從「封閉系統」到「開放系統」：中國大陸
城市基層治理體制的建構、演變與轉型
鄭淑美
（行政院秘書室專員）摘
要
自 20 世紀後半世紀迄今，組織社會學無論是在組織邊界、策略或 控制方面的概念持續不斷變遷，同時，其觀察視角從組織「整體」逐 漸朝向組織「過程」轉變，組織從一個與環境互為獨立的「封閉體 系」，轉變成一個與環境相互依存的「開放體系」。從此一理論視角 出發，本文主張中國大陸城市基層治理體制由計畫經濟時期的「單位 制」和「街居制」朝向晚近的「社區制」轉型，是一種從相對「封閉 體系」朝向相對「開放體系」的體制變革。然而，由於後社會主義國 家轉型過程深受前期「歷史遺緒」影響，並且國家基於維持控制基層 社會的考量，導致此一制度變革朝向「路徑依賴」方向演變。 基於此，本文透過與「市場轉型論」和「國家—社會」關係進行 理論對話，進一步提出組織社會學的「場域建構」觀點，從「制度— 組織—行為者」的互動層次，描繪中國大陸城市社區自治組織所鑲嵌 的制度環境，並探究城市基層管理體制變革對社區權力結構造成何種 衝擊？社區自治組織如何調整結構功能適應制度環境巨變？從而呈現 中國大陸城市基層治理體制的變遷圖像。 關鍵詞：封閉系統、開放系統、場域建構、城市基層治理體制、業主 委員會壹、問題的提出
中國大陸自 1949 年建政後，為了實現生產公有制與發展高速工業 化，國家藉由行政力量將人民組織起來。在農村，在歷經了土地改 革、農村集體化和建立村民委員會等一連串的社會改造活動之後，將 農民納入村集體組織—公社與生產大隊管理。1在城市，為了將公有體 制內的所有人員納入管理，對資源進行有效再分配，「單位體制」 (Danwei Regime)成為社會主義城市社會中最具體的組織形式。計畫經 濟時期，國家不僅透過以企、事業為核心所設立的「單位制」，將單 位職工與家屬納入工作單位管理，更藉由設置「街居制」，將社會領 域「剩餘地帶」全部納入國家基層行政管理，使國家與社會呈現高度 一體化。 1980年代後，隨著中國大陸經濟改革步伐日益推展，單位制面臨 變革。首先，所有制結構轉變。以單一公有制為主的經濟結構開始產 生鬆動，個體私營經濟、外資企業、合資企業與股份有限公司等非公 有制經濟迅速發展，單位成員逐步從單位體制中游離出來。其次，市 場經濟體制發展。隨著計畫經濟體制弱化與市場經濟體制發展，企、 事業單位面臨擴大企業自主權、實施兩權分離到建立現代化企業等制 度革新，國家進行經濟資源分配的優勢地位日益下降。最後，社會人 口流動加劇。改革開放後，社會保障、住房分配和戶籍等各項制度改 革，加速城鄉之間的人口流動，對單位體制結構產生衝擊，2導致城市 基層管理體制鬆動。為回應此一制度變遷，既有社區組織必須作出相 應的組織結構功能調整，繼而促其朝向「社區制」轉變。3Jean C. Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political
Economy of Village Government (Berkeley: University of California Press,
1989), pp.1-12.
孫立平，《轉型與斷裂—改革以來中國社會結構的變遷》（北京：清華大學 出版社，2004 年），頁 217-245。
1990年代後，中國大陸城鎮住房制度由單一公房產權向私人產 權轉化，不僅重新調整原有城市物業結構，4亦隨之影響社區組織發 展。5計畫經濟時期，政府部門扮演住房「所有者」與「管理者」雙重 角色，個人無須擔負物業管理責任。但隨著產權改革範圍擴大，個人 不僅成為住宅擁有者，基於維護自身財產權益，以「維權」為目標的 「業主委員會」（以下簡稱「業委會」）亦應運而生，業委會興起不 僅改變長期以來以街道辦、居委會、工作單位與房管部門為主的社區 管理模式，透過業主選舉產生的業委會對同具「居民自治」性質的居 民委員會（以下簡稱「居委會」）造成治理壓力。因此，中國大陸社 區建設除以由上而下的政府力量推動外，更形成一股由下而上的民間 參與力量。然業委會興起後，其所面臨的是國家既有社區治理結構， 包括黨、政系統和具「準」政府性質的市場組織，鑲嵌在由眾多國家 行為者構築的社區治理網路的業委會，仍然受到外部制度環境和內部 組織結構的雙重制約。 由上述歷史脈絡觀察，中國大陸城市基層治理體制從「單位制」 和「街居制」朝向「社區制」轉型，目前三種新、舊制度雖仍同時並 存運作，但「單位制」的功能迅速弱化，「街居制」亦面臨管理職能 的的困境，「社區制」繼而扮演重新整合社會角色，以政府組織為社 有鑑於街居制的制度缺失與單位制瓦解所引發的社會變動，中國民政部在 1986年提出「社區服務」，並首次將「社區」概念引進城市基層管理。社 區制目前存在兩大主體，一是代表行政管理的「居民委員會」，另一是各類 社區組織參與社區治理，其中最具影響性的組織是「業主委會員」。請見鄭 淑美，〈中國大陸城市基層管理體制轉型中的社區自治組織：以「業主委員 會」為例〉，《東亞研究》，第 37 卷第 2 期，2006 年 7 月，頁 86-87。 「物業結構」是指某居住社區內全部物業的所有權分布比例，即公、私房各 自所占的比例多寡。其中，公房包括「直管房」與「系統房」，私房包括 「售後公房」與「商品房」。 曾文惠，〈社區自治：衝突與回應－－一個業主委員會的成長歷程〉，《城 市問題》，第 4 期（總第 108 期），2002 年 7-8 月，頁 53。
區主體和以行政主導為基本特徵的城市基層治理體制已發生轉變，社 區治理主體由政府單一主體向多元主體發展似乎成為一股必然的區 勢。而社區治理目前存在兩大主體，一是代表行政管理的居委會，另 一是各類社區組織參與社區治理，最具影響的組織即是業委會。 然而，由政府主導的「社區管理」模式逐漸向居民主導的「社區 治理」模式轉變，其是否意味中國大陸城市基層治理體制開始由「統 治」(Governing)朝向「治理」(Governance)發展？對此，本文首先透 過對「市場轉型論」與「國家—社會」關係理論進行探討，進而提出 組織社會學「場域建構」觀點，主張中國大陸城市基層管理體制由計 畫經濟時期的「單位制」和「街居制」逐漸朝向晚近的「社區制」轉 型，是一種從「封閉系統」轉向「開放系統」的體制變遷，然而，因 後社會主義國家轉型過程仍深受前期「制度遺緒」的影響，因此，須 透過組織鑲嵌的制度環境以了解城市基層管理體制變革過程。
貳、理論觀點與對話
後社會主義國家制度轉型是一複雜圖像，以理論面向而論，一般 多從「市場轉型論」與「國家─社會」關係理論出發。「市場轉型 論」強調經濟發展對社會分層結構所產生的衝擊；「國家─社會」關 係則探討制度轉型過程國家與社會的權力消長。對此，本文進一步引 用組織社會學「場域建構」概念，強調「國家」在社區治理過程的關 鍵角色。作為制度創造者，國家運用合法性權威設立一系列社會制 度，從建構制度環境基本框架、組織場域到治理結構；作為制度行動 者，國家透過與其他行動者的協商、互動，對既有的「遊戲規則」進 行修正和重構。一、一般觀點
市場轉型論 「市場轉型論」的理論邏輯相當程度是循著興起於 1950、1960 年代的現代化理論，隨著中國大陸實施改革開放，相關論述再度聚焦在 探討中國市場經濟轉型引發的社會結構變化。現代化理論是以西歐發 展經驗為藍圖，主張隨著經濟日益成長，將會導致社會結構的流動與 重組，促進社會價值趨向多元化發展，同時，社會逐漸形成一群獨立 且龐大的中產階級，藉由中產階級積極參與政治，將進而啟動政治民 主化進程。6「市場轉型論」延續此理論邏輯，主張「市場經濟」與 「再分配經濟」是兩種不同的經濟運作模式，與之相應，市場經濟與 再分配經濟各有不同的社會分層結構。以再分配經濟為主要特徵的社 會主義國家，當其逐漸朝向市場經濟轉型時，將改變再分配經濟以 「權力」作為分層機制的狀態。7 中國大陸從再分配經濟向市場經濟轉型過程中，一方面，國家與 單位的資源再分配權力逐漸削弱，個人開始從單位控制之下游離出 來，並在「政企分開」與「企社分離」原則下，大量社會職能從工作 單位轉移至基層社區，導致以單位制為主的城市基層管理體制逐漸式 微。另一方面，自 1990 年代以來，中國大陸城鎮住房制度產生重大變 革。過去，基於產權公有制和行政控管，房管部門同時行使所有者與 管理者的雙重角色。然隨著整體市場化與私有化改革方向的確立，住 房產權結構由「單一公房」向「私人業主」轉化。8此意味著，單位制
Seymour M. Lipset, “Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy,” American Political Science Review, Vol. 53, No. 1, March 1959, p. 80.
