行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略：兼論對台
灣的影響與借鏡
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 100-2410-H-004-095- 執 行 期 間 ： 100 年 08 月 01 日至 102 年 01 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學歐洲語文學系 計 畫 主 持 人 ： 張台麟 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：王瀚 報 告 附 件 ： 移地研究心得報告 公 開 資 訊 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 102 年 04 月 26 日
中 文 摘 要 ： 如眾所周知，1950 年代歐洲統合的初期階段主要是以經貿及 關稅的領域為優先的考量，雖然當時也有一些政治與軍事統 合的建議，但也立即遭遇到反對而無法順利的推展。1960 年 代開始，有鑑於「歐洲共同體」（ The European Community)的成效顯現以及國際情勢轉變，會員國開始同意 經由經濟合作的成效進而加強對外事務方面的合作。不過， 此項共識之下，除了會員國外交部長曾舉行過幾次會議之 外，並無具體的發展與作為。事實上，一直到 1970 年代開 始，由於東西關係日趨緩和以及世界能源危機的影響，歐洲 共同體的對外關係也日益多元且重要，而會員國之間的密切 合作以爭取最大共同利益亦愈顯必要（諸如歐體與石油輸出 國組織的談判、歐體與美國在農產品貿易上的的糾紛等）， 因此，歐體在建構共同對外關係事務上才開始有突破性的發 展。
為了確立「歐洲聯盟」（The European Union)對外關係 上的目標與法律地位以及整體的運作與組織架構，歐盟會員 國陸續在歐洲單一法、歐盟條約、阿姆斯特丹條約以及尼斯 條約中加以闡明與規範。1997 年歐盟執委會（The European Commission)提出一份政策文件，將歐盟的國際角色定位為促 進和平、安全、民主及人權價值，同時在面對 21 世紀的未來 必須強化對國際事務的影響力。不過，隨著歐盟擴大對整體 決策程序以及建構共同政策所產生之重大影響以及國際政經 局勢的快速變遷，歐盟致力於政經統合與改革並終於在 2009 年 12 月正式實施「里斯本條約」。在「里斯本條約」的架構 之下，歐盟在建構更整合的對外事務以及共同外交與安全政 策方面不但在法制與組織層次，同時在執行的層次都將面臨 重大的改變與挑戰。 對台灣而言，雖然我國與歐盟國家關係良好，但里斯本條約 下進一步整合歐盟的對外事務，其對未來國際政經秩序勢必 造成重大影響，所帶來之利弊得失不容忽視。。本研究之目 的希望先就歐洲聯盟推動建構共同對外以及安全策略的歷史 沿革、發展歷程加以探討，其次進一步探討歐盟在推動建構 共同對外政策上的法制架構以及實施策略與內容，之後特別 針對里斯本條約之下所產生的制度變遷與實施策略加以研究 評估，最後將就其最新發展可能對國際政治，甚至於對台灣 與歐盟關係所帶來之影響加以比較分析以期對我國未來推動 台歐盟關係上提出具體且有前瞻性之建議。
中文關鍵詞： 歐洲聯盟、歐洲政治合作、共同對外政策、里斯本條約、台 灣
英 文 摘 要 ： During the 1950＇s, The European Integration＇s priority has focused on the economic growth and free trade arrangement , political and military
cooperation has not been the major concern. This situation has been changed from the beginning of 1960＇s due to the EC＇s economic performance and the new developments of international relations. In fact, The EC＇s political cooperation has developed
dramatically during the 1970＇s. The member States realized the importance of establishing a common foreign policy in order to play a key role in the issues of international relations as well as international commercial negociations.
With the Treaty of Maastricht, The EU＇s foreign policy cooperation has more and more legalized and institutionalized. In 1997, The European commission has declared that its international role was to
promote the peace, security, democracy and the values of human rights. However, with the new Treaty of Lisbon, The EU＇s foreign policy cooperation would face a great challenges, not only on the attribution of roles, but also on the institutions, in particular the creation of the High Representative and EEAS. For Taiwan, Although the relations between Taiwan and the EU have been well, however we should pay more and more attention to the new development of the Treaty of Lisbon. The purpose of this research project is, firstly, to explore and discuss the history of the European Union＇s foreign policy cooperation and its legal structure and strategic basis, then to analyze the European Union＇s actions and results on the push for the common foreign
policy； thirdly to evaluate on some of the merits and drawbacks of the policy, and to make a comparison to the current situation of Taiwan. Finally, to give a few concrets and insightful advices on the future Taiwan-EU relations.
英文關鍵詞： European Union, European Political Cooperation, Common Foreign Policy, The Treaty of Lisbon, Taiwan.
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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
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■ 成 果 報 告成 果 報 告成 果 報 告成 果 報 告 □期中進度報告期中進度報告期中進度報告期中進度報告歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略：
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略
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兼論對台灣的影響與借鏡
兼論對台灣的影響與借鏡
兼論對台灣的影響與借鏡
兼論對台灣的影響與借鏡
計畫類別：■ 個別型計畫 □ 整合型計畫
計畫編號：NSC 100－2410－H－004－095－
執行期間：100 年 8 月 1 日至 102 年 1 月 31 日
計畫主持人：張台麟教授
共同主持人：
計畫參與人員：王瀚（碩士班兼任研究助理）
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：■精簡報告 □完整報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
■赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、列管計畫 及下列情形者外，得立即公開查詢 □涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢執行單位：國立政治大學歐洲語文學系
中 華 民 國 102 年 04 月 26 日
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歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略：
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兼論對台灣的影響與借鏡
兼論對台灣的影響與借鏡
兼論對台灣的影響與借鏡
兼論對台灣的影響與借鏡
中文摘要中文摘要中文摘要 中文摘要 如眾所周知，1950 年代歐洲統合的初期階段主要是以經貿及關稅的領域為 優先的考量，雖然當時也有一些政治與軍事統合的建議，但也立即遭遇到反對而 無法順利的推展。1960 年代開始，有鑑於「歐洲共同體」（ The European Community)的成效顯現以及國際情勢轉變，會員國開始同意經由經濟合作的成 效進而加強對外事務方面的合作。不過，此項共識之下，除了會員國外交部長曾 舉行過幾次會議之外，並無具體的發展與作為。事實上，一直到 1970 年代開始， 由於東西關係日趨緩和以及世界能源危機的影響，歐洲共同體的對外關係也日益 多元且重要，而會員國之間的密切合作以爭取最大共同利益亦愈顯必要（諸如歐 體與石油輸出國組織的談判、歐體與美國在農產品貿易上的的糾紛等），因此， 歐體在建構共同對外關係事務上才開始有突破性的發展。為了確立「歐洲聯盟」（The European Union)對外關係上的目標與法律地位 以及整體的運作與組織架構，歐盟會員國陸續在歐洲單一法、歐盟條約、阿姆斯 特丹條約以及尼斯條約中加以闡明與規範。1997 年歐盟執委會（The European Commission)提出一份政策文件，將歐盟的國際角色定位為促進和平、安全、民 主及人權價值，同時在面對 21 世紀的未來必須強化對國際事務的影響力。不過， 隨著歐盟擴大對整體決策程序以及建構共同政策所產生之重大影響以及國際政 經局勢的快速變遷，歐盟致力於政經統合與改革並終於在 2009 年 12 月正式實施 「里斯本條約」。在「里斯本條約」的架構之下，歐盟在建構更整合的對外事務 以及共同外交與安全政策方面不但在法制與組織層次，同時在執行的層次都將面 臨重大的改變與挑戰。 對台灣而言，雖然我國與歐盟國家關係良好，但里斯本條約下進一步整合歐 盟的對外事務，其對未來國際政經秩序勢必造成重大影響，所帶來之利弊得失不 容忽視。。本研究之目的希望先就歐洲聯盟推動建構共同對外以及安全策略的歷 史沿革、發展歷程加以探討，其次進一步探討歐盟在推動建構共同對外政策上的 法制架構以及實施策略與內容，之後特別針對里斯本條約之下所產生的制度變遷 與實施策略加以研究評估，最後將就其最新發展可能對國際政治，甚至於對台灣 與歐盟關係所帶來之影響加以比較分析以期對我國未來推動台歐盟關係上提出 具體且有前瞻性之建議。 關鍵詞 關鍵詞 關鍵詞 關鍵詞：歐洲聯盟、歐洲政治合作、共同對外政策、里斯本條約、台灣
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The Common Foreign Policy of the European Union:
A Comparative Perspective on Taiwan
During the 1950’s, The European Integration’s priority has focused on the economic growth and free trade arrangement , political and military cooperation has not been the major concern. This situation has been changed from the beginning of 1960’s due to the EC’s economic performance and the new developments of international relations. In fact, The EC’s political cooperation has developed dramatically during the 1970’s. The member States realized the importance of establishing a common foreign policy in order to play a key role in the issues of international relations as well as international commercial negociations.
