行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
全球化、國家與地方外交：以中華民國為例
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2414-H-110-001- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 07 月 31 日 執行單位： 國立中山大學政治經濟學系 計畫主持人： 辛翠玲 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 93 年 12 月 31 日
NSC
92-2414-H-110-001-地方政府涉外活動
及其對於全球治理型態的影響：以環境議題為例
辛翠玲
中山大學政治經濟學系助理教授
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Tel:07-5252000 ex.5584
地方政府涉外活動及其對於全球治理型態的影
響：以環境議題為例
摘要： 隨著全球化、在地化、民主參與、全球治理等概念的出現，主權國家被質疑 是否能在國際間充分代表人民，而做為最貼近草根民眾、且具有公權力的地方政 府，在此被賦予不同的期許。越來越多的地方政府在爭議之中嘗試跨越中央，走 入國際，參與全球議題。本文從理論與個案經驗檢視地方政府的涉外角色變化及 其對於全球治理模式的影響，得到兩點觀察，第一、地方政府的涉外角色日趨多 元，國際間有越來越多的看法與行動試圖重新詮釋地方政府的角色，雖然這些看 法未必獲得普遍認同，但卻已產生部分的發酵作用，影響了其參與涉外活動的意 願與行動。地方政府的涉外活動型態亦有多樣化的現象。相較於早期的互助、聯 誼性質，80 年代中期以降有地方政府開始積極介入國際議題領域，甚至要求劃 分國際事務決策參與權。唯其關注議題明顯集中於環境與發展等。第二、 當地方政府成為新加入的國際行為者時，亦連帶推動了多層次全球治理模式的形 成。而依各國的政治文化、行政制度、中央與地方之間的政態度等因素，至少會 出現兩種次類型的多層次全球治理。一種是分配型，行為者被分配到參與政策討 論的機會，使更多的意見被整合進決策過程，然而國家仍掌握主要治權；一種是 分裂型，行為者的增加，使決策結果分裂，甚而出現多個治理集團的現象。實證 經驗並顯示，全球性議題的進展過程，可能有多種次類型治理模式共存，增加了 議題過程的複雜度。 關鍵字： 地方外交、全球化、全球治理、地方議程 21、環境治理Development of Local Diplomacy and Its Impact on Global Governance:
With Special Reference to Environmental Issues
Abstract:
The monopoly control of foreign affairs by central government has never been a focus until the locals gradually discover their lives have being intruded by transnational actors, which bypass the sovereign states, form direct contact with the locals, and cause new problem to the locals. On the one hand, local government, being the lowest level of authority close to the grassroots faces the issue whether and how to redefine its role in foreign affairs. On the other hand, states need to evaluate the impact of local diplomacy on the governance of international affairs. This paper attempted to answer these two questions both theoretically and empirically. The research found that although state-centralism might reject local government from foreign policy, polycentral argument supports the idea of local diplomacy, which might be either parallel or supplementary to traditional state-centred diplomacy. Furthermore, a parallel local-state diplomacy may result in the emergence of polycentred and fragmented model of multi-level global governance in international arena, while a supplementary relation between local and state diplomacy may urge cooperation between central and local governments , and lead to the emergence of the so-called distributive model of multi-level global governance. The paper continues to review the historical development of local diplomacy, with special reference to the case of local agenda 21, which also support the theoretical argument of this study.
Keywords:
local diplomacy, global governance, local agenda 21, globalization, environmental governance
當小布希政府拒絕簽署京都議定書， 舉世為之嘩然的同時； 散落在美國各地、無數的城市 可能早已 自行協調廢氣的排放管理 ---作者 一、 前言： 地方政府向來不是國際舞台上的一員。以縣市為單位的基層地方政府長久以 來，更是理所當然的被歸入國內政治的領域。然而隨著全球化程度的快速加深， 擔憂全球化失衡的輿論開始注意到全球化的管理問題，為了讓全球化的過程與結 果不背離人民的意旨、符合民主精神、納入各方意見，走向善治，一種打破國家 層級專責專權壟斷國際事務、強調不同層級、不同背景的行為者參與全球事務的 管理討論，即所謂多層次全球治理的概念逐漸形成。1據此理念，全球治理的權 力不該被主權國家或由主權國家組成的國際組織所壟斷，且應讓各式各樣跨國 的、地區的官方或非官方團體參與，地方政府在國際間可能扮演的角色因而逐漸
受到重視。不少學者如 Dahl, Alger, Lipschutz 等人均曾先後為文指出2地方政府作
1 全球治理的定義甚多，本文在此採用的是 Gordernker 與 Weiss 等學者的定義，見 Leon Gordenker
and Thomas G. Weiss, "Pluralizing Global Governance: Analytical Approaches and Dimensions," in Leon Gordenker and Thomas G. Weiss, eds., NGOs, the UN, and Global Governance (Boulder: Lynne Rienner, 1996), p. 17. Also see Finkelstein, "What Is Global Governance?" p. 368; Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global
Governance, (Oxford: Oxford University Press, 1995), pp. 2-3; Oran Young, International Governance: Protecting the Environment in a Stateless Society, (Ithaca: Cornell University Press, 1994), p. 53.