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于顯洋、王紅英，〈「業主委員會」引發的社會學思考－社區基層組織研究 （之一）〉，《中國民政》，第 10 期，2000 年 10 月，頁 13。
的核心控制要件—住房分配—實行產權改革後，原有的統治結構與權 力關係產生鬆動，導致國家與社會的「支配—依附」關係削弱，進而 有助於個人脫離國家的單位與國家的控制，加速社會分層結構的流 動。 「國家—社會」關係 「國家—社會」關係作為一項研究模式，它所強調的是「國家」 與「社會」兩者相對的二元性質，關注國家與構成社會的各個不同組 織之間的關係。因此，在國家與社會關係範疇下，出現各式各樣的理 論研究，如統合主義、庇護主義、集團政治、隱藏性抵抗與市民社會 等。9其中「市民社會」與「國家統合主義」則是當代中國研究的主要 研究途徑。 近代市民社會理論的復興乃直接導因於前蘇聯與東歐國家統治體 制崩解與民主化轉型，此一具西方價值與轉型經驗的理論觀點普遍應 用在後社會主義國家轉型研究，強調共產集權統治瓦解將進而促使市 民社會迅速興起。10與市民社會觀點相對的是，「國家統合主義」強調 藉由國家強大的領導力量，將各利益團體整合至一個具單一強制性、 非競爭性、層級節制卻又功能分化的有限利益類別，藉此，國家得以 控制與管理社會領域。11 Andrew G. Walder著，方慧容譯，〈現代中國國家與社會關係研究：從描 述現狀到解釋變遷〉(Perspectives on State-society Relation in Contemporary
China: From Description to the Analysis of Change)，塗肇慶、林益民主 編，《改革開放與中國社會：西方社會學文獻述評》（香港：牛津大學出版 社，1999 年），頁 59。
Richard Madsen, “The Public Sphere Society, and Moral Community: A Research Agenda for Contemporary China Studies,” Modern China, Vol. 19, No. 2, April 1993, p. 183.
Phillippe C. Schmitter, “Still the Century of Corporatism?” Review of
持「市民社會」觀點者認為，國家、市場與市民社會是任何一個 完整社會中三足鼎立的獨立領域，每一個領域有其行動邏輯，國家是 「權力層級節制邏輯」，市場是「利益極大化邏輯」，市民社會是 「自願主義邏輯」。12就此而言，業委會作為城市社區自治組織，一方 面，在城鎮住房私有化推展下，居民基於維護自身的財產與權益，將 透過此類組織積極參與社區事務運作，且經由業主大會的召開與業委 會的選舉，將有助於培養社區居民的民主意識。另一方面，其組織與 活動不僅自身處於迅速演化階段，且像催化劑般影響社會正式制度的 核心結構，不僅改變國家與社會關係，亦將對公民權的建構產生影 響。 持「國家統合主義」觀點者則認為，業委會的產生並非「市民社 會」力量的展現，而是國家基層政權的向下延伸。以「國家利益」為 主要前提，業委會無論在外部制度環境或在內部組織結構皆深受制 約。在制度環境方面，業委會的成立無法依照《社會團體登記管理條 例》規定在民政部門下辦理登記，因此，業委會不具備社團法人資 格。再者，業委會非獨立法人，因而亦不具有《民事訴訟法》的獨立 訴訟主體資格，導致業委會的功能與自主地位仍受約制。在組織結構 方面，街道辦、房管辦、居委會、開發商與物業公司等均為業委會換 屆改選過程的重要成員，社區居民難以掌握業委會人事主導權。 後社會主義國家的制度轉型是一複雜圖像，無論是「市場轉型 論」將業委會視為市場轉型下的產物，或是「國家—社會」關係將業 委會視為國家權力的向下延伸或中國市民社會的萌芽，皆有助於觀察 它在城市社區發揮不同層面的影響。除此之外，本文進一步將業委會
Corporatism and Comparative Politics: The Other Great “ism” (New York:
M. E. Sharpe, 1997), pp. 22-24.
夏建中，〈中國公民社會的先聲－－以業主委員會為例〉，《文史哲》，第
置於動態的制度變遷系絡下加以觀察，探討城市社區組織之間的權力 互動過程。
二、本文觀點：組織社會學的場域建構
自 20 世紀後半世紀迄今，組織研究不僅著重制度變遷如何影響組 織轉型，亦強調組織透過一連串的策略選擇改變制度環境加諸的限 制，無論是強調「效率機制」的交易成本學派或是強調「合法性機 制」的新制度主義學派，兩者皆強調「國家」在制度變遷與組織轉型 過程中扮演的關鍵角色。 諾斯(Douglass C. North)從交易成本觀點出發，指出為減低交易 成本與促進經濟交換，任何經濟組織形式須制訂規則界定與執行交換 條件，即「產權制度」。產權制度的出現則是國家統治者的欲望與交 換當事人努力降低交易成本的企圖兩者間不斷競爭的結果。因此，國 家以法令規則的形式建立一套行為限制機制，進而闡揚一套降低執行 成本的倫理道德規範，即「意識形態」。13換言之，作為制度創造者， 國家透過權威設立社會制度與治理結構，以穩定市場競爭秩序。 弗萊茵斯坦(Neil Fligstein)則承繼諾斯的想法，進而將市場建立 過程比喻為國家建立過程。其指出國家進入資本主義之後，開始設立 產權制度、治理結構與交換法則，並發展一系列「控制概念」以穩定 市場運作秩序。據此，國家透過制度設置，進而型塑市場運行機制與 企業組織結構。然而，國家與其他行動者（如企業、政黨與社會團 體）之間的互動及外在環境巨變，都將對既有市場制度與治理結構產 生影響，使得市場將歷經了不同發展階段—形成、穩定與轉型或衰 敗。14換言之，市場發展如同社會建構過程，反映出市場與國家之間的Douglass C. North
著，劉瑞華譯，《制度、制度變遷與經濟成就》(Insti-tutions, Institutional Change, and Economic Performance)（臺北：時報出 版社，1994 年），頁 9。
政治文化建構。國家不僅是「裁判」，更是「球員」，其不僅設立初 始的制度環境，與其他組織的互動更導致市場制度與企業組織產生轉 變。 以新制度主義學派而論，梅約(John W. Mayer)指出，組織正式 結構的設置是基於制度賦予「理性神話」所致，當理性化國家與大型 組織在社會生活不斷擴大優勢，組織結構將越來越反映由國家所賦予 的合法性與規則制度化。15此外，迪馬吉歐(Paul J. DiMaggio)與包威
爾(Walter W. Powell)強調制度同型機制的強制同型(Coercive
Isomor-phism)16與史考特(Richard W. Scott)強調制度三大系統的管制系統 (Regulative Systems)，17其合法性基礎皆源自於國家制訂法令與執行
懲罰的權威。18換言之，國家作為制度「裁判者」，透過政治權力與隨
Neil Fligstein, “Markets as Politics: A Political-Cultural Approach to the Problem of Economic Institutions,” American Sociological Review, Vol. 61, No. 4, August 1996, pp. 660-661.
