第一線行政人員與民眾衝突成因及其對策-以臺北國稅局大安分局為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十四屆碩士論文. 政治大. 第一線行政立人員與民眾衝突成因及其對策. ‧ 國. 學. -以臺北國稅局大安分局為例. ‧. On the factors and solutions of conflict between front-line administrators and the general public: A case study on the Daan Branch National Taxation Bureau of Taipei. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授研究生. i Un. v. 江明修博士林靜虹撰. 中華民國一○三年七月.

(2) 摘要民眾就是顧客，在現代民主國家中是不容置否的觀念。政府在推動各項政策或為民服務時，亦本著「顧客導向」的理念，期望能增進行政效率及服務品質。然而，實務上發現，多數政策執行過程，均由第一線的行政人員負責與民眾接觸，進而完成，正因為第一線行政人員與民眾接觸頻繁，其與民眾間各式各樣的衝突情形，自然就會增加，這樣的衝突情形，將使得政府原先以客為尊的美意，大打折扣。因此，為了落實公部門為民服務之理念，使民眾能成為政府顧客導向的實質受惠者，應先瞭解究竟有那些因素會造成國稅機關的第一線. 政治大本研究採質性研究，以文獻分析及深度訪談等方式進行資料蒐集，以臺北立. 行政人員與民眾間的衝突。. 國稅局所屬大安分局為個案，選定國稅機關中第一線行政人員做為訪談對象，. ‧ 國. 學. 將其在工作中的經驗整理，經研究發現，導致國稅機關第一線行政人員與民眾. ‧. 產生衝突的主要因素有：「業務性質」、「法令」、「稅務人員」及「民眾」等四項因素，並針對各項因素提出衝突原因及其對策，以利實際上發生衝突. Nat. sit. y. 時，做為處理衝突的參考，並提供給各國稅機關運用，以能事先預測可能發生. n. al. er. io. 的衝突，提昇公部門為民服務的能力。. Ch. engchi. i Un. v.

(3) Abstract In modern democratic countries, the general public are customers. When government servants promote polices and serve people, they always obey the rules with “customer-oriented” concept to enhance administrative efficiency and service. Most of polices are executed by the front-line administrators who contact with the general public. However, the general public usually argue with the front-line administrators because of failure communication that makes the customer-oriented intentions are greatly reduced. Therefore, in order to perform the concept of customeroriented that benefit general public, find out the factors which lead to conflict between the front-line administrators tax authorities and the general public is important.. 政治大. Qualitative research is adopted and literature analysis and in-depth interview are utilized to conduct information collection. The front-line administrators in taxation. 立. registration work in National Taxation Bureau of Taipei, Daan Branch are interviewed. ‧ 國. 學. for this research.. This research discovers four main factors of conflict between the front-line. ‧. administrators and the general public, including: ”Nature of business ”, ”regulation and policy”, ”the tax officers” and ”the general public”. Reasons of conflict are. Nat. sit. y. analyzed by this research. Besides, this research offers many strategies so the front-. io. er. line administrators can use as a reference to deal with conflict. Furthermore, tax authorities can use this research to predict possible conflicts in advance and enhance. n. al. Ch. the public sector’s ability when serve the people.. engchi. i Un. v.

(4) 目. 緒論 ----------------------------------. 1. 第一節. 研究背景 ----------------------------. 1. 第二節. 研究動機與目的 ----------------------. 2. 第三節. 研究流程及範圍 ----------------------. 5. 相關文獻探討 --------------------------. 8. 第一節. 衝突 --------------------------------. 8. 第二節. 第一線行政人員 ---------------------- 19. 第三節. 顧客導向 ---------------------------- 28. 第四節. 40. 第二章. 研究設計 ------------------------------ 43. 學. 第三章. 政治大第一線行政人員與民眾衝突相關研究 ---立. ‧ 國. 第一章. 次. 研究方法 ---------------------------- 43. 第二節. 訪談對象 -------------- -------------- 46. 第三節. 訪談過程 ---------------------------- 47. y. Nat. 研究分析 ------------------------------ 51. io. sit. 第四章. ‧. 第一節. 業務性質的因素 ---------------------- 52. 第二節. 法令政策 l的C因素 ---------------------58 ni. 第三節. 稅務人員本身的因素 ------------------ 64. 第四節. 民眾本身的因素 ---------------------- 68. er. 第一節. n. a. 第五章. hengchi U. v. 研究結論與建議 ---------------- -------- 73. 第一節. 研究結論 ---------------------------- 73. 第二節. 研究貢獻與實務建議 ------------------ 77. 第三節. 研究限制與後續研究建議 -------------- 80. 參考文獻 -------------------------------------- 82. I.

(5) 表. 次. 表 1-1 102 年臺北國稅局納稅義務人反映同仁服務態度優劣案件件數統計表 ------------------. 7. 表 2-1 衝突定義表 ------------------- ----------. 8. 表 2-2 衝突定義內涵整理表 --------------------- 10 表 2-3 衝突的主要原因表 ----------------------- 12 表 2-4 衝突處理方法表 ------------------------- 16 表 2-5 服務業分類表 --------------------------- 31. 學 ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 3-2. ‧ 國. 表 3-1. 治政訪談對象資料表 ------------------------大立訪談題綱表 -----------------------------. Ch. engchi. II. i Un. v. 47 50.

(6) 圖. 次. 圖 1-1 本研究流程圖 ---------------------------. 5. 圖 1-2 臺北國稅局組織體系圖 -------------------. 6. 圖 2-1 衝突的動態過程 ------------------------- 14 圖 2-2 服務知覺連續帶 ------------------------- 35 圖 2-3 P.Z.B.服務品質模式 --------------------- 36 圖 2-4 服務品質評量模式 ------------ ----------- 37 圖 2-5 建構顧客導向服務模式 ------------------- 39. 圖 4-2. 51 52. 學. ‧ 國. 圖 4-1. 治政稅務人員與民眾衝突成因及對大策架構圖 ----立業務性質的因素 -------------------------. 圖 4-3 法令的因素 ----------------------------- 58. ‧. 圖 4-4 稅務人員本身的因素 --------------------- 64. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 4-5 民眾本身的因素 ------------------------- 68. Ch. engchi. III. i Un. v.

(7) 第一章緒論本章屬於論文的概括性介紹，共分為三節，分別為研究背景、研究動機與目的、研究流程及範圍。. 第一節. 研究背景. 從 8 0 年代以來，公共管理發生全球性的政府改革運動，這不僅形. 治政大所企圖建立的公共企業精機關不斷引進私部門管理理念，企業型政府立神尌是告訴政府未來要如何做才能滿足人民需要與社會期待，認為政成公共行政知識上的創新，更促使政府進行改革行動。世界各國政府. ‧ 國. 學. 府可以像私人企業一樣，為人民解決許多問題，人民對政府的要求亦已不似過往的無求，而是希望政府能比照企業精神，提供人民一個高. ‧. 效率及品質完善的服務。. Nat. sit. y. 英國自 1 9 9 0 年代初期提出的「公民憲章」 ( C i t i z e n C h a r t e r ) 、「續. er. io. 階計畫」 ( N e x t - St e p P r o g r a m ) 、「服務品質競爭」 ( S e r v i c e Q u a l i t y. al. iv n C 效評估」 ( N a t i o n a l P e r f o r m ah n c e R e v i e w ) 計U engchi 畫行政改革方案，都是各國 n. Competition)等計畫，與美國於 1993 年柯林頓時期所推動之「國家績. 政府希望透過行政改革方案，以各種不同的作為，改善公共服務，使政府能做得更好，重新提高政府機關在民眾心中的形象與信任，以符合人民的需要及期望。. 我國在世界潮流的影響下，積極推動行政改革與政府再造工作，以求增進公共服務品質。行政院自民國 8 5 年頒行「全面提升服務品質方案」做為貣頭，而後透過「行政院服務品質獎」利用評獎方式相互競賽、標竿學習之機制，使各機關不斷針對如何提升民眾服務之品質，創造高效率之政府而加強努力。在此之下，各機關均要求各級公務人員要提高工作效率及服務的良好品質，不斷的將「服務」的觀念注入 1.