2 Dahl, R. and Tufte, E. R., Size and Democracy, (Stanford: Stanford University Press, 1973); Alger,
C.F., “The Challenge of global interdependence to local autonomy’Home Rule and Civil Society, No.1,pp.1-18, 1989.; Lipschutz, R. D., “From place to planet: local knowledge and global
為最貼近草根的官方權力機構，有其接近地方民意並能帶動地方配合全球治理政 策的優勢。此種論點一出，獲得不少迴響。在理論學家的帶動之下，地方政府走 出國界，加入國際事務的治理逐漸成為一個值得注意的現象。本文在此，以地方 政府參與全球環境議題為例，試圖從環境議題的個案中，回答兩個主要問題： 1、地方政府的涉外角色是否可能有所變化？ 2、若是，則做為新加入的行為者，地方政府的參與是否影響了國際關係與 全球事務的治理型態？ 本文主要目的即在於瞭解，地方政府的涉外角色變化及其之於全球治理的意 涵。為討論之便，以下所提及之地方政府，除特別說明之外，乃指縣市層級的地 方政府，而在案例討論方面，則側重地方政府涉入最多的環境問題為主要議題領 域（包含自然環境污染、居住、貧富、發展等等廣義的環境議題）。本文從治理 的觀點探討，認為地方政府在全球議題，特別是環境相關問題的角色確實已有不 同，且隨著其參與程度日深，不斷改寫國際關係與全球治理等名詞的內涵，使全 球環境議題的管理由傳統的國家中心模式、轉型成為藉由決策參與權分散、整合 各方意見的分配式多層次全球治理、近來並有發展為更多元的、多個治理核心的 分裂式多層次全球治理的趨勢，這些漸進的變化挑戰了全球性議題的政治結構。 在此要特別說明的是，本研究要強調的是，作為國家次級政府單位，地方政府的 文第二節。
涉外角色變化可能是決定全球治理模式的重要推力。但本研究亦認知地方政府非 啟動全球治理模式轉型的唯一動力，也不否定其他行為者，如國際組織、非政府 組織、公司社群等的存在與影響。以下討論中，第二節首先從理論上評估地方政 府可能的涉外機會與活動空間，並進一步推論隨著其涉外活動與程度的改變，對 於國際事務的治理可能產生的影響。第三節則從地方政府涉外的實際經驗發展觀 察，並藉以檢視前述的推論。第四節除總結本文之外，並提出未來可再進一步探 討的相關課題。 二、 地方政府涉外角色的演變及其對於全球治理型態的影響：理論分析 地方政府參與涉外事務的方式改變對於國際關係有何影響？傳統的國際關 係理論以現實主義為本，視國家為主要行為者，根本上並不認為地方政府有參與 涉外事務的機會與能力。在國家中心的觀念下，中央政府是國家唯一的國際代 表，主權是國家做為國際行為者的唯一且不可挑戰的憑藉，國際關係是國家行為 互動的結果。國家權力的強弱與在權力結構中的位置則決定了國際事務的結果。 國家中心說在概念上完全否定了地方政府的涉外角色。論者指出地方政府不 該也無法逾越中央的外交權，國際事務乃國家國際關係的實現，應以國家為基本 單位。此類論點有從行政能力與資源分析者，認為礙於人力與經費，地方參與國
際事務事實上效果有限。以美國為例，即便地方政府的國際活動可能增加，由於 其所獲得的行政奧援稀少，甚至少於一所大學的研究經費，活動的規模與效果都 有待商榷3。亦有從國際環境的性質分析之，指出即便地方政府有此能力，不該 也不會涉入國際活動過深。蓋其行動若與中央政策相違，則於實際涉外活動時， 往往無法在國際間獲得他國的認可，甚而影響中央外交的進行，所以國際慣例亦 不會容許地方政府過多的活動權。4甚且隨著全球化的腳步加快，所帶來的須制 度化的新局面日趨複雜，也僅有國家有能力扮演政策決策者角色，缺乏主權背書 的地方政府影響有限。5 另亦有論者從國家行政組織的職權分配指出無論是單一 國家或聯邦國家，地方政府是國家憲法架構下的次級體系，主司地方事務；國際 關係與外交事務的處理乃中央政府權限6，地方一旦參與國際事務，容易造成國 家外交政策原則或執行的混亂，甚而出現地方本位主義或分離主義的危險，故地 方不宜有自主性、擴張性的國際活動，否則將會被視為該國未能有效整合的警 訊。7 綜言之，國家中心說並不認為地方政府有能力、有立場或有機會涉入國際
3 Scheiber, Harry N., “The State Role in US Federalism”, in Douglas M. Brown & Earl H. Fry ed.,
States and Provinces in the International Economy, (Berkley, CA.: Institute of Governmental Studies Press, 1993); 陳志敏，次國家政府與對外事務，（北京：長征出版社，2001）.
4 Boyce,Peter,‘InternationalRelationsofFederalStates:Responsibility and Control’,in Wood,
Michael, William, Christopher and Sharman, Campbell (eds), Governing Federations, (Sydney: Hale and Iremonger Pty Limited, 1989).
5 例如，Thomson,Janiceand Krasner,Stephen D.,‘GlobalTransactionsand the Consolidation of
Sovereignty’,in Art,Robert,Jand Jervis,Robert(eds),International Politics: Enduring Concepts and Contemporary Issues, 3rd. ed. (NY: Harper Collins, 1992); Hirst, P and Thompson, G., Globalization in Question: The International Economy and the Possibilities of Governance, (Cambridge: Polity Press, 1996). 6 李其泰，國際政治，(台北：正中書局，民 73 年)；薄慶玖，地方政府與政治，（台北：五南書 局，民 86 年）；李台京，「地方政府的國際活動：新竹市個案研究」，城市外交與全球治理研討會， 義守大學，民 90 年 12 月，高雄。 7李台京，「地方政府的國際活動：新竹市個案研究」，城市外交與全球治理研討會，義守大學， 民 90 年 12 月，高雄。
活動，國際關係的治理模式仍將以主權國家的決策與互動為核心。 然而相對於國家中心說對於地方政府涉外活動能力的判斷，卻有不少持多元 主義觀點的觀察家不表贊同，紛紛提出異議，指出地方政府在法理上不但應該、 也有能力參與國際活動。早在三十年前，學者 Dahl 與 Tufte 等人從民主政治的角 度指出，隨著跨國性議題日增，國際性或跨國性組織若持續壟斷議題的參與權， 除可能造成議題處理的無效率之外，尚且剝奪了個別公民發聲的權利。故此，在 議題的跨國性越趨明顯之際，有必要重新思考，民主如何能不被跨國與國際組織 的強勢主導而犧牲。Dahl 等人因而建議在跨國議題的處理上，應納入國家以下 的、更小的政治組織單元，讓不同層次的政治組織單元之間共同參與議論。8事 實上，國際關係學者也紛紛指出，國家不再是國際間的唯一行為者，新自由主義 學派的研究中，尤其強調來自不同層級、不同領域的多元行為者不但已出現在國 際間，且其參與與影響，使得國家之間形成複合依賴的錯綜關係。國際事務的研 究因而有必要將各種行為者的角色納入，以便能更貼切了解事實發展的因由。9 （再加上地方政府的國際角色等等）再者，從「制度環境經理」的需要考量，地 方政府比中央更能快速且有效的反映地方需求，為更有效整合地方於國內、外的 資源，運作出更和諧的政、經、文、社政策，地方政府需更能扮演主動出擊的地 8
Dahl, R. and Tufte, E. R., Size and Democracy, (Stanford: Stanford University Press, 1973).