With the Treaty of Maastricht, The EU’s foreign policy cooperation has more and more legalized and institutionalized. In 1997, The European commission has
declared that its international role was to promote the peace, security, democracy and the values of human rights. However, with the new Treaty of Lisbon, The EU’s foreign policy cooperation would face a great challenges, not only on the attribution of roles, but also on the institutions, in particular the creation of the High
Representative and EEAS.
For Taiwan, Although the relations between Taiwan and the EU have been well, however we should pay more and more attention to the new development of the Treaty of Lisbon. The purpose of this research project is, firstly, to explore and discuss the history of the European Union’s foreign policy cooperation and its legal structure and strategic basis, then to analyze the European Union’s actions and results on the push for the common foreign policy; thirdly to evaluate on some of the merits and drawbacks of the policy, and to make a comparison to the current
situation of Taiwan. Finally, to give a few concrets and insightful advices on the future Taiwan-EU relations.
Keywords: European Union, European Political Cooperation, Common Foreign
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歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略
歐洲聯盟推動建構共同對外政策的發展與策略：
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兼論對台灣的影響與借鏡
兼論對台灣的影響與借鏡
兼論對台灣的影響與借鏡
兼論對台灣的影響與借鏡
(The Common Foreign Policy of the European Union: A Comparative Perspective on Taiwan)
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、報告內容
報告內容
報告內容
報告內容
一 一 一 一、、、、前言前言前言前言 如眾所周知，1950 年代歐洲統合的初期階段主要是以經貿及關稅的領域為 優先的考量，雖然當時也有一些政治與軍事統合的建議，但也立即遭遇到反對而 無法順利的推展。1960 年代開始，有鑑於「歐洲共同體」（ The EuropeanCommunity, La Communauté européenne)的成效顯現以及國際情勢轉變，會員國開
始同意經由經濟合作的成效進而加強對外事務方面的合作。不過，誠如法國馬斯 雷教授(Jean-Claude Masclet)所言，此項共識之下，除了會員國外交部長曾舉行過 幾次會議之外，並無具體的發展與作為。1事實上，一直到 1970 年代開始，由於 東西關係日趨緩和以及世界能源危機的影響，歐洲共同體的對外關係也日益多元 且重要，而會員國之間的密切合作以爭取最大共同利益亦愈顯必要（諸如歐體與 石油輸出國組織的談判、歐體與美國在農產品貿易上的的糾紛等），因此，歐體 在建構共同對外關係事務上才開始有突破性的發展。2
為了確立「歐洲聯盟」（The European Union, L'Union européenne)對外關係上 的目標與法律地位以及整體的運作與組織架構，歐盟會員國陸續在歐洲單一法、 歐盟條約、阿姆斯特丹條約以及尼斯條約中加以闡明與規範。1997 年歐盟執委 會（The European Commission)提出一份政策文件，將歐盟的國際角色定位為促 進和平、安全、民主及人權價值，同時在面對 21 世紀的未來必須強化對國際事 務的影響力。3不過，隨著歐盟擴大對整體決策程序以及建構共同政策所產生之 重大影響以及國際政經局勢的快速變遷，歐盟致力於政經統合與改革並終於在 2009 年 12 月正式實施「里斯本條約」。在「里斯本條約」的架構之下，歐盟在 建構更整合的對外事務以及共同外交與安全政策方面不但在法制與組織層次，同 時在執行的層次都將面臨重大的改變與挑戰。 二 二 二 二、、、、研究目的研究目的研究目的研究目的 1
參閱 Jean-Claude Masclet, L'Union politique de l'Europe (Paris: PUF, 1986), pp. 44-45.
2 1969 年的海牙高峰會議中，各國領袖認知到此一議題之重要性並建構初步之合作機制。亦可
參閱 Adam Bronstone, European Security into the Twenty-First Century: Beyond traditional theories
of international relations (Burlington : Ashgate, 2001), pp. 158-159.
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Agenda 2000:For a stronger and wider Union, Com(97) 2000 final, 13 July 1997, Bulletin of the European Union, Supplement 5/97.
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就有關歐盟推動共同對外政策的意涵而言，誠如法國泰爾賓（Fabien Terpin）、 比利時朱綠卡（Christina Churruca)、柯麥隆（Fraser Cameron）以及美國史密斯 （Michael E. Smith）等多位學者所言，歐盟對外政策(La politique extérieures, The
European Foreign Policy Cooperation 或 The EU's Common Foreign Policy)的目標
與實際運作所涵蓋的範圍相當多元、廣泛且複雜，雖然在法律上有其一定的架構， 但在實際運作中則與許多業務和部門相關，造成若界定上和執行層面的模糊空間。 本研究所指之對外政策係從廣義之面向研究與分析。進一步而言，本研究主要係 從法理與實務層面探討歐盟在推動建構共同對外政策的內容與過程，特別是針對 里斯本條約實施以後歐盟在建構共同對外政策上的發展與變遷。 對台灣而言，雖然我國與歐盟國家關係良好，但里斯本條約下進一步整合歐 盟的對外事務，其對未來國際政經秩序勢必造成重大影響，所帶來之利弊得失不 容忽視。本研究之目的希望先就歐洲聯盟推動建構共同對外以及安全策略的歷史 沿革、發展歷程加以探討，其次進一步探討歐盟在推動建構共同對外政策上的法 制架構以及實施策略與內容，之後特別針對里斯本條約之下所產生的制度變遷與 實施策略加以研究評估，最後將就其最新發展可能對國際政治，甚至於對台灣與 歐盟關係所帶來之影響加以比較分析以期對我國未來推動台歐盟關係上提出具 體且有前瞻性之建議。 三 三 三 三、、、、相關國內外之文獻探討相關國內外之文獻探討相關國內外之文獻探討相關國內外之文獻探討 有關歐盟推動共同對外政策的專書並不多且大部份由整體或區域性的角度 分析，如 2000 年比較從安全戰略的角度出發且由 Adam Bronstone 所著「邁入
21 世紀的歐洲安全」（European Security into the Twenty-first Century）；2001 年比 較從外交面向切入且由 Neil Winn and Christopher Lord 所著「超越民族國家的歐 盟對外政策」（EU Foreign Policy beyond the Nation-State）。
在期刊方面，事實上，在 2004 年英國學者麥克拉倫（Lauren McLaren）就 曾運用民調加以分析並撰文「反對歐洲整合以及國家主權喪失的恐懼」
（Opposition to European Integration and fear of loss of national identity)指出，歐盟 人民基本上是認同歐洲統合的發展，但遭遇到國家主權與利益的爭辯之時，則又 恐懼歐盟機構的權力過大並主導一切。2004 年 3 月，美國喬治亞州立大學史密 斯教授（Michael E. Smith）撰文「制度化、政策調整以及歐盟的外交政策合作」 （Institutionalization, Policy Adaptation and European Foreign Policy Cooperation) 指出，歐盟在推動建構共同外交政策上有許多的困難，但在過程中的制度化以及 各會員國在政策上的配合與調整以開創出一個集體共識才是重要的步驟。2007 年 11 月，歐盟重要智庫「歐洲政策研究中心」（European Policy Centre）提出了