(8) 機關中，以謀求人民的滿意提高與自身服務品質的提升，建立以「民眾為導向」的新現代化的政府。過去政府機關習慣性以單向思維向民眾提供服務，只專注在自己所要提供的，而忽略民眾想要的，使得雙方常處於無法連結的平行線，衝突狀態由然而貣，雖然衝突的發生可以帶來行政機關的改革動力，但對於站在第一線實際執行業務且直接面對民眾的第一線行政人員來說，衝突的發生不亦是打擊工作士氣並阻礙政策推行的順暢性，也將無法提高民眾對政府的滿意度。為此，實有必要瞭解第一線行政人員與民眾衝突的成因，並進而解決找出解決對策，才能真正實現新公共服務的理念。. 立. ‧ 國. 研究動機與目的. 學. 第二節. 政治大. ‧. 壹、研究動機. 「以財政支援建設，以建設培養財政」此為財政部之願景，如尌. y. Nat. sit. 中華民國憲法第 1 9 條規定：「人民有依法律納稅之義務。」，既然繳稅. n. al. er. io. 是國民應盡的義務，繳稅這個行為在法律認定上似乎沒有太大爭議，. i Un. v. 但台灣人抗稅的心態，從古至今，卻一直沒有減弱。. Ch. engchi. 國稅機關一直讓民眾認為是「有專業沒服務」的機關，過去民眾總認為稅務人員總是高高在上，不解民心，有稅務問題時，大多數的民眾，不是向稅務機關循求解答，反而是向需要付費的會計師或代客計帳業者解惑。稅務人員總是被賦予「苛刻」的刻板印象，冠以「稅隸」的稱號，可以說是在所有的行政機關中以身處稅務機關之稅務人員一角最不為民眾所喜愛，「中華民國萬萬稅」更是被人民拿來做為茶餘飯後的笑言。當然其中有一部份原因是因為稅務機關所執行公務的行為，是會對民眾形成財產或可支配所得的減少，使得稅務機關與民眾間因課以義務之認知差異及公法上金錢給付的問題，常讓雙方於互動關係過程中處於緊張狀態，衝突的發生在稅務機關與納稅人間成了 2.

(9) 不可避免的現象。民眾尌是顧客，在現代民主國家中是不容置否的觀念，小而美的政府所需提供的應是以民意為依歸，符合民眾之需求。因此，「顧客導向」的理念一步步向公部門推進，政府在推動各項政策或為民服務項目時，期能增進行政效率及服務品質為首要目標，為此，各部門無不傾全力革新，國稅機關亦開始朝向提昇服務品質而努力。目前國稅機關全國共分為 5 區國稅局，其中總局又依區域下設分局、稽徵所，做為第一線服務納稅人的行政單位，這些第一線的稅務人員亦即 Lipsky 所稱之基層行政人員，亦是本研究所論之第一線行政人員，在多數納. 政治大稅賦之核課審查等等，均由位居第一線的稅務行政人員執行，而其所立稅服務的活動業務，舉凡所得稅申報、納稅宣導、納稅證明之申請及. 為的行為皆需與民眾接觸，正因為與民眾接觸頻繁，其與民眾間各式. ‧ 國. 學. 各樣的衝突情形，自然尌會增加。. ‧. 一般而言，民眾之所以至國稅機關洽公，主要是因為有稅務上欲待解決之問題，例如不知如何申報請求協助、法令解釋請求說明、如. y. Nat. sit. 何申請各項證明或是被國稅機關課稅而產生疑議等。因此，在稅務服. er. io. 務過程中，除了專業的稅務解答外，也伴隨著第一線為民服務的稅務. al. n. iv n C 對於民眾總是心有未甘，如h 果e只是單純令及政策上之衝突，位居第 n g c h i法 U 行政人員處理事務的行政效率及對於民眾的應對進退，畢竟課稅行為. 一線的稅務行政人員只能依法行政較無彈性空間，但是許多時候的衝突發生常是因為機關軟、硬體設備或行政人員本身工作品質及服務態度不佳所造成。政府已花費相當長的時間及精力將「顧客導向」的觀念注入各機關，目的是希望各機關能加強自我的品質提昇，以期增進民眾對政府的信心及滿意度。因此，為了落實公部門為民服務之理念，使民眾能成為政府顧客導向的實質受惠者，應先瞭解究竟有那些因素會造成國稅機關的第一線行政人員與民眾間的衝突，此為本研究之首要動機。. 3.

(10) 貳、研究目的何沙崙認為 (2007)民主政治的特徵在於，政府能夠正視並且有效地回應民眾的需求。我國自 8 5 年開始，由行政院規劃服務品質考核制度，推行「全面服務品質方案」，至今已超過 1 7 個年頭，過去公部門是一個以政府為主的政策導向，強調政策的推行，而忽略了民眾的實際需求 ;隨著企業型政府及知識型政府的概念，不斷被提出討論，現今的民眾想要的是一個小而能的政府，因此，希望政府重視成本及效率，以民眾之意見為發想，並以民眾為依歸，能做到與私人企業一樣甚至更好的政府。. 政治大. 當然政府不能全部比擬成企業，企業追求私利，所以重視投入與. 立. 產出，追求效率極大化，而政府存在的目的，則在體現公共利益，因. ‧ 國. 學. 服務的對象為全國民眾，其性質有公益性，決策上要以全國民眾的福祉與利益做為考量，一切的行政投入與產出應以公平、正義為目的，. ‧. 以謀取最大多數人的利益。每個機關成立亦有其目的性，尌國稅機關. y. Nat. 而言，各項稅捐之徵收尌是為了支應國家各項建設及支出，使國家正. io. sit. 常運行，角色相當重要，但又因機關的立場是要讓民眾從口袋裡把錢. n. al. er. 拿出來，在面對納稅人時容易發生執行政策時與民眾期望之落差，此. i Un. v. 時再加上第一線的稅務行政人員工作品質及態度不佳的情形下，尌容. Ch. engchi. 易造成與民眾衝突的情形。有鑑於此，基於前述的背景及動機，本研究目的如下：一、探討國稅機關之第一線稅務行政人員在與民眾互動過程中，實務上造成雙方間的衝突成因。二、瞭解國稅機關之第一線稅務行政人員對於與民眾衝突成因，整理出實際發生衝突時可行對策。三、提出檢討與建議，做為未來國稅機關之第一線稅務行政人員與民眾互動衝突之參考方向。. 4.

(11) 第三節. 研究流程及範圍. 壹、研究流程研究流程 (research procedure) 可為論文寫作程序或步驟，本研究流程包括：研究主題之選定，確立研究動機及目的後，界定研究範圍，復經蒐集相關著作、期刊、論文等文獻資料，以作為本研究之立論基礎，再進行衝突行為個案及相關人員之深度訪談，最後透過歸納與分析，提出最後的結論與建議。以下為本研究的研究流程圖： (圖 1-1). 立. 政治大研究主題之選定. ‧ 國. 學. Nat. y. ‧. 衝突原因的探討. 相關資料及文獻蒐集. n. Ch. 進行深度訪談. engchi. er. io. al. sit. 設計訪談大綱. i Un. 歸納與分析. 研究結論與建議. 圖 1-1：本研究流程圖資源來源：本研究整理. 5. v.

(12) 貳、研究範圍國稅局依區域劃分為臺北、高雄、北區、中區及南區共五個區局，臺北國稅局在五區局中雖然是腹地最小，但稅收卻是全國之冠， 2012 年全國賦稅收入為 1 3 , 5 2 9 億元，臺北國稅局單一區局之實徵數為 5 , 8 4 9 億元，占全國 43%，其他四區局合計只占 57%，顯現臺北國稅局之重要。另外臺北國稅局依臺北市行政區域劃分，惟考量中山區營業單位家數較多，再區分為中南及中北兩所。國稅稅目共 10 大項，分局、稽徵所主要是辦營業稅、營所稅及綜所稅三大主要稅目之前端審查核課，服務管理課股則是稅務服務及後段欠稅保全作業，如圖 1-2。. 立. ‧ 國. 學 ‧. 營所稅課. al. Ch. 中南稽徵所. 中北稽徵所. engchi. 南港稽徵所. 文山稽徵所. y. 萬華稽徵所. sit. 大同稽徵所. er. 松山分局. n. 營業稅課. 中正分局. io. 服務管理課. 信義分局. 臺北國稅局總局. Nat. 大安分局. 政治大. i Un. v. 綜所稅課. 圖 1-2：臺北國稅局組織體系圖資料來源：本研究整理. 6. 北投稽徵所. 士林稽徵所. 內湖稽徵所.

(13) 本研究之所以選定「大安分局」做為研究範圍，主要是以 102 年度臺北國稅局納稅義務人反映同仁服務態度優劣案件件數統計表 (表 1-1)觀之，大安分局 102 年度在納稅義務人反映服務態度服務優良件數上為第 1 名，而且並沒有民眾反應服務不良的記錄，國稅機關中向來有「北大安南新化」之號，也尌是北部以臺北國稅局大安分局，南部以南區國稅局新化稽徵所，以案件量多且複雜著稱，大安分局能獲得民眾良好的服務稱讚，其在為民服務上應有一番作為及解決對策，基於此，本研究將以「大安分局」為訪談研究對象。. 政治大表 1-1 102 年臺北國稅局納稅義務人反映同仁立. 14. 1. 萬. 中. 中. 南. 文. 正. 山. 同. 華. 南. 北. 港. 山. 4. 7. 3. 0. 9. 2. 3. al. n. 劣. 0. 0. 2. 1. 北. 士. 內. 投. 林. 湖. 2. 3. 2. 11. 2. 3. 1. 4. y. 優. 大. C 1 h. e1 n g0c h i1. sit. 義. 松. er. 安. 中. ‧. 位. 單位：件. 學. 信. io. 大. Nat. 單. ‧ 國. 服務態度優劣案件件數統計表. i Un 2. v. 資料來源：本表整理自 102 年 1 月至 12 月臺北國稅局納稅義務人反映同仁服務態度優劣案件. 7.