位。10 上述論點反駁了國家中心論對於地方政府涉外能力與正當性的否定，認為國 際議題的管理其實存在著一個很大的活動空間，等待地方政府的加入。地方政府 有可能、也有必要積極涉入國際議題領域。地方政府的加入可以為草根大眾在全 球化的過程中爭取發言權，也可以協助全球議題的規範在地方上能確實落實。再 就法律與能力面而言，Harvey11與 Cohen12等學者從地方政府協調都市發展的經 驗觀之，認為地方政府應有足夠的行政能力分擔跨國性議題的處理。再從法的觀 點看來，地方參與國際事務並不抵觸現行法律。就地方自治法的角度而言，地方 在非政治、非軍事、非安全之事務領域，諸如經濟、貿易、觀光、教育、文化、 環境等議題，應具有由地方自治權衍生而來的合作權，故於此類事項地方有權走 出國界，與外國或多國的國家機關或非政府組織協調合作。13以中華民國為例， 根據中華民國憲法第十章「中央與地方之權限」，一國內之事務可分為下列四種 屬性：由中央立法並執行（第一百零七條）；由中央立法並執行，或交由省縣執 行之（第一百零八條）；由省立法並執行之，或交由縣執行之（第一百零九條）； 由縣立法並執行之（第一百一十條）。並謂雖然憲法第一百零七條明示外交為中 10 蕭元哲，「城市國際事務管理與政策之研究：公共策略管理觀點」，城市外交與全球治理研討 會，義守大學，民 90 年 12 月，高雄。 11
Harvey, D., Social Justice and the City, (London: Edward Arnold, 1973).
12 Cohen, R. B., “The New International Division of Labor, Multinational Corporations and Urban
Hierarchy”, in Dear, M., and A. J. Scott eds., Urbanization and Urban Planning in Capitalist Society, (NY: Methun, 1981).
央立法並執行事務，但論以「法律是固定的，而現實是活動的，故事物之定義應 是制度及實際活動所形成，外交主體與行動內容並非一陳不變」；再者，於「都 市所面臨的問題並非與主權高度相關之議題（如國家安全、領土變動）」，又其於 固有事項之內，應承認其有自主的國際活動空間」。14 按照多元論者的推論，地方政府發展涉外活動，不但在理論上言之成理，實 際上有高度的可行性，其所發揮的影響也是可期的。問題是，假如多元論者的說 法為真，則分享中央涉外權的地方政府一旦進入國際領域，對於慣以國家為中心 的國際關係治理方式又因此將產生何種變化？ 根據治理理論，治理模式常因不同的行為者組合而有異。當參與治理的行為 者擴及不同行政層級、或納入政策決策核心內外部相關成員時，則事務的管理常 會呈現多層次治理的模式。15倘若地方政府如多元論者的預期，有涉入國際活動 的可能，並與國家、國際組織等行為者共同參與國際事務的處理，則隨著主權國 家不再是國際之間唯一的行為者、地方政府成為新加入的行為者等事實，國際關 係的互動型態適必將因而具備多層次全球治理模式的特徵。不少理論學家咸認多 層次治理在效率、決策品質與決策執行上均優於中央政府獨佔決策權的國家中心 14 吳英明、李錦智、林麗香，「亞太變遷與高雄發展：都市外交發展策略」，「亞太變遷中的高雄」 研討會，高雄，1995.
15見 Marks, Gary & Hooghe, Liesbet, “Contrasting Visions of Multi-Level Governance”, in Bache, Ian
and Matthew Flinders, eds., Multi-Level Governance: Interdisciplinary Perspectives, (Oxford: Oxford University Press, 2003).
模式。16例如，由於事務的處理不再由單一或少數行為者決定的，在治理層級多 元化之後，各種不同的意見人士因而有較多的參政管道，如此一方面可以減少決 策過程中民主赤字的問題17；再者亦可讓各種意見有競爭辯論的機會，提高決策 品質18；而因此做出的決策對於社會大眾亦有較高的公信力19。 然而，理論上，多層次全球治理隨著行為者之間的分權方式可能各異，其運 作至少有兩種不同的主要類型。第一種在原理上結合政策網絡與聯邦的概念，在 此以分配式的多層次治理(distributive multi-level governance)稱之。根據政策網絡 的觀念，由於全球的交流與議題種類的增加，複雜的環境使得國家沒有足夠的能 力繼續提供充分的公共財，亦無法稱職地創造集體公共利益。20國家能力的不足 使得全球議題的治理無論是決策過程、決策執行與決策監督等等都出現了一個很 大的空缺，需要新的、國家以外的跨國性治理者加入。21而根據聯邦的想法，各 個不同層級的行為者加入全球治理之後，依其層級地位，被賦予一定的行政、立 法、司法權。行為者在所被賦予的權限範圍內，與其他層級的行為者共同行使職 權，彼此之間依一定的溝通模式與從屬關係整合形成該國的意見。至於決策過程
16 Marks,Gary and LiesbetHooghe.“Optimality and Authority:A CritiqueofNeo-ClassicalTheory.”
Journal of Common Market Studies Vol. 38, No. 5, pp. 795-816, 2000.
17
DeHoog, Ruth H., Lowery, David & Lyons, William E., “Citizen Satisfaction with Local
Government: A Test of Individual, Jurisdictional, and City Specific Explanation”, Journal of Politics, Vol. 52, No. 3., pp. 807-837, 1990.
