行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
金融監理整合之研究
Integr ation of Financial Regulation/Super vision
計畫編號：NSC 88-2414-H-004-002
執行期限：87 年 8 月 1 日至 88 年 7 月 31 日
主持人：楊光華(
ghyang@nccu.edu.tw)國立政治大學
一、中文摘要 本研究從金融服務業整合之趨勢出 發，探討監理主管機關應有之因應。並以 英國、澳洲以及我國正在進行之金融監理 架構整合為主要分析重點。說明各整合規 劃之背景起因，整合之內容與所涉法律層 面之變更，實際面臨之挑戰與質疑，以及 整合後所能產生之綜效。並比較採取單一 監理機關組織架構之國家與不採此制而 改 以 加 強 各 機 關 間 協 調 以 為 因 應 之 國 家，所處法律環境、政治生態之異同，說 明採取單一監理機關組織架構與該等因 素之關聯。 採取單一監理機關組織架構對於監 理規範之調和、金融市場之安全、投資人 之保護、不公平競爭行為之防止、本國業 者競爭力之提昇、金融創新之促進、金融 危機之防範與處理、國際承諾之履行、國 際合作之達成等各方面所具之比較利益 與不利益，本研究亦加以分析。同時探討 金融監理組織架構之可能型態，由相當普 遍之「機構性管制」(institutional regulation) 至以金融服務之內容為監理分工標準之 「功能性管制」(functional regulation)，甚 至到以監理之目標為監理區分之「目標性 管制」(objective)。 最後並對各國國內金融監理組織架構 整合與國際間監理合作之互動，予以探 討；試著探索其對國際金融監理規範之演 進，無疆界金融服務市場之形成，產生何 種影響。 關鍵詞：金融監理、整合、一元化監理機 關、機構性管制、功能性管制、目 標性管制、金融服務貿易 Abstr actFinancial services have rapidly integrated along with the regional arrangements and the conclusion of negotiation of financial services under the GATS at the end of 1997. In response to such integration, many regulators start taking action to prevent possible regulatory arbitrage. Some advocate a single regulator, such as the U.K. and Australia’s Wallis Commission. The study explores the background and the context of the proposal, the change of legal structure, the challenges encountered, and the synergy it generates. Moreover, the study compares the legal and political environment surround-ing the countries adopting a single regulator regime and the countries not so, in order to find out the correlation.
The study also analyzes the advantage and disadvantage a single regulator regime could have in the following aspects:
1. harmonization of supervision rules, 1. safety of financial markets,
1. protection of investors,
1. prevention of unfair competition,
1. competitiveness of domestic service providers,
1. promotion of financial innovation, 1. response to financial crises,
1. implementation of international commit-ments, and international cooperation.
The study also explores the possible alternatives for the institutional structure for financial regulation, from the institutional approach, functional approach, to the approach based on objective.
trend of a single regulator regime and the impact of such trend on the development of international cooperated supervision, the evolution of international rules and the formation of a global financial market without barriers.