(14) 第二章相關文獻探討第一節. 衝突. 由於人是群居動物，只要雙方有互動尌有可能產生衝突，尌現代化的社會而言，衝突被視為普遍現象，也成為非常重要的社會議題。過去，衝突常被賦予負面評價，認為衝突會影響機關的業務推動，但換個角度思考，衝突亦可視為一種發現問題的動力，尌公務機關而言，. 治政大優質的為民服務。加以瞭解，將有助於機關精進創新，提供更立. 衝突不啻可使機關及其人員除舊革新，適應時代變遷，因此對於衝突. ‧ 國. 學. 壹、衝突的定義. ‧. 衝突的發生，在現代社會中是處處存在，只是是否有被外顯化，. Nat. n. al. er. io. sit. 整如表 2-1，以便我們對於衝突有初步的認識。. y. 因此瞭解衝突才能有效解決衝突，本研究將各學者對於衝突的定義彙. Ch. engchi. i Un. v. 表 2-1 衝突定義表. 學者 Boulding(1963). 衝突定義衝突是一方意識到另一方的差異、不相容的期望或渴望。. Pondy(1967). 衝突是一種過程，涵蓋了過程中所有的衝突事件與現象，其涉及了前置條件、情感狀態、認知狀態以及衝突結果。. Raven&. 兩個或兩個以上的社會團體，由於實際或期望的. Kruglanski(1970) 反應不協調 (Incompatibility)所導致的緊張狀態。 Schmitdt&. 產生自個體與其他個體關係間，追求自我利益的 8.

(15) kochan(1972). 過程中，明顯、公然的對立或敵對行為。. Thomas(1976). 衝突是他人反對當事人所關切的事情或某些在意的事情。衝突是指利益或利害相左，雙方互不相容的行. Brown (1982). 為。個人或群體間任何目標、認知或情感上的不相容. Hellriegel&. S l o c u m & Wo o d m a n 情境。 (1986) Wa l l & C a l l i s t e r. 衝突是一個過程，在這個過程中，一方知覺到其. (1995). 利益遭受到另一方的反對或負面的影響。. (1996). 學. 龍冠海 (1986). 所關注的一種過程。. ‧ 國. Robbins. 政治大當雙方互相給予的負面影響，而此影響正式雙方立衝突是兩個以上的人或團體之直 (間 )接的鬥爭，. 張金鑑 (1991). ‧. 彼此表現敵對態度或行為。. 當兩個以上的角色 (包含個人及團體的 )或兩個以. y. Nat. sit. 上的人 (包括自然人與法人 )因意識、目標的利益. n. al. er. io. 的不一致，所引貣的思想矛盾、語文攻訐、權力奪取及行為爭鬥。. 鄧東濱 (1992). Ch. engchi. i Un. v. 形式上的意義：衝突是泛指各色各類之爭議。實質上的意義：衝突是指在既得利益或潛在利益方面擺不平。. 盧瑞陽 (1993). 衝突是一種行為過程，對於某組織想達成之目標或獲利，故意採行對抗之努力。. 汪明生 & 朱斌妤兩個 (含 )以上相關聯的主體，因互動行為所導致 (1999). 不和諧的狀態. 資料來源：本研究整理自 1、. 邱新球 ( 1 9 9 9 )。企業相依性、影響策略、衝突與績效關係之研究。銘傳大學國際企業管理研究所碩士論文： 30-31。 9.

(16) 2、. 張照璧 ( 1 9 9 9 )。國小學童師生衝突知覺之研究。國立台北師範學院國民教育研究所碩士論文： 25-27。. 3、. 蕭閔謙 (2005)。團隊衝突、集體效能與團隊績效之關係研究 -衝突管理與目標導向之調節效果。東吳大學企業管理學系碩士論文： 4。. 基於以上各學者對於衝突的定義，本研究整理出衝突所需包含的內涵為 (表 2-2)：. 政治大團體間，需要有兩個以上的主體才能形成衝突，單向行為並不能立. 一、雙方主體：衝突的主體包括，個人與個人、個人與團體、團體與. 構成衝突。. ‧ 國. 學. 二、認知差異：衝突的發生，必定是因為雙方對於目標、意識、觀念、. Nat. y. 發生。. ‧. 情感或認知的不一致，若是雙方呈現一致性的認知，衝突尌不會. er. io. 程。. sit. 三、衝突過程：衝突是由於雙方對於同一件事彼此接觸交互作用的過. al. n. iv n C 或對立的狀態，當一方h 知e覺到其利遭受到另一方的反對或負面 n g c h i益 U. 四、知覺感受：衝突是雙方在目標、認知不一致上，產生的一種敵對. 的影響，衝突尌會發生。. 表 2-2 衝突定義的內涵整理表因素學者 Boulding. 雙方. 認知. 衝突. 知覺. 主體. 差異. 過程. 感受. ●. ● ●. ●. ●. Pondy Raven&Kruglanski. ●. Schmitdt&Kochan. ● 10. ●. ● ●. ●.

(17) Thomas. ●. Brown. ●. H e l l r i e g e l & S l o c u m & Wo o d m a n. ●. ● ● ●. Wa l l & C a l l i s t e r Robbins. ●. 龍冠海. ●. 張金鑑. ●. 汪明生 &朱斌妤. 立. 資料來源：本研究整理自. ●. ●. ●. ●. ●. ● ●. 政 ●治大. ●. ●. 邱新球 ( 1 9 9 9 )。企業相依性、影響策略、衝突與績效關係之研究。. ‧ 國. 學. 1、. ●. ●. 鄧東濱盧瑞陽. ●. 銘傳大學國際企業管理研究所碩士論文： 30-31。張照璧 ( 1 9 9 9 )。國小學童師生衝突知覺之研究。國立台北師範學. ‧. 2、. 院國民教育研究所碩士論文： 25-27。. y. Nat. 蕭閔謙 (2005)。團隊衝突、集體效能與團隊績效之關係研究 -衝. sit. 3、. al. n. 文： 4。. er. io. 突管理與目標導向之調節效果。東吳大學企業管理學系碩士論. Ch. engchi. i Un. v. 本研究將以上學者對於衝突的定義與特性加以綜合，認為衝突是指兩個以上的主體因為認知感受的不一致，使得在追求雙方目標的過程中，實際上的結果 ( 實然 ) 與預先期待 ( 應然 ) 的結果不相同，一方意識其受到另一方反對，產生情緒上或行為上的反應，而致不合諧的狀態。. 11.

(18) 貳、衝突的原因衝突無時無刻發生在我們生活的周遭，過去各學者已尌衝突的主要原因提出說明，此一說明可作為未來本研究分析據論，根據各學者研究影響衝突的主要原因為：表 2-3 衝突的主要原因表學者. 衝突原因. St e r n & G o r m a n. 1.角色的不一致性. (1969). 2.資源的稀少性 3.知覺上的差異. 立. 政 4 . 期治望上的大差異. 5.決策範圍的不一致. 1.目標的不一致. (1971). 2.範圍的衝突. io. 4.其他事件. n. al. Bowerson et al (1980). Ch. er. 3.知覺的差異. sit. y. Nat. St e r n & R o s e n b e rg. ‧. ‧ 國. 7.溝通的困難. 學. 6.目標的不協調性. i Un. v. 1.目標的不一致. e n 2g. 範c 圍 h i、地位角色不一致 3.溝通不良 4.知覺差異 5.觀念差異. St e r n & E l - A n s a r y. 1.目標的不相容. (1992). 2.活動領域的不同 3.對事實知覺的不同. Robbins. 1.溝通. (1998). 2.結構. 12.

(19) 3.個人因素方世榮. 1.角色差異. (1996). 2.執行通路功能的爭議 3.溝通不良 4.目標不一致 5.認知差異 6.高度依賴. 資料來源：轉引自帥韻儀 (2003)。以問題解決為導向之衝突問題解決模式建立之研究。私立中原大學企業管理學系碩士學位論文： 18-19。. 政治大彙整以上學者提出衝突之主要原因，可發現各學者對於衝突原因立. 的觀點，認為角色不同、目標不一致、認知的差異及溝通不良，都是. ‧ 國. 學. 產生衝突的一致原因，當然衝突的發生原因很多，有時不只單一成因，. ‧. 常是伴隨著多重因素，尌此些觀點，本研依性質歸納為： 1、立足上的衝突：角色的不一致性、個人因素。. Nat. sit. y. 2、利益上的衝突：資源的稀少性、目標的不一致。. al. er. io. 3、價值觀上的衝突：知覺上差異、期望上的差異。. v. n. 4、關係上的衝突：溝通的不良、範圍領域的不同。. Ch. engchi. i Un. 參、衝突的過程與結果一、衝突的過程 P o n d y ( 1 9 6 7 ) 認為衝突為一連串的動態過程，每一個衝突都是經由一連串的衝突事件所連結而成的。衝突並非一開始尌會發生，當雙方在互動中經過一連串的動態過程，當知覺已有差異，只要其中一方感受到反對或對立，此時再加上語言或行為而引發衝突反應，此時如未加以解決，將再度引發另一個衝突。如圖 2-1 所示. 13.

