俄羅斯軍事改革；裁併戰略火箭部隊之研究

行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告

俄羅斯軍事改革：裁併戰略火箭部隊之研究

Russia’s Militar y Refor ms: a study on the annexation of the

Str ategic Rocket For ces

計劃類別：一般型研究計劃 (個別型)

研究性質：基礎研究

計劃編號：NSC 90-2420-H-004-011

執行期限：90 年 8 月 1 日至 91 年 7 月 31 日

計劃主持人：王定士（wangdshu@nccu.edu.tw）

執行機關：國立政治大學俄羅斯研究所

研究成果歸屬：國立政治大學

處理方式：可立即對外提供參考

執行完成：中華民國 91 年 7 月 31 日

一、中文摘要 本論文主旨在研究 2000 年俄羅斯裁併戰略火箭軍的原因及其對全球安全 格局所產生的戰略衝擊與意義。透過本文的探討與發現，期能對全球以及亞太 安全格局的變遷有更正確的認識，從而期能對我政府有關單位在制定相關國防 與安全政策上提供有助益之參考資訊。 自從前蘇聯領導人戈巴契夫（Mikhail Gorbachev）倡導政治新思維（New political thinking），提出新軍事準則（Military doctrine）以來，蘇聯戰略思維 與安全理念即產生丕變。蘇聯瓦解後，俄羅斯聯邦總統葉爾欽（Boris Yeltsin） 承襲此一新思維路線，繼續與美國進行和解。1997 年，葉爾欽任命謝爾格耶夫 （Igor Sergeyev）為國防部長，責成其進行軍事改革，其著眼點即在於落實政 治新思維的建軍路線，以配合經濟改革政策的開展。然而，在軍事改革的過程 中 ， 總 參 謀 長科 法 施  （ Anatoliy Kvashnin）與國防部長謝爾格耶夫對戰略火 箭軍的存廢問題意見相左。科氏主張，21 世紀的全球競爭主軸是經濟，不是核 子武器。繼續維持戰略火箭軍，不但對國家安全毫無助益，更會妨礙經濟改革 的推展。因此，科氏主張裁併戰略火箭軍。謝氏則辯稱，蘇聯瓦解後，美國推 動北約東進，甚至肆無忌憚轟炸科索佛（Kosovo）。美國之所以至今還不敢侵 犯 俄 羅 斯 本 土 ， 就 是 於 俄 羅 斯 戰 略 火 箭 軍的嚇阻威力。一旦俄羅斯裁併戰略 火箭軍，美國的全球冒險行動將會更為明目張膽。因此，謝氏主張維持戰略火 箭軍的獨立軍種地位。在經過長期的政策辯論之後，去（2000）年 8 月中旬， 新當選的俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）在盱衡國內外形勢之後，斷然裁決 將戰略火箭軍裁併入空軍。 本論文將以克里姆林宮政治（Kremlin politics）作為中心分析概念（central organizing concept）。本文將兼採┌克里姆林宮政治研究途徑┘（Kremlin politics Approach）以及┌經濟發展研究途徑┘ ，就影響普欽決定裁併戰略火箭軍的主 要因素加以分析。本文認為，經濟的因素固然為裁併戰略火箭軍的重要考量， 但是克里姆林宮政治因素才是促使普欽總統壯士斷腕的決定性因素。

本論文將分成五章。第一章：緒論。第二章：蘇聯國家安全概念與戰略火 箭軍之建立。第三章：蘇後國家安全概念與戰略火箭軍之存廢爭議，1992-99。 第四章：蘇後國家安全概念與戰略火箭軍之存廢爭議，1999-2000。第五章：結 論。 關鍵詞：俄羅斯、戰略火箭軍、國家安全概念、戰略安全、經濟改革、克里姆林 宮政治。 Abstr act

The purpose of this study is to explore the factors that cause the annexation of the Strategic Forces to the Air Forces and its impact on and implication to the global security order. Through this study, it is expected to gain a further understanding of the changing security order on the global level and the Asia-Pacific Area. As a result, it is expected to offer valuable information helpful to the concerned institutions of our government, being responsible to the decision-making of the concerning defense and security policies.

The strategic thinking and security concept of the former Soviet Union had been greatly changed since the rise of Soviet leader Mikhail Gorbachev, who promoted the new political thinking and formulated a new military doctrine. Since the collapse of the Soviet Union, the President of the Russian Federation, Boris Yeltsin, follows this new line of political thinking and continues the détente policy with the United States. Yeltsin appointed Igor Sergeyev as defense minister, who was assigned the task of reforming the Military. This appointment was aimed at realizing the line of new political thinking in the building of the Army, in order to create a favorable condition for the economic reforms.

