z 具有開發潛力之受污染土地

污染場址管理及開發機制芻議

報告人：吳先琪

2007年10月24日

綱要

z 具有開發潛力之受污染土地

z 受污染土地開發遭遇之困難

z 污染場址之開發機會

z 國外法規與管理策略

z 我國促進污染土地開發利用之可行策略

z 風險評估為實施之核心技術

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1. 具有開發潛力之受污染土地

1.1. 目前列管場址之數目(currently regulated sites)

– 污染控制場址總數(controlled sites)：593

– 污染整治場址總數(sites to be cleaned up)：13

– 解除列管控制場址總數(controlled sites delisted)：1218

– 解除列管整治場址總數(sites cleaned up)：0

潛力之場址(Brownfields Sites)

z Brownfields sites: abandoned, idled, or underused

industrial and commercial facilities where expansion or redevelopment is complicated by real or perceived

environmental contamination (USEPA, 1999).

z 篩選依據(Sites of interest)

– 目前沒有農業、工業、商業、住宅等任何運作

– 污染物短期內不可能或無意願移除，場址無法解除列管

– 面積較大，足以成為開發計畫

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z 農地(agricultural land)：112公頃

z 非法棄置控制場址(abandoned waste sites)：1.5公頃

z 整治面積較大之工業土地(industrial sites)：

38.6公頃

– 桃園縣台灣美國無線電公司(RCA)桃園廠污染案、屏東縣萬丹鄉新 安段1438、1439地號、屏東縣新園鄉新洋段、台灣氯乙烯工業股 份有限公司頭份廠、台南市中石化安順廠污染案

z 其他

– 台北縣某化工廠舊址: Hg

– 台北市關渡平原砷鉛污染農地(Kuan-du): As

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1.3. 案例介紹

z 案例一：台北縣某化工廠舊址

– 原為鹼氯工廠

– 現為工業與住宅混合之社區形式之污染場址

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Concentration of Hg in soil samples

最高(highest)： 1440 mg/kg

平均(average)： 2.17 mg/kg

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第一次採樣

B 井 C 井 水溫Temp (℃) 28.2 25.0

導電度Cond (ms/cm)

0.81 0.77

pH 6.70 6.54

總汞Hg (μg/l) 21.4 1.17 氯鹽Cl^- (mg/l) 25.5 45.1

第二次採樣

A 井 B 井 C 井 地表水 水溫Temp (℃) 26.3 29.1 25.4

導電度Cond (ms/cm)

0.48 0.55 0.79 pH 5.85 6.63 6.68

總汞Hg (μg/l) ~0.03<N.D 5.32 1.27 1.30 氯鹽Cl^- (mg/l) 21.2 21.2 38.7 54.3 硫化物S (μg/l) 9.82 47.2 21.5 96.3

硫酸鹽SO4 (mg/l)

127 77.4 110 16.3

註1：地下水中總汞檢測方法之方法偵測極限：0.227 μg/l。

地下水採樣分析結果

z 以自來水為飲用水(2 mg/kg為土壤背景)

濃度計算(background risk)： HI = 0.233

z 誤食污染源區土壤(risk by the uptake of soil)： HI = 8

z 飲用污染源區地下水之風險(risk of drinking groundwater)：

HI = 21200

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z 案例二：桃園地區受污染農地

– 被污染之灌溉水污染，含有高濃度之鎘與鉛

– 利用翻土稀釋降低暴露風險

– 目前仍有多數處於休耕狀態，尚有約 52 ha 列為 污染控制場址

– 未處理之原因：濃度太高無法用翻土稀釋整治、

土層不夠厚

z

案例三：桃園縣台灣美國無線電公司 (RCA)桃園廠

– 面積8.08公頃，土壤及地下水受到氯乙烯;1,1-二氯乙烯;三 氯乙烯;四氯乙烯污染

– 污染行為人於1996年12月進場整治，至1988年4月將土壤去 污完畢，但是地下水中之污染物，直至目前尚未能去除

– 88年5月26日環保署有條件通過變更用地開發使用環境影響 說明書，未完成整治前，不得申請建造執照

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z 開發所遭遇之困難

– 有重質非水溶性液相，存在於深達21公尺之地下 水含水層

– 複雜之地質條件

– 以現有技術整治之成本及不確定性均高

2. 受污染土地開發遭遇之困難

2.1. 法規之限制

（第 十三 條）所在地主管機關為減輕污 染危害或避免污染擴大，應依控制場址 或整治場址實際狀況，採取下列應變必 要措施：

z 命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工

z （其他禁止行為）

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– （第 十四 條）所在地主管機關應依控制場址或整 治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土 壤、地下水污染管制區…