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一份「歐盟外交部：如何建構一個更有效率的共同政策」（The EU Foreign Service:
how to build a more effective common policy)的報告。其中特別建議未來歐盟的共
同外交與安全政策應更整合，而在組織與架構上就要有一位外交安全特別代表以 及設立獨立的對外行動部門。
英國劍橋大學學者羅傑（James Roger)在 2009 年所撰寫的「從民間力量到全 球力量：透過論述理論闡述歐洲聯盟的大戰略」（From "Civilian Power to "Global
Power: Explication the European Union's "Grand Strategy" Through the Articulation of Doscourse Theory)這篇文章指出，歐盟本身就是國際體系中的另一體系，27
個會員國都是主權國家，因而歐盟需要區分其自身邊界之內所發揮的民間力量作 用以及在國際關係各種發展過程中作為一種全球力量。羅氏也認為，里斯本條約 中所設立的「歐盟對外行動部」（European External Action Service -EEAS）將會 對全球力量產生重要影響。
學者塞爾頓（Zachary Selden）於 2010 年 3 月發表「權力趨勢：國家中心之 現實主義與歐洲安全及防衛政策」（Power is Always in Fashion: State-Centric
Realism and European Security and Defence Policy)文章，他指出，歐洲統合有很大
一部份是由於彼此之間共同經濟的要求，歐盟也因此建構了新的機構與決策體系， 國際的活動力也不增，其權力及能力有時更勝於會員國，但由於歐盟仍是以國家 為中心的現實主義為出發而影響整體發展。塞氏認為，未來歐盟應該參與更多的 國際事務，同時也要提升決策的效率與行動力。 荷蘭學者杜克斯特（Hylke Dukstra）則於 2009 年發表「執委會對上理事會 秘書處：有關官僚機構在歐盟對外政策上的對立」（Commission Versus Council
Secretariat: An Analysis of Bureaucratic Rivalry in European Foreign Policy）專文就
歐盟對外政策上的疊床架屋及多頭馬車提出分析與批評。綜合觀察，這些文獻大 多局限在里斯本條約以前的架構與發展，針對里斯本條約最新發展與可能變遷與 影響則似較少。
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、研究主要內容
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研究主要內容
一 一 一 一、、、、、、、、歐盟推動共同對外政策之法理基礎與發展歐盟推動共同對外政策之法理基礎與發展歐盟推動共同對外政策之法理基礎與發展歐盟推動共同對外政策之法理基礎與發展 歐盟的對外關係主要可以區分為以下幾種面向：共同貿易政策(Common Commercial Policy)、與第三世界國家的合作、人道援助、發展援助、歐洲鄰國政策(European Neighborhood Policy)、共同外交與安全政策(Common Foreign and
7 的性質，最為明顯的例子便是歐盟的環境政策。隨著國際局勢的變遷以及歐盟內 部發展，歐盟的組織架構以及法律建制是不足以應付時事的變遷，且往往被詬病 有疊床架屋之問題以及無法對外發表一致的言論。換句話說，歐盟在處理對外關 係與政策面向上缺乏了一個較為整合的架構與決策機制，而受限由政府間協調的 妥協結果並時而削弱了歐盟在國際事務上應有的角色及影響力。42009 年 12 月生 效的里斯本條約則對歐盟推動建構共同對外政策帶來制度面與實務面的重大影 響。 （一）1957 年歐洲共同體時期之起步年歐洲共同體時期之起步年歐洲共同體時期之起步 年歐洲共同體時期之起步
在 1954 年創建歐洲政治共同體(European Political Community)，特別是成立 「歐洲防衛共同體」（European Defence Community - EDC)的歐洲整合構想失敗之 後，經濟面向成為了歐體合作的主要議題。也就是說，經由較不涉及主權爭議的 範疇，進行以共識為主要決策方式來逐步建設一個超國家的歐洲(a supranational Europe)。5 為達成整合目標，羅馬條約便採取了相關做法，包括共同市場、關稅 同盟和建立共同政策。這些目標方針架構的建立，不只對於歐洲內部整合，並且 對於歐體(歐盟)在日後在對外關係上做為一個重要的國際經濟行為者有很大的 影響。另外，歐體亦被賦予獨立的法律人格，並且在共同體的架構內享有自主決 策權。6 條約中的第四部分則是針對對於前殖民地等與會員國具有特殊關係的國 家，應提供其經濟社會的發展援助。如此法理上的規範，卻也反映出制度上的侷 限性，換句話說，羅馬條約和巴黎條約的規範反映了執委會的權限在對外關係上 被限制在對外貿易和援助前殖民地發展的基礎之上。7 另一規範於羅馬條約中對外關係的重要面向為條約的第六部分。其中規定了 對外條約簽訂的規範，包含會員國間、與非會員國，和國際組織的協定；強調歐 體應與其他國際組織維繫良好的對外關係。8此一規範對於歐體(歐盟)在未來參與 國際組織、會議，和第三國之條約簽訂提供了法理上的架構基礎。在對外經貿合 作面向的「關稅貿易總協定」(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT，現
4 美國前國務欽季辛吉曾說：「如果有事要找歐洲商量，該打電話給誰呢？」le fameux « numéro de
téléphone européen à appeler » pour reprendre l’expression de l’ancien Secrétaire d’Etat américain Henri Kissinger. 參閱 Alessia Biava, L’Union européenne, acteur global ? Potentialités et limites de la PESC et de la PESD ( Genève: Institut européen de l’Université de Genève), pp.51.
5 Treaty establishing the European Economic Community,
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_eec_en.htm 6 羅馬條約第 210 條
7 參閱 William Wallace, “Foreign and Security Policy” in Helen Wallace, William Wallace, and Mark
A. Pollack ed., Policy-making in the European Union ( New York: Oxford University Press, 2005), pp. 429-455.
8 為世界貿易組織 WTO)，歐體執委會自狄倫回合(Dillon Round 1960-1961)起即以 歐體之身分參與以及履行「關稅貿易總協定」大部分的權利和義務。9 大體上，羅馬條約以及後續的修正條約形塑了歐體對外關係的基礎法理架構。 然而，涉及國家主權的安全、軍事層面則需等待會員國間的相互協商和共識。 （二）1970 年代歐洲政治合作以及年代歐洲政治合作以及年代歐洲政治合作以及 1986 年單一歐洲法年代歐洲政治合作以及 年單一歐洲法年單一歐洲法年單一歐洲法 首先，1968 年歐洲實現其關稅同盟並進而在 1970 年將完成共同市場的過渡 階段，因此歐經濟共同體(European Economic Community, EEC)向「關稅貿易總 協定」表示此後該架構下的貿易協定談判則以「共同體協定」為主；換言之，
EEC 是以完整會員身分(full membership)進行 GATT 之談判和締結「共同體協定」
(community agreement)，個別歐體成員並無另外在以 GATT 之締約國參與此一協
商。此建立日後歐體(歐盟)在國際貿易談判下的法理基礎。10
歐洲政治合作 (European Political Cooperation, EPC) 機制形成於 1970 年代。 此合作機制為一非正式性的制度安排，提供歐體政府間一個重要的多邊外交協商 架構。但是此一政府間的合作方式卻也反映了「外交政策」被分離出歐體的「對 外關係」面向：只有在關切到歐體之行動時，才會對於執委會進行協商。11 1974 年的巴黎高峰會則建立起以元首和外長參與為主的「歐盟高峰會」(European Council)，此一非制度性的機制用以加強歐體會員和歐洲國家間的合作。美國對 於歐洲的外交安全政策和國際情勢的發展往往影響了戰後歐洲國家對於歐洲安 全、軍事發展的態度；面對 1979 年阿富汗戰爭無法成功地進行內部協調和回應， 促成了對於 EPC 更進一步的合作，12然而許多會員國政府仍存在對於「主權讓渡」 的疑慮。 如果說羅馬條約對於經貿等共同政策議題較為注重的話，1986年的「單一歐 洲法」(Single European Act, SEA)認知到對於對外關係發展歐洲認同(European
identity)，尤其在安全的經濟、政治面則愈來愈有必要採取共同立場(common position)和建立共同行動(joint action)。在此前提之下，政治和外交層面才有進一 步的深化整合。首先，確立了「歐洲政治合作」正式成為部長理事會架構下的一 部分，但對於外交政策議題的諮詢權限則限制於一定的程度。其次，該法也強調 歐洲共同體會員國在對外政策合作上，尤其關係到另一成員國之安全之時，應共 同合作協商並且提供有效的施行方案。在參與國際組織或是國際會議時，所持之 9
參閱 Jacques Bourrinet, "La politique commerciale commune", in Jacques Ziller, L'Union européenne (Paris: La Documentation Française), pp. 186-194.