18 Majone,Giandomenico.“Europe’s‘DemocraticDeficit’:TheQuestion ofStandards.”European
Law Journal Vol.4, No.1, pp. 5-28., 1998.
19 Frey, Bruno, and Reiner Eichenberger, The New Democratic Federalism for Europe. Functional,
Overlapping, and Competing Jurisdictions., (Cheltenham: Edward Elgar, 1999).
20 Cerny, Philp G., “Globalization, Governance and Complexity”, in Aseem Prakash and Jeffrey A.
Hart eds., Globalization and Governance, (London: Routledge Press, 1999).
中，那個層級的行為者的意見最重要？則依議題與事件內容而定。22分配式的多 層次治理並不認為國家在國際間的角色從此被取代，相反的，其他行為者加入意 見與決策過程，國家的角色內涵反而更加充實。23換言之，所謂的「多層次」治 理在此並非完全顛覆國家中心論，而是針對國家不再壟斷國際事務決策權一事。 24當各個層級行為者的意見被國家彙整之後，國家還是最終的主要行為指揮者與 監督者。這種分享決策權而不分享治權的模式可見於歐洲聯盟與 WTO 架構下的 國際貿易事務處理。 相較之下，第二種治理模式則更根本的挑戰了國家的地位，就運作方式看 來，來自其他層次的內外部行為者不單分享決策，亦瓜分治權。與前者不同的是， 不同層次行為者之間並無一定的上下從屬的階級關係，而可能是相互並行、共存 的行事方式。至於哪些行為者會聚集形成一個治理集團，則隨議題種類的不同而 有異。針對同一議題、不同的治理圈之間有可能出現衝突，亦有可能彼此再協調 合作，為各自所代表的民意提供內容可能不同的公共財。25如果與前者相較，這 種「一題多治」的模式在精神上融合了政策網絡與邦聯的原理，一方面以網絡的
22 Sbragia,AlbertaM.“Thinking abouttheEuropean Future:TheUsesofComparison.”
In Alberta Sbragia.ed. Euro-Politics:Institutionsand Policymaking in the‘New’European Community, (Washington: Brookings Institution, 1992), pp.257-292.
23 Keohane,RobertO.and Joseph S.Nye,Jr.“Introduction.”, in Joseph Nye, and John D. Donahue.
Eds Governance in a Globalizing World, (Washington : Brookings Institution, 2000), 1-41.
24 Caporaso,JamesA..“Changesin theWestphalian Order:Territory,PublicAuthority,and
Sovereignty.”International Studies Review Vol.2 No.2, pp.1-28, 2000.
25 Schmitter, Philippe C., “Imagining theFutureoftheEuro-Polity with the Help of New Concepts.”In
Gary Marks, Fritz W. Scharpf, Philippe C. Schmitter, Wolfgang Streeck. Eds. Governance in the European Union,(London: Sage, 1996), pp. 121-150.
概念，納入各種層級的行為者；一方面以邦聯的想法，打破單一治理核心，造成 多個治理團隊並存的模式。而每個治理團隊的成員名單都不盡相同。鑑於其治理 核心的多元(polycentre)與破碎(fragmentation)特性，在此以分裂的多層次治理稱 之。這種分裂的多層次治理模式較諸前者，提供了公民更大的選擇權與參與管 道，也更徹底地解構了國家在國際間的行為壟斷權權。在人類發展過程中，可以 找 到 類 似 的 經 驗 與 學 說 ， 例 如 John Ruggi 曾 於 其 著 作 中 ， 以 多 面 向 (multiperspectival)一詞形容此類治理模式的特性，並認為中世紀的西方世界即是 以類似方式治理。26 其他如 Elaszar、Hueglin 等人則指出這種分裂的多層次治理 與社會聯邦主義者的構想相仿。27 前述兩種模式所預期的國家地位變化，及其對於議題決定方式與政策實行方 式等整個政策過程的描述均有所不同。本文在此要提出的問題是，假若多元論者 說法為真，地方政府確可涉入國際活動，則地方政府加入之後的多層次全球治理 較傾向何種模式？這個問題的關鍵在於，地方政府能否找到分享涉外權、甚至完 全解構中央外交壟斷權的方法？就理論上說來，這是有可能的。
加拿大學者 Duchacek 與 Soldatos 等人的平行外交論(paradiplomacy)即為一
26 Ruggie,John Gerard,“Territoriality and Beyond:Problematizing Modernity in International
Relations.”International Organization, Vol.46, Winter, 1993.
27 Elazar, Daniel J.,. Exploring Federalism. University of Alabama Press, Tuscaloosa, 1987; Hueglin,
Thomas, Early Modern Concepts for a Late Modern World : Althusius on Community and Federalism. (Ont: Laurier Press , 1999).