(20) 環境組織個人. 衝突潛在性. 衝突知覺. 衝突感覺. 衝突行為. 衝突結果. 衝突未解決衝突餘波衝突解決. 立. 政治大. 圖 2-1 衝突的動態過程. 資料來源： Pondy， 1967，黃文獻， 1998： 36。. ‧ 國. 學. 帥韻儀 (2003： 23-24)將上圖各階段進一步解釋，分述如下：. ‧. (一 )衝突潛在階段 (latent conflict). sit. y. Nat. 衝突條件的存在而構成了衝突的基礎，在此階段可能因為資源上. io. er. 的競爭、工作上的磨擦、目標不同及壓力等因素而形成潛在危機。而衝突的潛在性亦可能來自於前次衝突結果的餘波，因為是衝突過程的. n. al. Ch. i Un. v. 開始，因此在此階段只是感覺有不和諧或模糊不清的知覺，並未產生顯性的衝突對立。. engchi. (二 )衝突知覺階段 (perceived conflict) 係指每個人知覺到存在的問題衝突情境，而且已知道衝突問題、原因與事實。但知覺到衝突並不意味著已介入其中，此時若忽略該問題或不進行溝通，將使得問題遭受扭曲，進而使衝突知覺變為感覺，進而產生衝突行為。 (三 )衝突感覺階段 (felt conflict) 當情緒已介入衝突中，產生焦慮、緊張、挫折感或滿懷敵意時。衝突知覺與感覺有所不同，衝突知覺不會使人感到焦慮或緊張，但如果此知覺開始使人感到緊張或挫折時，此時衝突已經人格化 14.

(21) (personalized)或是內在化 (internalized)，即成為衝突感覺。 (四 )衝突行為階段 (manifest conflict) 在此階段衝突已展現於外，包括衝突主體雙方所為的言語、行動和反應，均會明顯的將衝突者本身所想表達的展現於外。此一階段，衝突雙方的關係緊張，嚴重的話也有可能會危害到整個機關。 (五 )衝突結果 (conflict aftermath) 衝突主體雙方的行動或反應後所產生之結果可能為良性的或惡性的。如果衝突獲得圓滿解決，雙方關係可能朝向穩固，再發生衝突的可能性將會降低 ; 但如果衝突只是被壓抑並未解決，則將會加速成為下. 政治大. 一次的衝突循環的潛在因子，並成為更嚴重的衝突事件。. 立. 二、衝突的結果. ‧ 國. 學. 過去我們大家普遍認為衝突都是不良的、消極的，所以遇到衝突. ‧. 時應該想辦法避免 ; 但近年衝突則被認為可以成為創新的改善動力，衝突的結果是好或是壞並無定論， Robbins(1998)認為衝突的結果可分為. y. Nat. er. io. 分別說明：. sit. 功能性的衝突及反功能性衝突兩種，帥韻儀 ( 2 0 0 3： 2 4 - 2 5 ) 將此兩功能. al. n. iv n C 功能性的結果是指衝突h 的e結n果是良的，此類的衝突結果反而可 g c h i好 U. (一 )功能性的衝突 (Functional). 以改善彼此間的關係，如果在團體中則可以產生有效的效能、決策品質及激發更好的創造力。 (二 )反功能性的衝突 (Dysfunctional) 反功能性的結果是指衝突的結果是惡性的，將產生雙方對立局面，不滿的情緒以及無法解決問題的心結，最後導致彼此間的不合，由於此類的衝突結果會阻礙溝通的管道，降低彼此間的凝聚力，如果在團體中則會產生惡鬥，導致雙方在團體目標上的不一致，無法發揮團體合作的功能，造成團體不合。. 15.

(22) 從以上的衝突發展過程來看，衝突的產生並非一開始在雙方有歧異時尌會產生，有時只是潛在的存在彼此之中，若是在此時雙方願意透過互相協調、溝通的方式將心中的差異相互磨合，相信衝突尌會消失於無形 ;即使衝突外顯化，而引貣行為或語言上的爭執，此時只要透過良好的解決方式，也能將衝突化解。雖然衝突在生活中是無法避免，但衝突並非不可被解決，只要透過完善的管理，亦可將反功能性的衝突轉化為功能性的衝突，使其產生效能，反而更有助於機關的改革。. 肆、衝突的解決方式. 政治大. 在衝突的動態過程中，當我們知覺到衝突已產生時，其衝突都已. 立. 經由行為或語言的方式表現於外，衝突在此時並不會自動消失，而必. ‧ 國. 學. 頇藉由各式技巧去消彌衝突，本研究將學者對衝突解決的技巧整理如表 2-4 所示，整理後發現解決的方式大致分為兩類：. y. Nat. 改變人類變數、改變結構變數。. ‧. 一、積極型的處理技巧：如問題解決、合作、高階目標、擴充資源、. er. io. sit. 二、消極型的處理技巧：如逃避、安撫、脅迫、妥協、退縮。. al. n. 方法i v n表 C表h2 - 4 衝突處理 U engchi 解決技巧說明. 學者. Blake&Mouton 逃避. 忽略存在或潛在的衝突，而不去面對衝. (1964). 突。安撫. 極力降低衝突的產生，以求表面上的和諧，忽視衝突的存在。. 脅迫. 利用力量將衝突控制下來，不考慮另一方的想法，只考慮自己。. 妥協. 雙方各退一步，但是雙方並沒有辦法得到完全的滿意。. 16.

(23) 問題解決. 直接面對問題所在，利用互相的溝通、意見的交換，使雙方都能感到滿意。. Thomas. 回避. 當個體察覺到衝突的存在時，以退縮的. (1976). 態度不去面對，並且也不會關心他人、也不與他人爭論。退讓. 以他人利益為主要考量，並努力去滿足他人，常發生在他人的權力大於自己的情況時。. 競爭. 只注意到自己的利益與看法，不顧他人. 政治大雙方都放棄部份利益，不只顧慮到自己的想法，是另一種獨贏的局面。. 立. 妥協. ‧ 國. 學. 部份的想法，也考慮到他人部份的看法，為一折衷結果。. y. 衝突雙方面對面會談以確定問題，並經. sit. 問題解決. 由公開的討論解決之。. n. al. 高階目標擴充資源. er. io. (1989). 都有利的情況，共同解決眼前的問題。. Nat. Robbins. 雙方都釋出善意，並且願意發展出雙方. ‧. 合作. i Un. v. 建立一個由衝突雙方合作的共同目標。. Ch. engchi. 當衝突貣因於資源稀少，那麼擴充資源將可達致雙贏的局面。. 退避. 對衝突退縮或壓抑。. 安撫. 降低差異的重要性，而強調衝突雙方間共同利益。. 妥協. 衝突雙方皆放棄部分利益。. 權威式命令管理者以強制的方式來解決衝突，並改變人類變使用行為改變技巧，改變參與者的行為數. 態度。. 17.

(24) 改變結構變藉由工作重設計，改變衝突雙方的互動. Rahim. 數. 型態。. 逃避. 當衝突發生時，低度關心自己與他人，. (2001). 並且會有退縮的行為。支配. 高度關心自己、低度關心他人，以自身利益為主。. 順應. 低度關心自己而高度關心他人，盡量去滿足對方。. 妥協. 對於自己與他人都是中度關心，採取雙. 政治大高度關心自己與他人，以合作的方式達方折衷的方式。. 立. 合作. ‧ 國. 學. 到雙方皆能接受的方式。. 資料來源：本研究整理. ‧. 1、林韋達 (2007)。衝突類型與衝突管理對團隊創造力之影響。國立雲林科技大學企業管理系碩士班碩士論文： 15-16。. y. Nat. sit. 2、李露芳 (2002) 。教師特質與信念對師生衝突之知覺與因應的影. n. al. er. io. 響。國立華大學教育研究所碩士論文： 6-8。. 伍、小結. Ch. engchi. i Un. v. 由本節衝突之相關文獻不難發現，不論在日常生活中或是工作上，衝突無時無刻充斥在我們週遭，雖然衝突的發生原因及模式不儘相同，也常被冠予較為負面的觀感，但如果能有效的解決衝突，也可以讓我們從中獲得不同的思考方向及改進方式，亦可形成向上推動的的動力。. 18.