John W. Meyer & Brian Rowen “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony,” American Journal of Sociology, Vol. 83, No. 2, September 1977, pp. 359-362.
Paul J. DiMaggio & Walter W. Powell, “The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields,” American
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Richard W. Scott, Institutions and Organizations (Thousand Oaks, California: Sage Publications, 2001), pp. 47-70.
John W. Meyer & Brian Rowen, “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony,” pp. 359-362; John W. Meyer & Michael T. Hannan, National Development and the World System (Chicago: University of Chicago Press, 1979), pp. 86-89; Paul J. DiMaggio & Walter W. Powell, “The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields,” pp. 150-154; Richard W. Scott, Institutions and Organizations, pp. 47-70.
之而來的合法性基礎，建構符合社會期待的制度環境與治理結構。 迪馬吉歐與包威爾進一步關注制度與組織間互動所產生的「制度 化」過程。首先，兩人將制度化過程區分為四部分：第一，在特定領 域中，組織間的互動明顯增強；第二，組織間的聯合方式逐步明確和 組織之間開始出現主導結構；第三，組織間競爭資訊日益增加；第 四，組織參與者共同意識的形成。而隨著互動頻率提高和接觸層面擴 大，組織與其他類似組織之間形成「組織域」。19 史考特則將兩人的「組織域」概念進一步延伸為「治理結構」。 其將「治理結構」界定為組織與其所處的「組織域」及兩者之間的互 動，制度化則是一種「多層次」互動過程，包含社會制度、治理結構 與行動者。基於三者的互動，其將制度化區分為「由上而下」(Top-down)與「由下而上」(Bottom-up)過程，並指出早期的新制度社會學 強調「由上而下」的制度化過程，認為社會制度的模式、選擇與規則 等無一不制約組織的結構和運作。相反地，新制度經濟學和理性選擇 學派則強調「由下而上」的制度化過程，認為行動者為追求自身利 益，因而主動建構相關制度安排，以解決集體行動問題或是改善經濟 交換的效率。20 就上述而言，制度創造與擴散同時存在「由上而下」與「由下而 上」過程，無論是新制度經濟學強調的「由下而上」過程或新制度社 會學強調的「由上而下」過程，「國家」皆扮演著關鍵角色。國家作 為制度創造者，運用合法性權威設立一系列的社會制度，以建構制度
Paul J. DiMaggio & Walter W. Powell, “The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields,” pp. 150-154; Paul J. DiMaggio, “Constructing an Organizational Field as a Professional Project: U.S. Art Museums, 1920-1940,” in Walter W. Powell & Paul J. DiMaggio eds., The New Institutionalism in Organizational Analysis (Chicago: The University of Chicago Press, 1991), pp. 286-289.
環境基本框架、組織場域與治理結構。國家作為制度行動者，透過與 其他行動者的協商、互動，對既有的「遊戲規則」進行修正和重構。 因此，國家在制度運作中並非總是扮演主導者角色，而須端看它與其 他行動者間相互調適的權力過程。
參、中國大陸城市基層管理制度變遷：從「封閉體系」
到「開放體系」
自 1960 年代起，社會科學開始朝「系統時代」(System Age)發 展。在系統時期的組織理論中，以勞倫斯(Paul R. Lawrence)和洛奇(Jay W. Lorsch)創立的「權變理論」(Contingency Theory)最具代表 性。相較於古典與行為科學時期將組織視為「封閉系統」，系統時期 將組織與環境視為保持互動的「開放系統」。此後，組織研究無論在 組織邊界、策略或控制等方面，其概念都不斷地在變遷，同時，其觀 察視角從組織「整體」朝向組織「過程」轉變。21組織從一個與環境互 為獨立的「封閉體系」，轉變成為一個與環境相互依存的「開放體 系」。22 就「封閉系統」而言，組織結構呈現分層化，並將組織視為達成 預定目標的手段，無論是正式或非正式系統，或是兩者之間的關係， 都僅是關注組織內部的設置，忽略組織與環境之間發生的相互交換關 係。就「開放系統」而言，組織與環境之間的「邊界」往往模糊難以 界定，須端看系統如何界定自己的邊界，若將與系統發生交換關係的 環境一併含括，開放系統亦將轉為封閉系統。然而，開放系統具有兩
Richard W. Scott, “Reflections on a Half-Century of Organizational Sociology,” Annual Review of Sociology, Vol. 30, August 2004, p. 1.
Richard W. Scott
著，黃洋等譯，《組織理論：理性、自然和開放系統(Or-ganizations: Rational, National, and Open Systems)（北京：華夏出版 社，2001 年），頁 95-112。
項重要的特徵：維持(Morphostasis)與變革(Morphogenesis)，「維持」 指的是保存或維護系統既有型態與結構的過程；「變革」指的是細化 或改變系統的過程。系統維護與分化的根源來自與環境互動所產生的 結果。23換言之，一個簡單的系統無法在複雜環境下保持其單一性，當 外在環境產生巨變時，開放的系統與組織亦將隨之發生轉變。 以此觀察中國大陸城市基層管理體制沿革，自 1980 年代以來，中 國大陸經濟體制變革導致原有的社會體制無法與之相應，為了維持社 會體制運作並響應環境變革，城市社會管理體制從一相對「封閉體 系」（單位制和街居制）逐步向相對「開放體系」（社區制）演變。 然因深受後社會主義原有的歷史遺緒（如產權公有制）影響與國家基 於維持控制基層社會的考慮，導致「社區制」僅有限度回應社會環境 變遷，更多卻依循國家所建構的治理結構進行社區治理，使得此一制 度變革朝「路徑依賴」方向演變。
一、單位制與街居制：作為國家統治的封閉體系