例。28平行外交論指出外交事務的地域性分化(territorial segmentation)必要。依據 地域差異，各地區有不同的外交利益、資源優勢，依此次國家政府可以發展出自 己的對外交往管道、涉及領域、利益目標等，性質上與國家外交並無二致。 Duchacek 並曾以大外交(macrodiplomacy)與小外交(microdiplomacy)來形容，地方 外交與國家外交只是活動者的行政範圍大小的差別。所以一個民族國家不見得只 能允許單一代表發聲(single voice)，而應該讓最能貼近人民的地方政府有其相對 獨立外交的空間，國家不需要廢除，但是地方的自主性應被釋放。平行外交論並 認為如此一來，中央與地方外交或有衝突、競爭，然而因之而受到挑戰的並非國 家的本質，而是專斷的國家機關執行者，且在協調機制成熟之後，中央地方間的 衝突應可化解。不過不可諱言的是，提出平行外交概念的學者所參考的實證個案 多半來自有聯邦經驗或有聯邦思想背景的國家，這些國家在觀念或實務經驗上， 較易接受分權或分治的概念。而話說回來，採平行外交理念的地方涉外活動在理 論上，由於未必與中央政府同步，進入國際領域之後，跨越中央，與其他國際行 為者結盟的可能性是存在的，也因此較有可能將全球治理模式導向分裂式的多層 次治理。 相 較 之 下 ， 英 國 學 者 Hocking 所 提 出 的 多 層 次 外 交 論 (multilayered
28 主要觀點散見於 Duchacek, Ivo D., The Territorial Dimensions of Politics: Within, Among and
Across Nations, (Boulder: Westview Press, 1986); Duchacek, Ivo D, Latouche, Daniel and Stevenson, Garth (eds), Perforated Sovereignties and International Relations, (NY: Greenwood Press, 1988); Michelmann, Hans and Soldatos, Panayotis, (eds) Federalism and International Relations, (Oxford: Clarendon Press, 1990)
diplomacy)29，對於地方政府的涉外程度顯然較為保留。Hocking 亦認為國家外交 不該由中央一手主導，而應保有地方政府發揮的空間，只不過國家與地方外交間 的關係並不如前者所預期般的平等。Hocking 引自 Putnam 的雙層賽局(two-level game)談判觀念，指出地方參與涉外事務，實則是參與國家的決策過程，製造出 雙層賽局的局面，為國家與地方帶來雙贏。他並以澳洲聯邦政府與其州政府為個 案所做的觀察說明地方政府與中央政府在外交政策方面有很大的搭配空間，且隨 著國際談判不同階段的進展，應有不同的互動方式，以達到最大利益。例如在外 交談判開始的前置時期，地方政府需為地方利益代議，與中央進行交涉；外交談 判進行期間，地方政府需與中央政府達成分工，以便自第三國獲得最大讓步；而 談判結束後，地方政府需宣導並執行中央在國際談判中所得之結果。換言之，地 方政府在外交政策從交涉到定案的不同過程中，分別擔任了中央政府的交涉制衡 對象、對外談判策略配合者與政策執行者等三個不同的角色，在角色關係轉換之 中，中央與地方之間既有從屬、亦有競合。檢視 Hocking 的說法，地方政府不可 能是個自主的涉外單位，但有參與涉外事務的空間，由此觀點看來，地方政府的 存在讓外交事務的決策與實行有了多層次治理的特色，而地方政府的參與讓決策 過程出現政策網絡特質的同時，卻不顛覆國家的地位，國際事務的運作管理形成 類似分配式多層次治理的現象。 29
Hocking, Brian, Localizing Foreign Policy: Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy, (London: Macmillan Press, 1993).
回到本文的兩個主要問題：地方政府的涉外角色是否可能改變？其改變對於 國際事務治理的型態有何影響？從理論上推演，得到以下結論： 1、關於地方政府的涉外角色：有多種可能性。從國家中心論到多元論的預 期，地方政府在理論上可能維持其傳統的內政地位，亦有可能在全球化 等推力下，跨入國際議題的活動領域。一旦地方涉入國際議題領域，其 與國家的關係可能維持中央政府為主的多層次外交模式，也可能更進一 步發展為具自主性的行為者，而出現與中央政府共行的平行外交模式。 2、關於地方涉外對國際議題治理模式的影響：按國家中心論則國際關係大 抵不出傳統理論的觀察；若根據多元論的預測，則國際行為者的增加將 國際事務帶向多層次全球治理的方式。後者依地方政府的涉外模式又可 分為兩大類。其一為平行外交模式衍生的分裂式多層次治理，其二為多 層次外交模式帶動的分配式多層次治理。分裂式多層次治理使國際事務 的管理出現多種治理方式、多個治理團隊；而分配式多層次治理則使國 際事務的管理協調過程複雜化，包含地方政府在內的行為者均被賦予意 見表達的機會，而最終協調出以國家為主要決策指揮單位的作法。 理論上的推論描繪了地方政府參與國際性事務的各種可能政策過程，也預 見了國際議題可能會有的治理結構。然而實際上的發展較接近何種版本呢？與理
論的預期又有何異同之處？以下再以地方政府的涉外經驗為例分析之。
三、 地方政府的涉外行為與其對於國際事務治理型態的影響：案例分析
地方政府出現在全球性環境議題領域是相當晚近的事情。事實上，地方政府 在國際上露臉，在國際關係史上本就十分罕見。就地方政府的涉外經驗觀之，最 早可追溯至 1913 年，在荷蘭 Ghent 所成立的地方政府國際聯盟(International Union of Local Authorities, IULA)30。做為最早搭建的地方政府國際舞台，IULA 成立之初並無針對特定議題領域，會員在 IULA 可任意就地方自治、市民福利等 種種與地方相關的事務，與其他地方政府會員交換意見。1950 年，另一個由法 國主導的類似對話聯誼平台：世界城市團結組織 Fedreation Mondial des Cities Unies , FMCU;英譯 World Federation of United Cities, UTO)31也在巴黎成立。
