行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
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※ 從尋租觀點探討經濟改革開放後地方空間發展 ※
※ 的動力機制—以上海及北京為例 ※
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計畫類別：þ個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：NSC 89-2415-H-002-031
執行期間： 88 年 8 月 1 日至 89 年 7 月 31 日
計畫主持人：華昌宜
共同主持人：李君如
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
þ赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
執行單位：台灣大學建築與城鄉研究所
中 華 民 國 90 年 2 月 1 日
行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
計畫編號：
NSC 89-2415-H-002-031
執行期限：88 年 8 月 1 日至 89 年 7 月 31 日
主持人：華昌宜 台灣大學建築與城鄉研究所
共同主持人：李君如 靜宜大學觀光事業學系/所
一、中文摘要
由以往對上海與北京的研究經驗顯示，中 國的地方發展與國家發展具有不同的取向，其 與權力下放、企業改革等制度變遷密切相關， 尤其是土地價值的重新被認知與利用，使其成 為地方發展的動力機制。接續前二年的研究， 我們試圖在本年的計畫中，強化經驗研究的理 論探討，並回顧與修正既有的理論。根據我們 對大陸的經驗及相關研究得知，中國實際上已 逐漸演變為以土地為特權的運作模式。其可透 過當代政治經濟學領域之尋租及其他的制度 理論被適當的檢驗。但是依我們在中國所觀察 到的現象，這些理論所提出來的負面效應，並 未如我們所想像的影響到地方發展的速度。故 我們將試圖解釋此一矛盾現象。透過回顧尋租 及相關的理論作為經驗研究的分析基礎，然後 實際踏勘上海與北京，以檢核我們的研究發現 與結論。並與當地學者專家的互動式討論，以 更進一步加深我們對於中國發展的瞭解，重新 審視既有的制度理論，並視需要修正之。 關鍵詞：上海、北京、尋租、空間發展 AbstractOur previous studies on Shanghai and Beijing are concluded with the following observations. The local urban area developments in China should be examined in an approach different from the national development. It is the combination of decentralization of control, reform of public enterprise, and, above all, the utilization of land value that the local authorities invented a powerful engine for development. In this sequel of our studies, we intend to complete our three -years research program with a theoretic inquiry of our empirical findings as well as a review and reevaluation of the currently received theories. Our previous experience in China has collaborated with many other studies that China has indeed become a land of privileges. It can therefore be properly examined in the framework of rent-seeking and other
institutional theories in contemporary political economics. But the negative implications of these theories have not hindered the galloping local developments in China as we witnessed. The main task in our third study is to resolve this paradox. We shall review thoroughly the rent-seeking and related theories in the light of our empirical findings of China, and conclusion in the light of theoretical interpretations. We expect these interactive efforts will deepen our understanding of the Chinese development, and to reevaluate certain institutional theories and revise them if necessary.