計畫經濟時期，中國大陸城市基層管理體制以「單位制」為主， 「街居制」為輔（請見圖 1）。首先，為執行社會主義計畫經濟所設立 的單位體制不僅是生產組織，更融合許多複合功能，以行政性、封閉 性、單一性為特徵，成為社會整合的重要管理方式。在政治上，各工 作單位（包含企、事業單位）都有其行政級別，單位透過中共設置的 黨群組織達到政治動員目的。在經濟上，國家則是控制所有資源，透 過單位對資源進行再分配，確保國家意志能貫徹執行。在社會上，基 於中共建政之初，生產力普遍低落，單位便透過充分就業、職工醫 療、社會保障、住房分配、子女入學等社會福利制度，幾乎將社會生 活納入行政控制範疇，呈現出高度組織分層化。24其次，國家更透過 Richard W. Scott著，黃洋等譯，《組織理論：理性、自然和開放系統》「街－居」（「街道辦」與「居委會」）達到對少數的社會閒散人 員、民政救濟與社會優撫對象的社區行政管理。1980 年代以前，「街 居制」一直扮演「拾單位之遺，補單位之缺」的輔助性角色。然由於 單位是自給自足的封閉體系，其與所在地的街居組織形成各自分離狀 態，加上行政管理資源絕大多數集中在單位，因此，相較於單位組 織，街居組織一直處於城市基層管理的邊緣地位。直到 1980 年代後， 由單位承擔的社會職能才逐步移至街道組織，開始打破以往由單位垂 直分配資源的方式，促使街道組織迅速擴張，承接從單位外移至社會 領域的人員與職能。 圖 1 中國大陸傳統城市基層管理體制 資料來源：作者修改自尹維真，《中國城市基層管理體制創新—以武漢市江漢區社區建設實驗為例》（北京： 中國社會科學出版社，2003 年），頁 31。 路風，〈中國單位體制的起源和形成〉，中國社會科學院社會學研究所主 編 ，《中 國社會 學第二 卷》 （上海 ：上 海人民 出版 社，2003 年）， 頁 118-126；楊曉民、周翼虎，《中國單位制度》（北京：中國經濟出版社，
由此看來，國家透過設立一系列社會制度（包括住房分配、勞動 人事、社會保險與戶籍制度等），其中又以住房制度對個人經濟生活 產生重大影響。個人在單位中的級別高低與所屬單位的行政級別，往 往影響到個人住房分配條件與福利補貼多寡，25強化以「單位制」為主 的治理結構運作。另藉由建立「街居制」，國家更將基層社會的「剩 餘地帶」全部納入其統治範圍。此種城市基層管理體制猶如「封閉系 統」，其不僅是行政管理體制，更是資源分配體制，由於個人無法置 外於此範圍獲取生存所需資源，因而對國家與單位產生「組織性依 附」(Organized Dependence)。26甚至，在社會體制建構的過程中， 國家進一步藉由闡揚意識形態與執行懲罰機制，更加鞏固此一基層管 理體制運作。換言之，以「單位制」為主，「街居制」為輔的城市基 層管理體制，是國家基於統治基層社會目的，並以國家力量為主導所 建構之。 1999年），頁 59-71；劉建軍，《單位中國—社會調控體系重構中的個人、 組織與國家》（天津：天津人民出版社，2000 年），頁 307-349；李漢林， 《中國單位社會─議論、思考與研究》（上海：上海人民出版社，2004 年），頁 90-99。
John R. Logan & Yanjie Bian, “Inequalities in Access to Community Resources in a Chinese City,” Social Forces, Vol. 72, No. 2, December 1993, pp. 561-571; Yanjie Bian, John R. Logan, Hanlong Lu, Yunkang Pan & Ying Guan, “Work Units and Housing Reform in Two Chinese Cities,” in Xiaobo Lu & Elizabeth J. Perry, eds., Danwei: The Changing
Chinese Workplace in Historical and Comparative Perspective (New
York: M. E. Sharp, 1997), pp. 228-240; Andrew G. Walder, “Property Rights and Stratification in Socialist Redistributive Economics,” American
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Andrew G. Walder, Communist Neo-Traditionalism：Work and Authority
in Chinese Industry (Berkeley: University of California Press,1986), pp.
二、社區制：作為回應社會變遷的開放體系
中國大陸市場經濟轉型導致社會環境的劇烈變化，面對此一社會 變遷挑戰，迫使社會基層管理體制作出相應的組織變革以回應外在環 境壓力。基於此，1980 年代後期，中國大陸開始推行「社區建設」， 有別於傳統「街居制」，中國民政部推動的「社區制」不僅重新調整 街道辦與居委會上下隸屬關係，賦予居委會更多社區事務自主權，27自 1990年代後期以來，中國大陸各城市陸續舉行居委會選舉，逐步放寬 居委會人事任免的空間。28街居組織不斷進行組織變革除基於減低單位 行政管理成本的考慮，更是國家面臨社會環境變遷挑戰下，仍維持其 對社會領域行政控制的制度設計。換言之，基於國家利益前提，基層 管理體制變革採取所謂「殘缺改革」(Partial Reform)29方式，其不完 全依循市場力量引導，而是以國家力量為主導進行基層管理體制改 革。 同時，基層管理體制變革進而擴大社區自治組織的生存利基，社 與此相反，1990 年代以來，居委會逐步與經濟生產職能脫鉤，原有三產收 入上繳街道（或市、區政府），從而弱化居委會的財政自主權，其日益依賴 街道財政撥款。請見雷潔瓊，《轉型中的城市基層社區組織—北京市基層社 區 組 織 與 社 區 發 展 研 究 》 （ 北 京 ： 北 京 大 學 出 版 社 ，2001 年 ）， 頁 146-176。 中國大陸自 1998 年陸續舉行居委會選舉，其選舉方式分為兩種： 戶代表 選舉，以戶為單位，每戶派一位代表進行投票； 直接選舉，全體選民一人 一票進行投票。然而居委會選舉目前仍處於試點階段，未擴大至中國大陸全 部城市社區，此外，居委會選舉籌備工作大多由黨支部主導規畫，甚至採取 等額選舉方式產生當選人。由此看來，其人事自主權僅是有限度逐步放寬。 請見李凡，《中國城市社區直接選舉改革》（西安：西北大學，2003 年）， 頁 3-46。 耿曙、陳陸輝，〈與市場共欣共榮：華北小鎮地方網路的創新性轉化〉， 《問題與研究》，第 40 卷第 3 期，2001 年 5-6 月，頁 88。區治理主體由政府單一主體朝多元主體發展。以街道組織而言，此種 多元主體可劃分為五大行為者： 政府組織； 政黨組織（主要是共 產黨）； 企、事業單位組織； 半行政半自治性組織，包括了居委 會與城區管理委員會； 社會團體。30前四項組織均是舊制度延續，僅 在治理結構轉型中調整自身角色，但對社會團體而言，市場化改革不 僅觸發社會響應環境變革的動力，亦為其創造資源基礎，導致國家在 社會領域逐漸「退卻」，社會團體得以在社區場域中爭奪治理者地 位，進而挑戰既有的國家基層政權組織。 然而，「社區制」的制度演變仍深受後社會主義的「歷史遺緒」 影響。主要原因有二：一是長期以來中國大陸實施「產權公有制」， 國家掌控絕大多數資源，即便歷經市場化改革，國家仍具資源分配的 優勢，個人多少仍舊依賴國家與單位組織。相較於新興社區自治組 織，具有「準」政府性質的社區自治組織獲得國家資源挹注，在此資 源優勢下，其仍居社區治理的主導地位。二是歷經一連串政府機構改 革，從政府部門「翻牌」成立的社團組織，在某種形式上仍舊代表國 家行使管理職能，換言之，國家僅是換個「包裝」再進入社會領域， 並與新興社區自治組織進行「卡位」爭奪之戰。 中國大陸城市基層管理體制從「單位制」和「街居制」朝向「社 區制」轉變，主要是為了回應市場經濟轉型所產生的社會環境變遷壓 力。以「單位制」為主、「街居制」為輔的「封閉系統」而言，物業 資源由個人所屬單位垂直分配，此種資源分配模式強化國家與社會之 間的「支配－依附」關係，社區組織以單位及其附屬組織、街道辦和 居委會為主，社區組織結構呈現分層化、單一化，組織僅被視為國家 控制社會的手段。因此，此基層管理體系如同「封閉系統」，不僅系 統缺乏回應環境變遷的動力，兩者間亦少發生相互交換關係。以「社 朱健剛，〈城市街區的權力變遷：強國家與強社會模式－－對一個街區權力 結構的分析〉，《戰略與管理》，第 4 期，1997 年 7-8 月，頁 48。