– 前項土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人 為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管 制；其管制辦法應包括土地利用…

– （第 十五 條）所在地主管機關對於整治場址之污 染行為人或污染土地關係人之土地，應囑託土地 所在地之登記主管機關辦理土地禁止處分之登 記。

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2.2. 技術之限制

– 只要有足夠之時間與錢，沒有土地是無法整治的

– 只有DNAPL因為地質因素，需要極高之技術與成 本來偵測其確實位置與數量，目前一般共識為不 合乎成本與風險效益

2.3. 整治成本之限制

– 應該是最主要的考量

– 對於有責任人之場址，沒有整治經費的財務補助 措施

– 繳納一定比例(30%)之土地價值至整治基金

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3. 污染場址之開發機會

3.1. 在控制計畫下繼續進行開發

– （第 十一 條）…控制場址未經公告為整治場址 者，所在地主管機關得依實際需要，命

污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機 關核定後實施。 …

3.2. 提出整治目標或濃度不低於土壤、地 下水污染管制標準之土壤、地下水污染 整治基準

– （第十七條）…地下水污染整治計畫之提出者，如因地質條 件、污染物特性或污染整治技術等因素，無法整治至污染物 濃度低於地下水污染管制標準者，得依環境影響與健康風險 評估結果，提出地下水污染整治目標。

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– （第十七條） …所在地主管機關依前條第二項規 定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，得視財務 與環境狀況，提出污染物濃度不低於土壤、地下 水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準，

或依環境影響與健康風險評估結果，提出土壤及 地下水污染整治目標

– （第十七條）…整治場址之土地因配合土地開發 而為利用者，其土壤、地下水污染整治基準或目 標，得由中央主管機關會商有關機關專案核定。

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4. 國外法規與管理之策略

解決褐地問題之動機 (USEPA, 1999)

z 活化廢棄之場址區域及鄰近社區

z 減少使用未開發處女地之壓力

z 同時以創新之手法減除污染對於環境與健康 之危害

z 土地所有人、土地使用人、地方政府及

USEPA希望共同努力之下，能提升土地價

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4.1. 補助

z 美國的例子(US)

– 用「褐地計畫經費」補助

z 用於環境評估

–

z 整治

–

z 補助州政府做為循環貸款資本額、購買保險、成立具 風險分攤功能之基金以提供應變計畫之金融風險分攤

–

z 特殊保護區、休憩區及非營利使用區污染復育之補助

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z 就業輔導訓練

– 「褐地就業訓練經費」提供居民及褐地社區環境相關之訓 練

z 提供褐地財務有關之技術資訊

z 其他國家

– 英國：財務獎勵制度、借貸補助

– 日本：土壤污染對策基金支援補助、環境整治設 備借貸，市區（地）土壤污染防止等融資制度

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4.2. 法規鬆綁（彈性運用）

z 美國的例子

– 在超級基金法案(CERCLA)中加入「褐地法」(即

「小型企業免除責任及褐地活化法」)

z 設基金：提供經費做為評估及整治褐地之用

z 釐清責任

z 提供經費加強州政府與部落之應變計畫

– 其他法規

z 其他相關法規(Comprehensive Environmental

Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA), Resource Conservation Recovery Act (RCRA),