Keywords: Shanghai、Beijing、Rent-Seeking
二、緣由與目的
擁有九百六十萬平方公里土地、十二億人 口及五千年歷史的中國大陸，顯示其居於世界 政治和經濟地圖上一個非常重要的位置。尤其 自 1978 年開始經濟改革開放以來，城鎮的經 濟與社會發展異常快速；面對這樣舉世少見的 變局，研究者亟欲探究的問題是多重的。而吾 人所感興趣的是城市之空間發展在此變化過 程中的相應演變為何？影響空間變遷的機制 又為何？尤其是，地方政府在此體制轉軌中扮 演了何種角色？是國家的代理者亦或是地方 利益的保護者？中央的政策或計畫落實到特 定地域執行時﹐產生何種變異？影響因素為 何？選擇上海及北京的原因在於其為中國大 陸的首要都市﹐不惟在政治､經濟､社會等方 面﹐應都具有相當的代表性。而延續與累積以 往申請者對中國大陸之空間發展相關制度的 研 究 成 果 ， 從 上 海 的 經 驗 研 究 顯 示 ( 華 昌 宜,1998；李君如,1998)：透過制度變遷及地方 政府政策執行的作用，我們發現改革的實際進 程並非完全遵循著最初動機的指向。舊體制與 舊結構本身的危機所造成的實際壓力一方面 迫使改革向市場化的新體制推進；另一方面， 體 制 轉 軌 卻 也 使 得 社 會 出 現 種 種 的 異 化 現 象。而城市空間之所以不斷地被改造、重塑， 其背後的動力除了特有的歷史、區位與政策所帶動的國內、外投資意願之外，主要即是地方 政府出於尋租動機的積極作為，亦即，地方政 府在成為經濟利益主體後，隨之而來的經濟利 益與地方財政需求的必然連結，尤其是作為土 地使用權的最初擁有者及土地價值實踐的管 理者，使其同時也成為龐大土地租隙產生的媒 介。而從北京的經驗研究亦初步顯示(華昌 宜,1999)，儘管城市特性不同，但在某些層面 仍具有相同的運作邏輯。然而，吾人近兩年的 研究亦呈現出由於城市空間發展的課題涉及 政治、經濟、社會、與都市發展各種層面，使 得雖然田野調查內容極其豐富，但亦正由於其 複雜性，使得撰寫後之成果缺少了一些明確一 致的主題與論點。更由於過份看中探索真相， 其結果是在報導與詮釋之間落筆，對於原先企 圖達致的理論貢獻較為不足。本年度計畫則將 在此基礎上強化理論的建構，此舉對於向來匱 乏的社會主義市場化國家空間發展之論述，將 可提供另外一種觀看的視野與角度。 本研究的基本假設為：1.由計劃體制到市 場化過程產生的土地龐大租隙，是使得中國大 陸現階段的尋租行為未如其他開發中國家造 成經濟負成長的重要因素之一；但若以一個長 期的觀點來看，租隙的產生及消失將與經濟發 展形成一種複雜的關連，其未來的互動模式為 何？不僅為吾人所關切，更為中國經濟成長的 制約性因素，更深入的探討將有助於地方政府 在地方發展過程中角色調整與政策制定的參 考。2.目前的中國仍是處於計劃經濟向市場經 濟的過渡期，政府的功能與角色也正置於不斷 的變化與調整當中，其行為模式一方面對地區 發展形成衝擊，一方面又為因應地方發展而改 變；持續地觀察政府與市場之間的互動性，是 社 會 主 義 市 場 經 濟 理 論 建 構 不 可 或 缺 的 一 環。故，本年度將以前兩年的田野調查資料為 基礎，為進一步探究改革開放後地方政府作為 經濟利益主體之積極性來源，乃以尋租理論來 檢 驗 制 度 變 遷 過 程 中 相 關 作 用 者 之 行 為 動 機，並據以檢討或建立「尋租」在社會主義市 場化國家的理論意涵。
三、結果與討論