10 歐洲法院的判決在相關領域提供了歐體與會員國在此一對外領域面向提供了法理基礎和爭點
的解決參考。
11 參考「盧森堡報告」 (1970) 和 「哥本哈根報告」(1973)。執委會的角色在初期被完全排除在
外，但於由歐安合作會議(外交和經濟面向)的展開，提供執委會有限的參與。
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立場應與在EPC中達成的共同立場(common position)相一致。除此之外，對於軍 事安全方面則表示了歐體與「西歐聯盟」(West European Union, WEU)和大西洋 聯盟 (Atlantic Alliance )的相連性。不過，就實質層面而言，政治合作機制的制 度化並未真正讓歐體會員國間產生實質的共同對外態度，至多只是一種政府間協 商之平台。
歐體(以及之後的歐盟)對外關係中所強其強調的重要面向為「人權」。在1986 年7月21日歐洲政治合作發表了第一份人權聲明書(Declaration of Human Rights)， 強調人權在世界的普遍尊重，但是並無提出具體的執行目標。而之後簽署的「歐 洲單一法」中亦無提及人權之相關議題，以及對外政策和人權之關聯性。 （ （ （ （三三三三））））1992 年馬斯垂克條約年馬斯垂克條約年馬斯垂克條約(亦稱歐盟條約年馬斯垂克條約 亦稱歐盟條約亦稱歐盟條約亦稱歐盟條約) 在面臨中東歐革命、德國統一、冷戰結束和波灣戰爭等一連串發生於 1990 年代的國際事件的發生，歐體政府間會議(Interngovernmental Conference, IGC)將 對於「外交和安全政策」的討論列入了議程之中。1990 年 12 月的羅馬高峰會中 便強調歐體應建立起在外交政策領域的認同以及一致性以便應對國際社會的新 挑戰，並負起在其應承擔的國際責任。也就是在如此背景之下，歐體作為一國際 行為者的企圖和重要性被強調了出來。13 接續該次高峰會所做出的結論，1992 年的馬斯垂克條約於第五章節的第 J 條條約宣示了「歐盟共同外交與安全政策」(Common Foreign and Security Policy
- CFSP; Politique étrangère et de sécurité commune, PESC)的建立，以實現下列五大
目標： 1，維護聯盟的共同價值、基本利益及其獨立； 2，加強聯盟及其會員國各方面之安全； 3，根據聯合國憲章、赫爾辛基「最終條款」之原則以及巴黎憲章之目的， 維持和平與加強國際安全； 4，提升國際間的合作； 5，發展並鞏固民主與法治，以及尊重人權與基本自由。 並於第 J.4 條界定了「歐盟共同外交與安全政策」(CFSP)為包含所有與歐盟安全 相關之問題，其中包含了共同防禦政策在未來發展的可能。同時，該條也正式確 認「西歐聯盟」成為歐盟安全防禦的執行單位。1990 年代的南斯拉夫危機，促 使歐洲國家於 1992 年發表「彼德堡宣言(Petersberg Declaration)」 ，確立出西歐 聯盟的三大任務：人道和救援行動、維和任務、危機處理。14歐體在前蘇聯國家 活動的增加，加以缺乏與西歐聯盟和北約指揮體系的聯結，使得當時任職歐盟執 委會主席戴洛（Jacques Delors） 將歐洲政治合作進一步擴展為完整的「對外政
13 Conclusion of the Rome European Council, 14 and 15 December 1990 14
humanitarian and rescue tasks; peacekeeping tasks; tasks of combat forces in crisis management, including peacemaking
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治關係總署」(DG IA External Political Relations)以應付實質需求和制度架構上的 落差。 另外對於環境政策的規範，也強調了對於解決地區性和世界性的環境問題， 歐盟應提倡在國際層次的相關策略。15此一面向的共同政策提倡，提供了歐盟在 1992 年的地球高峰會以及後續的氣候變遷議程中扮演重要的國際行為者角色。 1995 年世界貿易組織的成立，歐體(European Communities)與歐盟會員國皆 為創始會員；而透過集體的協商力量，使得歐盟在國際貿易中的角色更具有影響 力。 （ （ （ （四四四四））））1997 年阿姆斯特丹條約以及後續的發展年阿姆斯特丹條約以及後續的發展年阿姆斯特丹條約以及後續的發展 年阿姆斯特丹條約以及後續的發展 就制度面而言，歐盟共同外交與安全政策的形成雖然提供了歐盟在對外關係 上的法理基礎，但在實際運作上卻是缺乏了一致的聲音(one voice)和機構間的連 貫與整合性。國際社會層面則是恐怖主義的盛行、全球化所帶來的經濟問題等， 歐盟必須面對這些變遷進行回應。就此，阿姆斯特丹條約建立了「共同策略」 (common strategy)，16並在此基礎上理事會可以建設性多數決之方式來決定共同 立場和行動。17「建設性棄權」的條款的設立則是可使部分國家放棄其投票權， 但須接受歐盟所做的行動決定。18在阿姆斯特丹條約中，最重要的制度面改變為 「共同外交與安全最高代表」此一職位之設立，並任命理事會之秘書長擔任。19 希望藉由此一職位之設立能夠進制度間的協商，對於 CFSP 之發展運作上更有整 合性和效率。但是就同一基礎上，該職位的設立存在著隱性的制度間競爭問題， 例如執委會的對外關係總署。 CFSP 最高代表職位的設立後，便須面對東南歐衝突的處理；科索沃衝突在 1998 年後期漸變激烈。此時美國與歐洲對於此一衝突所採之不同立場，歐盟軍 備能力的缺乏以及對於歐洲地區安全問題無法提供有效回應，讓會員國意識到建 立歐洲自主防禦能力的必要。英國與法國在 1998 年達成的聖馬洛宣言 (St. Malo Declaration) 為歐盟對於軍事合作的一個開始。再接續的歐盟高峰會中，許多關 於歐洲軍事安全的重大決議產生，例如 1999 年科隆高峰會(Cologne European Council)將西歐聯盟納入歐盟防禦機制之下以及同年 12 月的赫爾辛基歐盟高峰
會(Helsinki European Council)則定義歐盟的頭號目標(Helsinki Headline Goals)為 在 2003 年以前建立一支快速反應部隊(European Rapid Reaction Force)。政治與安 全委員會(Political and Security Committee)、軍事委員會(military committee)和歐 盟軍事人員(Military Staff of the EU)於 2000 年納入條約架構之下。另外「能力承
15 The Maastricht Treaty, Article 130r 16 Article 12 CTEU 17 Ibid, Article 23.2 18 Ibid, article 23.1 19 Ibid, artcle 18, § 3；首任常駐之高級代表為前北大西公約洋組織秘書長，西班牙籍的索拉納 （Javier Solana）。
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諾會議」(Capabilities Commitment Conference)於同年召開，確認了歐盟武力以及 運輸系統的兩項重大缺乏，但此項發展勢必會因會員國國家預算的可能擴張而遭 遇到嚴重的阻礙。
從「聖馬洛宣言」到「赫爾新基高峰會」建立的 「歐洲安全與防禦政策」
(European Security and Defence Policy - ESDP,法文為 Politique européenne de sécurité et de défense, PESD)的概念化和實踐。2000年的Feira歐盟高峰會上確定了 ESDP的施行，其中包含了軍事以及非軍事的行動。2001年911事件所引發的阿富 汗戰爭，歐美在北大西洋公約組織架構下合作進行出兵。但是在2003年的伊拉克 戰爭卻反映出歐盟內部對於對外安全事務的不協調性：以英國為首支持美國和以 法、德為首反對出兵令國際社會側目。國際上的局勢變化顯示出CFSP和ESDP發 展的重要限制，而在此其中大西洋關係(Atlantic relations)便扮演了重要的角色。20 因此縱然對於ESDP任務執行強調軍事和非軍事成分，然截至2005年為止歐盟所 進行的16個任務中僅只有4個為完全的軍事行動。21 歐盟與第三國之關係上也進行了許多條約簽定和政策推行。首先是於2000 年與非加太集團(Africa, Caribbean, and Pacific countries, ACP)之77個成員國所簽 訂的「科多努協定」(Cotonou Agreement)。該協定取代於1975年由歐洲經濟共同 體與與非加太成員所簽訂的洛美協定(Lomé Conventions)。此一協定提供了歐盟 進行南北貿易發展合作的重要平台。另外，2003年推出的「歐洲睦鄰政策」
(European Neighborhood Policy, ENP )則是對於針對歐盟在東歐以及地中海地區