區制」為開端的「開放系統」而言，個人逐漸跳脫國家分配而從市場 當中獲取物業資源，社區組織除了既有的國家基層組織外，開始出現 市場化組織和非政府組織，社區組織結構呈現水準化、多元化趨勢。 因此，此基層管理體系如同「開放體系」，組織透過一連串的策略選 擇（如政府部門「翻牌」成立市場化組織），藉以回應社會環境變遷 的壓力。 就此而言，無論國家或社會，兩者皆企圖從單位制與街居制的 「封閉系統」朝向社區制的「開放系統」轉變，以回應此一制度變 遷。就國家而言，藉由調整既有的社區組織（如居委會和街道辦）， 以維繫其對基層社會的控制力。就社會而言，社區體制轉變不僅賦予 其設立新組織型態的動力機制，亦為其創造組織的生存利基，進而促 使社區組織間的權力結構重構。
肆、中國大陸城市社區組織的場域建構
中國大陸單位體制崩解對社會結構產生衝擊，為了減少單位行政 管理成本與穩固對社會領域控制，國家開始轉變基層社會行政管理模 式。近年來，中國大陸城市相繼推動「社區建設」，透過國家「自上 而下」推展的社區建設具一項重要特徵：黨委政府領導、民政部門主 管，居委會執行。同時，社區亦逐漸興起一股「自下而上」的自治力 量，對既有國家基層政權形成挑戰。其中，社區組織互動呈現「國 家」、「社會」與「市場」三足鼎立面貌，分別以業委會、房產相關 部門與街道黨、政系統為治理主體，其顯示社區組織場域建構是鑲嵌 在一系列由國家與社會關係構築的制度網路中（請見圖 2）。圖 2 中國大陸城市社區場域建構圖像 資料來源：作者修改自鄭淑美，〈中國大陸城市基層管理體制轉型中的社區自治組織：以「業主委員會」為 例〉，《東亞研究》，第 37 卷第 2 期，2006 年 7 月，頁 92。
一、社區治理的制度環境
在社區建設推展過程中，市、區各級黨委政府扮演領導角色。中 共為了持續對城市基層社區的支配，各級黨政部門都設立社區建設工 作領導小組。在市（區）一級設有市（區）「社區建設工作領導小 組」，由市（區）委、市（區）政府領導人擔任正、副組長，小組成 員由市（區）委與市（區）政府下各單位部門領導人組成。市社區建 設工作小組主要任務是制訂該市社區建設政策，區社區建設工作小組 依循市的總體規畫擬定相關施行辦法。此外，街道一級設立「社區建 設工作委員會」，接受市、區政府任務分派。31社區建設工作的人事聘 任、經費來源是遵循「黨管幹部，下管一級」原則來進行，因此，黨 潘小娟，《中國基層社會重構─社區治理研究》（北京：中國法制出版社， 2004年），頁 65-69。不僅是「社區建設」政策的主要規畫者，更在社區事務運作扮演主導 角色。 各級政府的民政部門則是扮演微妙的平衡角色。一方面其必須接 受各級黨政系統領導，確保黨控制力持續作用到基層社區。另一方 面，社區建設工作是民政部門的主要職責之一，社區建設推展成效好 壞與否便成為其「工作績效」評斷。因此，其透過各種方式使居民積 極參與社區建設活動。在兼負維持黨的控制力與發揮居民自治能力， 社區建設推展必須「步步為營」。因此，中國民政部一開始先在全國 各地選定 26 個城市，實行社區建設，再從中挑選出幾個「示範模式」 （如上海模式、瀋陽模式、江漢模式），32作為各城市社區建設的學習 範本。 此外，街道黨政系統則透過一連串的組織變革，將其控制力作用 至基層社區組織，維繫國家對社會的支配。首先，為使街道各部門達 到「條塊融合」，街道在街道辦之下、居委會之上設立「城區管理委 員會」，33由街道辦、區設於街道各職能部門、街道轄區內各單位組 織、居委會與社會團體等成員組成，目的在於打破過去街道各部門 「上海模式」將社區範圍界定在街道內，實行「條塊融合，以塊為主」，建 立「城區居民管理委員會」整合社區行政力量。「瀋陽模式」將社區界定在 小於街道，大於居委會，將社區居民自治組織分為：決策層、議事層和執行 層。「江漢模式」在瀋陽模式基礎上，進一步明確政府與社區自治組織的關 係。但這些社區建設模式仍強調政府（街道辦和居委會）主導力量。請見何 海兵，〈我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區 制〉，《管理世界》，第 6 期，2003 年 6 月，頁 59-60；尹維真，《中國城 市基層管理體制創新—以武漢市江漢區社區建設實驗為例》，頁 29-62。 作者從一位長期從事社區理論與實務工作的受訪者得知，「城區管理委員 會」是「上海模式」的主要特色，但此一組織運作仍處於試驗階段，目前僅 存在於上海而未擴展至其他城市。鄭淑美，當面訪談，街道辦幹部，何先 生，上海徐匯區（上海），2005 年 8 月 10 日。
「條塊分割」情形，強化街道辦在社區建設的主導性，進行社區資源 有效分配。34換言之，透過設立城區管理委員會，街道辦具有更多資源 分配權力，藉由整合街道各權力主體，提高街道辦在社區治理的合法 性權威。 其次，為了恢復居委會的「自治性」，部分城市在社區設立「社 區工作站」（以下簡稱「工作站」），35隸屬街道辦，居委會原有行政 工作轉由工作站辦理，但實際上，大多數的居委會下仍設置各項專業 委員會處理社區事務，行政職責未有所減輕。目前，工作站成員由街 道辦選派，為國家編制人員，日常經費由街道財政撥款，居委會則負 責居民自治事務，人員亦大幅裁減，但遭到裁減的居委會人員多轉任 職於工作站，因此，居委會與工作站存在「兩塊牌子，一套人馬」的 情形，站長由黨支部書記或是居委會主任擔任，工作站與居委會幹部 交叉任職相當普遍，甚至形成居委會「指導」工作站業務。36原本基於 將社區「行政業務」與「自治事務」相互分離而設置的工作站，最後 何海兵，〈我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區 制〉，頁 59-60；朱健剛，〈城市街區的權力變遷：強國家與強社會模式 －－對一個街區權力結構的分析〉，頁 46-47。 與「城區管理委員會」相同，「社區工作站」目前亦仍處於試驗階段，藉由 上海與無錫的田野調查得知，上海與無錫皆有此一組織，無錫乃仿效上海經 驗設置。鄭淑美，當面訪談，無錫市委研究室副主任，張女士，無錫市惠山 區（蘇州），2005 年 8 月 25 日。 鄭淑美，當面訪談，居委會主任兼業委會副主任，涂女士，上海市徐匯區 （上海），2005 年 8 月 2 日；鄭淑美，當面訪談，居委會主任，謝女士， 無錫市北塘區（蘇州），2005 年 8 月 22 日；鄭淑美，當面訪談，居委會主 任，王先生，無錫市崇安區（蘇州），2005 年 8 月 22 日；鄭淑美，當面訪 談，黨支部書記，吳女士，無錫市南長區（蘇州），2005 年 8 月 23 日；鄭 淑美，當面訪談，居委會主任，袁先生，無錫市崇安區（蘇州），2005 年 8月 24 日；鄭淑美，當面訪談，業委會主任，李先生，上海市寶山區（上 海），2005 年 8 月 30 日。
