National University of Kaohsiung Repository System:Item 310360000Q/16864

我國發行運動彩券之法制上課題

紀振清

∗

摘 要

我國於2008 年 5 月 2 日發行運動彩券，但是，於立法上仍有待商榷。 本文以為，我國發行運動彩券應獨立立法，方足以凸顯與公益彩券存在著 不同之立法目的。是以，本文擬先簡短介紹運動彩券與博彩產業之興起， 係由於公共政策上之犠牲與容忍之妥協，並以澳門與香港發展觀光賭場與 運動彩券之法制推行經驗與改進之道，說明推展博彩產業與運動彩券產生 的“光”與“影”—亦即整體經濟利益及其附帶產生一些社會問題；還 有，面對合法規範仍未能掃除非法投注時，政府發展博彩產業應以「責任 利益」為依歸。再者，本文思以日本之競輪(自由車)之法制為借鏡，詳細 分析其立法及因行政改革之軌跡，亦可進一步了解日本對於競輪法律之合 法性的法構造設計。最末，本文從運動彩券具有博彩之本質，以為我國發 行運動彩券應以提倡國民健康的娛樂、推動運動產業的發展為考量，並符 合全體國民利益且負有教育性之「責任利益」為其未來獨立立法之合法性 基礎，並提出應配合修改相關法規之看法，以供建構運動彩券法制之參考。

∗ _{現任國立高雄大學法律系專任副教授兼系主任並兼代學務長、國立台灣大學法學博士，} 競爭法、大眾傳播法及行政法專攻。 責任校對：法研一 公法組 董志鴻

The Legislative Problems on

Issuing of Taiwan’s Sports

Lottery

Chen-Ching, Chi

Abstract

Taiwan had issued sports lottery in May 5, 2008. Due to the legislative problems still remaining to broad discusses from the legal resource of the sports lottery, we appeal to enact a brand new law “Sports Lottery Act”.

From some disciplinary materials, we can know that any country’s legal gambling policy about whether to issue any kinds of lottery or not is always wandering in the concept of sacrifice and the concept of tolerance. And some scholar thinks that we should put“interest of responsibility”to the core value of legitimacy. Therefore, this paper engages an outline introduction about the experiences of casino or lottery in Macau and Hong Kong, especially concerning“light”(economic benefits) and “shadow”(social problems) within it. Further, this paper explores in-depth the institution and legislation of Japan’s Keirin (professional bicycle game), and makes fully discusses about Keirin with Japan’s Administrative Reform in recent years.

Through observations mentioned above, we think Taiwan should consult the legal change of Japan’s Keirin to revise some laws along the enactment of “Sports Lottery Act” in order to regulate the sports lottery effectively.

我國發行運動彩券之法制上課題

紀振清

目 次 壹、前言 貳、運動彩券與博彩產業之“光”與“影” 一、博彩產業合法化之抉擇—犠牲與容忍之妥協 二、責任利益之省思 三、博彩產業—澳門觀光賭場之“光”與“影” 四、運動彩券—香港賽馬會主持彩券業之“光”與“影” 五、小結 參、日本競輪制度與法構造之借鏡 一、日本競輪(職業自由車競賽)之產業、組織及競技制度 二、日本競輪之法構造及修法歷程 三、小結 肆、我國應以專法規制運動彩券並修改相關法規 一、應以專法規制運動彩券之發行 二、相關法規應配合修改之芻議 伍、結語 關鍵字：博彩產業、運動彩券、合法性、競輪、責任利益。

Keywords：gambling industry, sports lottery, legitimacy, Keirin, interest of responsibility.

壹、前言

台北富邦銀行於2008 年 5 月 2 日發行運動彩券，原先依據其內部民 調，規劃以民眾最關心的體育賽事依序是棒球、籃球以及足球，皆以國外 的賽事作為投注的項目。棒球方面選定美國職棒大聯盟(MLB)；籃球選定 美國籃球聯賽(NBA)、女子職籃(WNBA)；足球則選定歐洲足球聯賽、日 本足球聯賽、韓國足球聯賽等。預計全年的賽事將近五千場，由不同運動 的賽季互相接捧，幾乎天天都有，全天則由不同時區的比賽各自進行，二 十四小時都可以投注任何單一賽事或賽事組合。而有關中華職棒(CPBL) 是否列入賽事項目，台北富邦銀行基於簽賭風氣太盛，為免人為操縱賽事 之因素，不願在運動彩券第一年的「處女年」就連結中華職棒，以避免聲 譽可能受損之風險1。 但是，由於2008 年 3 月上旬於我國舉行奧運棒球資格賽，中華隊全 力拚搏，終於取得前進2008 年 8 月北京奧運棒球比賽之門票。因而，在 中華職棒的請命之下，運動彩券的主管機關—行政院體育委員會，幾經協 調後同意中華職棒之賽事列入本季投注之標的2。 回顧我國的博彩產業，相較於歐美國家及港澳地區的發展，即顯得十 分地保守與落後。我國自從1950 年台灣省政府委託臺灣銀行發行愛國彩 券3，經過了1990 年 10 月台北銀行發行刮刮樂愛心彩券，1999 年到 2001 年臺灣銀行發行二合一立即型彩券，2002 年 1 月 16 日台北富邦銀行首度 發行電腦彩券，2007 年 1 月 1 日中國信託商業銀行取得公益彩券發行權， 2007 年 5 月行政院體育委員會規劃賽馬、自行車、賽車等競技運動以及經 濟建設委員會規劃、研擬觀光賭場條例等歷程。而2008 年 5 月 2 日, 由台 北富邦銀行發行的運動彩券，亦仍是未脫離先行發展彩券，再擴及他如賭 場等相關博彩產業之基調。

1 _{中廣新聞網(網路新聞)，2008.3.4。} 2 _{中央通訊社新聞，http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080324/5/vyy2/html, visited in} 2008.3.30。 3 _{張敦智，臺灣百年樂透，頁 7，博揚文化事業有限公司出版，2006 年 3 月初版。}

我國發行的運動彩券，的確肩負著發展我國博彩產業，進而提昇我國 整體經濟的重責大任，本文認為未來應儘速獨立立法。是以，本文擬先行 介紹運動彩券與博彩產業之著例—香港與澳門之經驗，藉以明確現行發展 運動彩券或觀光賭場之法制推行經驗與改進，率皆以國民之公共利益，尤 其責任之利益為依歸；再者，以日本之競輪（自由車）之法制為借鏡，詳 細分析其立法及因行政改革之軌跡，亦可進一步了解日本對於競輪法律之 合法性的法構造設計。最末，本文從運動彩券具有博彩之本質，以為我國 發行運動彩券應以提倡國民健康的娛樂、推動運動產業的發展為考量，並 符合全體國民利益且負有教育性之「責任的利益」為其未來獨立立法之合 法性基礎，並思考相關法規亦應配合修改，以為妥善建構發行運動彩券之 法制。

貳、運動彩券與博彩產業之“光”與“影”

一、博彩產業合法化之抉擇──犠牲與容忍之妥協

博彩產業(gambling industry)包括彩券(lottery)、賽馬(horse race)和觀光 賭場（casino，港澳慣稱為娛樂場）等相關產業的經濟活動在內。而世界 各國對於博彩產業，各有其發展的項目，例如美國內華達州拉斯維加斯 (Las Vegas, Nevada)的大型觀光賭場、香港的賽馬、歐洲的足球彩券、日 本的公營競技運動彩券—自由車（競輪）、水上摩托車（競艇）、賽馬（競 馬）、小型賽車 (Autorace)等，都是歷經數十年以上的歷史而名聞遐邇， 而其所帶動的運動相關產業，以及整體經濟利益之蓬勃發展，更是不勝枚 舉。 但是，任何國家發展博彩產業，向來就是在「犠牲」(sacrifice)與「容 忍」(tolerance)的公共政策之間作重大的抉擇。以新加坡為例，新加坡博 彩公司於1968 年成立，代表著新加坡承認彩券之博彩產業合法化，然而, 也是歷經幾個世紀的爭論, 好不容易才行以妥協的結果。其間之犠牲或容 忍的理論爭辯，即是最主要的原因： (一)、根據傳統的倫理和道德分類，犠牲理論(Doctrine of Sacrifice)

是目的論，係說服公眾為了增進社會實現一個崇高的目標而放棄一些個人 利益。反對彩票或其他形式國營博彩業合法化的人經常宣稱，彩民放棄購 買彩票的權利，是為了增進整個社會的道德健康和穏定團結。所以，反對 彩票合法化完全是為了整個社會的利益。而容忍理論(Doctrine of Tolerance) 則是認為社會不能容忍個人任何權利的放棄，儘管這可能意味著社會必須 付出沉重的代價，才能把那個個人從對他大有害的活動中解救出來。容忍 理論也認為社會不得不容忍個人的這種很可能給社會造成損害的行為，只 要這種行為不為法律所禁止。從傳統道德觀念上看，一個人所採用的達到 目的之方法與目的本身同等重要4。 (二)、容忍理論是基於一個崇高的價值—不要把公眾作為達到目的之 工具。政府的存在是為了保護公眾的個人利益，而不是強迫個人為了一個 崇高目的而放棄個人權利5。所以，政府壓制公眾賭博的權利，是該理論 所不能接受的。既然人們一定會賭博，為何政府不能使賭博合法化，並以 之實現其他崇高之目的？本文以為，或許此亦是世界各國准許博彩業，卻 又必須加諸許多規制(regulation)之最主要原因！ 二、責任利益之省思 但是，在現實上，政府立法規制博彩業或彩券業，是否即會遏止非法 賭博的投注風氣？藉以導正人們朝向合法的賭博遊戯？並減少社會問題 之發生？答案恐怕是令人失望的。根據美國於1974 年發布的一項國家統 計數字顯示，61%的美國人曾有過投注賭博的經驗。另一項於 1989 年類 似的統計，係經由 Gallup 的調查數字為 81%的美國人口，其中每週均有