(一)研究基礎 我們之前研究可歸結為三個主要論點：1. 「漸進式」的體制改革擴大了地方政府制度創 新的機會。2.「分權」誘發地方官員發展地方 經濟；土地作為發展的工具之一，空間變化的 速度與性質則為其表徵。3.「制度變遷」是原 有資源潛能釋放的關鍵，並成為促動經濟成長 的媒介，制度創新所創造的價值彌補了部分因 尋租所導致的社會損失。以此環環相扣的邏輯 思維，解釋了地方政府在空間發展中的動機與 行為模式。 1.漸進式的體制改革擴大了地方政府制度創新 的機會 在體制既定的情況下，政策運用的收益是 相對穩定的。但在體制變革中，由於政策調整 所帶來的政策特性，如：1.新舊政策之間的抵 觸或「裂痕」、2.處於調整過程中，故有明顯 的多變性或不確定性、3.邊界模糊性等，會使 得政策運用的彈性更大，其就有可能出現新增 收益。換言之，在政策運用具有超常彈性，同 時又存在政策運用新增收益的情況下，最大限 度利用此特性來獲取新增收益就成為政策執 行者的目標函數。所以，不論是地方政府或是 基層組織作為政策執行者，便會從政策體系的 不均衡結構中尋找重新獲利的機會，利用新舊 政策的矛盾，在政策運用上追求其效用的最大 化滿足。打政策「擦邊球」，即是對政策制定 方的一種博奕下的策略行為。上述分析過程中 城市規劃的變異或是土地開發過程中的行為 模式，很多均是以此邏輯可以解釋的：甚至， 若是地方政府與基層組織目標趨於一致的情 況下，兩者之間會有「合謀」行為，地方政府 將更多地默許、鼓勵和保護基層組織打「擦邊 球」。 2.「分權」誘發地方官員發展地方經濟 分權不僅是「行政管理權」，更重要的是 「市場管理權」：此舉改變了中央統治地方和 地方向中央負責的傳統互動關係，創造了一種 制度性條件和環境，導致「發展型地方主義」 的興起。地方從中央政府的代理機構而變成相 對獨立的行為主體，地方政府的權力有了很大 的 擴 張 。 新 的 發 展 變 化 主 要 表 現 在 ( 吳 國 光,1996:30)：1.發展型地方主義推動了地方 經濟的發展﹔2.地方發展為地方政府的權力 提供了雄厚的經濟基礎﹔3.隨著地方經濟實 力的擴張，地方政府由原來單純做為中央政府 的工具而變成一個相對獨立的實體，其決策中 的地方利益傾向日益強化﹔4.地方居民因為 從地方經濟發展中受益匪淺而發展出強力的 地方認同感，這反過來又為地方主義創造了文 化和心理的基礎﹔5.由於地方政府從原來的 工具變成一級真正的政府，中央政府過去靠地 方政府來貫徹自己意志和政策的方式就不再 有效，實際上失去了貫徹其意志的工具。此凸 顯現階段的政策執行，強烈帶有「由下而上」 的導向，中央許多的政策制定實際上是為了 「反映」或「控制」地方的「既成」發展而採取的因應。傳統「由上而下」的計劃方式已無 法抗禦地方在市場為基礎下的種種追求利益 的行為。換言之，地方積極發展的動力就在於 「利益」，強調經濟發展的策略給予制度性尋 租的空間，而體制的缺陷又使其得以優游其 中。當各級部門和地方單位無不以達成「財政 收入最大化」為目標時，中央的計畫或政令所 能被執行的程度是頗令人懷疑的。地方政府與 企業的雙「急功近利」造成的宏觀失控，表現 出投資、消費雙膨脹，之所以會於 90 年代初 期出現「經濟過熱」的現象，是可以被充分理 解的。改革開放後的上海，城市基礎建設投資 規模年年往上突破，並不僅僅是改革前的「欠 帳」所致，另外一層的原因即在於與中央爭取 有限的資源。 3.「制度變遷」是原有資源潛能釋放的關鍵， 並成為促動經濟成長的媒介 在探討中國大陸經濟改革開放的相關論 述中，對於改革造成的負面影響，無可避免的 均會提及「貪污」或「腐敗」的問題(李志 文,1996；葉永烈,1995；李明 ,1994；江振 昌,1993；程超澤、吳前進,1993)。多位學者 均提出，此種行為使得國家付出極大的代價。 