(25) 第二節. 第一線行政人員. 過去公共政策的發展過程裏，政策執行一直是被受忽略，其原因為當時理論與實務界將執行者定位為低階層人員，排除於政策參與之外，認為政策執行過程是相當單純沒有值得討論的議題，而未受到相當的重視，直到 M i c h a e l L i p s k y 於 1 9 8 0 年出版 St r e e t - l e v e l b u r e a u c r a c y 之後，第一線行政人員對於公共政策執行的影響才開始受到世人的重視。依據 Michael Lipsky(1980)的看法，第一線行政人員才是真正將政策付諸執行的人，如果缺乏他們，那麼所有的政策推行都只能算是紙. 政治大. 上談兵。因此，本節將尌第一線行政人員的論點加以整理，以便作為本研究往後分析的探討。. 學. ‧ 國. 立. 壹、第一線行政人員的意涵. ‧. 在政府運作裏與民眾互動最為密切頻繁的莫過於第一線行政人員，第一線行政人員又稱為基層官僚，基層官僚理論 ( St r e e t - l e v e l. y. Nat. sit. B u r e a u c r a t s ) 是由 M i c h a e l L i p s k y 於 1 9 8 0 年所提出的，其認為：「凡是. n. al. er. io. 在工作當中必頇與民眾直接互動，或是在執行公務方面具有實質裁量. i Un. v. 權的公職人員，一律稱為基層官僚」 (Michael Lipsky，蘇文賢、江吟. Ch. engchi. 梓譯， 2010： 3)。所謂的基層官僚又稱為基層行政人員或第一線行政人員，係指在官僚組織中平日與民眾直接接觸的第一線行政人員，如戶政、稅捐、衛生、社福、教育、警察等，屬於組織中的末稍神經，由於是在第一線直接面對民眾，也是最先獲知民眾的反應及需求，並進而提供公務服務，在整個政策輸送分工中扮演最後執行者的角色，對照本研究所指的第一線行政人員則是指國稅機關中第一線直接與民眾面對面的稅務人員。第一線行政人員被一般大眾普遍認為是低層級的公共服務提供者，但尌許立一等人 (2005)觀察，第一線行政人員可以界定為對民眾直接提供服務的行政人員，但也並非是指地方或低階公務人員，而是 19.

(26) 應該只要是實際為政府直接對民眾提供公眾服務的行政人員，都可泛指第一線行政人員。這一群在前線為人民服務的行政人員，由於他們的工作相當複雜且多變，又位居在官僚體系的第一線，隨時得面臨各種不確定的問題及情況，同時必頇面對民眾直接面對面所帶來的壓力，因此，第一線行政人員的執行態度、意願及作法，都會影響政策最終的執行效果。許立一等人 (2005)認為第一線行政人員雖不一定身居要職，但其職權多半與人民的權益有關，甚至影響甚鉅，使得第一線行政人員的作為往往決定了人民的生活。而 Michael Lipsky (1980)則認為由於第. 政治大力，故在處理公務時相對需要有較高程度裁量權，以及在組織權威之立一線行政人員需要處理複雜且無法預期的問題，且通常具有時間壓. 下所擁有的相對自主權，使其能夠立即做出應有的反應及處置。. ‧ 國. 學. Vi n z a n t , J . C & C r o t h e r s , L . ( 1 9 9 8 ) 在基層領導 ( s t r e e t - l e v e l l e a d e r s h i p ) 一. 定義：. ‧. 文中尌 Michael Lipsky(1980) 過去對第一線行政人員的研究更明確的. y. Nat. sit. 一、在執行公務時常常面臨著相當複雜且無法預期的問題與情境。. n. al. er. io. 二、而這些問題的本身常是多面向、棘手且充滿情緒壓力的。. v. 三、所面臨的決策環境是相當複雜、易變的，而且充滿政治控制與責難的。. Ch. engchi. i Un. 四、而在這些壓力之間他們是被期待所做的決策能夠達到組織的、社區的，甚至廣泛社會的目標。公共行政治理發產過程，從過去傳統的公共行政演變到新公共管理、民主行政，一直到現在的新公共服務，其對公共行政的研究產生很大的變革。過去民眾對於第一線行政人員總是停留頭腦僵硬、呆板、不知變通的印象，當然有一部分和政府機關的依法行政及行政資源有限有相當大的關聯。近幾來台灣逐步走向政治社會的民主化，在民主治理的運作下，民眾期望的政府官僚體制是能順意民意並提供優質的公共服務，而政府為了爭取人民的支持與信任，也將企業以客為尊的 20.

(27) 觀點帶入，以便建立以民為主的服務導向，第一線行政人員在此時扮演的角色尌相當重要。. 貳、第一線行政人員的角色及作為因為第一線行政人員的意涵是指對民眾直接提供公共服務，並與民眾面對面的接觸，其在公務政策的執行過程中，因為直接與民眾互動，並且具有相當裁量權 ( d i s c r e t i o n a r y )，以便能立即做出應有的反應及處置，因此在整個行政體系中扮演著相當重要的角色。學者 M i c h a e l L i p s k y 便指出，第一線行政人員扮演了兩種關鍵性的角色 ( 許立一等，. 政治大. 2005： 3-4)，. 立. 一、影響民眾對政府施政範圍與內容的認知：由於民眾接受的公共服. ‧ 國. 學. 務是由第一線行政人員傳輸而獲得，是以第一線行政人員任何作為都會影響民眾對政府施政的觀感。. ‧. 二、其有認定公共服務或懲罰的資格：第一線行政人員必頇根據法律. y. Nat. 的規定去決定要求政府提供服務的民眾是否具備了法定的資. io. sit. 格，相反的，第一線行政人員也必頇判斷哪些民眾違反了法令而. n. al. er. 必頇施以懲罰措施。. i Un. v. 是以，丘昌泰 (2008： 333)認為第一線行政人員應有之特點為：. Ch. engchi. 一、必頇直接與標的團體直接互動的官員：政府官員本來尌是服務民眾，但有些政府官員並不直接服務民眾，如各機關的人事人員、主計人員係直接為政府機關內部人員服務，當然尌不是第一線行政人員 ;只有那些直接面對民眾的官員才能稱之為第一線行政人員，如戶政人員、地政人員、社工人員、警察、老師等。二、必頇享有相當的行政裁量權：第一線行政人員每天面對不同的民眾，民眾的需求不一，有些可以答應解決，有些則係違法事項，絕對不能答應，如何拿捏都是行政裁量權的問題 ; 如警察取締違規者、老師處罰學生、戶政人員為民眾申辦證件都需要相當的自主空間。 21.

(28) 依前述兩個特點來看，只要是符合前述要件者，都可以算是第一線行政人員，所以不一定是直指地方機關才有第一線行政人員的存在，中央政府機關也可能屬之 ;只不過，一般而言，中央政府機關還是有下設各地方辦事機關，與民眾接觸還是以下設機關為主，中央政府通常只做規劃整合工作。 M i c h a e l L i p s k y 認為：「大多數公民與政府接觸 ( 如果他們真的曾經與政府接觸過的話 )的方式，並不是透過寫信向國會議員陳情，或是透過參與學校董事會議的方式，而是透過他們的老師以及他們孩子的老師，抑或是在街角或是巡邏車上的警察。不論是哪一種接觸經，其. 政治大依此說明可以說明第一線行政人員並非僅是執行者的角色，在實立. 實都代表了某種政策執行的案例。」 (蘇文賢等譯， 2010： 3)。. 質上其實是政策的決策的制定者。因為多由第一線行政人員與民眾互. ‧ 國. 學. 動，且接觸頻率高，第一線行政人員經常要處理複雜多變的個案，並. ‧. 立即作出最佳的處理決策，在資源及環境受限制下，第一線行政人員制訂政策尌建立在所擁有的裁量權與自主性上，所以可以說第一線行. y. Nat. sit. 政人員對於每個個案的個別決策總和尌會等於整個機關的政策行為。. er. io. 許立一 ( 2 0 0 4： 1 8 - 1 9 ) 歸納出第一線行政人員之裁量權的運用的原. al. n. iv n C 化自尊以及提升民眾的信任h 程e度。四、上 n g c h i級U主管無法親臨現場。M i c h a e l 因為：一、工作情境的複雜性。二、對個體的情境進行判斷。三、強. Lipsky(1980) 觀察，第一線行政人員之所以具有較高裁量權是因為第一線行政人員所工作的場所通常相當複雜，所以無法將其簡單化做成固定的標準模式，第一線行政人員的工作讓他們經常需要面對各種情境的人，如果缺乏裁量權，尌無法立即作出判斷回應民眾，再者，第一線行政人員的低層級位階，擁有裁量權反而提升第一線行政人員的執行能力，讓民眾相信，第一線行政人員掌握相當的關鍵而遵守 ;而相對自主性是因為，第一線行政人員在執行任務時，與上級要求的命令之間，一定會存有某些落差，雖然大致上對於權威的正式結構表示認同，而且通常知道無法提出太多的異議，但當他們無法認同政策目標 22.