投注的成年人占31%。然而，Illinois State University 的（前）犯罪司法系 主任Henry Leiseur 則深信於 1995 年的投注賭博人口，應該已經高達 85% 之譜6。另外，一項由National Gaming Impact Study Commission 於 1999

4 _{张渊，「新加坡彩票业政府规制的历史演进及启示」，公法研究第三辑，页 373，浙江大学}

公法与比较法研究所编，商务印书馆出版，2005 年 10 月第 1 版。

5 _{Richard McGowan, State Lotteries and Legalized Gambling: Painless Revenue or Painful}

Mirage, p.47, Westport, Conn.: Praeger, 1994.

年所發布的統計數字，全美國每年對於運動賽事所從事的地下非法投注總 金額估計有800 億美元至 3800 億美元之間；但是，透過合法投注的總金 額才25 億美元而已7_。 對於非法賭博仍是禁不勝禁，是以，有識者認為，政府允許合法博彩 業或彩券業之經營，甚至近來利用網路投注，以加強民眾投注的便利性， 藉以增加國家收入，對於偶爾幾次於網路下注買運動彩券的人，投注 (betting)對他而言是毫無意義的，充其量只是一種可有可無的嗜好。但是， 投注行為卻會延伸成為個人或社會各個層面的問題。甚至隨著時空進化， 已有由於個人或者公司型態出現的半職業或全職業性的專業投資活動 (professional investment activity)，是以，政府應該要以「責任利益」(interest of responsibility)作為規制投注活動的理由。其間涉及政府應負起道德與教 導之責任，不可輕忽8！ 准許了博彩業，使其合法化並應懷有崇高目的，於現實上，涉及政治、 社會、經濟、法律等諸問題之糾葛，如何在現實與理想之間求其平衡？尤 其博彩業或發行運動彩券亦將帶動運動(sport)商業化，若不能妥善地加以 規制(regulate)，將會造成該運動產業之崩壞(corruption)，其嚴重性自不言 可喻9。以下就以鄰近的澳門及香港發展觀光賭場與運動彩券之經驗與現 況為例，說明帶動經濟繁榮之“光”與引發社會問題之“影”。 三、博彩產業──澳門觀光賭場之“光”與“影” 依據《澳門特別行政區基本法》第 118 條規定：「澳門特別行政區根 據本地整體利益自行制訂旅遊娛樂業的政策」；這是基於澳門的實際產業 結構而作出的特別規定。而眾所周知，旅遊娛樂業即是指博彩業而言，它

Marq. Sports L.J. 401, Spring, 1988.

7 _{Michael Levinson, “A Sure Bet: Why New Jersey Would Benefit from Legalized Sports}

Wagering”, 13 Sports Law. J. 143, Spring, 2006.

8 _{Ola O. Olatawura, “Why There May Not Be an Extraterritorial Sport Right to Online Gambling”,}

27 Loy. Int’l Comp.L.Rev. 381, Summer, 2005.

9 _{Simon Gardiner, Alexandra Felix, Mark James, Roger Welch & John O’Leary, Sports Law,}

亦是澳門經濟的支柱性產業，於1999 年回歸中國時大約占澳門政府每年 財政收入的一半10。並且依據該基本法第 71 條第(一)及(三)項，制定「娛 樂場幸運博彩經營法律制度」之法律11，以作為全澳門未來觀光賭場之基 本規範法律。而各項相關項目，包括經營賭場之執照及設施、新彩券種類 之批准，則依各別申請、核准之方式為之12。 澳門行政首長何厚鏵於2002 年宣布，將澳門的經濟發展定位為以「博 彩旅遊業」為主，此舉終止了澳門博彩產業由一家博彩公司，亦即澳門博 彩股份有限公司長期以來的壟斷局面，並開放賭權（賭場執照）給另外二 家之永利渡假村(澳門)股份有限公司和銀河娛樂股份有限公司13_，亦即所 稱“三照”14_{。截至2007 年 12 月底，由上述三家博彩公司所經營的澳門大} 型的賭場飯店共計28 個；創造了 2006 年博彩整體利益達到 570 多億澳幣； 2007 年 1 月至 9 月的收益，甚至累積至 580 多億澳幣；同時，於 2007 年 上半年的博彩收益達超過拉斯維加斯，成為世界第一賭城。現在的澳門， 在其約28 平方公里的面積上，於 2007 年之人口數約 58 萬人，勞動人口 約31.75％，而博彩業於 2007 年第二季末的有薪雇員共 45,033 人，較 2006 年同期增加了50.1%，還有空缺 5,112 人，若預測再加上 2007 年 8 月才開 幕的威尼斯人大型賭場(Venetian Casino)及其他賭場之空缺，更高達上萬 人。今年（2008 年）澳門比較去年的本地生產總值狂飆 27.3 %，其國民 所得(GDP)高達 36,357 美元，已是超越日本，成為亞洲首富15_。 由於澳門的賭場人力需求急遽攀高，於賭場擔任「荷官」(dealer，分 牌員)成了熱門的“基階高薪”職業，不需要高學歷即可在受訓及格後立

10 _{焦洪昌主编，港澳基本法，页 276，北京大学出版社，2007 年 9 月 1 版。} 11 _{第 16/2001 號法律，2001.8.30 通過；http://bo.io.gov.mo/bo/i/2001/39/lei16_cn.asp, visited in} 2008.4.10. 12 _{http://bo.io.gov.mo/bo/i/2001/39/lei16_cn.asp , visited in 2008.4.10.} 13 _{http://www.gov.mo, visited in 2008.3.31.} 14 _{三照的判給：澳門公司(第 76/2002 號行政長官批示)、永利公司(第 142/2002 號行政長官批} 示)、銀河公司(第 143/2002 號行政長官批示)； http://bo.io.gov.mo/i/2001/44/extra2/despce_cn.asp#217，visited in 2008.3.31. 15 _{澳門日報，2008.4.8。}

即擔任，造成老師轉業、學生不上課、公務員紛紛出走，形成職業大轉移 的現象。部分沉迷於賭場的病態賭徒對家庭、社會影響日鉅。據有關數據 顯示，2007 年澳門上半年整體犯罪活動共 6,200 餘件，同期比上升 16.5％。 其中升幅較為明顯是盜用電單車、扒竊、行騙、吸毒和青少年犯罪，其中 涉及青少年犯罪的案件共98 件，同期比上升 30%，未成年人共 200 人。 另外，製造業受到大量人力轉向賭場就業，嚴重地空6,000 餘職缺，但其 薪資仍比「荷官」少了很多。再者，澳門運輸工務司司長歐文龍涉嫌貪污 核准許多新賭場興建之案件，更引起民意對於澳門法治落後、廉正建設不 足等等社會亂象之詬病16。 而原先由一家一照經營賭場，改為三照28 家，卻仍沿習舊有的監管 制度，亦即政府交由澳門公司自我管制，且到目前仍是如此。澳門的博彩 產業市場，自2004 年以來，朝向三個方面的變化：1.博彩產業的規模急遽 地膨脹；2.由一家企業專營變為一個競爭性市場；3.由單一本地化走向國 際化，這三大變化是由於澳門政府的博彩政策的改變，亦即「賭權開放」 而引發的。澳門新崛起的觀光賭場，大多由美國內華達州拉斯維加斯(Las Vegas, Nevada)的賭場投資商經營者所引進者居多，但是，博彩政策的變 化引發了產業組織、產業結構和產業規模的變化，使得如此的澳門舊時代 博彩監管體制，在許多方面都不能適應新的情況，例如，倘未落實“現金 交易報告”(CTR)的話，即會產生利用合法的賭博以進行洗錢的新型犯罪手 法17。 是以，澳門在其自豪國民的GDP 超過 3 萬美元，雄踞亞洲第一名的 同時，面對上述日益增加的社會諸多問題，卻也正是澳門政府最急於解決 者，於博彩業之監管上，管理與執行之法制規劃，以及其他相關法律配合 修正，諸如基礎公共設施、犯罪預防等法律未能即時跟進，或許為其主要

16 _{澳門導報，2007.11.28，A02-03 版(核心新聞)。} 17 _{王五一，「澳门博彩监管的制度瓶颈—内华达州的启示」，2007 博彩产业与公益事业国际} 学术研讨会(论文集)，页 25，北京大学中国公益彩票事业研究所(会议主办单位)， 2007.12.1-3 于上海、澳门。