Community Reinvestment Act (CRA), Superfund Amendments and Reauthorization Act (SARA) )

z 不同的法規管制可經由財務誘因或法令規範， 影響褐地 之整治

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z 草擬篩選指引

– 快速辨別場址是否須進一步調查或進一步行動 z 基於風險的改正（整治）行動

– 以基於風險評估，考慮場址之污染程度和場址特性，決定 其對於人體健康危害之風險之決策管理方式

z 其他國家

– 英國：明訂污染土地開發應注意事項，60%新開 發住宅須設置於褐地內，土地規劃

– 歐洲各國：規定褐地再利用，限制綠地開發；利 用都市更新促成褐地再開發；規定於相關之環境 保護法令及都市計畫或區域計畫法令內

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4.3. 減稅

z

美國的例子

– 褐地減稅誘因

z 整治費用免稅

z

其他國家

– 英國：整治費用賦稅減免優惠

– 日本：賦稅優待

4.4. 責任釐清

z 美國的例子

– 小企業責任之釐清

– 訂定責任釐清標準方法(

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4.5. 技術支援

z

美國的例子

– 評估與整治工具

– 輔導計畫

– 土地使用與制度性管制

– 保護公眾健康

– 出版品之索引

– 網路決策支援系統

– 仲裁協助

– 褐地再開發解析

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4.6. 環境保險

z 美國的例子

– 污染法律責任保險或環境損害責任保險

– 第三人責任險

– 不動產買賣保險

– 整治經費上限保險、整治承包商污染責任保險

– 環境專業過失責任保險

z 其他國家

– 英國：直接或合作開發及風險利益分攤

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4.7. 相關單位之協助

z

美國的例子

– 環保署：資金與技術

– 住宅與都市發展部：提供更新計畫、低利補助與貸款、技術 援助

– 農業部：技術支援與補助金協助地方政府

– 毒物與疾病登錄署

– 能源部

– 州政府及地方政府：財務獎勵購買受污染土地，

與地主及預期購買者合作整治場址，提供技術評 估、減稅、貸款、獎勵措施，環境保險

– 非營利組織：例如大學及研究機構提供專業知識 或技術

– 民間機構與社區：協調溝通經濟活動計畫；分享 環境訊息

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5. 我國促進污染土地開發利用之策略

5.1. 法令之修改與彈性運用

– 對於本法第十三條及第十四條所採取之限制作 為，可利用以風險評估為基礎之決策方法，予以 彈性之限制或取消限制

– 在適當的前提下，例如充分告知買受人土地污染 狀況，並得到公證之情形下，得取消本法第十五 條土地禁止處分之限制

– 取消本法第四十六條有關不得變更編定之規定，

將決策權歸回權責機關

– 擴大第十七條「配合土地開發而為利用」之解 釋，允許及鼓勵民間之土地開發者，提出整治基 準或目標

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5.2. 財務支援與獎勵

– 協調各部會設置低利貸款提供給整治者融資

– 免除某些土地開發行為人（例如農民及中小企業 主)依本法第四十六條所需繳納土地現值30%之費 用

5.3. 賦稅減免

– 所得稅（營利事業所得稅、綜合所得稅）：將整 治費用納入抵減

– 土地稅（地價稅、房屋稅、土地增值稅、與契 稅）減免

– 比照促進民間參與公共建設、促進產業升級、都 市更新等給予減免

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5.4. 提供保險

– 政府相關單位及產業工商協會等，進行協調及提 供擔保，設置污染場址整治相關各種保險產品：

污染法律責任險、環境損害責任險、第三人責任 險、整治經費上限保險、整治承包商污染責任保 險、環境專業過失責任保險等

5.5. 提供技術協助

– 政府提供工程、法律及財務等之專業諮詢服務

– 建立污染場址開發利用之示範案例

– 編制網頁、指導手冊、宣導品，辦理講習、座談 等

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5.6. 各級政府各不同部門之協助

–

6. 風險評估為實施之核心技術

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加強風險管理及成本與風險降低效益之 理論論述，做為污染區管制、整治基準 及整治目標訂定之基礎

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加強主管單位及專業人員風險管理教育

z

加強與民眾及媒體風險溝通之能力

z

建立風險之價值衡量體系及共識

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參考資料

z USEPA , 1999, RCRA Helps Turn Brownfields Green, EPA530-F-99-048.

z 行政院環境保護署，2006，土壤及地下水污染整治 場址土地開發利用執行措施建置計畫，EPA-94-

G102-02-217，中興工程顧問股份有限公司。

z USEPA, 2007, Brownfields and Land Revitalization, http://www.epa.gov/swerosps/bf/index.html