的鄰近國家，建立起歐盟邊界的區域安全以及提升民主化和政治、經濟及社會改 革。 二 二 二 二、、、、里斯本條約之變革與未來願景里斯本條約之變革與未來願景里斯本條約之變革與未來願景里斯本條約之變革與未來願景 為因應歐盟整合之變局，各會員國終於在 2009 年 12 月正式生效通過的里斯 本條約，其內容對於歐洲聯盟產生重大的制度變革。 首先，里斯本條約取消了 馬斯垂克條約所建立的三個支柱之架構，而是成為一個完整的「歐洲聯盟」 (European Union) 個體。該條約第三條規定列出歐盟的主要目標為促進和平及其 價值以及人民之福址，其中在對外關係部分有五： 1、致力於和平及安全； 2、地球的永續發展； 3、人類的團結及相互尊重； 20 在美國於 2002 年頒布國家安全白皮書後，歐盟即於次年提出一份「歐洲安全策略」(European Security Strategy, ESS) ，並在開頭即說明了美國對於歐洲實際對於國際安全責任上扮演重要的角
色。
21 該四項軍事任務分別為 Concordia in Macedonia (2003), Artemis in DR Congo (2003), EUFOR-Althea in BiH (2004-), EUFOR-RD Congo in DR Congo (2006)
12 4、自由及平等貿易； 5、消除貧窮及保障人權； 對於國際法律規範之遵守，以及人權尤其兒童之權利的保障，更是為歐盟所強調 之面向。22 歐盟對外關係在制度上的重要性主要在其能被國際認定是否為一獨立的國 際行為者 ? 如前所述，歐洲共同體(EC)在羅馬條約下即具有法律人格(legal personality)可以「歐體」之名義參與國際會議或者是締結國際條約。23里斯本條 約使歐洲聯盟取代了三個支柱的架構並且接續歐體，成為具有國際法律人格的主 體。24 此一改變使得歐盟對於其外部夥伴以及其國際之參與產生法律基礎上的影 響。其中，最直接的體現在於歐盟於未來能夠與國際組織或是第三國締結條約以 及派駐外國之代表團升格為大使館等級的「歐洲聯盟代表團」，並由「歐盟外交 和安全政策高級代表」(High Representative for Foreign Affairs and Security Policy, 法文為 Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de
sécurité)主導。
有鑑於歐盟政策常被詬病缺乏一致性，因此在里斯本條約中便對於「對外行 動」(External Action ; l’action extérieure)的一致性有所強調； 尤其針對PESC框架
下的政策與其他領域政策在對外關係上的協調和一致性。25在同一面向之下，歐 盟在PESC架構設立「歐盟外交和安全政策最高代表」一職，該職位同時兼任歐 盟執委會的副主席；26其職務範圍涵蓋所有與對外政策相關之範疇，包含安全及 共同防禦政策的發展。同時將原本分散於執委會和理事會的對外事務單位合併成 一個「歐洲對外行動部」（European External Action Service - EEAS; Service
européen pour l'action extérieure - SEAE）以提升歐盟對外關係的一致度；27在執 行運作上，EEAS擁有獨立性的行政運作和人員管理。原先執委會下的對外代表 團也如前述將改為在最高代表領導下的「歐盟代表團」(Union delegation)。28在 第五篇「歐盟對外行動一般條款」及「共同外交與安全政策特別條款」中第一章 第21條針對「對外行動」提出明確的目標： 1、確保歐盟之價值、基本利益、安全、獨立和完整； 2、鞏固和支持民主、法治、人權以及國際法之原則； 22 此面向可由歐盟將「歐洲基本權利憲章」之內文被納入里斯本條約得知。 23 歐洲共同體條約第 281 條 24 歐洲聯盟條約第一條第三段，以及同一條約之第 47 條。但是歐洲原子能共同體則依據歐洲原 子能條約第 184 條，仍保有其獨立的法律人格地位。 25 歐盟條約第 22 條和第 23 條；此一概念亦在歐盟運作條約(TFUE)中第 205 條被強調 26 目前是由 Catherine Ashton 擔任該職務(2010-2014)。 27 歐盟條約第 27 條 28
“The High Representative for Foreign Affairs and Security Policy /The European External Action Service” in http://www.consilium.europa.eu (press 11 november)
13 3、 遵照聯合國憲章目的與原則、赫爾辛基最終議定書原則以及巴黎憲章宗 旨，維護和平、預防衝突及加強國際安全以及其有關之外部邊界； 4、促進開發中國家以消除貧窮為首要目標以永續經濟、社會及環境之發展； 5、鼓勵所有國家融入到世界經濟，包括透過積極消除國際貿易限制； 6、援助研擬維護與改善全球自然資源之環境品質與永續經營之國際措施以 確保永續發展； 7、支援人民、國家及區域對抗天然或人為災害； 8、推動基於更高強度多邊合作與良善全球治理之國際機制。
此外，歐盟高峰會（The european Council; le Conseil européen）在該條約下制
度化成為正式的歐盟機構，29並且賦予相對於過往更廣泛的政策運作權限。歐盟 高峰會主席改為兩年半可連任的常任主席制。此常任主席的角色定位為提供歐盟 一個單一聲音，確保歐盟在國際上的代表性；同時協調歐盟理事會之工作業務。 歐盟理事會在新架構之下可採取對於歐盟和第三國或是區域間具有利益或是共 同目標的相關決定。過去，理事會主要侷限在CFSP/PESC架構之下，而現今則可 以對於所有的廣義(sensu lato)歐盟對外關係制定策略性目標。30 里斯本條約也強 化了會員國間的合作協調關係，並且更擴大至成員以及歐盟夥伴之間，強調在未 來定義「共同看法」（une approche commune）的目標31。雖然歐盟整合了三支柱
的結構，然而外交安全政策在實務運作上仍保留過去的運作方式。 歐盟雖然在 名義上繼承歐體，但歐體的運作模式（la méthode communautaire）並不會出現在
CFSP/PESC決策領域；換句話說，在CFSP/PESC的架構之下歐盟不具有立法權限， 且執委會亦不擁有專屬之提案，CFSP/PESC的決策方式仍為一致決。32但是，里 斯本條約在監督權和預算權中加強了歐洲議會的角色，例如歐盟所有的涉外預算 皆需議會審查及同意。 根據條約，PESD需確保歐盟具有能夠執行非軍事（civilan）以及軍事任務 的能力，33任務內容亦包含彼得堡任務在內；整體而言，主要強調衝突預防以及 國際安全的強化。條約預期在會員國間建立一常設性的結構性合作（une
coopération structurée permanente）並提出一共同防禦條款34；該共同防禦條款對 於部分聲明對外中立之立場之國家35，則不會加諸了其協助責任並不會影響到該 國之外交及防衛政策。PESD 截至2010年10月尚有13項任務進行中，整體而言是 29 之前歐盟高峰會之主席採取輪值式，在 2009 年里斯本條約生效後比利時籍的 Herman Van Rompuy 成為第一任歐盟高峰會的非輪值主席(2009-2012) 30 參閱歐盟條約(TEU), article 22 31 歐盟條約, article 32 32 歐盟條約, article 23 33 歐盟條約, article 42 34 歐盟條約, article 42, paragraph 7 35 例如奧地利、芬蘭、瑞典。
14 以非軍事為主。36另外，「歐盟基本權利憲章」正式納入里斯本條約內。提供歐 洲人民之權利保障，也代表歐盟具體實踐其在對外關係下所強調對於民主、法治 和人權的尊重。 整體而言，里斯本條約使歐盟在對外關係的制度面發展上更具有統整性，然 在實際面向上卻並無實質的重大進展。在里斯本條約正式施行後將近一年的時間， 目前面臨最大的挑戰為全球性的金融危機。歐元區的內部動盪，隨之影響著全球 的金融運作體系。因此對於歐盟是否能適切地處理其內部問題的同時，也同時為 檢視里斯本條約是否能改善歐盟過去存在的問題，以及制度面和實行面的阻礙。 在對外關係上，里斯本條約中的最大變革就是人員職掌與組織架構的調整，特別是歐盟 高峰會議主席、外交事務及安全政策高級代表以及歐盟對外事務部。 三 三 三 三、、、、里斯本條約後之共同對外政策里斯本條約後之共同對外政策里斯本條約後之共同對外政策里斯本條約後之共同對外政策
里斯本條約在2007 年12 月13 日簽訂，經過將近兩年的各會員國批准程序， 最後一個會員國捷克亦存放批准書之後，里斯本條約於2009年12月1日正式生效。 里斯本條約生效後﹐歐盟的運作自此從「尼斯條約時代」進入到「里斯本條約時 代」。里斯本條約將歐洲議會立法權大幅提升。以往歐盟立法程序依政策議題領 域區分為諮商(Consultation)､同意(Assent)､合作(Cooperation)､共決(Codecision) 程序。里斯本條約將其中歐洲議會享有最充份影響力的共決程序普及至幾乎所有 議題領域37﹐並將此一普及於多數議題的共決程序更名為「一般立法程序」
(Ordinary Legislative procedure)﹐而其他三種立法方式則合併為「特殊立法程序」 (Special Legislative Procedure)。
里斯本條約也改變了理事會投票方式。理事會投票方式依然包括一致決及多 數決兩種。但以往多數決是依照一套複雜的條件多數決(Qualified Majority Voting；