原因吧！ 四、運動彩券──香港賽馬會主持彩券業之“光”與“影” 香港的工商業，其範圍包括製造業、商業、旅遊業、服務性行業等等， 而《香港特別行政區基本法》第 118 條規定，政府有義務制定適當政策來 促進工商業的發展。由於香港是多年來奉行自由競爭的資本主義市場經濟 的地區，政府基本上對工商業發展採取“積極不干預”的政策，因此並不 干預工商業經營的具體內容和活動，只對工商業發展提供積極的服務性工 作，如建立基礎設施和條件等18。 在香港的博彩產業是為賽馬、足球彩券及六合彩等三種。主要規範係 依據《賭博條例》19第148 章規定：「任何人不得製造、印製、發行、售賣 或提供出售載有現金彩票、電算機投注(computer betting)或彩池投注中彩 機會號碼的彩票、表單、收據或其他彩票代替物，但根據本條例已獲得政 務司司長准許的會社或其代表則屬例外。」，除了獲得香港政府根據上開 規定明確批准（即受規制的賽馬、足球博彩及六合彩）、獲得影視及娛樂 事務管理處處長發牌批准（例如麻將館）、以及相關獲豁免的賭博活動（主 要是社交性質的賭博）之外，其他賭博活動均屬非法。在稅制方面，《博 彩稅條例》20規定：「足球投注舉辦商從舉辦獲批准足球比賽投注而就每一 課稅期取得的淨投注金收入徵稅，稅率為 50%。」；稅率訂定理由有二： 一是確保香港賽馬會的足球博彩業務相對於其他收受賭注者的競爭力，二 是為港府提供合理的稅收(足球博彩稅的課徵，是針對盈餘扣取 50%)21_。

香港賽馬會（The Hong Kong Jockey Club，以下簡稱馬會），成立於 1884 年，其獨家持有經營賽馬業務的牌照，除辦理香港市民最喜愛的運動 項目之一的“賽馬”活動外，並且經營六合彩及規範化足球博彩業務。由

18 _{焦洪昌主編，港澳基本法，頁 275，北京大學出版社，2007 年 9 月 1 版。} 19 _{http://www.hklii.hk/hk/legis/ch/ord/148/, visited in 2008.3.31.} 20 _{http://www.hklii.hk/hk/legis/ch/ord/108/, visited in 2008.3.31.} 21 _{朱文生、林于郁、葉劉慧娟撰，「香港及新加坡運動彩券發行情形考察報告」，頁 4-5，行} 政院體育委員會，2006.10.2。

於香港不鼓勵賭博，故於政策上是秉持將賭博活動侷限於少數規範及受監 管的途徑，於2005 年 5 月通過《2002 年賭博（修訂）條例草案》，以規範 相關非法賭博活動。另外，鑑於非法足球賭博通常涉及其他非法活動，例 如高利貸和收債罪行等，規範足球博彩則可以將現時非法的足球賭博投注 納入受規範的途徑。這不但有助於紓緩非法足球博彩問題，亦可減少警方 打擊這些活動所需的資源。是以，經過縝密的研究及規劃後，於2003 年 8 月1 日，香港正式推出規範化足球博彩服務。成年人（18 歲以上）可透過 馬會“足球彩”投注服務，投注海外各大足球賽事（如英格蘭、德國、義 大利及西班牙的賽事或聯賽），與重要國際盃賽及國際聯賽（如歐洲聯賽 冠軍盃、歐洲足協盃、歐洲國家盃及世界盃）等。 由於香港馬會並無股東，乃屬採非營利經營模式，其盈餘皆來自上述 三項博彩，所得收入依相關規定支付派彩、獎金、經營費用及稅項，以及 扣除為改善賽馬及投注設施而作出的投資後，剩餘的款項以成立香港賽馬 會慈善信託基金方式，負責處理和分配盈餘，撥捐予慈善及社區計劃。 馬會的繳稅，向來是香港政府的前幾名；截至2005 年止過去 10 年， 馬會每年平均撥捐約10 億港元，資助慈善及社區計劃，是全球最大的慈 善捐款機構之一，排名與美國洛克菲勒基金會相若。同時，馬會亦是香港 最大的僱主之一，其聘用4,200 名全職及 18,000 名兼職員工，即約占全港 就業人口之1/1022_。 是以，香港馬會以超過一世紀的非營利組織方式，為受到香港政府的 發牌取得獨家的賽馬、六合彩及足球博彩之經營機構。如此的委任關係， 乃馬會卓越的、無私的經營所致；而各項博彩業務相繼推展，亦係因香港 居民對於賽馬會的信任而來。而且，在返獎的制度上，例如賽馬現金彩票 活動，亦可以高達投注總金額扣除博彩稅後，以不少於88%撥作參加者的 獎金23，其返獎比率之高，直逼地下非法返獎，亦可有效地打擊非法博彩

22 _{同前註，頁 3。} 23 _{博彩稅條例—SECT2，批准會社舉辦賽馬現金彩票活動；http://www.hklii.hk/cgi-bin, visited} in 2008.3.31.

活動。 五、小結 綜合比較澳門的博彩—觀光賭場，與香港的運動博彩—賽馬、六合彩 及足球彩票，二者均符合法治主義之要求，亦即有立法—尤其是以專法形 態、成立監管委員會作為博彩最高監管機構，為其固有特色的博彩產業奠 定法治基礎。然而，於法制及社會上，各有其“光”與“影”之一面。只是 香港在長期的社會變遷下，因為馬會之非營利色彩及慈善計劃，可以先行 掃除許多社會犯罪問題，並按部就班地推展新的彩券項目，這也是植基於 香港長期以來，良好的法治建設所致。 反觀澳門驟然開放觀光賭場之執照，但是監管制度仍然未能集中由政 府作妥善的監管，其他相關法律制度，亦未見迅速配合，以至於社會問題 接踵而至。 值得觀察的是，澳門行政長官何厚鏵於2008 年 4 月 22 日之澳門立法 會上表示，澳門在可預見的將來不再增加賭牌，並會嚴格監管現有賭場及 相關賭場設施，亦即澳門政府決定凍結現有博彩業的發展規模，並以立法 形式維持現有的三個博彩專營牌照及三個副牌的模式。何厚鏵更宣示具體 的作法，預計包括1.澳門政府不再接受興建賭場設施的土地申請，將來任 何填海新增的土地也不會用於博彩業，2.嚴格監管現有賭場數量、嚴控賭 廰、賭檯及角子機數量，並要求角子娛樂場所儘速遠離民居，3.考慮設立 博彩業高層人員的資格審查及發牌制度，規定高層不得參加公用事業等等 24_。 由上述澳門政府對於賭場宣達了嚴格控制的社會省思，其實亦是向香 港的責任博彩(responsible gambling)之宗旨看齊，惟未來成效如何，仍值得 大家拭目以待！ 然而，若再觀察亞洲的法治模範生—日本的思維，則可發現其以同時

24 _{中央社，2008.4.22 19:04 網路新聞。}

發展地方經濟與開創運動項目及其相關產業—例如競輪(自由車)法制，於 其立法目的，亦即合法性(legitimacy)之取向，十分的清楚，堪稱為獨樹一 格。以下，藉由競輪(自由車)制度及其法構造之介紹，亦可從中瞭解其於 運動彩券與港、澳博彩業，有著迥然不同的規劃！

參、日本競輪制度與法構造之借鏡

一、日本競輪（職業自由車競賽）之產業、組織及競技制度 (一)、競輪產業之概述 日本所稱之「競輪」(KEIRIN) 或「自転車競技」，亦即職業自由車競 賽25，與「競馬」（即賽馬）、「競艇」（賽艇）、「オートレース」（Autorace， 亦即賽車）等合稱為「公營競技」。詳言之，此一產業制度乃是定期以職 業自由車選手為投注對象所舉辦之運動競賽，於事前販售「車劵」(或稱 為「勝者投票券」，亦即投注券，一般俗稱為運動彩券）為下注（賭博）， 再以該競賽結果而取得彩金之活動。又，該販售投注劵之收入，依法除部 分作為投注彩金（75%）及辦理競賽活動費用(20.6%)外，其餘 4.4%為收 益金，充作振興自由車產業活動及各都道府縣等地方自治體之福利設施或 基礎建設經費之用。據統計，以2004 年（平成 16 年）度為例，車劵之銷 售總額為9151 億円（日圓），入場觀賽並下注總人數為 1073 萬人次。 於沿革上，職業自由車競賽起源於日本。當時基於促進戰後都市街道 之復興、充實地方公共建設經費及健全地方財政之考量，於1948 年（昭 和23 年）制定「自転車競技法」將之予以制度化26_{。1948 年 11 月 20 日} 上午10 時 30 分，於福岡縣小倉市（現在之北九州市小倉北區）三荻野之 小倉競輪場舉行了1000 公尺之自由車競賽，踏出了世界第一個自由車競 走職業競賽的第一步；並且於開賽後四天的車券總銷售額為1973 萬円，

25 _{日本發展「競輪」時，於世界上亦僅有丹麥及義大利有此競技活動；清野 惇，競輪の法} 的構造—公営競技の法的側面，頁 12，広島修道大學縂合研究所，1985.3.20。 26 _{當時日本係於聯合國占領之下，立法提案須由「聯合國最高司令部」(GHQ)認可後，才能} 於國會提案審議，草案審議中遇有修改提案時，亦同；同前註，頁3。