However, in the process of military reforms, there were differences between Chief of General Staff Anatoliy Kvashnin and Defense Minister Igor Sergeyev. Kvashnin argues that, in the global competition of the 21st century, the key factor will be economic performance, while not being nuclear forces. The maintenance of a formidable strategic rocket forces will be not only useless to the national security but also harmful to the realization of economic reforms. Therefore, Kvashnin supports the annexation of the Strategic Rocket Forces to the Air Forces. On the contrary, Sergeyev argues that, since the collapse the Soviet Union, the United States support the enlargement of NATO eastward and even bombarded Kosovo mercilessly. It is only because of their fear of the formidable deterring forces of Russia’s Strategic Rocket Forces that, so far, the United States still have never dared to intrude upon Russia’s territory proper. Once the Strategic Rocket Forces is dismissed, the US ventures in the world will be bolder and incontrollable. Therefore, Sergeyev insists the maintenance of the Strategic Rocket Forces as an independent branch of the Armed Forces. After protracted policy debates, in mid-August 2000, the president elect Vladimir Putin, having carefully evaluated the internal and external situation, determinedly ordered the annexation of the Strategic Rocket Forces to the Air Forces.

This study will be guided by the central organizing concept, the “Kremlin politics.” Based on this concept, this study will analyze the major factors that made Putin determined to order the annexation of the Strategic Rocket Forces in the

frameworks of the “Kremlin politics approach” and the “economic development approach.” It is hypothesized in this study that the key factor that made Putin determined to order the annexation is the Kremlin politics, although the economic factor had also played an important role to a certain degree.

This study will be divided into five chapters. Chapter 1: Introduction. Chapter 2: The national security concept in the Soviet Union and the establishment of the Strategic Rocket Forces. Chapter 3: The national security concept in the post-Soviet Russia and debates over the annexation of the Strategic Rocket Forces, 1992-99. Chapter 4: The national security concept in the post-Soviet Russia and debates over the annexation of the Strategic Rocket Forces, 1999-2000. Chapter 5: Conclusions.

Keywor ds: Russia, Strategic Rocket Forces, national security concept, strategic security, economic reforms, Kremlin politics.

二、計劃緣由與目的 本論文主旨在研究 2000 年俄羅斯裁併戰略火箭軍的原因及其對全球安全 格局所產生的戰略衝擊與意義。透過本文的探討與發現，期能對全球以及亞太 安全格局的變遷有更正確的認識，從而期能對我政府有關單位在制定相關國防 與安全政策上提供有助益之參考資訊。 自從前蘇聯領導人戈巴契夫（Mikhail Gorbachev）倡導政治新思維（New political thinking），提出新軍事準則（Military doctrine）以來，蘇聯戰略思維 與安全理念即產生丕變。蘇聯瓦解後，俄羅斯聯邦總統葉爾欽（Boris Yeltsin） 承襲此一新思維路線，繼續與美國進行和解。1997 年，葉爾欽任命謝爾格耶夫 （Igor Sergeyev）為國防部長，責成其進行軍事改革，其著眼點即在於落實政 治新思維的建軍路線，以配合經濟改革政策的開展。然而，在軍事改革的過程 中 ， 總 參 謀 長科 法 施  （ Anatoliy Kvashnin）與國防部長謝爾格耶夫對戰略火 箭軍的存廢問題意見相左。科氏主張，21 世紀的全球競爭主軸是經濟，不是核 子武器。繼續維持戰略火箭軍，不但對國家安全毫無助益，更會妨礙經濟改革 的推展。因此，科氏主張裁併戰略火箭軍。謝氏則辯稱，蘇聯瓦解後，美國推 動北約東進，甚至肆無忌憚轟炸科索佛（Kosovo）。美國之所以至今還不敢侵 犯 俄 羅 斯 本 土 ， 就 是 於 俄 羅 斯 戰 略 火 箭 軍的嚇阻威力。一旦俄羅斯裁併戰略 火箭軍，美國的全球冒險行動將會更為明目張膽。因此，謝氏主張維持戰略火 箭軍的獨立軍種地位。在經過長期的政策辯論之後，去（2000）年 8 月中旬， 新當選的俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）在盱衡國內外形勢之後，斷然裁決 將戰略火箭軍裁併入空軍。 俄羅斯裁併戰略火箭軍之舉，勢必對全球戰略安全格局造成重大衝擊。位居 亞太安全格局關鍵性戰略地位的台海安全也勢必受到衝擊。因此，本文期能透過 對俄羅斯裁併戰略火箭軍的研究，得以充分掌握全球以及亞太安全格局變遷的動 向，從而正確掌握台海安全的趨勢，知所趨避並有所因應。