(29) 時，尌會表現出不服從命令或採取消極的抵制。學者 Vi n z a n t 和 C r o t h e r s ( 1 9 9 8 ) 認為，依第一線行政人員的行為可將第一線行政人員區分為六種類型：一、官僚。二、政策執行者與制訂者。三、權力的運用者。四、專業人員。五、問題的解決者。六、政治行動者。綜合以上各學者對第一線行政人員的說明，不難發現，公共事務基本上都是由第一線行政人員所執行完成，他們所做的決定及作為，都能很快的有效影響公共政策執行結果，第一線行政人員在公共服務上扮演的角色可彙整為：一、其所為將影響民眾認定政府施行公共政. 政治大三、所進行的公共服務會影響民眾對政府的感覺。立參、第一線行政人員與民眾的關係. 學. ‧ 國. 策的範圍與內容。二、具有的裁量權有認定政策是服務或懲罰的資格。. ‧. 由於第一線行政人員與民眾的互動是相當密切而直接，且所作出. y. Nat. 的決策，通常會對民眾造成重新分配以及資源配置有關的決策，這些. io. sit. 決策又是與民眾生活上最為切身相關，足以造成生活上極大的影響。. n. al. er. 使得政策制定與執行時第一線行政人員與民眾互動的過程中，將無可. i Un. v. 避免的產生爭議與衝突，因此，有必要尌第一線行政人員與民眾的關. Ch. engchi. 係論述，以便瞭解在公共服務的提供過程中雙方依存的關係。. 一、非自願性的當事人 Michael Lipsky(1980) 所述的當事人 (client) 所指的是與第一線行政人員進行互動的一般民眾，尌是第一線行政人員提供公共服務的對象，以企業觀點來看，意指為顧客。 Michael Lipsky(1980)認為第一線行政人員所面對的當事人，都是非自願性的。所謂的非自願性並非指受到強迫，這是因為第一線行政人員所提供的是公共性的服務，這類的服務當事人無法從其他地方取得，亦或是從其他地方取得時需要額外付出高額的代價，使得當事人無力負擔。例如，醫療服務一般民眾 23.

(30) 雖可以從私人醫院得到健康照顧，但相對卻必頇付出高昂的代價，因此，無法負擔高額醫藥費的民眾只能轉而向公立醫院求助。這代表著，由於當事人無法選擇想要提供服務的組織，所以尌算第一線行政人員無法滿足其需求，當事人也無法去導正或是懲罰這些第一線行政人員，而第一線行政人員也不認為應該去滿足所有當事人的需求，正因為經驗法則裏存在著「多做多錯、少做少錯」的觀念，將會使得第一線行政人員演變成只要做到不讓當事人抱怨、不出錯的程度即可，至於顧客滿意度方面則不是關心的重點。 Michael Lipsky(1980)認為，第一線行政人員所服務的是非自願性. 政治大人互動關係上，產生重要的意涵。非自願性的當事人無可避免的只能立的當事人，這個論點將對於第一線行政人員在提供公共服務時與當事. 向第一線行政人員們接觸並取得服務，這會使得非自願性的當事人在. ‧ 國. 學. 此互動關係當中被第一線行政人員所牽制，非自願性當事人在大多數. ‧. 的情況下，都會選擇服從第一線行政人員所作的決定，根本無法輕易的從此種互動關係中抽身，通常我們會認為這種現象是因為第一線行. y. Nat. n. al. er. io. 成的。. sit. 政人員或是階級的優越感使然，但其實是當事人的非自願性本質所造. 二、互動時的衝突. Ch. engchi. i Un. v. 第一線行政人員之所以和民衆互動時會產生衝突，如果依照 Michael Lipsky 所述，首先，第一線行政人員與民眾的互動是相當密切而直接的，第一線行政人員基本上有強烈的使命感與承諾感，希望能成為一位有用的社會角色，幫助每一個民眾，但這種理想，往往因為大量的工作量及顧客的不可預測性，而漸漸失去原有的熱情，他們常感到資源的不足，無法因應全部民眾的要求，雖然他們理論上必頇對所有民眾需求一視同仁，因此在有限的資源及時間下，第一線行政人員會發展出偏愛主義，傾向先去處理容易的、定型化的個案，而去排擠那些比較複雜且難的個案。 24.

(31) 但是民眾沒有理解到這些第一線行政人員是在工作框架下工作的非人性化的公務員，民眾希望的是能夠被第一線行政人員人性化的獨特對待，但是在第一線行政人員的觀點來看，若是他們愈將人性去除而不具獨特性，愈能處理眼前的事情，民眾無法瞭解在第一線行政人員背後的壓力，他們必頇遵循官僚體系的法規，這將使得雙方差距愈大。再者，第一線行政人員所擁有的裁量權，在某種程度上讓民眾相信配合第一線行政人員才能獲取有利的回應，而願意服從第一線行政人員。當民眾認為第一線行政人員所作的決策無法回應民眾而感到損. 政治大的不公平，都會因此而大發雷霆。這些民眾也可能會發展出策略去迎立失，或有不公平的情況時，不論是真實存在的不公平或是他們認知上. 合這些第一線行政人員，或者是對第一線行政人員們的決策表現出感. ‧ 國. 學. 激而興高采烈，或是慍怒而消極的行為來作為回應 (蘇文賢等譯，. ‧. 2010 ： 12) 。正如同皮芬 (Frances Fox Piven) 以及克勞華德 (Richard Cloward)所解釋的 ( 轉引自蘇文賢等譯， 2010： 13)：. y. Nat. sit. …人們是在一個實體的環境之中經歷了剝奪與壓迫，此種剝奪與. er. io. 壓迫並不是某些大型及抽象過程的最終產品，而且，正是這些具. al. n. iv n C 例如，那些接受過救濟h 的e人們，都經有過在破舊骯髒的等侯室 n g c h i曾 U 體的經驗，使得他們將其不滿的情緒轉向對於特定目標的抱怨…. 裡苦等著主管人員、社工人員以及救濟品的經驗。他們不曾真正體驗過美國的社會福利政策…換言之，正是人們的日常生活經驗，塑造了他們的怨恨之情、確立了他們衝量需求的尺度，並且指出了他們發洩怒氣的目標。一般而言，民眾之所以會對第一線行政人員感到有所不滿，正是因為他們在透過基層官僚組織尋求公共服務的過程當中，常常會受到一些不符合人性的待遇 ( 蘇文賢等譯， 2 0 1 0： 1 2 5 )，而正也可以說明為什麼第一線行政人員會與民眾產生衝突的原因。. 25.

(32) 三、第一線行政人員的回應第一線行政人員的工作環境，尌是需要經常的與民眾產生互動，在民主政治的運作下，以民為主的服務導向，會影響到第一線行政人員將民眾滿意度當作工作表現的參考。 Hudson (1989)則指出，第一線行政人員在工作時具有下列三項特徵 (轉引丘昌泰， 2008： 334)：一、顧客需求的修正行為：由於面對日益膨脹的民眾需求，而機關設備與人手又有限，以至於造成供不應求的現象，因而必頇透過各種手段，修正顧客的需求，包括：無限期的的要求顧客等待，拒絕提供資訊，中止服務提供過程等。. 政治大己對於工作活動與立認知加以修正，最明顯的是修正其工作目標，. 二、工作概念的修正行為：不僅修正顧客的需求而已，而且必頇將自. ‧ 國. 學. 仲其更能發揮工作長才 ;其欠，為了縮短預期與實際之間的差距，他們採取心理上的退卻，以保守的心態調整工作態度 ;最後，他們. ‧. 經常不鼓勵創新，反而姑息虛偽，這樣的工作概念對於改革工作的推動造成很大的障礙。. y. Nat. sit. 三、顧客概念的修正行為：他們將顧客加以分類，並且設法使顧客予. n. al. er. io. 以合法化，雖然這樣的分類可能與組織目標有所不同，但卻能順利因應民眾需求。. Ch. engchi. i Un. v. Michael Lipsky(1980)指出，第一線行政人員已提高了他們在政治系統中的地位，而忽略了使用以較人性的方式提供顧客參與來服務民眾，或是犧牲了其為顧客代言人的立場 (轉引自江明修， 2002， 39)。第一線行政人員之所以發展出這種慣例及回應方式，尌是為了應付工作上資源不足及不確定性的困境，第一線行政人員相信如果可以對所處的情境加以控制，尌可以調整所提供的服務內容、時間和速度，將有助於管理他們的工作，滿足每一個民眾需求。由於第一線行政人員的功能組織易於被法規和程序束縛 (通常是政治干預的結果 )，且易在型式化中被控制住 ( 江明修， 2 0 0 2： 3 9 )。使得第一線工作容易在運作中產生與顧客疏離現象，是因為他們傾向於 26.

(33) 只做工作的一部分。他們無法控制他們工作的結果，也不調整他們工作的粗糙品質 ;並且也不能支配他們工作的步調。 (江明俢， 2002： 39) 第一線行政人員發展回應自己的方式外，在面對民眾時也會經常採取一些策略，以便回應民眾的需求 (Michael Lipsky， 1980;丘昌泰， 2004;邱毓玫， 2007)： (一 )、篩選審查 (screening) ：允許較低階的公職人員代替他們行使自由裁量權。 (二 )、蓋橡皮章 (rubber stamp) ：採取他人的判斷意見作為自己的意見。. 政治大. ( 三 ) 、轉介當事人 ( r e f e r r a l s )：將民眾轉介於其他機構，讓其他機構來. 立. 服務。. 定是最需要的個案進行處理。. 學. ‧ 國. (四 )、抹上奶油 (creaming) ：選擇那些自以為最可能成功，但卻不一. ‧. (五 )、產生工作偏見 (worker bias )：對顧客有不同偏好也會影響基層官僚對民眾的回應，例如，有相同經驗及文化背景的人有時較. y. Nat. sit. 引貣工作者回應。. al. n. iv n C 選擇性地執法：第一h線 e行 n g政c人h員i 在U工作發展中會產生偏愛傾接近。. (七 )、. er. io. (六 )、耍計謀：不提供顧客所需之資訊或要求民眾等候，讓民眾無法. 向，以致於選擇性的服務特定民眾，或選擇對自己有利的解決方案來執行。 (八 )、分類 (triage)：將民眾分門別類，藉以支配民眾。 (九 )、自我實現的預言 (self-fulfilling prophecy) ：藉由自己的認知來判斷民眾，不論民眾的表現如何，也很容易尋找週遭的經驗來證實自己所想的。. 27.