遠比小倉市政府試算的1500 萬円，尚且超出甚多，對於當時日本正處於 二次大戰後之重建，各地方自治體需要財政健全之時，無疑地乃是項破天 荒的事業，當然頓時成為全國注目的焦點27。之後數年內，各地紛紛蓋起 競輪場展開競輪之賽事。迄今，為促進及健全該項競賽活動之發展，並為 防範社會弊害之產生（射倖心之抑制），曾對該法進行數度修正，以至2005 年7 月 26 之修正，乃奠定今日的法條規定全貌28_{；惟2007 年為因應景氣} 長期低迷，車劵銷售金額未見起色之情形下，對於該法之部分規定，則將 有調整之可能（詳參後續有關修法提案概況之部分）。 依據日本自転車競技法之規定，中央主管機關為経済産業省（類似我 國之經濟部），個別競賽場之主辦單位（稱為「競輪施行者」），則限於都 道府縣或經「総務省」大臣指定之市町村，但實際上之辦理單位，則由上 開主辦地方政府依自転車競技法委託各地「自転車競技会」實施；一旦接 受競輪施行者之委託，則為必須專門辦理競輪之裁判、自由車之檢查、競 賽組別之編成及選手之管理等競賽實務之團體。截至目前為止，依地域別 之區分，全日本計有七個，分別為北日本、關東、南關東、中部、近畿、 中四國及九州「自転車競技会」。又關於競賽活動之監督以及裁判員暨職 業自由車選手之養成、管理、出賽安排與懲處，則由中央政府依「自転車 競技法」第23 條所設立之特殊法人「日本自転車振興会」所掌管。該會 乃爲競輪之公正及圓融地實施，依據競技法於 1957 年（昭和 32 年）10 月由経済產業省出資所設立之團體，其主要業務為負責自行車選手、裁判 員及自行車之登錄，檢車員之認定，選手之出賽斡旋（安排）、養成、訓 練以及對於「自転車競技会」進行指導等事務。而近年來日本職業運動並 不景氣，並且為因應行政改革之道，自由車（競輪）與小型汽車（小型自

27 _{日本自転車振興会，競輪五十年史，頁 1，1999.3.31。} 28 _{日本公營之競技活動，是否會影響社會賭博風氣，或是可以藉此振興日本經濟，亦歷經正} 反兩方之諸多議論，最後仍以由公營競技帶動健全娛樂並加以節制之理由，而通過立法。 請參閱，清野 惇，競輪の法的構造—公営競技の法的側面，頁 12，広島修道大學縂合研 究所，1985.3.20。亦有學者以為競輪或競輪場之建設，屬於外在環境所產生而對於社會 造成之道德性的影響因素，千葉正士，スポーツ法学序說—法社会学•法人類学からのア プローチ，頁131，信山社，2001.3.30。

動車29）二項之競賽事務，合併由一個組織──「財團法人JKA」統一掌 管，本會係由承繼上述「日本自転車振興会」而來，於2007 年（平成 19 年）10 月接管「日本自転車振興会」原有競輪之相關業務，另外，依「小 型自動車競走法」第27 條規定，於 2008 年（平成 20 年）4 月起，接收原 為「小型自動車競走振興法人」之相關業務30。 (二)、競輪場之設置及利用 關於職業自由車競賽場，亦即「競輪場」（又稱「バンク」，BANK） 之設置，依自転車競技法規定，須符合日本経済産業省令所規定之基準。 目前，全日本計有47 個「競輪場」分散於各地，其中，屬於地方政府所 有者計有40 個，民間所有者則為 7 個。 關於自由車競賽場地之設置，就現有「競輪場」加以分析，至少有下列要 求31: 1.繞場一圈之長度設有規範，分別設計為 333.3 公尺（6 個競輪場）、 335 公尺（1 個競輪場）、400 公尺（33 個競輪場）及 500 公尺（7 個競輪 場）四種。 2.自由車行走之跑道，必須朝內側傾斜，稱為斜面（「カント」）；於直 線部分呈現2~4 度，轉彎處為 30 度左右之角度傾斜。 3.至於入場券價格，一般民眾入場觀賽之門票費用為 50 円或 100 円。 未滿15 歲者，入場免費。 (三)、競輪之舉辦 承上所述，各競輪場職業自由車競賽之舉辦，乃由主辦地方政府委託

29 _{曾舉辦過幾年的房車型汽車競賽，現只舉辦摩托車競賽。} 30 _{http://www.keirin-autorace.or.jp/about/index.html, visited in 2008.5.5.} 31 _{詳見原來建立於 http://www.keirin.go.jp/land/pages/howto/bank/part1/04_02bank.html 之資} 料，visited in 2008.3.1；惟有關於選地以及相關設置基準等之法規範，尚待進一步確認， 然此似乎未於日本經濟產業省官方網站公開其詳細內容。

當地所屬「自転車競技会」來實施。接受委託後，「自転車競技会」除進 行場地準備（租借）、出售「車劵」等事務外，須就①舉辦綱要或②概略 之競賽組別以及③希望選手名冊事項，向「日本自転車振興会」提出斡旋 （亦即安排）選手出賽之申請。而接受依規定申請之「日本自転車振興会」 則依賽程間隔、選手之腳質（體能狀況）與競賽得分、斡旋出賽次數進行 公正之安排。於決定後，則向「自転車競技会」送達斡旋出賽選手一覽表， 同時，並向選手發送斡旋出賽書通知書。至於受通知之選手則須於所定截 止期限前向「日本自転車振興会」提出參賽申請書，後由「自転車競技会」 與參賽選手締約，舉行競賽。 再者，職業自由車競賽之比賽方式，係以選手依其上一年度比賽成績 表現而被區分等級（「選手区分」）之前提下，採取分級競賽制度（「グレ ード制」，GRADE），亦即針對選手級別分級進行分組比賽。而每次分組 比賽乃分別由六個車隊參賽，每個車隊則由6、7、8 或 9 名選手所組成。 詳述如下： 1.選手資格及分級（「選手區分」） 所有欲參賽之選手，除須在「日本自転車振興会」附屬「日本競輪学 校」接受12 個月專業訓練取得職業自由車選手資格外，依自転車競技法 規定，並須向「日本自転車振興会」進行登錄；平成16 年度（2004 年度— 以2004 年 4 月至 2005 年 3 月）為止，登錄職業選手人數，計有 3821 名。 另者，所有職業選手依其競賽成績區分為S 級（1 班、2 班）以及 A 級（1 班、2 班、3 班）。屬於 S 級之選手分為 1 班以及 2 班，除可參加 G Ⅲ及FⅠ級各項比賽以爭奪獎金外，同時, 亦具備了 GP、GⅠ及 GⅡ之參 賽資格。屬於A 級之選手則分為 1 班、2 班及 3 班，除可參加 FⅠ及 FⅡ 級各項比賽以爭奪獎金外，尚須爲能晉升S 級而必須累積優異競賽成績。 而剛自「日本競輪学校」畢業取得職業選手資格者，須由最下位之A 級 3 班身分開始參賽，再依其競賽成績逐漸往上晉級。 2.分級競賽制度（「グ レ ー グ制」，GRADE） 日 本 之 職 業 自 由 車 競 賽 ， 區 分 為 六 個 級 別 來 舉 辦 ； 亦 即 以 GP

（「KEIRIN グランプリ」，KEIRIN Grand Prix）為最高等級，次而下之， 依序為GⅠ、GⅡ、GⅢ、FⅠ及 FⅡ級；參賽選手須自下級往上晉級比賽， 稱之為分級競賽制度（「グレード制」，GRADE）。說明如下： GP：於每年 12 月末舉辦，為日本職業自由車競賽之頂點；不僅是自 由車競賽之最高榮譽，優勝獎金總額約一億円（包括副獎）亦屬最高。 GⅠ：由 S 級上位選手參賽爭奪高額獎金及名譽，每年舉行六場，除 日本自由車選手權選拔賽為六天，オールスター自由車競賽為五天外，其 餘賽程採取四天制分組比賽。優勝者則可獲得參加GP 之資格。 GⅡ：由欲晉升參加 GⅠ級比賽之 S 級上位選手參賽，除東西王座戰 為三天，サマーナイトフェスティバル(SUMMER NIGHT FESTIVAL)為兩 天外，其餘之賽程採取四天制分組比賽。 GⅢ：所有 S 級選手均可參賽，賽程採取四天制分組比賽，於不舉辦 GⅠ及 GⅡ級（東西王座戦以及サマーナイトフェスティバル除外）比賽 之場地每年舉行一次，一般稱為「紀念」賽。 FⅠ：所有 S 級及 A 級選手均可參賽，賽程採取三天制分組比賽（S 級及A 級各分 5 場計 11 場）。S 級選手多以此級競賽為主，其比賽成績可 列入GⅠ及 GⅡ級競賽之參賽資格之評價。 FⅡ：所有 A 級選手均可參加，參賽選手主要爲爭取晉升 S 級而累積 競賽成績，於日本各地舉行，賽程採取四天制分組比賽。 3. 競輪之實際舉辦比賽概況 關於各場競輪之舉辦名稱、舉辦場地及時間選定、籌辦程序等事項， 原則上，擬主辦之地方政府（競輪施行者）多就所轄地區自由車競賽之實 施，根據自転車競技法定有地方性法規（自治條例或規則），諸如「川崎 市自転車競走実施条例」、「川越市自転車競走実施規則」、「奈良県営自転 車競走実施規則」等。此為籌辦F1、F2 等 F 級自行車競賽之基礎規範。 但關於GP、G1、G2 等 G 級自行車競賽，即所謂「特殊競輪」之籌辦，