三、結果與討論

本論文主旨在研究 2000 年俄羅斯裁併戰略火箭軍的原因及其對全球安全格 局所產生的戰略衝擊與意義。本論文將以克里姆林宮政治（Kremlin politics）作為 中心分析概念（central organizing concept）。本文兼採┌克里姆林宮政治研究途徑 ┘（Kremlin politics Approach）以及┌國家安全研究途徑┘ ，就影響普欽決定裁 併戰略火箭軍的主要因素加以分析。本文認為，經濟的因素固然為裁併戰略火箭 軍的重要考量，但是克里姆林宮政治因素才是促使普欽總統壯士斷腕的決定性因 素。

本文認為，裁併戰略火箭軍只是軍事改革中諸多任務的一部分。在探討俄羅 斯決策精英在辯論裁併戰略火箭軍的議題中，『國家安全概念』或『國家安全構 想』(national security concept) 是一個極其重要的因素。事實上，「國家安全概念」 貫穿了本文所有章節的討論。此外，本文認為，「裁併戰略火箭軍」只是軍事改 革中諸多任務的一部分。不過，本計劃只擬探討俄羅斯戰略火箭軍裁併的原因。 本研究計劃成果將構成作者有關俄羅斯軍事改革新書的一部分。有關軍事改革中 的其他「諸多任務」只擬在本計劃緒論中予以概述。詳細深入的研究則須留待以 後數個小型計劃或另一個大型計劃進行研究。 論者或謂在 1992 年之後，俄羅斯在對外政策安全構想上已基本上趨向一 致」。本文認為該一說法與事實不符。事實上，有關俄羅斯安全構想的爭議一直 存在：1992 年存在於國會與行政部門之間；存在於安全會議與政府部門之間。1993 年存在於國防部與外交部之間。1996 年國防部長葛拉秋夫 (Pavel S. Grachev) 下 臺之後存在於新的國防部長羅鳩諾夫 (Igor’ N. Rodionov) 與國防會議秘書巴土林 (Yuriy M. Baturin) 之間。一直到 1997 年巴土林鬥垮羅鳩諾夫，而巴土林也隨後被 整肅下臺之後，俄羅斯的安全構想才算「基本上趨向一致」，也就是確立了葉里 欽的安全構想路線。即令如此，1997 年 5 月之後，同屬葉里欽嫡系人馬的國防部 長謝爾格耶夫 (Igor’ D. Sergeyev) 與 總參謀長科 法 施Anatoliy V. Kvashnin）（ 對戰略火箭軍的存廢問題仍然存在爭議。他們的政策辯論在表面上是環繞在戰略 安全與經濟發展的輕重緩急，而事實上則是隱藏著雙方的本位主義的派系政治利 益。而這也就是本計劃所要探討研究的焦點。 本文採用『克里姆林宮研究途徑』及『國家安全研究途徑』，以達成計劃的 研究目標。一國的安全系統，除了與國際戰略、國防政策、軍事政策息息相關之 外，與其內部系統皆互相牽連。特別是在冷戰結束之後，一個國家的國家安全， 甚至與一個國家的社會安全，經濟安全，環保安全、乃至資訊安全息息相關。本 文採用國家安全研究途徑，除了將檢視俄羅斯決策精英對於俄羅斯國際戰略、國 防政策、軍事政策所進行的政策辯論之外，並將檢視其對於俄羅斯經濟改革政策 的政策辯論，並進一步檢視該項辯論對俄羅斯戰略火箭軍存廢議題的意涵。至於 本文採用克里姆林宮研究途徑，論者或謂該項研究途徑只是冷戰時期，克里姆林