仍無法避免淪為街道辦與居委會的「腿」，成為國家力量的向下延 伸。 最後，「社區黨建」為社區建設重點工作。「社區黨建」主要以 街道黨工委與居民區黨支部為主要核心，整合街道轄區內各機關和 企、事業單位的基層黨組織共同參與社區建設。黨組織通常具有兩方 面的組織資源用以動員社區參與：一是透過黨支部動員退休黨員參與 社區活動，另一則是透過單位黨組織動員在職黨員進行社區參與，37強 調街道轄區內各單位組織積極配合「共駐共建，資源分享」的社區活 動，提供社區建設所需資源。然而「社區黨建」最大困難點亦在於 此：除非單位願意主動提供組織資源，否則社區黨支部不具強制力以 要求單位黨支部配合。38但是，在黨強調「在城市新區、開發區、新建 社區陸續設立社區黨組織，以及在新經濟、社會組織建立黨組織」39的 規範下，此種「支部建於社區」運作模式顯示黨的控制力未因社區治 理結構變動而迅速下降，相反地，其仍藉由各種方式滲透至基層社會 領域。
二、社區組織的權力互動關係
中國大陸社區建設除了主要以「由上而下」的政府力量推動外， 更形成一股「由下而上」的民間參與力量，由前述可知，業委會興起 後，其面臨的即是國家原有社區治理結構，包括黨 、政系統和具 「準」政府性質的市場組織。鑲嵌在由眾多國家行為者所構築的社區 陳周旺，〈黨與社會：黨的組織與社區治理〉，林尚立主編，《社區民主與 治理：案例研究》（北京：社會科學文獻出版社，2004 年），頁 65。 陳偉東，《社區自治：自組織網路與制度設置》（北京：中國社會科學出版 社，2004 年），頁 239-248。 中共中央辦公廳，〈中共中央組織部關於進一步加強和改進街道社區黨的建 設工作的意見〉，2004 年 11 月 22 日，《人民網》，<http://www.people. com.cn/BIG5/40531/40746/3003466.html>。治理網路的業委會，其如何與其他治理者進行權力互動？針對此，以 下將深入探討。 業主委員會與房產相關部門 具有「維權」性質的業委會，其所代表的業主權益將直接衝擊開 發商與物業公司的商業利益，因此，開發商與物業公司對業委會的成 立通常不會給予支援。首先，依〈業主大會規程〉規定，開發商為業 主大會召開和業委會選舉的必要成員，40加上開發商與物業公司大多具 有「父子」關係，能清楚掌握社區業主身分資料，開發商與物業公司 在業主大會籌備過程得以將內定人選「選」進業委會。此外，新建社 區一般為竣工一至兩年後才具備成立業委會的條件，41在此之前，社區 事務由物業公司全權負責，業委會成立過程快慢與否往往取決於物業 〈業主大會規程〉第五條規定：「業主籌備成立業主大會的，應當在物業所 在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處（鄉鎮人民政府） 的指導下，由業主代表、建設單位（包括公有住房出售單位）組成業主大會 籌備組（以下簡稱籌備組），負責業主大會籌備工作」。第八條規定：「籌 備組應當自組成之日起 30 日內在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政 主管部門的指導下，組織業主召開首次業主大會會議，並選舉產生業主委員 會」。中華人民共和國建設部，〈建設部關於印發《業主大會規程》的通 知〉，建住房(2003)131 號，2003 年 6 月 26 日，《中華人民共和國建設 部》，<http://www.cin.gov.cn/zcfg/jswj/fdcy/200611/t20061101_18757.htm>。 〈物業管理條例〉與〈業主大會規程〉對於成立業委會所應具備的條件未予 以明確規定，而由各省、自治區、直轄市另以法令規範之。以上海市為例， 根據〈上海市住宅物業管理規定〉第二章第七條規定：「一個物業管理區域 內，房屋出售並交付使用的建築面積達到 50%以上，或者首套房屋出售並交 付使用以滿兩年，應當召開首次業主大會會議，成立業主大會」。第十二條 規定：「首次業主大會會議選舉產生業主委員會」。上海市人民代表大會常 務委員會，〈上海市住宅物業管理規定〉，上海市人大常務委員會公告第 40 號，2004 年 8 月 19 日，《中國法院網》，<http://www.chinacourt.org/flwk/ show1.php? file_id=96281>。
公司的態度。基於此一制度設計，成立業委會須藉助開發商與物業公 司積極配合。但為防止業委會成立後反過頭解聘前期物業公司，其對 於業主大會籌備工作與業委會人選將進行干預，導致業委會「難產」 或產生由物業公司主導的業委會。 物業糾紛造成業委會與開發商和物業公司的衝突日益加深。一般 而言，社區物業糾紛源自兩方面：一是開發建設問題，通常起因開發 商建設品質不良和擅自變更原有建築設計規畫，二是物業管理問題。 尚未成立業委會的社區，業主往往僅能以零星、鬆散的抗議方式維護 自身權益，但已成立業委會的社區，並不具有充分的籌碼與開發商和 物業公司進行談判協商，原因在於開發商和物業公司背後的政商關 係。由於「政府單位－－開發商－－物業公司」三者連帶關係，街道房 管辦（或是建設局房產科，以下簡稱「建委」）處理物業糾紛時，運 用行政權力維護開發商和物業公司情事時有所聞。昆山市 F 社區的業 委會副主任提及該社區業主與政府單位和開發商的維權過程：42 為了地下停車庫和會所產權的問題，我們多次跟政府部門 （規畫局、物價局與建委）申請調閱當初的設計規畫圖，可 是有關部門硬是不讓我們調閱，一方面開發商跟建委的關係 相當好，另一方面，業主沒有足夠財力跟開發商打官司，所 以一直得不到解決。 除 此之 外，「 物業 管理專 項維 修基 金」（ 以下 簡稱「 物業 基 金」）則是業委會與開發商和物業公司的另一角力戰場。依〈物業管 理條例〉與〈業主大會規程〉規定，43業主購房時須繳交一定比例的物 鄭淑美，當面訪談，業委會副主任，陳先生，昆山市城北鎮（蘇州），2005 年 8 月 18 日。 〈物業管理條例〉第五十四條規定：「住宅物業、住宅社區內的非住宅物業 或者與單幢住宅樓結構相連的非住宅物業的業主，應當按照國家有關規定交
業基金（包括商品房44與售後公房45），作為日後房屋維修經費之用。 作為業主大會常設執行機構的業委會有權監督物業基金的使用情形。 納專項維修資金。專項維修資金屬業主所有，專項用於物業保修期滿後物業 共用部位、共用設施設備的維修和更新、改造，不得挪作他用」。〈業主大 會規程〉第九條第四款則規定業主大會「決定專項維修資金使用、續籌方 案，並監督實施」。中華人民共和國建設部，〈建設部關於印發《業主大會 規程》的通知〉，建住房(2003)131 號。 以上海為例，依據〈上海市商品住宅維修基金管理辦法〉第六條規定：「新 建內銷商品住宅的房地產開發企業和購房人，應當按照下列標準交納首期維 修基金： 配備電梯的住宅，房地產開發企業按照每平方米建築面積成本價 的 4%交納；不配備電梯的住宅，房地產開發企業按照每平方米建築面積成 本價的 3%交納。 配備電梯的住宅，購房人按照每平方米建築面積成本價 的 3%交納；不配備電梯的住宅，購房人按照每平方米建築面積成本價的 2% 交納。新建內銷商品住宅每平方米建築面積成本價，由市房地資源局和市物 價部門核定。新建外銷商品住宅出售時設立維修基金的，首期交納標準由房 地產開發企業和購房人在住宅轉讓合同中約定；業主大會或者業主代表大會 決定設立維修基金的，全體業主應當按照業主公約規定的標準交納首期維修 基金」。上海市人民政府，〈上海市商品住宅維修基金管理辦法〉，上海市 人民政府令第 91 號，2000 年 10 月 12 日，《上海市房屋維修基金管理中心 網》，<http://www.shwxzj.com/web/detail.jsp? id=117>。 以上海為例，依據滬公積金發(1995)字第 25 號與滬房地改(1995)415 號檔規 定，公有住房出售後形成三項基金：「維修基金」、「電梯水泵基金」、 「街坊養護基金」，其中「維修基金」由購房人和售房人按房款比例支付， 繳納標準： 根據上海市政府發布的 1994、1995、1996、1998、1999 公 有住房出售方案規定：計算公式＝每平方米建築面積成本價×比例×面積。 比例：多層：購房人付 1.5%，出售人付 6%；高層：購房人付 1.5%，出售 人付 12%。 2001年方案則規定：購房人：每平方米建築面積 18 元（多、 高層相同），出售人：多層每平方米建築面積 71.88 元，高層每平方米建築 面積 143.76 元。上海市公積金管理中心、中國人民建設銀行上海市分行， 〈關於下發上海市公有住房售房各項維修基金存儲和支用辦法的通知〉，滬 公積金發(1995)字第 25 號，1995 年 6 月 28 日，《上海住房公積金網》，