則須依據日本経濟產業省製造產業局發出之函示「特別競輪等營運要綱」 （日本経濟產業省平成18 年 6 月 29 日製局第 4 号通達）來辦理。按上開 「特別競輪等營運要綱」係由日本経濟產業省製造產業局長於每年修正上 一年度之營運要綱後，以各地経濟產業局（地方派出機關）、日本自転車 振興会、全国競輪施行協議会、日本競輪選手会、自転車競技会全国協議 会及全国競輪場施設協会等為通知對象所下達的行政規則。 4. G 級「特殊競輪」之籌辦 茲就G 級「特殊競輪」之籌辦為例，依據上開營運要綱，簡述如下： (1). 特別競輪等之名稱、舉辦場次及時間（月次），雖逐一於上開營 運要綱列舉（表一之1）。賽事分散於全年各月間舉辦，無季節 限制；就個別競賽場次之具體舉辦時間，則係委由依據上開營 運要綱所組成之「特殊競輪等運營委員会」決定之。又，為儘 可能讓更多觀眾進場觀賽，除KEIRIN グランプリ GP 等三場競 賽外，原則上，競賽之決賽日應選在週日或國定假日。 (表一之 1) 名稱 舉辦次數 舉辦時期

KEIRIN グランプリ(Grand Prix) GP 年1 次 12 月 ヤンググランプリ(Younger Grand Prix)

G2、G3 年1 次 12 月 競輪祭朝日新聞社爭奪競輪王決定戦 G1 年1 次 1 月 日本選手權競輪G1 年1 次 3 月 高松宮紀念杯競輪G1 年1 次 6 月 寛仁親王牌・世界選手権記念トーナメ ント(Tournament) G1 年1 次 7 月 オールスター(All Star)競輪 G1 年1 次 9 月 讀賣新聞社全日本選抜競輪G1 年1 次 12 月 東西王座戦G2 年1 次 2 月

ふるさとダービー(故里 Derby) G2 年3 次 4 月・8 月・11 月 サ マ ー ナ イ ト フ ェ テ ィ バ ル(Summer Night Festival)G2 年1 次 7 月 共同通信社杯競輪G2 年1 次 10 月 (2). 關於主辦地方政府（競輪施行者）及舉辦場地之選定，該營運 要綱依競賽場次別分別定有選定之判斷基準（積極資格以及消 極資格)，程序上係由「特殊競輪等運營委員会」依各該場次之 選定基準，分別自申請舉辦該場競賽之競輪施行者（應募舉辦 該場競賽之地方政府）中，選定該場賽事之主辦地方政府以及 舉辦場地。同一主辦地方政府連續數年舉辦「特殊競輪」，並不 禁止。 (3). 關於申請舉辦「特殊競輪」之手續以及選定程序，係由希望舉 辦「特殊競輪」之地方政府（競輪施行者）於每年12 月底前檢 具擬申辦兩年後某場「特殊競輪」之申請書以及相關資料向「特 会 殊競輪等運營委員 」提出。各該申辦之申請，係先由依據上 開營運要綱所另行組成之「特殊競輪等運營委員会幹事会」就 各該申辦者之申辦理由、擬售出車券之目標額、增進車券販賣 額之方法、宣傳廣告、對於觀賽觀眾之服務狀況及計畫等事項， 接受各申辦地方政府之提案說明，並就各該提案所擬效果、具 體性以及實踐性舉行口頭答辯，進行適格性審查後，擬具當年 度所有「特殊競輪」賽事之主辦地方政府（競輪施行者）及舉 辦場地之選定案，提交「特殊競輪等運營委員会」審議後，於 當年底前做出決定（即決議兩年後「特殊競輪」賽事之主辦者 及場地）。 5. 職業自由車選手之出賽方式 (1). 於日本，其職業自由車選手散居日本全國各地，職業選手登記 制度依其居住都道府縣所在，採取分區登記方式（全日本分為7

個地區）。 (2). 各場競賽由哪些選手出賽，係由日本自転車振興会依法透過斡 旋制度安排出賽，原則上，某場競賽之參賽選手之擇定，主要 先自居住在該場賽事之主辦地方政府所轄都道府縣之選手中挑 選，依其前一年度參賽成績、當年度參賽次數多寡、同時其他 參賽時程之平衡等事項選定之。而選手因傷病或其他家庭等個 人因素無法參賽時，縱經斡旋被安排出賽，亦可提出缺席申請。 (3). 又，因選手並非平均分居於全日本各地區，故於所轄地區居住 選手較少地區或同時舉辦多場競賽致參賽選手不足時，則可邀 請居住其他地區之選手參賽，亦稱為「交流」。例如在屬於A 級 選手（現約有 2823 人）之競賽（即 F1、F2）中，一般說來， 於東日本地區舉行者，僅就登記在東日本地區之選手進行斡旋 安排；但於中部或近畿地區舉辦時，有時會將東日本、中四國 或九州地區所屬登記選手也納入斡旋對象而安排參賽，其目的 在於維持各選手之平均參賽次數（每月約2.2 次）以及競賽營運 得以圓融與順利地進行。 (4). 關於 S 級選手（現約有 861 人）之競賽（多屬 G 級）參賽安排， 一般無分區限制，均屬全國性選拔。 (四)、競輪之投注方式──「車券」之種類及購買方法 1. 「車券」(自由車彩券)之購買方法 目前日本對於職業自由車競賽之投注，除可至分散全日本之47 個「競 輪場」內，以及受経済產業省大臣許可之場外投注站購買「車劵」外，亦 可事先於指定銀行開設專用帳戶（稱為「競輪專用口座（帳簿）」)後，透 過固定電話、公共電話或行動電話以及網際網路下單投注後，自動扣款或 匯入中獎彩金。無論係前往投注站下注抑或經由電話或網路投注，購入「車 劵」之方式以及下注之遊戲規則，並無相異之處。

2. 「車券」之種類 日本之「車劵」，又稱為「勝者投票券」，計有七種下注方式，每筆投 注金額以100 円(日圓)為計算單位。再者，依各該投注之組合方式，因有 預想中獎容易者，以及預想中獎困難者，因而依其中獎機率及彩金之計 算，亦有所不同。茲說明如次： ①「3 連單」：車號三連勝單式(「車番 3 連勝単式」)，亦即依優勝順 序預測該場比賽前三名優勝選手之車號，因必須猜中一、二、三名的一定 順序，並依選手出場人數預測，計有504 組下注組合，中獎機率最小，賠 率最高。 ②「3 連複」：車號三連勝複式(「車番 3 連勝複式」)，亦即不管優勝 順序，僅預測出該場比賽前三名優勝選手之車號即可，計有84 組下注組 合，較「3 連單」之機率稍高，仍屬高賠率。 ③「2 車單」：車號二連勝單式(「車番 2 連勝単式」)，亦即依優勝順 序預測該場比賽前二名優勝選手之車號，計有72 組下注組合，亦屬高賠 率。 ④「2 車複」：車號二連勝複式(「車番 2 連勝複式」)，亦即不管優勝 順序，僅預測出該場比賽前二名優勝選手之車號即可，計有36 組下注組 合，亦屬高賠率。 ⑤「2 隊單」：隊號二連勝單式(「枠番 2 連勝単式」)，亦即依優勝順 序預測該場比賽前二名優勝選手之隊號，計有33 組下注組合，屬於中賠 率。 ⑥「2 隊複」：隊號二連勝複式(「枠番 2 連勝複式」)，亦即不管優勝 順序，僅預測出該場比賽前二名優勝選手之隊號即可，計有18 組下注組 合，中獎機率高。 ⑦「ワイド」(WIDE)：擴大二連勝複式(「拡大 2 連勝複式」)，亦即 不管優勝順序，僅預測出該場比賽前三名優勝選手中其中兩名選手之車號