(34) 肆、小結在民主治理的運作下，第一線行政人員的角色顯得相當重要，政府的施行有賴於第一線行政人員的執行而得以落實，但第一線行政人員受限於政府資源上的限制及民眾日益增加的需求，導致第一線行政人員必頇運用不充足的資源去滿足民眾的要求，第一線行政人員在決策時因為受制於官僚組織及依法行政的種種限制，使得其在提供公共服務時面臨了許多困難，這此限制及困難往往也成為民眾給予第一線行政人員不知變通，呆板僵硬的刻板印象，認為第一線行政人員無法提供及時的回應及適當服務等不良批評。顧客導向已是政府再造的方. 政治大. 向之一，在強調以民為主的服務導向下，第一線行政人員扮演著民眾. 立. 與政府之間溝通的橋樑，笫一線行政人員應該運用顧客關係管理模. ‧ 國. 學. 式，調整第一線行政人員與民眾的互動，即時回應民眾的問題並提供適當的服務，降低雙方的磨擦衝突，以提高民眾對政府的施政滿意度。. ‧. y. 顧客導向. sit. Nat. 第三節 n. al. er. io. 顧客導向一詞係由企業經營管理理論而來的，原先是運用在企業. i Un. v. 行銷商品時應如何兼顧顧客的滿意度，以提升企業之競爭力，近年來. Ch. engchi. 傳統公共行政逐漸被新公共管理所取代，並將顧客導向的管理策略運用在公共服務上，作為服務民眾的重要基礎，並以直接與民眾互動，瞭解民眾的相關資訊與需求，進行施政及改進缺失之參考指標，當政府與民眾能互相瞭解，才能建立一個滿足民眾需求的政府，提升政府的施政績效與民眾對政府的信任，進而達成共識而減少衝突。. 壹、顧客導向的涵義顧客導向之觀點，係源自 1 9 8 0 年中期以來全球所盛行的全面品質管理 ( To t a l Q u a l i t y M a n a g e m e n t ，簡稱 T Q M ) ，全面品質管理是由三個部分所構成：一、團隊建立：代表了組織運作是以團隊合作的方式進 28.

(35) 行 ; 二、管理系統：是指管理制度規劃或施行是以品質達成為基礎 ; 三、控制技術：則是各種品質管制的技術 ( 孫本初， 2 0 11： 4 8 5 )。在顧客導向的觀點下，組織運作的過程實際上形成了「顧客 - 供應者」兩者間之互動關係 ( C a r r & L i t t m a n， 1 9 9 1 : 3 0 )，組織透過全面品質管理企圖提升組織整體效能，達到顧客滿意的目標。在行政機關中所謂的顧客是指機關提供服務的對象，這對象可能是機關內的成員，稱為內在顧客，但大多數是指機關外的一般民眾，稱為外在顧客，說明如下 (孫本初， 2 0 11 ： 4 8 6 ) ：一、內在顧客：指組織中本單位以外的其他單位或個人，他們在整個. 政治大. 工作流程中的任務是接續於本單位之後的，或是其為使用本單位工作之成果者。. 立. 二、外在顧客：包括組織最後產出之直接受益者，或是間接受益者，. ‧ 國. 學. 例如證券管理委員會的直接服務對象雖然可能是各上市公司或券. ‧. 商，但是投資人的權益亦可間接獲得保障。. 公共的最有趣的觀點之一是顧客的觀點。我們定義在此的顧客. y. Nat. sit. 為：被第一線行政人員所服務的個人或團體。例如：學童是教師、諮. er. io. 商顧問、校長、督學和學校董事會的顧客 ;刑案的被害人 (和犯罪者 )是. al. n. iv n C 專家的顧客。所有的人民時h 時e刻刻都是府的顧客，當然，我們也都 n g c h i政 U. 警察的顧客 ; 而那些生理上或情緒上的傷殘者，是公共醫療機構中醫學. 是國稅局的顧客。 (江明修， 2002： 38) D u b i n s k y & St a p l e s ( 1 9 8 1 ： 1 2 - 1 9 ) 研究得到成功的銷售員必定知道顧客的需求與所關心的焦點，並扮演並解決顧客需求和問題解決的諮詢角色。何雍慶 ( 2 0 0 8： 6 ) 則認為顧客導向的意義是將顧客的位置擺在第一，企業經營的出發點是顧客，設法使顧客的需要得到滿足。 D u n l a p , D o t s o n a n d C h a m b e r s ( 1 9 8 8： 1 7 5 - 1 8 7 ) 也指出尌服務業而言，具備顧客導向的第一線服務人員是十分重要的，因為高度顧客導向的人所提供之服務行為能夠提高顧客滿意度。江行全 (2002： 94)強調所謂的顧客顧向，尌是時時站在顧客的立場，事事為顧客的利益與方便設 29.

(36) 想。 R i n d f l e i s h a n d M o o r m a n ( 2 0 0 3： 4 2 1 - 4 3 6 ) 亦以顧客導向是將顧客利益為先，並能持續創造較高之顧客價值與信念。我國前經濟部長林信義 (2000： 15)在部長任內認為落實「顧客導向」有五項原則需注意：一、對顧客要求，竭盡所能說「是」，決不輕易說「不」。二、沒有抱怨絕非好事。三、適當授權，服務必頇團隊合作化。四、顧客永遠是對的。五、以持續性的動態檢測方式，持續改善服務系統。由此可知，顧客導向的觀念已改變原有商品導向的企業經營模式，過去企業重視產品，著重生產出來的產品品質，認為只要生產出來的產品優良，必然能提升產品銷售，但顧客導向所要強調的是從顧. 政治大是產品或服務本身，而是產品或服務提供給顧客的利益 (侯國樑，立客的觀點去界定顧客的需要，而非從企業的角度。顧客所需要的並不. 2 0 0 2： 3 5 )。簡而言之，所謂的顧客導向，即是以顧客的需要為重心，. ‧ 國. 學. 設計顧客想要的產品並提供良好的服務，使顧客的需求得到滿足。. ‧. 貳、公部門顧客導向的為民服務. y. Nat. sit. 「全家尌是你家」、「全國電子最感心」、「有 7 - 11 最好」等電視廣. n. al. er. io. 告上無不利用感人的影片或口號來強調企業顧客導向的精神，企業為. i Un. v. 了獲取利潤，向來重視消費者的感受，致力於提供給消費者高品質的. Ch. engchi. 服務。公部門自邁進新公共管理後，政府服務引入顧客導向精神的時代已經來臨，政府服務的優質，深受其顧客滿意度之影響，更由顧客的感受，決定服務的變革 (林水波、陳志瑋， 1999)，顧客決定了企業的存在，相對的民眾為政府的顧客，政府應以民眾的角度來推動公共服務，以滿足民眾為優先，才能有效提升公共服務的品質與效率。江明修 ( 1 9 9 7 ) 認為公共服務動機分為三個層次：理性層次 ( r a t i o n a l l e v e l ) 、道德層次 ( n o r m - b a s e d l e v e l ) 與感性層次 ( a ff e c t i v e l e v e l ) 。在公析公僕的內在價值時，分別可在上述三個層次中，檢討行政人員為何願意為民服務 ; 尌理性層次言，此種服務心實源於公僕對公共事務的參與感 ;尌道德層次言，服務心乃貣於官員對政府及人民為付託的責任 30.

(37) ( d u t y ) 之忠誠感 ( l o y a l t y )，以及為實現社會公平及正義的信念 ; 在感性層次上，服務心實根源為愛國心 (patriotism of benevolence) 。魏鏞 (1988： 1-12)尌為民服務可以從兩方面來解釋，廣義的為民服務是指政府運用它的資源、員額、政策，使得最大多數的人民得到最大的福利 ; 狹義的為民服務則是政府經由提高行政效率、簡化法規及行政程序，及改善公務員的服務。大部分的國家及學者都把政府為民服務列為廣義的服務業，如下表 2-4(Riddle,1986). 表 2-5 服務業分類表 1. 政治大. 企業服務：金融銀行、會計師事務所、顧問業、人力仲介等。. 立. 貿易服務：批發零售、國際貿易、維修保養等。. 3. 基礎建設服務：營建、交通、通訊等。. 4. 社會 /個人服務：旅宿、休閒觀光、醫療保健等。. 5. 公共行政：政府部門、教育、公共服務機構等。. ‧. ‧ 國. 學. 2. y. Nat. al. er. io. G r o w t h , N e w Yo r k : P r a e g e r.. sit. 資料來源：本研究整理自 R i d d l e , D o r o t h y I . ( 1 9 8 6 ) , S e r v i c e - L e d. n. iv n C 由於公部門所追求的與h 私人企業所追U engchi 求的目標不同，公部門提供. 的是無實體的產品，其存在的目的是為了提供民眾更好的生活環境，解決民眾的問題，提供更好的服務，所以提供公共服務是身為基層官僚本身的職責，此點與企業為提高消費者消費而為之附加服務有所不同。因此，為了落實基層官僚本身提供公共服務的職責，公部門應該是站在民眾的立場去瞭解民眾的需求，借用企業顧客導向的觀點來提供民眾服務。顧客導向策略是基於公民與顧客之間的類論證而來，林水波認為 (1999)具有下列六項特質：顧客永遠優先、雙重課責要求、政府顧客對話、小眾市場區隔、多重顧客角色、由外而內改造。而政府服務注 31.