然而，過去物業基金一直由物業公司代管，時常發生物業基金遭物業 公司挪用，在開發商與物業公司存在「父子」關係下，為解決開發商 資金周轉困難問題，物業基金挪用現象十分普遍。46業委會成立之後， 進行查核物業基金使用情形，才發現資金虧空問題。因此，業委會一 旦淪為物業公司所主導，物業公司與開發商任意挪用物業基金相對而 言便更加容易。 業主委員會與街道黨政系統 業委會與居委會兩者目前皆為社區自治組織。依據《中華人民共 和國憲法》與《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，居委 會是「基層群眾性自治組織」，另依據〈物業管理條例〉規定，業委 會是「在物業管理區域內代表全體業主對物業實施 自治管理的組 織」，說明兩者在法理上皆為社區自治組織。但從比較觀點來看，兩 者存在諸多差異。首先，在組織性質方面，居委會雖被定位為「基層 群眾性自治組織」，實際上卻是「準」行政機構，業委會則是以房屋 產權為核心衍生的社區維權組織。其次，在人事方面，近年來，各城 市社區雖已陸續舉行居委會選舉，但居委會成員多仍由街道辦或黨支 <http://cms.shgjj.com/gjjcms/html.do/2005.html>；上海市房屋土地管理局、 上海市住房制度改革辦公室，〈公有住房出售後再套配、增配的若干規 定〉，滬房地改(1995)415 號，1995 年 7 月 25 日，《公證網》，<http:// www.shnp.com/lawfang/lawex.aspx? lawid=4270>。 以廣州市為例，廣州市國土房管局於 2004 年 3 月公布廣州物業管理專項維 修資金缺口：截至 2002 年，廣州市物業管理專項維修資金與農民銀行（該 市物業基金專戶開立銀行）實際存款之間存在近 1.4 億元缺口。截至 2003 年 12 月，該市物業專項維修資金歸集量僅為 1.95 億元，2003 年缺口高達 6.5億元。換言之，至少有 6.5 億元物業基金被開發商或物管公司截留挪用。 請見馬羽飛，〈廣州市機關用房管理所走馬上任專項維修基金開始有專 管〉，《南方報業網》，2003 年 12 月 29 日，<http://www.nanfangdaily. com.cn/southnews/dc/dchydt/200312290047.asp>。
部指派，業委會成員除公房代表之外，其餘則經由業主大會選舉產 生，具較高民意基礎。再次，在經費來源方面，居委會日常運作與人 事經費主要由街道的財政撥款，業委會日常運作經費則來自物業管理 專項維修基金，業委會成員大多不支薪。47 依照相關法律規定，房管部門（街道房管辦或建委）和街道辦和 開發商皆是業委會選舉必要成員。48此外，居委會通常亦為業委會選舉 的主要成員，尤其，由居委會選出的「居民樓組長」（以下簡稱「樓 組長」）在選舉中發揮重要作用。從業主大會籌備過程來看，樓組長 開始即扮演訊息傳遞的角色，將業主大會籌備訊息告知業主，並了解 業主個人背景資料與參選業委會意願與否。依據樓組長所搜集資訊， 業主大會籌備組成員推選出業主代表，進而召開業主大會選舉業委會 成員。業委會候選人產生一般分為「推薦」與「自薦」兩部分，「推 薦候選人」通常由居委會決定。業委會選舉投票方式則分為兩種，一 是業主直接投票，一是採取「流動票箱」投票，由樓組長收發選票。 由此可知，居委會相關人員對業委會候選人推薦名單具有決定權。上 海市 G 社區業委會主任說到：49 白楊，〈選舉的儀式化功能─從業委會選舉來看城市基層民主實踐中的博 奕〉，《社會科學》，第 5 期，2003 年 5 月，頁 71-72。 〈物業管理條例〉第十條規定及〈業主大會規程〉第五條和第八條規定。中 華人民共和國國務院，〈物業管理條例〉，中華人民共和國國務院令（第 379號），2003 年 9 月 1 日，《新華網》，<http://news.xinhuanet.com/ zhengfu/2003-06/20/content_928608.htm>；中華人民共和國建設部，〈建 設部關於印發《業主大會規程》的通知〉，建住房(2003)131 號。 鄭淑美，當面訪談，業委會主任，朱先生，上海市徐匯區（上海），2005 年 8 月 2 日。此外，依據筆者訪談資料，樓組長在業委會選舉中扮演類似角 色的社區還包括：「無錫市 A 社區業委會」，鄭淑美，當面訪談，業委會主 任，唐先生，無錫市崇安區（蘇州），2005 年 8 月 24 日；「上海市 T 社區 業委會」，鄭淑美，當面訪談，業委會主任，李先生，上海市寶山區（上
樓組長在業委會選舉期間幫忙發放選票，雖然部分樓組長不 是住宅產權人，但經由產權人委託，同樣有選舉權。業委會 代表從第一屆到第三屆，除了主任，其他成員全部換過，目 前，業委會代表全是樓組長，五位業委會代表只有一位是在 職，有四位業委會代表具黨員身分。 除此之外，黨支部與街道辦對業委會的日常運作亦具重要影響。 由於黨支部對居委會具有人事支配權，居委會幹部往往又憑藉其在業 委會選舉過程中所具備的優勢，將自己「選」進業委會，目的是將行 政權力加諸業委會，以便有效管理社區事務。因此，產生黨支部書記 擔任居委會幹部，居委會幹部擔任業委會代表的情形。50甚至，黨支部 和街道辦藉由其人事支配與行政手段，進而介入業委會運作，上海市 T 街道辦事處人員提到：51 今(2005)年是進行業委會換屆改選的高峰期，業委會任期一 般是三到五年，但是，街道辦為方便管理社區事務，要求所 有業委會集中在這段期間進行換屆改選。所以，業委會任期 有的縮短，有的延長，這是為了配合街道的決定。 海），2005 年 8 月 30 日；「無錫市 U 社區業委會」，鄭淑美，當面訪談， 業委會幹部，程先生，上海市寶山區（上海），2005 年 8 月 30 日。 根據作者田野訪談資料，「上海市 G 社區」業委會副主任同時擔任黨支部書 記和居委會主任；「上海市 T 社區」高層業委會主任同時擔任黨支部書記， 多層業委會主任同時擔任居委會主任。鄭淑美，當面訪談，居委會主任兼業 委會副主任，涂女士，上海市徐匯區（上海），2005 年 8 月 2 日；鄭淑美， 當面訪談，業委會主任，李先生，上海市寶山區（上海），2005 年 8 年 30 日。 鄭淑美，當面訪談，街道辦幹部，何先生，上海市徐匯區（上海），2005 年 8 月 10 日。