QMV)38計票方式﹐里斯本條約將其簡化為雙重多數決(Double Majority)39每個會 員國都擁有一票。此外﹐里斯本條約也將適用多數決的議題領域與適用一般立法 程序的議題領域加以統一只要在理事會是依照多數決方式表決的議題在接下來 的立法程序中必然依照一般立法程序。 里斯本條約生效後的人事任用與對外政策重要變革是「歐盟高峰會議常任主
36 EU Somalia Training Mission (since 2010); EUNAFOR Somalia(2008); EUPOL RD CONGO (2007); ALTHEA/BiH(2004); EUPM/BiH(2003); EULEX KOSOVO(2008); EUPOL
AFGANISTAN(2007); EUMM Georgia(2008); Moldova and Ukraine Border Mission; EUJUST LEX/Iraq(2005); EUBAM Rafah(2005); EUPOL COPPS/Palestine Territory(2006); EUSEC RD Congo(2005)；粗黑體者為軍事行動(3/13)。
37 新納入的議題如﹕農業補貼､貿易､漁業､移民及庇護政策。
38 亦有學者翻譯為「加重多數決」、「加權多數決」或「資格多數決」。
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席」(President of the European Council)及「對外關係暨安全政策高級代表」(High
Representative for Foreign Affairs and Security Policy)的設立。「里斯本條約」將
執委會對外關係執委及理事會共同外交暨安全政策高級代表合併成為歐盟外交 事務暨安全政策高級代表，對外代表歐盟與第三國或國際組織進行對話與談判。
在英法兩國推動下﹐歐盟輪值主席制度受到大幅修改。以往每半年輪值一次 的主席位置主要含括高峰會議主席以及歐盟部長理事會(Council of the European
Union)當中九種例行會議組成之主席。40里斯本條約生效後﹐歐盟高峰會主席改 為常任﹐任期兩年半﹐並得連選連任一次﹔而負責對外關係的外交事務暨安全政 策高級代表亦改為常任﹐並同時兼任執委會副主席。 2009 年 10 月 29 至 30 日歐盟高峰會之後，瑞典總理雷恩菲爾德(John Frederik Reinfelft) 曾與 27 國領導人舉行多次非正式性協商，歷經整整兩輪回的 穿梭，卻始終無法促成一致意見。2009 年 11 月 19 日晚間，歐盟各國元首參與 了由瑞典輪值主席雷恩菲爾德召開的特別非正式高峰會，針對里斯本條約生效後 的主席與高級代表人選進行協商，最後通過由比利時現任總理范宏畢(Herman Van Rompuy)出任歐盟高峰會議主席任期至 2011 年，取代輪值國元首或總理主 持歐盟高峰會之機制，未來職責將代表歐盟全體會員國，主持歐盟高峰會。 原每半年輪值一次之主席國部長主持各部長理事會同先前之作法仍維持不 變。首屆歐盟理事會秘書長(Secretary-General of the Council of the European Union) 由法國外交官戴布瓦西(Pierre de Boissieu)出任41。歐盟外交事務暨安全政策高級 代表(High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy）由英 國籍的前執委會委員艾希頓女士(Catherine Ashton)出任，成為首位女性歐盟高級 代表，兼任歐盟執委會副主席，負責歐盟的外交與安全事務，代表歐盟向全球表 達一致的立場與聲音。 1997 年阿姆斯特丹條約中新設立 CFSP 高級代表一職，由索拉納（Javier Solana）擔任，此職位者同時兼任歐盟部長理事會秘書長。而 2001 年尼斯條約
則產生「政治與安全委員會（Political and Security Committee, PSC/COPs）」 作 為專職處理 CFSP 和 ESDP 事務的單位。CFSP 高級代表的主要任務是協助制定 及執行相關外交政策事項，並代表理事會與第三國進行協商。索拉納的個人特質 將該職位的重要性提升，並代表歐盟在許多國際組織和國際事件中扮演重要角色。
42
同時存在「一般事務及對外關係理事會」(The General Affairs and External
40 九種組成為﹕總務暨對外關係､財經､內政司法､就業社會健康暨消費者､競爭
力､交通電訊暨能源､農魚業､環保､教育青年暨文化事務。
41
http://www.consilium.europa. eu/uedocs/cms_data/docs/ pressdata/EN/foraff/117313.pdf
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Relations Council, GAERC) 以及歐盟執委會之下設有「對外關係委總署」 (DG-RELEX)等；呈現出多方協商以及主導的對外事務處理導向。 里斯本條約第18條確立「歐盟外交事務暨安全政策高級代表」(以下簡稱 高級代表）一職。高級代表人選是由歐盟理事會以條件多數決(qualified majority)選出，並同其他執委會成員一樣，須經過歐盟議會之任命同意，任期 為五年。高級代表的功用等同於里斯本條約生效前的執委會負責對外關係之委 員(Commissaire chargé des relations extérieures)、外交部長會議的輪值主席和
CFSP高級代表。為使執委會和理事會間在對外關係上的運作一致性，高級代 表亦擔任執委會副主席。高級代表不但在在形式上具重要意義，同時該職位是 歐盟與第三方和國際組織交涉、談判的對外代表。大體而言，高級代表的職責 包含： （一）領導歐盟共同外交與安全政策(CFSP)； （二）主持外交事務理事會； （三）擔任執委會副主席，並有協調歐盟對外關係一致的責任； （四）代表歐盟進行與CFSP相關之事務，並且代表歐盟立場與第三方進行 談判協商，以及在國際組織以及會議陳述歐盟之立場； （五）主導歐盟對外事務部以及在第三國和國際組織之歐盟代表 (EU Delegations) 四 四 四 四、「、「、「、「歐盟對外行動部歐盟對外行動部歐盟對外行動部歐盟對外行動部」」」之建構與角色」之建構與角色之建構與角色 之建構與角色 （一）「歐盟對外行動部」（EEAS）提案達成政治協議 2010 年 3 月 25 日，歐盟外交事務暨安全政策高級代表兼執委會副主席艾希
頓提出關於 EEAS 組織架構的草案43，同意與執委會主席巴洛索（José Manuel
Barroso）、負責歐盟發展事務的皮耶巴爾格斯(Andris Piebalgs) ，以及負責歐盟 擴大與睦鄰政策事務的富樂(Štefan FÜLE) 管理不同的開發和合作方案。授權負 責歐盟內部關係與行政事務的執委會副主席賽芙柯維克 (Maro Šefčovič)與各代 表協商將正式採納其建議。艾希頓說：「里斯本條約提供建立一個現代化政策超 越傳統外交的機會。EEAS 的全面服務創造出一個獨特的歐洲對外事務議程。」 44 2010 年 4 月 26 日，在盧森堡所舉行的一般事務理事會在西班牙外長莫拉蒂
諾斯(Miguel Ángel Moratinos)主持下，對艾希頓女士提出的 EEAS 架構草案達成 一項政治性協議。45各成員國政府和執委會派代表參與 EEAS 之議題辯論。46各
43 EEAS 創制之草案內容請參閱http://www.eeas.europa.eu/docs/eeas_draft_decision_250310_en.pdf 44 The mandate for the External Action Service is laid down under article 13a-III of the Treaty of Lisbon ( TEU Article 27 )
45
http://www.eu2010.es/en/documentosynoticias/noticias/abr26_cag.html http://www.consilium.europa.eu/Newsroom
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會員國已同意歐盟代表團團長(EU delegations)之任用需考量地域和性別平衡
(geographic and gender balances)。在短期內三分之一的 EEAS 工作人員由各會員
