個課題的人必須努力的目標。其次，要注意的是大陸的村治民主，基本上是由上而下的，因為村治民主的重心在生產管理、地方治安及計劃生育，基本上允許村民自我管理，自我決策，自我監督，乃是來自於統治者的給予，這種重心在經濟層面的民主，與西方社會因商業發展所帶來的經濟民主，以及因而演變出來的政治民主，是由下而上的發展，有所不同。因此，未來中國大陸是否會發展成由下而上，恐怕還有待觀察。

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再者，經濟民主是否自然地會過渡到政治民主？兩者之間恐怕不一定有其必然的因果關係。因為，經濟發展所以促成民主，乃是因為經濟成長的結果產生了一個具有支配力量的階級，而這個階級希望以政治民主的方式來保障自己的利益。大陸的村治民主，似乎以經濟發展為主要目的，目前著眼的又是大部分村民的利益，而不是某一特定階級的利益，所以是否會產生支配性的利益階級，從而帶動政治民主，尚在未定之數。17 (收件：2000 年 9 月 14 日，修正：2000 年 10 月 4 日，採用：2000 年 10 月 9 日) 關於農村可能因收入產生的階級，請見沈延生，〈村政的興衰與重建〉，《戰略與管理》，1998 年 12 月，頁 26-27。

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Villagers' Self-Government and Local Democracy

An Analysis from the Legislative Powers

of Villagers' Committee

Yuang-kuang Kao

(Professor and Director of Dr. Sun Yat-sen Graduate Institute of Social Science and Humanities at the National Chengchi University)

Abstract

The article deals with the relationship between the village democracy and the political democratization in Mainland China. Theoretically, economic growth will promote political democracy is generally accepted in political science. However, it is not the case in China that the economic growth in Chinese rural village will positively initiate the starting of democratization throughout the Mainland. The major tasks of any Village Committee concentrate on the benefits of enterprises for its village people, not on the political power that is still the turf of village party cadres. But, even so, the author believes that in the future the village democracy will bring about the burgeon of political democratization in China. To observe the further impacts of village economic democracy one should give attention to that if there is any momentum of

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democratization from the bottom on the one hand; and that if there is a influential social class formed after the economic growth to pursue political democracy on the other.