從政治學看，腐敗是指公職人員為實現其私利 而違反公認規範的行為，其基本形式是政治權 利 與 經 濟 利 益 之 間 的 交 換 (Huntington, 1968)。而從經濟學看，腐敗的本質即為一種 尋租活動 ，意指利用手段牟取租金的經濟活 動或行政活動。許多學者以尋租理論來分析新 舊體制轉軌時期中國的現實 (Fung,1987；邱 澤奇,1995；胡鞍鋼,1995；毛壽龍,1996)。他 們認為正是因為在雙軌制條件下，計劃經濟體 制與市場經濟體制並存，前者的行政定價系統 與市場經濟的定價系統同時發揮作用，於是隱 藏的租金破籠而出；而且，體制轉軌使得傳統 體制中的強控制部分地失去了效用，於是尋租 活動就有了運作的空間和機會。 透過我們對北京及上海的研究經驗顯示 (華昌宜,1998,1999；李君如,1998)，90 年代 初期的房地產熱，實際上即是在體制轉軌背景 的「權錢交易」帶動下蓬勃發展起來的，一方 面房地產經營在一定程度上市場化了，但土地 的出讓仍然按計劃體制的方式運行。政府(地 方政府)控制著計劃價格，就相當於控制了與 市場價格之間的巨額差價(就是租金)，於是房 地產投資者為了在市場中賺取利潤，就千方百 計尋求低價土地；於是就不免出現賄絡，或衍 生出多樣難以判斷合法與否的尋租行為。我們 可以說，正是因為對「尋租」活動的定義，使 其本身就具有「惡」的特質 。幾乎論及「尋 租」的討論均難以否定其本身(競逐租金的過 程)即是一種社會成本 ，所以尋租對經濟成長 是「負面的」 。有趣的是，我們卻在轉軌期 的中國看到因為「尋租」而使得地方呈現前所 未有的活力，在「租」的誘使下，激發了地方 政府被壓抑許久的積極性，進而帶動了地區的 經濟成長。我們認為，正是因為體制變遷給予 了地方政府及基層組織制度創新的空間，試圖 釋放擁有資源的潛能追求效用極大化，使得中 國的體制改革過程中的尋租透過制度創新而 創造了價值，替代了一部份社會損耗，故在短 期間並未劣化經濟成長（但就長期觀點而言， 則需進一步評估） 。另一課題則是，特有的 「關係」究竟是增加抑或降低了交易成本，亦 是可以再被後續研究探討的。 (二) 研究設計-案例研究 本年度我們做了三個案例的深入研究：一 般的房地產開發模式-北京 WS 家園的開發；2. 公部門的開發-北京大學、清華大學藍旗營教師 住宅建設項目-政府行為化的單位合作和舊區 改造的案例；3. 公部門轉為私部門的開發-M 城的開發。 針對每個案例，我們的主要研究內容有： 1.建設項目背景描述 2.開發經營過程 3.開發過程中所涉及的相關作用者分析 詳細分析請參考「赴大陸地區出差考察報 告」。 (三) 研究結果 1. 土地開發過程中的尋求租隙 我們可以大致區分為兩種開發模式：新區 開發與舊區改造。以對舊區改造的案例分析來 看，投資商的利潤來自於開發後的經濟效益與 開發成本之間的差距。前者取決於市場所決定 的使用價值(如參考周圍地塊的樓面售價或租 金，與用地區位與性質有關)及開發後的規模 (受容積率影響)；而後者則與原地塊的使用強 度(原住戶數或單位數)及未來開發強度有關 (市政配套費以建築面積為基數計算)。開發商 的投資決策一定是朝向成本最低､效益最高的 地區。在市場價值並未普遍反映成本的現階 段，不同地塊的利潤率差異巨大(亦即，各地 塊的“租隙 ”差異巨大)；有些居住環境較好 的傳統里弄，因原住戶少、區位好，就先被「改 造」了；而有些居住環境破敗的危棚簡屋，卻 因住戶太多而使得開發商望之卻步 ；若要吸 引投資，則必須提高容積率，然高密度開發極 可能又形成新的環境與公共設施負荷問題；這 是依市場邏輯性推動都市更新時必然面臨的 困難，反映了資本與都市規劃的結構性矛盾。