Keywor ds financial supervision, financial regulation, Integration, single regulator, institutional regulation, functional regulation, regulation by objective, trade on financial services 二、緣由與目的 自民國八十四年彰化四信、國票等金 融風暴事件發生後，國內一直有「金檢一 元化」之呼籲，冀以矯正金檢長期以來多 頭馬車之弊。至民國八十六年，經建會進 一步建議將「金檢一元化」擴展到整個金 融監理制度之改革，於是有了「金融監理 一元化」之芻議，擬納金融檢查權與處分 權於一新設之專責機構下，使財政部得以 專司財政，達到「財政的歸財政、金融的 歸金融」之目標。 民國八十六年底在台北舉行之第二十 二屆國際證券管理機構組織（IOSCO）年 會，則更使此一芻議進一步發酵。不僅在 討論「主管機關對金融服務業整合之管理 因應」時，「金融監理一元化」之主張屢 被提出；我國行政院長與財政部長亦於同 時宣布「金融監理一元化」為彼等任內預 定達成之施政目標。1 事實上，後烏拉圭回合金融服務貿易 談判完成後，由於各國金融市場開放程度 之提高，具比較利益之金融服業者得以獲 得更大的全球伸展舞台，金融整合因勢利 導。不僅是在地理區域上發生金融整合， 各種金融創新，如銀行產品之證券化、衍 1 行政院第二五五二次會議院長提示暨院會決定 決議事錄，民 86.11.6。行政院公報第三卷第四 十七期，民國 86.11.19，頁 63。 生性商品店頭化，更模糊了傳統銀行、證 券、保險業之分野，造成金融服務功能上 的整合，凡此種種均帶給金融監理前所未 有的挑戰。2 「金融監理整合」雖是在這一波金融 服務業整合風潮中才受到較廣泛的注意， 並在某些國家引起政策上的討論。但其實 一元化之金融監理架構，早在一些國家行 之有年，如新加坡遠自一九七○年起即已 集中證券、銀行及保險之監理於單一之主 管單位(MAS）。3此外，如奧地利、丹麥、 馬爾他、挪威、瑞典等國也是採取此種模 式之監理組織架構。4而加拿大，則是於一 九 八 ○ 年 代 設 立 「 金 融 機 構 監 理 總 署 （OSFI）」囊括了保險與銀行的管理。5 近年來，由於一些金融事件的推波助 瀾，使得「金融監理一元化」之陣營又陸 續增添了英國、澳洲、日本，以及韓國。6 我國最近的金融監理一元化運動，背景雖 與各國不盡相同，訴求的目標亦有異（依 目前的情形來看，金融監理獨立的意圖遠 2 金融服務業整合所造就之金融集團，使得金融 監理機關間原來之分工大受挑戰，亦使得監理 之問題愈形複雜。國際證券管理機構組織 (IOSCO)、巴塞爾銀行監理委員會(Basle Committee on Banking Supervision)以及國際保 險業主管機關協會(International Association of Insurance Supervisors)三大國際金融監理合作 組織注意到同時從事銀行、保險及證券業務之 大型金融集團有快速成長之趨勢，而於一九九 五年成立所謂的「金融集團共同論壇」(Joint Forum on Financial Conglomerates)，研討集團監 理之方針。國際證券管理機構組織(IOSCO)第 二十二屆年會公報。
3 其實新加坡金融管理局（MAS）尚兼貨幣主管
機關，即兼具央行角色。
4 N
ELL, JACOB, DIRECTORY OF FINANCIAL
REGULATORY AGENCIES (London: Central Bank Publications, 1996). 5 OSFI 不負責對證券公司的管理，因其係各省的 職責，但值得注意的是在加拿大證券業多係藉 由銀行的子公司來執行。 6 金融監理一元化者，尚有奧地利、丹麥、馬爾 它、挪威及瑞典。(GOODHART, 1998)
大於因應金融百貨化之目的），但他山之 石可以攻錯。籌畫所謂之「金融監理委員 會及金融總署」，其所涉及之組織架構變 動，不可謂不大，在付出相當成本後，是 否能徹底解決金融監理所面臨之問題，值 得深思。 本計畫希望能藉著對英、澳等國金融 監理整合之研究，獲悉金融監理架構整合 所可能遭遇的困難，評估其與協調不同金 融監理單位所得效益之不同，以了解孰較 能因應金融服務業整合之趨勢，以及孰較 有潛力成為未來國際上金融監理架構之主 流。 三、結果與討論 由世界各國持續演化之金融監理體制 看來，一元化之架構固然在這幾年金融風 暴後有如雨後春筍般出現，但仔細探究這 些新興的單一監理組織之架構，即可發現 一元化並非金融監理整合唯一之答案。譬 如澳洲之金融監理整合，最後的架構上就 不 只 一 個 主 管 機 關 ， 有 關 審 慎 管 理 (prudential regulation)，即財務風險方面之 監理（金檢）是由一個機關負責，但金融 市場使用者（消費者）之保護則由另一個 機關主管。這就是所謂的「目標性管制」。 縱然採取一元化監理組織之國家，在單一 監理機關內部仍無可避免地必須有所職司 與分工，故傳統監理上所面臨之協調與合 作問題並非消弭無蹤，而只是「內部化」 了。 更有趣的是，無論英國、澳洲或韓國 之金融監理整合運動，金融服務業者之共 識與推動，政治意願之高低，均係組織架 構再造成敗之關鍵因素。由於金融監理對 金融服務業者的影響最為直接，沒有彼等 之支持，無法畢其功；而執政當局對此問 題之重視與積極採取動作之決心與意願， 更是重要。在英國、澳洲，金融監理再造 甚至成為大選時之訴求之一，一旦勝選， 亦顯示選民對此政見之支持，在執行上自 更有所據。 我國所規畫之金融監理一元化，除了 追求各監理機關間之步調調和外，尤其想 要爭取的是預算與決策上之獨立性，以避 免長期以來，政治上之不當干預。前者， 即調和不同機關間之步調，已如上述，不 一定非一元化不可，藉著增進機關間橫向 的聯繫亦可有效解決。至於後者，即所謂 的獨立性，也不一定非一元化不可，以美 國為例，無論銀行、證券、保險之主管單 位均為獨立的委員會，而非政府之部門。 反倒是一元化後，各種金融管理均集於一 身，對此龐大之新金融監理單位，如何確 保其負責（accountability），成為設計上最 需對國會交代的問題。英國的金融總署 (FSA)即一直強調其如何在獨立的前提下 仍對國會負責以及財務如何維持透明以昭 公信。這些恐怕都是我國規畫上應特別注 意者，否則即令是採二級制，下設獨立公 法人，7在立法院也會面臨極大的挑戰。 四、計畫成果自評 本計畫達到下列目標： 一、英、澳、加、日、韓等國金融監 理整合之了解，特別是對於蘊釀 之背景與監理組織架構之設計等 方面之比較。 二、金融監理整合可能方式之比較分 析，凡機構性管制、功能性管制 以及目標性管制均為有系統之介 紹。 三、探究我國金融監理之目標與過程 中所面臨的困難，並自他國經驗 中提煉出可茲利用之方案。 四、建構除了預算、人事獨立，以及 因應金融服務整合外，更強烈支 持一元化的正當基礎，以供主管 7 據報載，為避免成立行政機關後，預算、人事 無法獨立，財政部擬仿韓國，行政院下設金融 監理委員會，然後外設金融監理總局，為一特 殊公法人，費用自業界徵收。謝錦芳，金融監 理委員會下設金融總局，《中國時報》， 88.09.05。
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