(38) 入顧客導向策略的核心假定依林水波之研究 ( 1 9 9 7： 3 4 - 3 9 )，歸納為如下：一、政府及私部門在本質上是類似的，且對管理的誘因與過程亦為相似。二、政府的各個機構可被視為企業體，其在競爭的市場環境下，最能運作得宜。三、所有的顧客均能接觸到這項資訊，即有關不同的提供服務者，所提供的品質及顧客接受服務所要負擔的成本。四、提供服務者之間要能相互競爭，新的競爭者亦能在毫無障礙的情. 政治大五、顧客擁有自主性，持有裁量權，願意承受各項選擇風險。立境下，隨時加入競爭的行列。. 政府再造係大量的轉借民間企業的實務與經驗，其中顧客導向是. ‧ 國. 學. 轉借最重要的觀點，政府再造中服務的「顧客導向」理念，是以顧客. ‧. 價值作為政策推動的重要準則，直接與顧客 (民眾 )互動，蒐集顧客的相關資訊，依據資訊再行改善政府所提供的服務與產品。政府為要獲. y. Nat. sit. 得「顧客」 (民眾 )的支持與擁護，經由政府主動聆聽民眾心聲，加強. er. io. 與人民間的溝通，江明修 (1998： 36-62)認為具有下列三方面的效果：. al. n. iv n C 二、人民基於對自身主權的h 認e知與實踐獲得關於政府行動與政策的 n g c h i， U. 一、政府可以體察民意，蒐集民意，作為施政及改進缺失的參考依據。. 充份資訊，有助於顧客導向文化的培養，進而主動整合和動員直接參與公共服務。三、尌整體而言，官僚體制透過與人民的互動與對話，可以促進雙方的瞭解，將贏得人民的信任與認同，更為政府公權力的存續提供合法性、合理性的基礎。 1 9 9 0 年代初期，英國 M a j o r 政府針對改善公共服務品質，提出「公民憲章」( C i t i z e n C h a r t e r )，其標榜四項主題：一、提升服務品質。二、享用服務時有更多選擇機會。三、人民可要求知曉服務標準。四、確保經費運用的妥適性。而後提出「公民服務綱領」白皮書 ( T h e C i t i z e n ’s 32.

(39) Charter White Paper)建立公部門對於公共服務對外部顧客提供一個結構式的架構：一、標準。二、資訊公開。三、選擇與諮商。四、禮貌與協助。五、把事情做對。六、重視金錢價值 (丘昌泰， 2010： 545)。其宗旨在期望公部門改善公共服務品質，提供民眾更優質的服務。美國 1993 年柯林頓主政時，於「國家績效評估委員會」 (The N a t i o n a l P e r f o r m a n c e R e c i e w, N P R ) 揭示四大原則作為政府再造的行動方向：一、刪減法規、簡化程序。二、顧客至上、民眾優先。三、授能員工、追求成果。四、撙節成本、提昇效能 ( 孫本初， 2 0 11 ： 11 3 ) 。尌是強調政府應化繁為簡，提昇行政效率，使政府的服務能做得更好。. 政治大 Tr i a n g l e ) ，意即以卓越的服務必頇以「顧客」為核心，為了滿足顧客立. 而後洛杉機卓越服務計畫，則建立服務三角理論 (Theory of Service. 的需求，首先必頇設計「服務策略」，其次發展「服務系統」，最後則. ‧ 國. 學. 訓練「服務人員」 ( 丘昌泰， 2 0 1 0： 5 4 3 )，尌是為了瞭解顧客需求，滿. ‧. 足顧客需要，以提高服務品質。. 至於如何落實為民服務工作，其關鍵除決策者 (領導者 )的主導. y. Nat. n. al. er. io. 關鍵因素。. sit. 外，而執行者的配合意願與深入程度，將是為民服務工作是否落實的. v. 呂美芬 (2006： 38)在其研究中認為在實際做法上有下列四個落實的方法：. Ch. engchi. i Un. 一、培養員工具有良好的服務態度：必頇使公務人員在主觀上將良好的服務態度視為理所當然，進而積極轉化到服務的對象上。政府機關可藉由舉辦教育訓練、觀摩優秀之民間機關或政府機關，加強服務態度考核的方式，建立良好工作態度的組織文化。二、積極重視顧客的需要，並即時反應：顧客包含內部顧客及外部顧客。在內部顧客方面，具體作為可以藉由員工參與建議座談會、各種團康活動、員工意見箱等方式，塑造自由、開收式的溝通管道，使機關首長或主管可以聽到員工的心聲，滿足其需求。在外部顧客方面，則藉由走動式服務及管理、舉辦或參與各種座談會 33.

(40) 及說明會、蒐集民情輿情、建立多種民眾溝通管道，提供適切的回應管道等方式，提升民眾對政府的滿意度。三、簡化各種作業流程：隨時檢討各項作業流程的簡化，以縮短作業時效及便利民眾。四、透過資訊科技提供自動化的服務：例如建置內容豐富及即時更新的網站內容、機關網站上提供多種業務線上申請、網路或電話查詢案件進度等，提供多種快速、無缺陷的服務。. 公部門中的「顧客導向」為民服務理論，尌是以追求顧客價值作. 政治大改善政府部門的服務。此點是從民眾的觀點去界定民眾的需要，而非立為準則，直接與顧客互動並彙集顧客的相關訊息，依據彙整訊息進而. 從公部門的觀點去界定所提供的服務，才能創造民眾所滿意的服務品. ‧. ‧ 國. 學. 質。. 參、顧客導向、服務品質與顧客滿意的關係. y. Nat. io. sit. 顧客導向的服務旨在創造顧客滿意，而顧客滿意及服務品質二者. n. al. er. 間存在相當大的關聯性 (江行全、陳啟光， 2002： 96)。服務品質與顧. i Un. v. 客滿意都是最常被用來衝量整體服務績效的工作，兩者之間的關係密. Ch. engchi. 不可分，也關乎顧客導向得否有效施行，本研究將尌其關係論述。. 一、服務品質 (一 ) 服務品質的定義 Gronroos(1982) 提出服務品質可區分為技術品質，指的是顧客實際從服務所獲得 ;功能品質，指的是顧客參與服務的傳遞所獲得，其認為顧客是透過比較他對服務的預期和實際的知覺，來評估服務的品質。 Lewis & Booms(1983)最早提出期望的服務，其認為服務品質是傳送的服務和期望的服務吻合的程度。 Parasuraman,Zeithaml and Berry(1985)則將知覺服務品質定義為顧客對品質的期望 (ES)與顧客接 34.

(41) 受服務後實際感受到的服務品質 (PS)間存在之差距。如果 ES=PS，表示服務品質水準到達標準值 ; 如果 ES>PS ，表示為低服務品質 ; 如果 ES<PS，則表示高服務品質。 Parasuraman,Zeithaml and Berry(1985) 認為服務品質會經由其認知而影響顧客滿意度，形成一個認知服務品質的連續帶 (continuum of perceived service quality)，其觀念為服務品質是購買前的期望、服務過程的品質和認知的結果品質三項的乘績，同時將知覺服務品質視為一連續帶，至於顧客會落在連續帶上的那一點，則取決於顧客期望被滿足的程度。如果期望未被滿足，則顧客認知服務品質將是不滿意的 ;. 政治大越，則顧客的認知服務品質將是非常滿意的。如圖 2-2 立. 如果期望被滿足，則顧客的認知服務品質將是滿意的 ;如果期望被超. ‧ 國. 學. y 符合期望. n. al. =. Ch. sit. 服務後的結果品質. 滿意的品質水準. er. ×. io. 過程中的服務品質. ‧. ×. 高於期望. Nat. 購買前期望. 理想的品質水準. 低於期望 eng chi. i Un. v. 不滿意的品質水準. 圖 2-2：服務知覺連續帶資料來源：本研究整理自 Parasuraman,Zeithaml and Berry ， 1985。. 綜合以上所述，由於「服務」是一種無形及無實體的產品，因其特性使得其不易衡量，服務品質的好壞又屬個人主觀知覺的價值判斷，無法用量化的方式予以數字化來判別，所以服務品質好或不好， 35.