即可，計有36 組下注組合，亦屬高中獎機率。 3. 投注（購買「車券」）之資格限制 ①高中以下學生及未成年者不能投注並不得受讓「車劵」； ②「競輪」有關之政府公務員、日本「自転車振興会」及「自転車競 技会」之職員、「競輪場」內擔當清潔及警衛等事務之從業人員，則不得 購入其工作期間舉辦競賽場次之「車劵」。 二、日本競輪之法構造及修法歷程 (一)、自転車競技法之法構造分析 日本有關規範競輪活動的自転車競技法，制定於昭和23 年（1948 年） 8 月 1 日（法律第 209 號），歷經十餘次之修正，藉以因應長期景氣低迷， 挽救公營競技整體收益式微的現象，乃不斷地增加相關的營運規範，截至 2005 年（平成 17 年）7 月 26 日（法律第 87 號）之最近修正，已是超過 八十條以上條文規定之法典。由於競輪與其他公營競技—尤其是賽車之集 體營業狀況息息相關，是以，近來的法律修正，均係由主管機關—現為経 済產業省主導，合併自転車競技法及小型自動車競技法作同步修正，故本 文特別就2002 年的一部修正案，於下段之(二)另外詳述之，作為修法軌跡 之回顧。而且，日本於2005 年進行行政改革方案，有關公營競技部分亦 主張應朝向獨立法人的方向為之，進而影響自転車競技法及小型自動車競 技法將可能合併為一法，而成立單一的私法人主辦該二項競技活動，併作 未來修法之前瞻, 以及 2007年之自 車競技法之一部改正法律案, 本文亦転 將於下列之(三)及(四)概述之。 以現行自転車競技法（法律第87 號）之規定分析，立法意旨乃在於 振興自転車（自由車）及其相關機械改良與輸出、機械工業合理化以及體 育事業及其相關公益之增進為目的，同時並藉以健全地方財政。是以，以 自転車競技法為主的關係法令，接續頒行了自転車競技法施行規則，競輪 審判員、選手及自転車登錄規則等，構成了主要的競輪規範。 綜觀自転車競技法全文規定，係由上而下的垂直管理監督之規範；事

業主管機關主要為経濟產業大臣以及總務大臣，並且明文規定由自転車振 興会（認可法人）之組織，依経済產業省法令，主導上述立法目的之各項 競輪業務（第12 條），再設計另一認可法人—自転車競技会，以向自転車 振興会負責之方式，實施競輪相關事務。另外，特別依自転車競技法第12 條成立自転車振興会之振興競輪事業之目的，於1957 年（昭和 32 年）10 月1 日即制定「關於競輪業務之方法之相關規程」（競輪に関する業務の 方法に関する規程），規定了有關審判員之資格檢定以及登錄、表彰、訓 練等事項、成立日本競輪学校用以養成競輪選手之相關業務，甚至競輪使 用之自由車之相關業務等等，均有詳細之規定，可見其日本競輪之相關法 體系頗為完備。 回歸主要的母法—自転車競技法內容而言，若從有關行政管制之觀點 而言，可以概分為「組織管制」與「行為管制」，二者之管制均堪稱嚴格， 茲分述如下： 1.組織管制 (A) 主管機關 —分別為 a.競輪施行者組成主管機關：總務大臣(第 1 條第 1 項)， 以及 b.競輪業務主管機關：経濟產業大臣 首先係由總務大臣就日本全國都道府縣之財政狀況，指定各所屬之市 町村，作為「競輪施行者」，競輪施行者獲得總務大臣指定後，方可設置 「競輪場」（亦即競走場）而舉辦競輪之競技活動，並依營業額之一定比 例金額，交付予日本自転車振興会。同時，「競輪施行者」亦交給自転車 競技会辦理各項競輪費用，委託自転車競技会舉辦競輪活動。 總務大臣指定時，可附加期限或條件，而且於指定理由消滅時，亦可 取消其指定（第1 條第 2 項）。其後，競輪施行者有關舉辦競輪活動，應 依経済產業省之法令，經由経済產業局長及都道府縣知事，向経済產業大 臣提出申請（第2 條）。 (B)其他有關組織上必須依経済產業省所定法令，經由経済產業大臣

之許可之項目，諸如： 1. 競輪場之設置或移轉、道路使用、設置者之繼承等（第 3 條）； 2. 車券販賣之設施、場外車券賣場之設置或移轉（第 4 條）； 3. 競輪之審判員、出場選手及使用之自由車種類及規格等事項之登 錄（第5 條）； 4. 舉辦競輪之次數（第 5 條之 2）； 5. 競輪入場費（第 6 條）； 6. 競輪施行者（即指定之市町村）發售車券之面額（第 7 條）； 7. 車劵之投注法及賠金之比例計算（第8 條之 2）； 8. 投注賠金之比例計算（第 9 條）； 9. 競輪施行者交付日本自 車振興 之金額比例計算（第転 会 10 條）； 10. 競輪施行者交付日本自 車振興 之金額延長協議、再延長等転 会 (10 條之 2、3、4)； 11. 日本自 車振興 之登記（第転 会 12 條之 4）； 12. 日本自 車振興 之転 会 会長、副会長及監事，由経済產業大臣任命 （第12 條之 9）； 13. 日本自 車振興 應設置營運委員転 会 会（第12 條之 15）； 14. 日本自 車振興 之業務範圍（第転 会 12 條之 16）； 15. 日本自 車振興 業務開始之業務方法等（第転 会 12 條之 18）； 16. 日本自 車振興 於每事業年度（每年転 会 4 月起至隔年 3 月止）開 始前之事業計畫及收支預算（第12 條之 20）； 17. 日本自 車振興 之資金借入（第転 会 12 條之 21）； 18. 日本自 車振興 業務剩餘金之運用（第転 会 12 條之 22）； 19. 日本自 車振興 應於每事業年度經過後，向経済產業大臣提出 転 会 事業報告書、財產目錄等（第12 條之 23）； 20. 日本自 車振興 受経済產業大臣之監督（第転 会 12 條之 24）； 21. 自転車競技会之發起人、組織章程等（第13 條之 4）； 22. 自転車競技会之組織章程變更（第13 條之 7）； 23. 自転車競技会接受競輪施行者委託辦理業務內容（第13 條之 9）； 24. 自転車競技会業務開始之業務方法及變更等（第13 條之 10）；

25. 自転車競技会之解散（第13 條之 11）； 26. 自転車競技会解散後進行清算之清算人選任（第13 條之 12）； 27. 自転車競技会清算人應調查財產及提出財產 處分計畫等(第 13 條之 13)； 28. 自転車競技会清算人應於清算終了時，提出決算報告書等（第 13 條之 16）。 2.行為管制 1. 競輪施行者與自 車競技転 会應維持競輪場內及場外車劵賣場之秩 序（第14 條）； 2. 経済產業大臣為維持競輪場內之秩序、確保競輪之公正及安全， 劵 得對競輪施行者或競輪場內或場外車 賣場設置者，以及選手出 劵 場、車 賣場之借貸及修理等頒行命令（第14 條之 2）； 3. 経済產業大臣於必要時，對競輪施行者或競輪場內或場外車 賣 劵 場設置者檢查帳簿書類等（第15 條）； 4. 経済產業大臣依法令停止競輪、停止競輪場內或場外車劵賣場業 務等（第16 條）； 5. 経済產業大臣對競輪場內或場外車 賣場設置者，因違反命令而 劵 取消其許可（第16 條之 2）； 6. 経済產業大臣對競輪施行者或日本自 車振興 ，應對選手相互 転 会 救濟予以協助之措置（第17 條）； 7. 對於違反本法各項之懲役或罰金之刑罰，及過怠金之行政罰規定 （第18 條至 30 條）。 (二)、2002年自転車競技法之一部改正法律案 日本政府鑑於長期景氣低迷，競輪及賽車等公營競技之營業額均大幅 減少，依制定自転車競技法及小型自動車競走法當時之原意，乃在於回饋 社會與增加地方自治體之財政收入，如今卻漸行漸遠。是以，経済產業省 於2002 年（平成 14 年）2 月，特別針對自転車競技法及小型自動車競走 法提出一部改正之法律案，再度重申、回顧制定各該法之目的： (1) 競輪及 Autorace 係基於有別於刑法賭博罪之特別法律而實施，

期望透過營業額之收入，能夠補助全國性的社會還原及地方財政 之健全化。 (2) 但是，近年來，由於長期性的景氣低迷，競輪及 Autorace 的營業 額大幅減少，施行(地方自治體)之收入亦大幅地惡化。為使此類 事業繼續貢獻於社會還原及地方財政健全化任務，競輪及 Autorace 事業之改革乃是勢在必行。 (3) 去年 12 月，於產業構造審競輪小委員会及小型自動車競走營運 協議會，施行者等之關係人，早就有應該急速地處理並且需要具 體地處理的提案，並賦予構造改革為後盾之必要性等等之指摘。 而本次一部改正法律案之內容，則大體上依下列各項目修正之： (1) 交付金負擔之減輕 転 從施行者交付給日本自 車振興会及日本小型自動車振興会之 交付金（社會還原之財源）之交付率，依營業額所定之別表1（中小 機械工業之振興等），以及別表2（體育、社會福祉等公益之增進） 之營業額之區分，從別表制定當時（昭和30 年代)開始之消費者物價 指數之上升為基礎而修正，進行施行者之負擔減輕工作（目前幾乎 全部適用於舉辦時最高營業額區分之交付金交付率）。 (2) 支援事業再建 已經進行事業重建, 但其營運仍是赤字的施行者，依「事業收支 改善計畫」之策定條件，交付金之支付可以最長3 年度的猶豫期間。 (3) 事業轉換、撤退之圓滑化 對於施行者之專用場外車劵之事業轉換或者從競輪、Autorace 事業撤退均予以圓滑化，並依(2)所猶豫之交付金亦予以減免。 (4) 事務委託之相關管制解除 転 会 会 現在，僅僅自 車競技 及小型自動車競走 可以委託辦理競 輪及Autorace 之關係事務當中，車券發售、宣傳警備等事項，亦擴 大委託者對象，導入民間活化之力量。 (5) Autorace場外車 場之相關規定之整備 劵 有關Autorace之場外車 場之設置規定，同時於自 車競技法劵 転