FMCU 除了做為各國地方政府間的對話、訊息交換中心，另外也扮演起地方政府 交往的媒介，促成不少姊妹市的締結，並成為第三世界地方政府尋求發展經驗的 諮詢者。此後，在美國與其他歐洲國家並陸續成立性質相仿的城市友好促進機 制，例如世界姊妹市大會等，具常設辦公室與全職人員，這些聯盟機制目的均在 聯繫城市之間的友誼，促進交流，引介有意互締姊妹市盟約的地方政府。初期的 地方政府涉外活動，因此乃屬社交功能居多，至多伴隨社交功能，交換商機與執 30 相關資料可見其網址 http://www.iula.org 31 相關資料可見其網址 http://www.fmcu-uto.org
政經驗，「姊妹市」也是最常見的交往型態。 檢視此一階段，地方政府雖有國際性的活動，但基本上並沒有實際參與國際 事務的決策。也因為地方政府的國際交流定位在聯誼與資訊支援等技術層面，只 要不與國家交往政策衝突，各國中央政府通常樂見其成。可說此一時期地方政府 的涉外活動並無多大爭議，也沒有衝擊到國際關係的運作，從地方到國家到國際 關係的運行方式不出國家中心論者的預期。 然而在早期對話聯誼平台與姊妹市締盟模式之外，1980 年代中期以後，可 發現地方政府逐漸嘗試賦予涉外活動更多樣化的的內容與方式，除了延續既有的 聯誼與經驗交換功能之外，也逐漸有了政策參與的意識。在加強交流與資訊交換 的部分，有 1985 年由來自各大洲的 26 個主要城市所組成的世界主要城市高峰會 (The Summit Conference of Major Cities of the World, SUMMIT)，該會總部設在東 京，主旨在於共商如何解決都市發展過程中的人口、居住環境與安全議題。同年， 另一總部設在巴黎的世界城市組織 Metropolis32也誕生。成員擴及中型城市的 Metropolis 下設四個委員會，分別負責都市計畫、環境衛生、經濟發展、社會文 化等四大類議題，這些委員會平時則為會員提供所需的資料、技術，與人力支援。 另外，亞太地區也於 1989 年在日本廣島成立了以亞太地區 100 多個城市為會員 32 相關資料可見其網址 http://www.metropolis.org
的城市網(CITYNET)33，功能與目的和 Metropolis 相仿。
上述組織與會議雖然規模可觀，但仍是交誼與資訊交換性質，從地方政府的 涉外角色轉變觀點看來，沒有太大的影響，真正推動地方政府角色改變的發展反 而是同一時期，當時不受矚目的由歐洲理事會在 1985 年所起草並推動的歐洲地 方自治憲章(European Charter of Local Self-Government)。該憲章主要在釐清並重 新界定地方政府的職能，憲章序文即明言，凡與地方相關的事務範圍，地方政府 的自主存在與民主決策結果應被尊重。34 這份憲章將地方政府列入所有相關的 政策決策的呼籲，可說是最早明確採用地方自治與政策網絡概念的文件。進一步 引伸其意涵，只要事務內容與地方利益相關，即便是具涉外特質的事務，地方政 府也應該被允許加入政策過程。雖然這種解構地方政府行政層級與行政自主性關 連、挑戰中央與地方權限分野的主張，在當時除了見諸文字之外，並沒有被化為 實際行動，但是其影響十分深遠，成了日後不少其他地區或組織在促進地方政府 決策參與權時引用的論述基礎，更有國際組織與地方政府集體仿效，起草類似的 自治憲章宣言。35 33 相關資料可見其網址 http://www.citynet-ap.org
34 原文如下：’local self-government …entails the existence of local authorities endowed with
democratically constituted decision-making bodies and possessing a wide degree of autonomy with regard to their responsibilities, the ways and means by which those responsibilities are exercised and the resources required for their fulfillment.’
35 例如，聯合國人類發展中心(Centre for Human Settlement, United Nations)就曾在 1998 年，以歐
洲地方自治憲章為範本，提出世界地方自治憲章草案(World Charter of Local Self-Government)。 該草案內容，請見 http://www.unchs.org/unchs/english/feature/charter.htm
回顧 80 年代地方政府的涉外經驗，可見有交流性組織持續發展與挑戰性理 念出現，兩條路線開始並行發展。整體而言，地方政府的涉外方式在此時期仍不 脫前期的國家中心模式，傳統國家互動下的國際關係仍是主流。不過需注意的 是，另一方面，有意識地計畫將地方政府塑造成為一自主的、具決策參與能力的 行為者(actor)的主張也在此時期萌芽，而 90 年代是否會尋此有進一步的發展就 特別值得觀察。 細看 90 年代，此時期的地方政府開始發展出更多樣的涉外經驗。一方面， 地方政府繼續發展出更多聯誼與經驗交換的地區性、或跨區域互動聯絡方式，如 1990 年的歐洲城市(Eurocities)、1991 年波羅的海地區城市組成的波海城市聯盟
(Union of the Baltic Cities, UBC)、1992 年由中東地區、地中海東岸地區等城市與
IULA 共同組成的地方政府與民主世界學會(World Academy for Local Government
and Democracy, WALD)等均屬此類。而另一方面，地方政府亦開始出現在國際事 務的決策過程中，特別是環境相關問題。由 1990 年成立的地方環境倡議國際理 事會(International Council for Local Environmental Initiatives, ICLEI)與其所推動 的地方議程 21(Local Agenda 21)即為一明顯例證，在此有必要詳細探討。
就其成立的宗旨而言，不同於其他聯誼型或經驗傳授型的地方政府組織， ICLEI 的存在有很強烈的國際參與動機，目的在於帶領地方政府參與國際環境問