由前述可知，相較於居委會，業委會雖然具有較高的自治性質， 然而，國家基層政權（居委會、街道辦與黨支部）的黨政力量依然制 約著業委會的自主性，街道黨政系統不是相繼「卡位」進入業委會， 就是以行政手段干預其運作，使得以「維權」性質著稱的業委會也無 法避免蒙上一層「行政官僚」色彩。 居民委員會與物業管理公司 自 1980 年代起，為了有效控制人口成長，中國大陸擴大實施「計 畫生育」政策。為了將此項政策落實至城市基層社會，執行「計畫生 育」工作成為居委會主要職能，52因此，居委會須清楚掌握社區常住人 口和流動人口資料。近年來，由於城市社區普遍引進物業管理，相較 於居委會，物業公司更能掌握社區業主與承租戶居住情形，因此，居 委會的社區人口調查工作不得不仰賴物業公司配合，居委會能否有效 管理社區事務往往取決於物業公司是否願意主動告知社區人口流動情 形。昆山市 T 居委會主任說到：53 在某些有物業管理的社區，居委會起不了什麼作用。例如， 前一陣子進行全國經濟普查，居委會挨家挨戶進行調查，但 是很多中、高檔社區居民排斥居委會調查，往往還要跟物業 人員溝通好，徵求居民同意後才進得去。對於社區人口流動 情形，物業公司比居委會還清楚，因此，社區工作十分需要 物業公司配合。 蔡昉、汪正鳴、王美豔，〈中國的人口與計畫生育政策〉，中國社會科學院 公共政策研究中心、香港城市大學公共管理及社會政策比較研究中心主編， 《中國公共政策分析 2002 年卷》（北京：中國社會科學出版社，2002 年），頁 242-244。 鄭淑美，當面訪談，居委會主任，張先生，昆山市城北區（蘇州），2005 年 8 月 18 日。
甚至，街居組織透過制度與非制度等方式增加資源優勢以強化社 區管理。在制度方面，部分地方政府以法令規定，在新建社區中，開 發商或物業公司須無償提供一定面積的居委會辦公用地，以便居委會 管理社區事務；54在非制度方面，經居委會選舉，社區物業經理擔任居 委會主要幹部成為趨勢，居委會藉助其物業專業知識與能力，解決層 出不窮的物業糾紛。無錫市 F 區民政局官員就提到：55 居委會換屆改選時，我們特別強調，居委會幹部必須有物業 人 員 ， 雖 然 無 錫 市 未 規 定 居 委 會 主 要 幹 部 一 定 要 「 屬 地 化」，但強調居委會的治保主任和協調主任一定要「屬地 化」，這職位通常由物業人員擔任，希望藉此減少物業糾 紛。 因此，當街居無法再以傳統的行政手段控制基層社會領域，將轉 而以另一種方式持續其支配。街居除消極仰賴物業公司以強化或維持 在社區的地位與作用，更進而積極採取正式與非正式制度，將物業公 司具有的物業資源（包含人和物）「吸納」成為自身資源優勢。 從「場域建構」的「制度—治理結構—行為者」互動層次觀察， 以無錫市為例，依據該市所制定的〈無錫市社區建設 2003 年至 2005 年實施 計畫〉，提出新建社區和實施舊城改造時，應將居委會辦公用房納入總體規 劃，建設單位按每 100 戶 15 平方米的標準無償提供居委會辦公用房。此外， 2004年該市通過〈關於進一步明確街道職能和加強社區建設的若干意見〉， 其中規定街道和社區居委會辦公服務用房的標準，街道辦公服務用房至少達 到 5,000 平方米，社區居委會辦公用房標準為 500 平方米。中共無錫市委、 無錫市人民政府，〈關於進一步明確街道職能和加強社區建設的若干意 見〉，2004 年 5 月 25 日，《無錫市國有資產監督管理委員會網》，<http:// www.wxgzw.gov.cn/sasac/zhengwu/wenjianku/wen04/1557.asp>。 鄭淑美，當面訪談，民政局副局長，張先生，無錫市濱湖區（蘇州），2005 年 8 月 26 日。
在社會制度方面，中國大陸城市基層管理體制主要是以「國家利益」 為考慮的制度設計。當中共當局面對基層社會層出不窮的群眾組織活 動（如業主維權、法輪功），為了鞏固對城市社區的支配，政府致力 推動「社區建設」，在民政部門主導下，各地產生許多社區建設模 式，作為各地學習仿效範例，建構符合「國家利益」的社區管理體 制。然無論是何種模式，皆一再強調以黨支部與居委會為主的「國家 代理者」在社區自治的領導地位。 在治理結構與行為者兩方面，雖然社區場域中呈現出國家（街道 黨政系統）、市場（開發商和物業公司）與社會（業委會）三角治理 結構。但實際上，就國家行為者而論，〈物業管理條例〉與〈業主大 會規程〉對物業管理規範仍存在諸多的不明確性，從而賦予各級地方 政府與居委會等「國家代理者」詮釋與執行相關法令的許可權，因 此，「國家代理者」不僅是社區場域的「球員」，亦兼具「裁判」身 分，藉由正式法令與非正式權威，以強化其在社區的治理優勢。就市 場行為者而論，目前大部分的開發商是從政府部門和國營企、事業單 位轉制成立，再加上物業公司大多為開發商和政府房管部門下屬的企 業，形成「政府單位－－開發商－－物業公司」三者間的連帶關係。而 就社會行為者而論，依據〈物業管理條例〉與〈業主大會規程〉規 定，業委會應接受政府相關部門「指導」並進行「備案」，然而「備 案」不代表業委會具有獨立訴訟主體，當面對開發商與物業公司的違 法行徑往往無法提出法律訴訟。因此，國家、市場與社會三者實際上 是呈現出一種權力關係不平衡的社區治理結構。56 有關中國大陸社區治理三角權力結構與社區類型分析相關論述，請見鄭淑 美，〈中國大陸城市基層管理體制轉型中的社區自治組織：以「業主委員 會」為例〉，頁 87-92。
伍、結語
本文依循組織社會學的場域建構過程，探討中國大陸城市基層管 理體制變遷與社區自治組織發展。無論根據文獻資料或作者田野經 驗，皆顯示「社區治理」係基於「國家利益」前提下所作的制度設 計。如同弗萊茵斯坦將市場建立比擬為國家建立過程，國家透過塑造 社會制度（如財產權、治理結構、控制概念與交換法則），進而影響 市場運作機制和企業組織結構。57甚至，國家法令規範的模糊與複雜 性，皆賦予國家代理者詮釋與執行法令的權力，從而強化國家對社會 領域的影響。58換言之，國家不僅是組織場域的「裁判」，亦是參與其 中的「球員」，以中國大陸城市社區治理歷程而言，亦符合前述所 言。 就此而言，中國大陸傳統城市基層管理體制是以「單位制」為 主，「街居制」為輔的「封閉體系」，此一制度設計是基於國家利 益，但即使「社區制」為相對「開放體系」，在國家主導社區「治理 結構」建構過程下，社區自治組織仍無法積極地發揮自治成效。換言 之，不同於史考特強調「治理結構」是「由上而下」與「由下而上」 的雙向制度化過程，本文認為中國大陸的「社區建設」是「行政吸納 政治」的作法，59社會力量因此難以開展，更遑論社會能夠主動「自下 而上」改變國家設立的「遊戲規則」。 但持平而論，中國大陸國家與社會關係逐步轉變是不爭的事實， 此種改變是多種因素作用之下的結果，其中，共黨內部派系集團分Neil Fligstein, “Markets as Politics: A Political-Cultural Approach to the Problem of Economic Institutions,” pp. 660-661.
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裂、各級人大代表選舉、農村與城市基層民主選舉、社會中介組織蓬 勃發展以及社會不斷湧現非正式抗議活動等，各種社會力量不斷衝撞 既有的國家統治體制。本文僅針對部分領域進行分析，希冀藉由社區 自治組織力量的崛起，呈現中國大陸轉型過程中國家與社會關係轉 變。對此，本文認為業委會未來在城市基層民主化過程扮演重要的角 色，甚至將超過居委會選舉產生的民主效應，但不可否認，在黨政力 量與過去「歷史遺緒」牽制下，以業主力量構築的城市基層民主距離 西方學界所謂的「市民社會」仍有一段長遠的發展過程。 （收件：2007 年 1 月 14 日，修正：2008 年 1 月 14 日，採用：2008 年 1 月 18 日）
參考文獻
中文部分
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