在完全市場化的土地開發模式中，為取得 土地所支付的成本應趨近其市場使用價值，此 關係使得穩定的房地產市場不會出現過高的 利潤率，此種相對穩定的獲利率是決定進入房 地產市場之資金流量的重要條件。以此觀點來 解釋何以 1990 年至 1993 年上海的房地產會產 生“過熱”的現象，重要的原因之一應是前段 提及的巨大「租隙」現象普遍存在，引起土地 開發商的高度興趣，進而膨脹了市場對土地的 需求。而巨大「租隙」存在的原因，在城市方 面，一方面是由於當時市場對高檔樓宇的需求 增加，市場地租水準上升；另一方面則應是目 前仍佔都市土地絕大部份的行政劃撥土地，在 從無償、無限期使用、無交易(因而無市場價 格)的「非商品」轉變為商品的過程中，迄今 猶缺乏一個公開、透明、充分競爭的價格決定 機制(招標與拍賣之未能普遍實施應為關鍵之 一)，於是在資訊不足、“非市場”因素充斥 的議價過程中，難以形成合理的市場價格。 由於行政劃撥土地的管用單位基於各種 動機(預算短缺、福利包袱、甚或台面下的個 人利益等)，而急於將土地的交易價值兌現的 心態，形成巨大的土地供應量。另一不可忽視 的影響土地(或空間)供給的因素，是開發者中 很大比例是劃撥土地管用單位自身或其所屬 的房地產公司；此等機構的決策者在盈虧均由 國家承受的認知及上述的動機下，常產生投資 的冒進心態(此心態與資本主義制度下投資者 的風險意識大異其趣，應是土地所有權制度不 同所造成的最明顯的決策行為差異)。 就新區開發依然是同樣的運作邏輯，尤其 新區所在大多原為農業使用的集體土地，透過 劃為開發區，身價即不可同日而語，加上引進 企業帶動的經濟成長（包含就業機會、生產產 值、地方福利提供等），更使得地方政府趨之 若鶩；以種種方式「招商引資」，而土地就成 為過程中的談判籌碼。換言之，在農村的「集 體土地」方面，透過「徵用」後的處置過程與 城市土地相同，亦面臨同樣的課題。此外，農 地價格在地方政府急於求成的情況下，可談判 空間又較市地為高；而「開發區」的劃設，給 予了地方政府操控土地更大的彈性(可以利用 「優惠政策」引入資金建設)，此外尚有鄉鎮 企業與地方政府的“掛靠關係”，上述因素均 使得郊縣土地存在“租隙”發展的空間。 2.特有的操作主體-政企多重特質的開發公司 這是現階段中國城市空間急遽發展的重 要因素，特有的政企多重特質，使得組織的運 作在土地開發過程中扮演舉足輕重的角色。從 我們的案例研究中，不論是開發區的推動主體 （開發區管理委員會）或是房地產開發公司的 組成，都難免帶有雙重色彩。正是這種特有的 組織性格，激化了土地價值，由於涉入的作用 者，從政府部門到企業單位再到被拆遷的住戶 均分享了部分價格差所帶來的利潤；而傳統認 為「尋租」所造成的價格扭曲或負面效應，一 部份並未被考量在內，一部份則被概括承受。 此亦反映了以「土地」為基底的「尋租」與一 般企業或物料的尋租，其本質上的差異。
四、計畫成果自評
台灣目前對於大陸地區關於城市發展的 研究並不多見，且較為分散，由其對於地區性 尺度之空間發展更是相當稀少。本研究累積了 三年的研究經驗，持續對大陸地區的重要城 市，如上海及北京做了深入的資料蒐集與基礎 分析的工作。不惟能清楚指陳大陸城市空間發 展的脈絡及影響因素，更對於空間變遷機制有 獨特並具創意的論述建構。此等寶貴經驗，可 作為台灣相關領域欲對大陸進行相關研究的 基礎。在本年度的計畫我們重新檢視了尋租理 論在中國大陸的特有意涵與變異，對於社會主 義的空間建構開啟了新的理論視野。五、參考文獻
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