宮專家用以研究蘇聯政府與政治的方法，如何用以有效研究俄羅斯「裁併戰略火 箭軍」，令人不無疑惑。本文對於這項質疑不表認同。本文認為俄羅斯裁併戰略 火箭軍的政策辯論與克里姆林宮的政治生態互動政治鬥爭息息相關。茲特說明如 下： n 本計劃主要是要探討俄羅斯戰略火箭軍裁併的原因。在軍事改革的過程中， 總 參 謀 長 科 法對戰略火箭軍的存廢問題意見相施 與 國 防 部 長 謝 爾 格 耶 夫 左。科氏主張，21 世紀的全球競爭主軸是經濟，不是核子武器。繼續維持戰 略火箭軍，不但對國家安全毫無助益，更會妨礙經濟改革的推展。因此，科 氏主張裁併戰略火箭軍。謝氏則辯稱，蘇聯瓦解後，美國推動北約東進，甚 至肆無忌憚轟炸科索佛（Kosovo）。美國之所以至今還不敢侵犯俄羅斯本土， 就 是 於 俄 羅斯火箭軍的嚇阻威力。一旦俄羅斯裁併戰略火箭軍，美國戰 略 的全球冒險行動將會更為明目張膽。因此，謝氏主張維持戰略火箭軍的獨立 軍種地位。在經過長期的政策辯論之後，去（2000）年 8 月中旬，新當選的 俄羅斯總統普欽（Vladimir Putin）在盱衡國內外形勢之後，斷然裁決將戰略 火箭軍裁併入空軍。由上述的過程可以清楚的看出，普欽裁決裁併戰略火箭 軍，有兩個重要考量因素：一個是經濟發展的考量；另一個是政治生態因素 的考量。前者已經說明如上。而後者則是普欽利用國防部長與總參謀長的互 鬥，順勢褫奪謝爾格耶夫的兵權，然後於今 (2001) 年 3 月底任命自己的嫡系 人馬伊法諾夫 (Sergey B. Ivanov) 接掌國防部。因此，我們可以說，經濟改革 的考量與克里姆林宮政治因素是俄羅斯戰略火箭軍裁併的原因。而戰略安全 的因素則是謝爾格耶夫主張「不宜裁併的說辭」，而不是「裁併的原因」。 至於謝爾格耶夫有關戰略安全的說辭則將在本計劃第四章謝氏有關反對裁併 俄羅斯戰略火箭軍的主張：戰略安全的考量的篇幅中詳加討論。 n 關於研究途徑：研究俄羅斯軍事改革政策的形成，可以從戰略安全的層次， 經濟發展策略的層次，以及政策制定的層次等三個層面來觀察。戰略安全的 層次屬於系統的、宏觀的途徑。這個途徑是假設軍事改革的政策是根據理性 制定的，根據國家的安全利益而制定的。而這也就是國防部長謝爾格耶夫的 主張。第二個途徑也是假設該項政策是根據理性思考、根據國家的經濟發展 利長科法施的主張。這兩個途徑的優益 來 制 定 軍 事 政 策 。 而 這 正 是 總 參 謀 點是比較能夠掌握國家的利益所在，來分析政策的應然與趨勢。然而缺點是 見林不見樹，分析不夠細膩。畢竟政策是由具有決策權的一些個人循著一定 的程序來制定。而個人總會有其個人以及派系的利益考量。因此，政策的制 定不可能完全排除這些決策者個人利益的因素。而這也就是本計劃為什麼在 採用上述經濟考量因素的途徑之外，並採用政策制定層次，也就是個人因素 的途徑，來探討俄羅斯戰略火箭軍裁併的原因。克里姆林宮政治研究途徑就 是決策研究途徑的一種。 n 綜上所述，本文認為克里姆林宮政治研究途徑可以適用於本計劃的研究：本