明確修正之。 (6) 罰則之強化 對於偽裝等之違法行為之罰則，應予以強化。 同時，経済產業省更宣示必須向國會常會提出本改正法律案之必要性 係以因應已呈現嚴重收支狀況之施行者所要求，以競輪、Autorace 事業全 體已成吃緊的課題，同時為進行構造性改革而提供環境之整備，考慮到自 治體之預算有所影響，實有必要早以對應。 另外，競輪、Autorace 之舉辦時期之每一年度計畫，依別表所規定交 付率之相關改正法之施行，係於年度中發生，施行前之舉辦與施行後之舉 辦之間所適用之交付率不同，為免平成14 年（2002 年）之年度交付金負 擔產生不公平現象，應有必要於平成14 年度之開始施行之。 【規定交付金額之別表改正】 別表第一 現行之別表第一 改正後之別表第一 營業額 交付金額(原則) 營業額 交付金額(原則) 6 千万円以上 8 千 万円未滿 營業額之1.0% 3.6 億円以上 4.8 億円未滿 營業額之1.0% 8 千万以上 1 億円 未滿 營業額之1.3% 4.8 億円以上 6 億 未滿 營業額之1.3% 1 億円以上 2 億円 未滿 營業額之1.5% 6 億円以上 12 億 円未滿 營業額之1.5% 2 億円以上 營業額之1.7% 12 億円以上 營業額之1.7% 別表第二 現行之別表第二 改正後之別表第二 營業額 交付金額(原則) 營業額 交付金額(原則) 6 千万円以上 8 千 万円未滿 營業額之 0.0%〜0.60% 3 億円以上 4 億円 未滿 營業額之 0.0%〜0.60% 8 千万以上 1 億円 未滿 營業額之 0.60%〜0.72% 4 億円以上 5 億未 滿 營業額之 0.60%〜0.72% 1 億円以上 2 億円 營業額之 5 億円以上 10 億 營業額之

未滿 0.72%〜1.06% 円未滿 0.72%〜1.06% 2 億円以上 3 億未 滿 營業額之 1.06%〜1.24% 10 億円以上 15 億 未滿 營業額之 1.06%〜1.24% 3 億以上 營業額之 1.24%〜1.80% 15 億円以上 營業額之 1.24%〜1.80% (三)、2005 年日本行政改革之重要方針(有關公營競技部分) 日本政府於2005 年（平成 17 年）12 月 24 日閣議決定，為實現「小 而效率的政府」，並力求財政之健全化，同時為確保對於行政之信賴性， 乃是政府最為吃緊且是最重要課題之一。 為此，日本政府迄今基於「行政改革大綱」（2000 年（平成 12 年）12 月1 日閣議決定，以下稱「12 年行革大綱」)32_{以及「今後之行政改革方針」} （2004 年（平成 16 年）12 月 24 日閣議決定，以下稱「16 年行革方針」)， 依循「從官到民」、「從國家到地方」等觀點，推進行政改革之事務。 今後，日本政府基於應朝向「小而效率的政府」道路的確切方向之故， 並根據執政黨之議論為主而對各個事業作區別、修正之同時，行政之柔軟 化、效率化即有更深一層徹底實行之必要。由此觀點開始，透過以下各項， 有關更應該推進行政改革之重要課題，以現階段新政府所為之具體方針而 策定之事務，全部地囊括在內，並且併入以往的改革方針所示的各事項， 以此更行推進改革的續行工作。 另外，以本重要方針所定之改革以後，為能夠確實地實施起見，將以 充滿著基本性改革方針，推進方策等之「行政改革推進法案(暫稱)」，於平 成18 年向國會常會提出。

32 _{本次行革大綱即針對特殊法人之事業及組織作全盤性及根本性之修正，而因為舉辦競輪所} 成立之自転車振興会，亦如道路、鉄道、金融等，均是於二次大戰後，依總務省設置法 第4 條 13 款所成立之特殊法人，而又因該等特殊法人因受到國家強烈的監督，漸漸地喪 失自立性及自主性，其經營狀況反而顯現出非效率化的現象，故必須予以整頓。請參閱， 河本一郎、森田 章、岸田雅雄、川口恭弘，日本の会社法，頁 68-71，2005.2.15（新訂 第7 版）。

同時配合有關獨立行政法人、公營競技關係法人、其他政府關係法人 之修正，對於公營競技關係法人及總合研究關發機構之事業或組織形態之 修正，致力於有關公營競技關係法人（日本中央競馬会、地方競馬全国協 会、日本自転車振興会、日本小型自動車振興会及（財）日本船舶振興会）， 助成金交付事業徹底地透明化、更加效率化等所確保財政補助之觀點，其 事業乃組織形態，應採取依本重要方針所附別表2 之措置，進行組織之改 造任務。 【別表2】 事 業 【助成金交付事業】 ○ 以內部組織方式，設立由外部具有相當知識 者所構成之委員會，當委員會將導入實施助 成事業之選定及評會之編組。 ○ 導入將助成事業之評估結果全面性公布之 編組。 ○ 強化外部監督。 ○ 準用補助金等相關預算之執行適正化之有 關法律，導入防止助成金之不正使用等編 組。 【交付金制度】 ○ 採取使得交付金繳納猶豫制度之利用圓滑 化之措置。 ○ 根據競技施行者之經營狀況及其改善努力 等等，檢討交付金制度 日本自転車振興会 日本小型自動車振興会 (経済產業省) 組 織 ○ 從策劃組織的效率化及企劃力之向上等觀 點而言，有關兩法人目前所實施之事業，根 據競輪事業及Autorace 事業的狀況，基本上 係指定由一個公益法人繼承之，其後再嚴格 區分兩個事業的經理業務。 ○ 依據以競技施行者之地方自治體關係人為 該公益法人之評議會構成員方式，使得地方 自治體得以參與該公益法人之營運。 (四)、2007年自転車競技法之一部改正法律案 日本経済產業省於2007 年 (平成 19 年)3 月 6 日基於「行政改革之重

要方針」(平成 17 年 12 月閣議決定)，對於有關日本自転車振興会及日本 小型自動車振興会從事之事業，採取指定由一個法人繼承的措置，同時亦 應採取競輪及Autorace 事業之事業改善計畫所必要之措置，特再將自転車 競技法及小型自動車競走法之一部改正法律案，於第166 回國會（常會） 提出法律案，並揭櫫法律改定之目的如下33： (1) 於「行政改革之重要方針」(平成 17 年 12 月閣議決定)，對於特 転 会 殊法人日本自 車振興 及日本小型自動車振興会從事之事 業，根據兩事業之狀況，指定由一個公益法人繼承之意旨，兩法 人之組織形態應予以修正。 (2) 近年來，競輪及 Autorace 的營業額大幅減少，施行兩事業的地方 公共團體之收支亦呈現非常地惡化的狀況。為使兩事業之活性 化，於「競輪及Autorace 事業活性化 PLAN（平成 18 年 3 月產 業構造審議會答問）」，根據競輪及 Autorace 事業之改革案之提 議，必須修正力圖兩事業之事業環境之改善規定。 是以，本次法律改正之概要，大致上將依循以下之方向為之： (1) 關係法人之組織之修正 転 從業務之效率化等之觀點，自 車競技法及小型自動車競走法 所規定特殊法人及特別認可法人從事之業務，轉由公益法人實施之 可能性，依以下之相關規定執行之： Ⅰ. 基於行政改革之重要方針之決定，特殊法人日本自 車振興転 会及日本小型自動車振興会所從事之業務(競輪及 Autorace 出場比賽 選手之登錄、斡旋、為以增進公益為目的之事業，其事業振興而為 事業之補助)，可改為由民間法人實施之修正。 Ⅱ. 基於產業構造審議會之答問，特別認可法人之自 車競技転 会 会 及自動車競走 所為業務(競輪及 Autorace所運用之自 車競走前之転 檢查、競輪之審判等)，可改為由民間法人實施。 (2) 為施行者之事業支援而修正制度

33 _{http://www.meti.go.jp/intro/law/index.html, visited in 2008.3.1.}

為改善競輪及Autorace 事業之事業環境，並支援施行者之事業 改善所需處理之硬體及軟體二方面，藉以獲得新的fan 而推進競輪及 Autorace 事業之活性化，必須執行交付金制度之相關規定之修正。 Ⅰ. 施行者為競輪場及 Autorace 場之修整等而資助於競輪及 Autorace 事業之活性化所認定事業時，繳交予日本自転車振興会及 会 日本小型自動車振興 之交付金一部返還制度，應有時限的設計。 Ⅱ.對於已呈赤字之施行者而言，期待一定期間交付金之繳納期 限予以延長之特例措置之利用圓融化，故修正規定從猶豫期間之上 限3 年變更為 5 年。 Ⅲ. 入場費之義務徵收規定予以廢止。 Ⅳ. 成年學生之車劵購買限制規定予以廢止。 Ⅴ. 新的投票法方面，新設定複勝制（同一天之二以上之競走勝 者之組合為對象之投票方式） Ⅵ. 為能收集非正式（官方）行為（私設投票所之設置、未經許 可之販賣及賠金之支付等違法行為)之相關資訊，亦可使競輪及 Autorace 施行者之職員從事投票類似行為。 三、小結 由上可知，日本競輪(自由車)之制度，是本著地方經濟與競輪產業發 展同時並進的合法性(legitimacy)而立法，無論組織管制與行為管制，或者 公法的公權力委託及比賽選手之養成與比賽等私法關係，均有明確的規 範。即便為因應行政改革之風潮，競輪與Autorace 之各別主要事業機構合 併為一個組織—由「財團法人 JKA」統一掌管、集中事權，然原有規範法 律仍各自存續，亦頗值得觀察。