題的處理，並將討論所得的可行方案推行給各地方政府，共同施行。而這樣的自 我定位與其成立背景有關。ICLEI 前身原為美國各地地方人士基於社會道德感， 為探討美國對共產國家人民是否有不當外交政策所組成的意見團體。1980 年代 末，冷戰結束之後，關注點轉向逐漸受到國際輿論所重視的臭氧層破壞問題。國 際間當時雖有蒙特婁公約呼籲各國共同配合減少 CFC 的排放量。然而，在產業 界的壓力下，美國總統老布希對於是否要執行蒙特婁公約卻相當猶豫。老布希模 糊的態度雖然卻引起這些地方意見人士的不滿，群眾代表結合立場相同的地方政 府，集體喊出「如果華盛頓不肯，我們來帶頭」36。於是初期以美國城市為主要 會員的 ICLEI 就此成立，隨後更進一步將組織觸角伸出美國，號召各國地方政府 的加入，針對跨國界的環境議題尋求主動的發言權，如今總部設在多倫多的 ICLEI 有來自全球各地、近四百名的地方政府會員。ICLEI 除了自許在國際間扮 演環境保護與永續發展的推力之外，ICLEI 也號召地方政府主動提案，與國際或 中央政府合作，甚至走在國家或國際組織之前，引領環境議題的發展，因此從成 立之初，ICLEI 即與聯合國環境計畫(UN Environment Programme, UNEP)、IULA 與名為創新外交中心(Centre for Innovative Diplomacy, CID)的非政府組織等各種 不同身份的組織建立對話關係。從其成立背景可見，組成 ICLEI 的地方政府不但 有明確的問題意識，更有強烈的政策參與要求，甚至主張地方政府被賦予自主行 動的權利。這些論點與作法讓地方政府的跨國組織遠遠超越以往單純的城市間交
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Veon, Joan, M., “Informationalinterview with Jeb Brugmann from ICELI”, http://www.ninehundred.net/~jveon/ICELI.html
誼互助的功能。 如果 1985 年的歐洲地方自治憲章啟發了地方政府做為行為者的自主意識， 1990 年代的 ICLEI 則進一步引進政策網絡的想法，將地方政府的關注點引導至 全球性議題，帶動其爭取加入全球性議題決策。地方政府的涉外角色很明顯的與 舊有的國家中心觀點相抵觸，而其試圖參與國際環境議題的舉動更挑戰了中央政 府在國際議題的壟斷權。影響所及正如理論所預期，地方政府涉外角色的調整使 得國家對外事務的決策結構朝向多元化，國際性議題的管理也因而呈現多層次全 球治理的特徵。例如，ICLEI 成立之後，即與 UN 積極接洽，試圖參與討論次年 將在里約召開的地球高峰會會議內容。在 ICLEI 幾度遊說，UN 逐漸接受公民社 會的參與有助於爭議性議題的解決，同時地方政府應被視為公民社會代表之一的 想法。ICLEI 循此並說服 UN 首開先例，接受地方政府與國家代表一同列席高峰 會的會前準備會與正式會議。一連串突破性的發展讓環境議題治理轉型成為多層 次治理的結構，被迫讓出部分發言時間的國家很顯然並不樂見這樣的發展，正如
ICLEI 創始人 Jeb Brugmann 回憶這個史無前例的場面時，所表示：「當地方政府
在聯合國裡極力展現其對於永續發展事務的企圖心的同時，國家對於地方政府的 出現仍抱持著相當抗拒的態度，但聯合國主事者選擇站在地方政府這一邊，認為
國家和國際組織都有賴地方政府的配合，方能確實做好環境治理。」37納入不同
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Hom, Leslie, “The making of local agenda 21: an interview with Jeb Brugmann”, Local Environment, Vol. 7, No.3, pp.251-256, 2002.
層級的行為者的多層次治理模式反映在環境議題的處理上亦有不同。再以地球高 峰會為例，在地方政府的斡旋之下，高峰會在名為「議程 21」(Agenda 21)的協 議中，特別保留第 28 章，以專章篇幅說明，與會各國認知地方政府的參與與合 作對於國際環境議題能否圓滿解決有關鍵性的影響。議程 21 的執行過程需與地 方政府及其所代表的社區人民諮詢，以求對於議題取得共識。38 從 ICLEI 成立、爭取在環境議題的發言權、到地球高峰會在議程 21 中的決 議可清楚看到地方政府的地位有別於以往，環境議題在多層次全球治理模式之 下，處理方式也因而大不相同。另外亦可注意到的現象是，學理的推論雖然指出 觀念的改變是促使地方政府加入全球治理的主因，但沒有觸及這個過程中國際層 級與國家層級行為者的可能反應；若單以 ICLEI 的個案經驗看來，國際層級行為 者的態度似乎較國家行為者有彈性，這種現象，或許因為地方政府的舉措直接挑 戰了主權，國家行為者受到地方政府衝擊的程度較深所致。 另一個必須提出的核心問題是，地方政府的加入促使全球環境多層次治理模 式的出現，然而，其運作上，較接近分配式或分裂式的多層次治理？在此以 ICLEI 依議程 21 第 28 章所提出來的地方議程 21(Local Agenda 21)計畫為例進一步觀察 之。地方議程 21 計畫為地方政府列出一系列施行方針與參考作法，藉以達成永
續發展的終極目的，例如指導地方政府如何與國家、地方社區、企業、非政府組 織溝通；如何評估地方環境發展；如何規劃長短程計畫等。ICLEI 並以三年的時 間，將 14 個不同國籍的地方政府改造為模範個案，提供其他地方政府參考。總 計有來自 40 個國家的 170 餘個地方政府願意參加 ICLEI 主導的地方議程 21。39 地方議程 21 本質上扮演提議(policy initiative)與指標的角色，引導地方政府 朝向一定的目標邁進。值得觀察的是，如此一來地方政府如何詮釋其角色：是擔 負起橋樑的功能，將地方議程 21 的理念傳遞給國家，影響國家的環境政策？還 是在外力的加持下，就此直接跨越國家的指揮，與其他國際行為者合作，從國家 環境政策之中分家？前者很顯然是分配式多層次治理的特徵，而後者則是分裂式 治理模式運作下的結果。觀諸接受地方議程 21 指導的地方政府與國家之間的互 動關係，不同個案、不同時間階段，呈現出的經驗相當多樣化。單以西歐地區為 例，根據 Lafferty 與 Coenen 在 1992-1999 年的個案研究，就可以看到幾種不同 的結果：40 參與地方議程 21 的各國地方政府中，瑞典和荷蘭兩國的地方政府最早達成 地方議程 21 的標準，並順利且快速地在 1994 年以前即將地方議程 21 的構想整 39 ibid.
40 Lafferty, William M., and Coenen, Frans, “The Diffusion of Local Agenda 21 in twelve European
Countries”, paper presented at the international workshop, “Diffusion of environmental policy
innovations”, Wissenschaftzentrum Berlin fur Sozialforschung, Arbeitskreiz Umweltpolitik, Berlin, 8-9 Dec. 2000.