國外交官組成，其他工作人員將由歐盟理事會成員擔任。 2010 年 6 月 9 日，歐盟執委會深入討論通過，建議修改 EEAS 人員配置之 人事條例提案。確保 EEAS 主要工作人員之來源–理事會、執委會和國家外交代 表應被視為在平等的基礎上。這些提議使得 EEAS 人事政策基本框架的設置更為 流暢，但其中並不涉及組織職掌結構或未來人事政策細節。其主要目的是修訂提 議，藉由執委會和理事會轉到 EEAS 的組織調整加上各國外交人員的任用，確保 建立 EEAS 主要人力資源需求。執委會副主席 Šefčovič 說：「建立這個新的外交 服務是一個巨大的機會。招聘的基礎必須考慮地域和性別平衡，我們的目標是確 保 EEAS 的工作人員以最有效、透明和盡可能公正的方式任用之。」所有空缺職 位將予以公佈，並開放給從事國家外交服務的人員爭取擔任。此外，為了保證足 夠的外交工作人員，高級代表可以決定 EEAS 的某些特定職位將優先任用直至 2013 年 6 月 30 日。在此之後的第一階段，同等連結也將擴大到歐洲議會和其他 歐盟機構。除了公開選拔的程序，這些建議將在工作條件方面平等對待所有人 員。 2010 年 6 月 21 日，歐盟相關機構進一步達成三項決議，第一，對決定設立 EEAS 運作達成政治協議；第二，對高級代表提出關於政治責任和人事基本結構 管理的兩個聲明達成一致，與會者承諾尋求各自機構盡快進行；第三，與會者一 致認為應對財務條例和人事條例通過後持續存在之問題提出建設性作法。執委會 主席 Barroso 說：「今天在馬德里的政治協議向前邁進一大步。我會與其他歐盟 機構繼續緊密合作，以確保所採取的下一步驟盡可能快讓它快些。」47 （二）「歐盟對外行動部」的組織架構與基本要素 在整個 2010 年上半年，艾希頓女士為 EEAS 的未來，爭取理事會、歐洲議 會和執委會之間的協議。執委員會希望多保留其現有能力48，而議會極力爭取對
EEAS 人事任用及預算編列盡可能的審查監督。2010 年 7 月 8 日，Brok 對 EEAS
提案的報告，在歐洲議會以大比數49批准通過：決定 EEAS 的性質和範圍，建立 一個有效且連貫的服務，並匯集在對外關係領域權威下大多數現有的人力資源。
EEAS 工 作 人 員 來 自 執 行 委 員 會 和 理 事 會 秘 書 處 (General Secretariat of the Council)的相關部門，以及歐盟成員國的外交事務人員。會員國外交人員將在 EEAS 中期階段構成三分之一的員工總數。EEAS 支援條約賦予高級代表的各項 46 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/114045.pdf 47http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/772&format=HTML&aged=0&langu age=en&guiLanguage=en 48
trade, development, enlargement, representations and so forth 49 549 票贊成、78 反對、17 票棄權。
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任務，並獨立於執委會和理事會。在其對外關係的職能上，也將協助理事會與執 委會主席。 EEAS 將與歐盟成員國和其他機構，尤其是歐洲議會來合作。
里斯本條約第 27(3)條設立歐盟對外事務部（European External Action Service,
EEAS/ Le Service Européen pour l’Action Extérieure, SEAE），以協助最高代表之
工作。在里斯本條約生效一年後以及各方協商之下，歐盟理事會於 2010 年 7 月 26 號正式批准期 EEAS 成立方案，並且開始其組織運作功能；EEAS 預計於 2010 年 12 月 1 日正式開始運作。組織架構上，EEAS 將原先執委會和理事會負責對 外事務部門進行整合。在歐盟體系架構下成為具有組織地位(organizational status) 獨立自主的機構，也就是 EEAS 並不隸屬於執委會以及理事會的體系之下。此一 面向表現在於 EEAS 在歐盟預算中具有獨立的預算項目50和自主的人事任命及管 理權。EEAS 設有中央管理處和駐外代表團。 EEAS 主要功能在於協助最高代表確保歐盟對外行動的一致和協調性，以及 關政策之提案和執行工作51。同時亦會協助歐盟架構下各組織的對外關係運作， 以及與會員國間保持緊密合作。EEAS 主要工作任務形式主要可分為地域性 (géographique)和主題性(thématique)。但如「貿易與發展政策(Trade and
development policy)」以及「商業政策(Commercial policy)」等，在條約規範下仍
屬於執委會相關委員之權責範圍。 人事來源主要可分為三種，分別為理事會秘書處的相關部門、執委會相關部 門，以及會員國外交人員。原先的執委會代表團則成為歐盟代表團(EU Delegations) 成為EEAS一部分，並由最高代表主導。然而，人事編排以及任用 勢必面臨到人事縮減，以及影響到原先理事會的駐外代表團人員、相關對外事務 負責單位，以及各國外交人員之任用。52目前仍屬於過渡階段，歐盟派駐代表的 同時各國也維持其駐外使節配置。但對於外交人事任用，最終卻有可能會員國憂 慮各國對外關係所占之代表比例與各國人口比例落差的問題。除了人事編制可能 產生的問題外，預算來源方面也存在著相當問題。因為EEAS雖然具有獨立的預 算架構，但里斯本條約實際上並未對於歐盟預算來源提供新的方案，因此對於歐 盟資金主要依賴會員國的情形下，是否能夠擁有充裕資金提供EEAS之運作仍須 存疑，以及預算方案仍須通過歐盟議會之核准。 基本上而言，EEAS 將包含一個核心行政管理，以及在第三國家的歐盟代表 團(EU delegations)和國際組織： 50 由最高代表提議和執行預算；歐盟議會具有審核預算之權限，該現象可補足歐盟議會對於 EEAS 所擁有極少的控制。 51 提案須先經過理事會之批准通過才可執行。 52 計畫至少 1/3 的 EEAS 行政職位分配予各會員國外交人員。
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（一）核心行政管理中心(中央管理)：EEAS 是一個由執行秘書長(Executive
Secretary General)、兩位副代表(two deputies)、和一個負責預算和行政的高級委
員(Senior Director General)所管理的團隊。此外，EEAS 將包括涵蓋世界所有地區 的駐外代表團、多邊和專題部門(multilateral and thematic departments)、政策規劃 部門、法律部門和負責國際關係、資訊信息和公眾外交的機構。民事和軍事危機 管理結構將直接被置於高級代表的管轄下，他們的特殊地位將得到尊重，同時確 保與其他 EEAS 結構的充分協調合作。高級代表將確保有關單位從執委員會轉移 到 EEAS 的危機處理對應方案，預防衝突和建立和平，與歐洲安全防禦政策
(Common Security and Defence Policy；CSDP)結構密切配合協同工作，在適當的
權力結構下這些皆屬艾希頓女士直接負責。 （二）歐盟代表團：他們將是 EEAS 不可分割的一部分（雖然不是每個在代 表團工作的人員都是 EEAS 的一部分，如執委會的工作人員處理的是援助或貿易 議題）。各代表團可從執委會收到相關指示，該代表團團長將有權力對所有工作 人員。歐盟代表團將承擔以前輪值主席的任務（協調歐盟立場，在第三國家代表 歐盟的身份）。為了更有效地運作，他們將密切與各會員國的外交使團合作。 EEAS 工作人員由誰來擔任？根據該條約，歐盟執委會的官員和理事會秘
書處以及會員國外交官組成的 EEAS 條約源(treaty sources)可以依此借鑒。2013 年 7 月後，歐盟其他機構（例如歐洲議會）的官員，也可申請至 EEAS 工作。 任職 EEAS 的會員國外交官，2013 年應會達到 EEAS 總工作人數至少 1 / 3 的員 額。 這當中至少有 60％將是永久的 EEAS 工作人員。職缺將如何公佈？職位將 個別予以公佈，並依嚴格的標準來作遴選。此外，EEAS 政府會永久監察地域員 額分配。而高級代表每年向理事會提交一份 EEAS 職務報告。EEAS 在 2013 年 的總體檢視預計也將涵蓋這一問題，包括在適當情況下，如果需要的話藉此措施 來調整可能的失衡情況。 由於 EEAS 尚未成立前並沒有自己的預算。當它一旦建立，現行有關執委會 和理事會秘書處的預算額度，將被轉移到 EEAS。其設置的基本原理是精實、高 效率，秉持對 EEAS 預算的中立性。2010 年的修訂預算涵蓋期為 10 月至 12 月。 主要預算提案約 950 萬歐元，計 100 名工作人員（主要是加強各代表團）。EEAS 將支持並加強歐盟的發展政策，同時也允許改善歐盟對外事務行動整體的連貫性。 EEAS 將有一個匯集分析能力、戰略眼光和影響力的地理平台，與世界各地的合 作夥伴協調目前的參與計劃。直到 2010 年 7 月 26 日，理事會通過決定，建立 EEAS 並列出其組織和運作。組織利益相關者之間持續協商談判。Ashton 說：「我 很高興，在短短四個月，因所提出的建議，我們已經走了這麼遠。現在可以向前 邁進建設一個現代化有效的服務。原因很簡單：在權力轉移日益複雜的世界，歐
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洲需要好好地塑造並捍衛我們的利益和價值觀。」53
2010年10月25日，在盧森堡舉行一般事務理事會，最後批准的「歐盟對外行