肆、我國應以專法規制運動彩券並修改相關法規

誠如前言所述，於北富銀發布不將中華職棒列入為運動彩券的投注標 的時，為此，中華職棒大聯盟會長趙守博深深地以為這樣會傷害棒運發 展。中華職棒聯盟秘書長李文彬也認為，運動彩券將國內職棒比賽納入，

中職各球團雖然並非直接受益者，但關心球賽的誘因增加，首先是電視轉 播收視率將漸提升，接著反應在廣告收入上，買票進場觀眾也會增加。另 外就是，運彩之上市，將有助於讓流入地下的鉅額賭資回到枱面；只要非 法的賭盤、賭博網站日漸萎縮，黑道、組頭介入比賽的可能性下降，長久 以來困擾職棒的放水案也就有銷聲匿跡的一天34。 然如此的論調固然言之成理，但是綜觀上述二及三部分之概述可知， 無論發展可信任的博彩產業或是一項值得驕傲、可長可久的運動項目，並 以之吸引人潮、錢潮，並不是一件容易的事。尤其在法制上之規範設計， 更是頗具關鍵性的基礎社會工程。若是檢視我國有關運動彩券的立法現 況，或許對於已經發行的運動彩券，即不能過於樂觀。 如何健全地發展運動項目，並藉以發行運動彩券，獲得可觀的盈餘， 以建設地方經濟及運動產業，再進而發展全面性的博彩產業（國人慣稱為 博奕產業），此乃十分艱鉅的社會工程。於法制上之課題，本文以為舉其 犖犖大者，厥有二端： 一、應以專法規制運動彩券之發行 目前我國先以「公益彩券發行條例」規範所有公益性彩券之發行及監 管等業務，而運動彩券勉強地由中央主管機關──財政部，依據「公益彩 券發行條例」第4 條第 2 項授權規定（詳見附錄一），於民國 95 年 10 月 發布「運動特種公益彩券管理辦法」，同辦法第14 條第 1 項規定「運動彩 券之盈餘，專供中央體育主管機關作為舉辦國際認可競技活動及發展體育 運動之用。」；如此的立法是否即可解決發行運動彩券的適法性(legality) 問題？ 本文以為，如此的授權已違反明確性原則，故其適法性應受到質疑！ 因為「公益彩券發行條例」第4 條第 2 項固然有由主管機關—財政部的授 權規定：「為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公 益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相

34 _{時報資訊，2008.3.17。}

關事宜之辦法，由主管機關定之。」，但其前提是”為舉辦國際認可之競 技活動”，而目前發行的運動彩券主要地以世界各國的運動競技活動作投 注標的，並不符合該條項之目的要求。而「運動特種公益彩券管理辦法」 無法律授權依據而頒行，即是違反明確性原則。 以現今世界各國規制彩票業或博彩業而言，均會顧及發展該產業之經 濟利益與對於國民之公共利益問題35。尤其運動彩券係為該國推展運動項 目，以培養國人喜愛該運動項目並進而觀賞、關心與投注(betting)，故於 美國及歐洲各個發展職業運動之國家，都會主動地介入各項運動項目的產 出(production)—興建優良的場館(facility)、選手培訓，以及訂定詳細的規 則(regulation)36_{。是以，此即國家責無旁貸的「責任利益」(interest of} responsibility)，如此方能確保政府是以投資(investment)而非淪為類似投機 (speculation)之行為，此亦即國家行使權力之正當理由，並且關乎國民的社 會風氣及運動教育之公共利益，依法律保留原則，即應以法律位階規範為 之，此乃運動彩券應予以制定專法之最主要理由，並且亦是應先解決適法 性的上位概念──合法性(legitimacy)的問題。 我國面對發行運動彩券之法制上課題，首應先確立合法性之後，再求 其適法性，並力求如何妥善規制其內容。是以，我國發行運動彩券應與發 行公益彩券分別立法，並且未來之專法──「運動彩券發行條例」，對於 運動彩券，本文以為應考量如下基本的規制內容： 1.基於「責任利益」應加以規制： 應該採取許可？或者特許之不同層級的管制？ 2.公法與私法不同規範： 彩民之權利保障、相關競技及發行、兌獎等程序正義與明確性原

35 _{朱新力、宋华琳等着，彩票业的政府管制与立法研究，页 78-109(第五章—管制与公共利} 益：商业性博彩和国家彩票)，浙江大学出版社，2007 年 8 月 1 版。

36 _{Robert Sandy, Peter J. Sloane, & Mark S. Rosentraub, The Economics of Sport—An}

International Perspective, p.301, First Published 2004 by PALGRAVE MACMILLAN (New York).

則，運動彩券與公益彩券之同質競爭或異質競爭。 3.中央及地方政府籌建基礎運動場館之經費來源。 4.盈餘分配之運用應與公益彩券之社會扶助有所區隔： 即如何由分配金之某比例，作為促進相關運動產業之發展？例如前 述日本的競輪競技制度即是。雖然目前行政院體育委員會擬具「公 益彩券發行條例」第6 條修正草案，於第 2 項補充明定運動特種公 益彩券盈餘百分之二十，專供政府補助國民年金、全民健康保險準 備及其他社會福利支出之用，盈餘百分之八十，專供中央體育主管 機關作為舉辦國際認可競技活動及發展體育運動之用，俾能兼顧體 育發展及社會福利財源之籌措。但其修法進度緩慢，實在令人擔心 不已！ 5. 運動彩券之廣告規範： 尤其網路投注(betting)之規範管制，應以法規命令另定細節性、具 體性規定。 二、相關法規應配合修改之芻議 承上述之日本競輪法制部分，依日本經濟產業省於2007 年（平成 19 年）3 月 6 日向國會常會提出之「自転車競技法及小型自動車競走法」一 部改正法律案，除了擬將原有的「自転車競技法」及「小型自動車競走法」 二法合併為一法，雖然事後並未集中為一法，但當時為同時配合公益法人 之指定，亦即現行之「財團法人 JKA」，以及有關稅捐計算之修改，同時 提出了相關法律之修正案，茲舉其犖犖大者如下(括號內係該法立法時之 年份及法律案號)： 1. 民法（明治 29 年法律第 89 號） 2. 有關金融機關信託業務之兼營等法律（昭和 18 年法律第 43 號） 3. 地方稅法（昭和 25 年法律第 226 號） 4. 行政事件訴訟法（昭和 37 年法律第 139 號） 5. 所得稅法（昭和 40 年法律第 33 號） 6. 法人稅法（昭和 40 年法律第 34 號） 7. 消費稅法（昭和 63 年法律第 108 號）

8. 有關暴力團員不當行為之防止等法律（平成 3 年法律第 77 號） 9. 有關組織犯罪之處罰及犯罪收益之規制等法律（平成 11 年法律第 136 號） 10. 有關獨立行政法人等保有資訊之公開法律（平成 13 年法律第 140 號） 11. 有關獨立行政法人等保有個人資訊之保護法律（平成 13 年法律 第140 號） 12. 信託業法（平成 16 年法律第 154 號） 因此，若我國有意訂定專法規範運動彩券之發行，不但其相關的營 運、組織之規範固然十分地重要，惟為能畢其功於一役，應可參考日本自 転車競技法之立法、修法過程經驗，確實地整理相關之諸多法律，例如地 方制度法以及財政收支劃分法，有關地方財政之收益及稅捐問題，金融機 構能否提供資金及信託等作業，甚至增列有關特殊類型競賽賭博犯罪之規 定等等，一併提出修正，以求完整。 再者，諸如現行運動產業相關法制應予以修正者： 1.促進產業升級條例第 3 條，對於依公司法設立的運動服務相關產業 的公司，給予租稅減免優惠。 2.中小企業發展條例第 2 條，對於文化運動及休閒服務業前一年營業 額在新台幣一億元以下，且依法辦理公司登記或商業登記者，給予 融資保證的協助與租稅的減免。 3.促進民間參與公共建設法第 4 條，針對依公司法設立之公司或其他 經公共建設主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與運動設 施公共建設之投資契約，給予融資與租稅優惠。 4.國民體育法第 2 條明文，適用對象為本國國民，對成績優良之優秀 運動選手以及身心障礙運動選手予以獎勵。 然而，以我國現在立法審查速度以及民意問題等政治生態，首先即遭 遇到應將運動彩券專法列入博奕法案或者民生法案之列，恐怕仍有爭議；