合進該國的國家環境政策中，地方與中央在這個政策過程中彼此調適、融合、共 事。這個結果顯示對於瑞荷兩國而言，地方政府的意見與涉外經驗被視為是豐富 國家政策的元素，在治理模式上屬於分配式的多層次治理，其中尤以瑞典，地方、 國家之間做為政策網絡中的伙伴關係最為和諧，國家提供給地方達成地方議程 21 標準的協助也最多。其他的地方政府與國家，如丹麥、芬蘭、挪威、德國、 法國等雖然在達成政策協調的速度上較慢，但地方與中央之間亦陸續取得一致的 看法與作法，地方影響國家政策走向，國家提供地方資金、技術與人力上的協助。 另有兩個較特別的國家個案是英國與西班牙。在英國，參與地方議程 21 計 畫的地方政府合作對象主要是地方人士、非政府組織與全英國地方政府自行票選 組成的地方政府管理會(Local Government Management Board)。雖然加入地方議 程 21 的英國地方政府早在 1994 年以前即著手調整其環境與永續發展議題的管 理，英國政府對此卻鮮少有回應，地方與中央各行其事：一邊是地方政府、非政 府組織與地方議程 21 的治理團隊，一邊是國家與其決策圈內的環境政策相關團 體。雖然我們不能就此武斷地說英國在環境治理模式上因此走向分裂式的多層次 治理，但是至少就地方議程 21 一案看來，是有此特徵。至於西班牙，雖然其地 方政府亦在地方議程 21 的名單中，但結果顯示地方政府本身對於計畫的參與度 極低，中央政府亦無明顯有政策或作法上的回應。就此觀之，西班牙因其地方政 府的涉外活動程度較低，整個國家的環境政策管理仍比較傾向國家中心的作法，
對比其歐洲鄰國與國際大環境在政策過程中多半已出現多元的行為者，西班牙似 乎不受影響。 為何多層次全球治理在不同的國家會出現不同的次類型？第二節的討論曾 就理論上指出或許與一國的行政制度及政治文化有關，不過證諸西歐國家個案， 這樣的解釋卻不盡然合理。例如整合度最高、過程最順暢的瑞典，其地方政府向 來擁有高度的自主權與財稅來源，其莊園式的行政區歷史背景亦使地方政府向來 具有自主意識；相對的。英國做為單一國家，地方政府向來缺少穩定的、獨力的 財政基礎，地方行政也因而需仰賴國家的指揮與支持。就理論上來說，似乎瑞典 具有孕育分裂式多層次治理的條件，而英國應該會傾向分配式多層次治理模式發 展，然而事實發展卻正好相反，可見應有更關鍵的原因決定治理模式。細究之， 更根本的原因或許該追溯至該國環境議題政治化的程度與該國中央政府對於國 際性決議內容的認同度高低。以英國而言，綠色環保向來不是保守黨所主打的訴 求，因而在大半由保守黨執政的 90 年代，走環境路線的工黨地方政府自是難以 獲得中央的支援。而瑞典就國家立場本就相當贊同地球高峰會的環保宗旨，因而 與其地方政府一拍即合。 話說回來，地方政府的涉外發展在 ICLEI 的推動下，有很大的變化，其例證 也發揮了拋磚引玉的效果，帶動不少地方政府國際組織或國際活動往類似的政策
參與型態發展，以下列舉其中數項組織活動：1991 年在巴西召開的世界都市論 壇(World Urban Forum) ，與會的地方政府與聯合國、國家代表、非政府組織代 表等共同討論環境議題的處理，並界定地方政府可以擔負的責任；1994 年在紐 約亦舉辦類似的市長對話(Colloquium of Mayors)探討城市的社會責任與功能。在 1996 年世界城市與地方政府大會(World Assembly of Cities and Local Authorities,
WACLA)上，來自不同國家的五百多個地方政府代表共同決議，要求聯合國及其 會員國家，接受地方政府在永續發展的環境經營議題領域之重要地位。在 1997 年 世 界 城 市 與 地 方 政 府 合 作 協 會 (World Associations of Cities and Local Authorities Coordination, WACLAC)的大會上，再度提出地方政府在全球環境議題 的地位應該受到重視等主張，並仿歐洲地方自治憲章的內容，向聯合國提出世界 地方自治憲章，要求聯合國背書；推動地方政府取得進入聯合國環境議題相關的 委員會成員資格；爭取簽訂與聯合國之間的合作協議等。41無論是觀念的界定或 實際的行動，地方政府的涉外角色至此已經完全不同於以往。 四、 結論 本文從理論與個案經驗檢視地方政府的涉外角色變化及其對於全球治理模 式的影響，得到以下觀察結論。 41 “
City-to-City Cooperation: Issues Arising from Experiences”, Interim Report, IULA/UTO Unity Congress, Nairobi, May 2001.
1、 關於地方政府的涉外角色部分：地方政府的涉外角色日趨多元，從做為 次級國家政府單位，執行中央命令的服從性單位，到自主責任意識的萌芽，國際 間有越來越多的看法與行動試圖重新詮釋地方政府的角色，雖然這些看法未必獲 得普遍認同，但卻已產生部分的發酵作用，影響了某些地方政府參與涉外活動的 意願與行動。此外，其地方政府的涉外活動型態有多樣化的現象。相較於早期以 互助、聯誼為主的姊妹市往來，從 80 年代中期已降的發展事實可見地方政府的 國際活動不但已超越初期單純的交誼互助與資訊交換性質，在日漸萌芽的自主意 識與參與認知下，地方政府正積極介入國際議題領域，甚至要求劃分長久以來由 國際組織與國家獨佔的國際事務決策參與權。同時，地方政府的關注議題明顯集 中。不同於國際組織或國家可能針對的議題相當分歧，地方政府關注的議題領域 一直相當明確，且幾乎針對地方的自然生存環境與發展等，至於其他如軍事安 全、社會秩序、人權自由等議題則相對少有著墨。 2、 關於地方政府涉外角色對於全球治理模式的影響：由於地方政府的涉外 角色改變，其成為新加入的國際行為者。做為新的政策網絡成員，地方政府也促 使國際事務，特別是環境事務的治理由傳統的國家中心模式，轉而出現多層次全 球治理模式的特徵。而就實際運作經驗看來，依該國的政治文化、行政制度、中 央與地方之間的政態度等因素，至少會出現兩種次類型的多層次全球治理。一種
是分配型，行為者被分配到參與政策討論的機會，使更多的意見被整合進決策過 程；一種是分裂型，行為者的增加，使決策結果分裂，甚而出現多個治理集團的 現象。 從本研究針對地方政府的涉外角色變化及其影響所探討的分析看來，這是一 個十分值得注意的新課題，其中亦仍未被解答的問題，例如：地方政府未來是否 可能跨入更多的議題領域？所出現的行為與衍生的治理模式是否會因議題領域 而有變化？地方政府與其他公私部門行為者之間的互動情形如何等等，這些都有 待未來進一步相關研究的釐清。
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