動部」組織法（EEAS adoption of final legal acts)54，即修訂工作人員和財務條例， 以及歐盟2010年財政預算案。關於性別平衡的修訂案文要求人力資源採取適當措 施，促進男女機會的平等。艾希頓女士首次公佈她的兩名高層管理團隊成員：法 國籍執行秘書長(Executive Secretary General)維蒙特先生(Pierre Vimont)與愛爾蘭 籍營運長(Chief Operating Officer)沙利文(David O’Sullivan)55。2010年10月29日任 命兩名副秘書長，分別是處理行政事項諸如協調與合作委員會的波蘭籍副秘書長 伯波斯基(Maciej Popowski)，與協助外交政策制定的德國籍副秘書長埃爾加施密 德(Helga Schmid)。事實上，這些任命的背後皆存在著各會員國政治盤算和角力 的過程。56
參
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、結果與討論
結果與討論
結果與討論
結果與討論
一 一 一 一、、、、歐盟建構共同對外政策之問題與未來挑戰歐盟建構共同對外政策之問題與未來挑戰歐盟建構共同對外政策之問題與未來挑戰歐盟建構共同對外政策之問題與未來挑戰 長期以來，歐盟成員國在外交上莫不各自為政，以期尋求自己國家最大利益。 歐盟新成立的「對外事務部」可以改變歐盟國家領袖「國家立場」優先於「歐盟 立場」的事實嗎？創建於 1991 年的舒曼基金會(La Fondation Robert Schuman)，由朱利安尼(Jean-Dominique Guiliani)擔任主席。是位於法國的歐洲研究中心，深 入探究歐盟及其政策內容，藉由其研究、出版和會議，鼓勵豐富和促進歐洲的辯 論。任職於萊頓大學和斯德哥爾摩大學的歐洲法教授希利翁（Christophe Hillion） 本身也是瑞典歐洲政策研究員，和任教於巴黎政治學院且有俱外交官身份主導
«europ-info»網站57的勒費佛（Maxime Lefebvre）在舒曼基金會 Question d’Europe
n°184 所發表的專文中表示 EEAS 仍是充滿理想主義，距離實務執行，還有一大步
要跨越。
基於歐盟的政治影響力主要取決於27 國的立場是否一致(with one voice)，高 峰會詊常任主席范宏畢於歐洲內部擁有廣泛人脈，其中立和低姿態作風的特質， 讓他具有促成歐盟一致立場 (with one voice)的溝通能力。Ashton則具有良好的情 緒管理能力，雖缺乏國際知名度與外交歷練，但其幹練的協調能力有助於尋求歐 53 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:201:0030:0040:EN:PDF其他 Ashton 對於 EEAS 之相關聲明請參閱附表四。 54http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/521&format=HTML&aged=0& language=en&guiLanguage=en 55 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/117313.pdf 56http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/1455&format=HTML&aged=0&lang uage=en&guiLanguage=en 57 www.europ-info.eu
21 盟內部共識。表面上看來，歐盟選出的這兩位重要職務人選，合乎國家大小、男 女性別、政治左右的平衡原則。然而卻也因為要顧及大國與小國、富國與窮國、 新歐洲與舊歐洲、左派政黨與右派政黨，乃至男女性別之間的平衡，顯現出歐盟 內部的凝聚力依然不足，未來的政治統合恐仍會建立在相互妥協的立基點。美國 尼克森總統時代的國務卿季辛吉，曾多次提出疑問：「如果我想找歐盟對話，我 該找誰？」(If I want to call Europe, who do I call？)，里斯本條約生效後針對外交 政策所設計的常設主席及外長職務，根本上有助於歐盟內部的凝聚力與提升歐盟 在國際政治舞台的能見度。然而存在於巴洛索、茫宏畢以及艾希頓彼此之間及服 務機構之間的不協調風險是不容忽視的。里斯本條約有關常設主席及歐盟外長的 條文，兩職位的權責規範相當模糊，文字上的意義僅賦予常任主席主持會議及整 合會員國間的歧見，實際上的職權行使頗具彈性，僅提到兩人「對外代表歐盟」， 卻未具體規範其權責。歐盟未來對國際政治議題的立場與態度都得靠這兩人出面 斡旋。 身兼執委會副主席且統籌EEAS對外關係的艾希頓女士究竟是站在超國家的 角度任事，還是以運作談判為重、促進會員國利益表達為主要任務﹖首屆常任主 席及外長其權責的大小與輕重，有待未來實際運作去檢視。EEAS未來如何扮演 好對外關係服務角色與分寸拿捏，又如何適當地發揮其職權與功能，將會形成後 續運作的慣例。EEAS代表歐盟政治發展新的一步，茫宏畢與艾希頓女士如何以歐 盟最高領袖和歐盟最高外交代表身分站在國際舞台，讓歐盟的聲音與地位獲得世界 重視，將是未來令人關注的焦點。 大體上，里斯本條約賦予高級代表相當的政策運作空間來形塑歐盟對外政策 的發展方向。簡單來說，如果最高代表傾向於理事會，則相對可能採取以大國為 主導的趨勢，偏向政府間的合作；相反地，若高級代表並沒有好的手腕而只能如 同一執委會委員般，則無法凝聚主要大國的意願，進而成為只有利於執委會和小 國的歐洲外交運作工具。「歐盟對外行動部」(EEAS)的架構設計正反映出高級 代表、執委會、理事會和各會員國磨和，呈現可能的對外關係發展。例如，從目 前人事任命上來推估歐盟對外政策運作之方向：艾希頓女士曾擔任過由巴洛索主 席所主導執委會下的商業委員(Commissaire au commerce)，以及同時制度上兼任 執委會副主席，是否形成實際上的隸屬關係。實際上里斯本條約之用意在於藉由 高級代表此一角色來協調反映在對外關係上的兩種歐盟發展方向。另外，藉由具 有會員國外交人員參與的EEAS，進而經由功能面的運作(la méthode « fonctionnaliste »)而建立一個歐洲的共同外交文化。58 由上述，高級代表首先在與執委會關係上須特別強調與另外三政策的協調合 58
Christoph Hillion and Maxime Lefebvre, “Le Service Européen pour l’Action Extéieure: vers une diplomatie commune?” in Question d’Europe No. 184, 25 Oct 2010, pp.2
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作，包含國際合作和人道援助(un Commissaire pour la coopération internationale et
l’aide humanitaire)、發展政策(un Commissaire pour le développement)，以及負責
歐盟擴張和睦鄰政策(un Commissaire pour l’élargissement et la politique voisinage)。 這些政策領域皆與對外關係息息相關，但非屬於高級代表的專職範圍，因此未來 機構之間的協調是非常重要的。然而，此制度間的合作卻也反映未來可能在對外 政策運作上的效率問題。 其次，高級代表是否能夠發揮條約所賦予的效力？重點在於高級代表是否能 在會員國信任之基礎上施展其能力。如果能夠在重要議題上(例如，反恐、解除 武裝等敏感議題上)代表主要大國和歐盟發言，則是一個很重要的成功象徵。59 因 此，高級代表須與理事會有緊密的合作，但須避免在安全與防禦議題上過度展現 出共同體的態勢，進而引起會員國對於主權弱化的疑慮。此對於傳統主權的看法 仍存會員國中，因此里斯本條約並未改變歐盟理事會對於對外政策時採取一致決 的決策方式。此外，在重要的國際組織中(例如聯合國)，各國的會員資格在對外 關係上仍扮演著重要的角色，而且這個地位並非可由最高代表或是「歐盟對外行 動部」的運作所能取代。 第三、關於政策制定的討論。在2010年4月26日，會員國和執委會間終於達 成對於實行「歐盟對外行動部」決策方案的政治協議。傳統上，對於立法議案的 提案權是專屬於執委會的職權，並參與理事會和歐盟議會的所形成的三方討論。 但現在最高外交及安全事務代表可與歐盟理事會、歐盟執委會以及歐盟議會，甚 至與理事會秘書處參與議案的討論和協商。60 雖然最高代表能夠主導外交相關 之議題或政策，但是許多具有重要對外關係的政策領域範圍仍屬於理事會的權限 內，以及如何協調歐盟和各國間的政治外交利益。這些因素使得「歐盟對外行動 部」是否在實踐條約所賦予的目標仍是一大變數。 二 二 二 二、、、、對台灣的影響與借鏡對台灣的影響與借鏡對台灣的影響與借鏡對台灣的影響與借鏡 對台灣而言，雖然我國與歐盟國家關係良好，但里斯本條約下進一步整合歐 盟的對外事務，其對未來國際政經秩序勢必造成重大影響，所帶來之利弊得失不 容忽視。。本研究之目的就是希望就歐洲聯盟推動建構共同對外以及安全策略的 歷史沿革、發展歷程加以探討，其次進一步探討歐盟在推動建構共同對外政策上 的法制架構以及實施策略與內容，之後特別針對里斯本條約之下所產生的制度變 遷與實施策略加以研究評估，最後將就其最新發展可能對國際政治，甚至於對台 灣與歐盟關係所帶來之影響加以比較分析以期對我國未來推動台歐盟關係上提 59
Pierre-Henri D’Argenson,“Les enjeux de la création du service diplomatique européen,”in Politique étrangère, 2010/1, pp.133