文將採用克林姆林宮政治研究途徑，以克林姆林宮政治生態互動為分析概 念，在國家安全概念與經濟發展策略的框架下，來考察俄羅斯裁併戰略火箭 軍政策的形成。前蘇聯領導階層在制定某一特定政策的過程中，與對該政策 具有影響力之各界勢力，包括行政、立法及司法各部門之個人或派系，不斷 進行意見溝通、政策辯論以及利益交換等活動。在此過程中所運用之派系聯 盟、政策辯論、說服技巧、鬥爭策略、以及妥協藝術等，統稱為克里姆林宮 政治（Kremlin politics）。而研究此一活動及現象之學術領域，則稱為克里姆 林宮學（Kremlinology）。克里姆林宮學的分析有兩種型態：其一為純權力動 機學派（"pure power" motives），其二為政策偏好學派（policy preferences）。 這兩個學派的爭論專注於領導階層的動機，以及領導階層相互之間所進行之 無 止 無 休 的 辯 論 。 著 名 的克 里姆 林宮 政治 學者 布列 斯羅 爾（George W. Breslauer ） 對 於 上 述 兩 種 分 析 型 態 提 出 批 判 並 自 創 「 建 樹 威 信 」 （authority-building）研究途徑，力圖調和並綜合上述兩種分析途徑。論者謂 克里姆林宮政治係受到拜占庭式的政治文化之影響。蘇聯瓦解之後，共黨政 權不復存在，葉爾欽致力推動民主政治與市場經濟改革。然而，此一拜占庭 式的政治文化仍然揮之不去，威權主義的幽靈仍然在俄羅斯領導精英的心靈 飄盪。從而，克宮的政治遊戲規則並沒有實質的改變。軍隊與情治系統的效 忠與否仍然是維繫葉爾欽政權的基石。克里姆林宮政治勢力與新興的財團勢 力相結合，成為主導莫斯科決策動向的新寡頭。葉爾欽作為一個成功的權力 平衡者，必須隨時掌握派系政治的動向，以合縱連橫的政治藝術，來鞏固其 政權。因此，掌握克里姆林宮政治勢力互動的動向，將有助於了解莫斯科各 項決策的動向。事實上，克里姆林宮政治研究途徑就是前述政策制定層次之 分析途徑的一種。之所以稱之為「克里姆林宮政治研究途徑」乃是要突顯俄 羅斯決策制定的行為者仍然受到傳統的拜占庭式的政治文化行為模式所制 約。也就是要強調俄羅斯參與決策者行為模式的俄羅斯特色。因此，「克里 姆林宮政治研究途徑」與俄羅斯傳統的拜占庭式政治文化息息相關，而與審 查意見所提的「冷戰時期」無關。從而，本計劃認為，該項研究途徑適用於 從事本項研究計劃。 目前國內有關俄羅斯軍事改革，特別是有關俄羅斯裁併戰略火箭軍之研究 論著尚不多見。畢英賢俄羅斯（台北：1995）一書所編輯之龍舒甲「軍事改造」 一章對俄羅斯新軍事準則與國防政策有精闢的分析與介紹，提供本計畫有關俄羅 斯經濟改革之資訊。至於國外學界則不乏有關俄羅斯軍事改革之論著。這些論著 之觀點極有助於本計畫分析研究之參考。這些著作包括 Spencer D. Bakich（1996） 對俄羅斯軍事準則與歐亞安全之分析； Richard F. Starr（1996）和 Stephen Blank （1998）對俄羅斯軍事改革之分析；Christoph Bluth （1996）和 Nikolai Sokov （1997）對俄羅斯對飛彈防禦所持之態度之分析；Mikhail Tsypkin 有關克里姆林 宮政治在俄羅斯安全政策路線鬥爭的角色之分析（1995）。

以後的資訊。第二、它們都沒有試圖研究分析俄羅斯裁併戰略火箭軍的因素以及 此舉對全球和亞太安全格局的衝擊。本論文就是試圖彌補這幾個面向的不足，期 能對該領域作出微薄的貢獻。 四、計劃成果自評 （一） 本論文如期完成下列三個項目之分析工作： 1‧俄羅斯軍事改革的演進。 2‧俄羅斯戰略火箭軍裁併的考量因素。 3‧俄羅斯裁併戰略火箭軍對全球安全的戰略意義。 （二） 本論文預期在下列兩方面有所貢獻： 1‧學術研究方面： n 拓展對俄羅斯問題之區域研究。 n 拓展對台俄戰略安全關係發展的研究。 n 介紹以克里姆林宮政治以及經濟發展研究途徑分析俄羅斯軍事改革政策之決 策研究法。 2‧國家發展方面： n 有助於了解我國在全球以及亞太安全格局變遷中的處境。 n 有助於評估俄羅斯軍事改革對台海安全可能造成的衝擊。 3‧其他應用方面： n 提供我國有關機構制定國防安全相關政策之重要參考資訊。 （三） 參與研究之工作人員預期可獲之訓練： 本論文聘請專任助理協助研究。透過本計畫之研究過程，該助理在研究 方法上以及專業知識上，將可獲得嚴格之專業訓練。因此，本研究計畫 將有助於我國俄羅斯人才之培訓儲備。 五、參考文獻 參考文獻【一】：中文資料 龍舒甲。「軍事改造」。畢英賢，主編。俄羅斯。台北：國立政治大學國際關係研究中心，1994。 Bluth, Christoph; 陳孝燮譯。┌俄國對飛彈防禦所持之態度┘。詹氏電子評論月刊 (Jan 1996).

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Ñ êîñû ðåâ,  ëàäèì èð [Skosyrev, Vladimir]. «Ðóññêèé ñ êèòàéöåì — áðàòüÿ ïî ðàñ÷¸òó» [Russkiy s kitaytsem— brat’ya po raschyotu; 俄羅斯人與中國人：親兄弟明算帳].  ðåì ÿ [Vremya; 時代] 108 (15 Jul 2000).