National Sun Yat-sen University Institutional Repository:Item 987654321/38515

行政院國家科學委員會專題研究成果報告

計畫編號：96－2414－H－110－011

計畫執行期間：96年8月1日至97年7月31日

公共論壇建構與推動---以高雄港市合作為例

Provision and Promotion of Public Forums-

The Case of Linking Kaohsiung by Other

Asian-Pacific Harbor-Cities

計畫主持人： 汪銘生

國立中山大學公共事務管理研究所 教授

計畫助理：諸葛俊 黃于恬 鍾國南

國立中山大學公共事務管理研究所 博士生

中 華 民 國 97 年 9 月

摘要

民主社會的建立基礎在於公民的積極參與社會運作，但台灣近年來社會紛 亂，政黨對立的非理性話語，引發政府與民眾相互不信任，公共政策往往流於 政治評估與選舉考量，缺少公共討論的空間，社會互動自然無法進入正軌。基 於此，本研究以公共領域（public sphere）為理論基礎，將經濟、社會、政治、 政府的結構納入公共事務理論架構（public affair management, PAM），企圖以公 共論壇（public forum）找出良性的公民互動的模式，作為未來台灣社會發展參 考借鏡，這也是本研究選取兼具議題性的「高雄港市合作」為研究對象的因素。 公共論壇是表達公民權利基本的互動平台，也是表達公共政策的意見場域 （arena），性質上是公共領域的言論空間，使私人會合成一個公眾，凝聚公共 意見，此公共論壇正是以培養公民文化為目的，協助政府、社會、民眾形成具 有理性對話的公共論域。 建構公共論壇不只是言論廣場，而是公民文化的基本表徵。本研究以集體 決策的「互動管理」（IM）、「社會判斷理論」（SJT）檢測建構高雄港市合作論 壇的可行性，發現高雄地區民眾普遍希望透過論壇的模式，參與公共事務的討 論；在高雄港市合作議題，民眾期盼能在保持理性對話、持續經濟發展、確保 國家安全的前題下能夠推動兩岸直航，如果能依此作為政府決策的基礎，也是 本論文的研究貢獻。 關鍵詞：公共論壇、公民文化、互動管理、社會判斷理論

Abstract

Foundation of a democracy society forming is based on the intense participation of the citizen and its associated progress. However, since a messy political situation and the confliction between parties, people and government are not trusting each other. The public policies becoming invalided estimation which resulted the lack of space of public discussion and disorder of society integration. Based on this condition, this paper is studying on the basic theory of the public sphere, and we bring up the economic, social, political and governmental structure into the public affair management（PAM）. In addition, we intended to adopt the public forum to discover the model of fine citizen integration for the future of Taiwan society development. This is also the chosen reason of this controversial study as “Kaohsiung Harbor-Cities Cooperation”.

Public forum is a basic integration platform for a citizen to express his/her right; it is also an opinion arena to express the public policy. In this arena of a discussion space, it turns the private meeting into a public talking place and that complied the public opinion to raise the culture of the citizen. And it also helps the government, society and people to build up the rational conversation between each other in this public discussion area.

The construction of public forum not only serves as a place forexpressing opinions, but also as a fundamental symbol of civic culture. This research employed the collectively determined Interactive management (IM) and Social Judgment Theory (SJT) to investigate the viability of constructing the forum of Kaohsiung Harbor-Cities Cooperation. It was found that most of the residents in Kaohsiung would like to get involved in the discussion of public affairs via the means of forums. As for the issue of the cooperation between Kaohsiung City and Kaohsiung Port, the public expected a direct transport across the Taiwan Strait, albeit rendering it should be enforced under the premise of rational dialogue, continuous economic development, and assurance of national security. This research could make certain contributions if these premises would be considered in determining government policies.

Keywords: public forum, civic culture , interactive management, social judgment theory

目 錄

壹、研究目的與背景說明………01

一、高雄市與高雄港

………

01

二、海峽兩岸

………

02

三、公民社會

………

03

貳、文獻回顧………05

一、相關高雄的研究

………

05

二、兩岸交流的過去與未來

………

06

三、公民社會的形成與責任

………

07

四、公共論壇的參與機制

………

10

五、高雄港市論壇

………

12

參、研究方法………15

一、公共論壇的建構基礎

………

15

（一）「公共事務管理整合架構」的系統基礎

………

15

（二）審議式公共論壇

………

20

（三）網路公共論壇

………

22

（四）公共新聞學的論壇模式

………

24

二、研究理論與操作程序

………

25

（一）研究理論分析

………

25

1.互動管理（IM）

………

26

2.社會判斷理論（SJT）

………

31

（二）研究設計與操作流程

………

36

肆、研究結果………42

一、互動管理會議的操作與成果

………

42

（一）觸發「港市合作」議題

………

42

（二）會議成果

………

43

（三）增強結構圖之策略

………

48

（四）初步問卷分析

………

51

二、社會判斷理論的問卷分析

………

52

伍、結論………55

參考書目 ………57

附件一：

「高雄港市合作」

互動會議成果報告書………66

附件二：

SJT 問卷………85

公共論壇建構與推動---以高雄港市合作為例

Provision and Promotion of Public Forums-

The Case of Linking Kaohsiung by Other

Asian-Pacific Harbor-Cities

壹、研究目的與背景說明

本研究主要探討在民主社會中以公共論壇形式達成重大政策決策的可能 性，以高雄市的市、港資源為中心，作為建構公共論壇的主軸，並擴及台灣與 中國大陸的海峽兩岸相關城市與港口合作，從理論架構至實務操作，期能在公 民社會中提出一項可行的政策形成模式。

一、高雄市與高雄港

高雄在台灣發展上並非最古老的都市，但在清代末期快速發展取代日漸沒 落的台南港都，日治時期為開發台灣南部的糖業、森林及農產資源，開始規劃 城市各項機能，利用廣大的腹地及良港朝向大型都市發展。由產業發展而形成 的都市容易吸引各處人口進住，高雄於是成為各地移民的目標，從澎湖、屏東、 台東、台南及高雄縣等周邊廣大農村、離島及山區移入的人口形成高雄市的人 口主要來源。政府遷台以來以台北為主要的政治經濟中心，而高雄則倚賴其寬 廣的腹地及良港成為重工業及加工出口的重鎮，這種在文化和教育南北失衡的 現象逐漸顯現出來。政經重心的偏移與文教投資的失衡，使的高雄市雖然名列 第二大都市及直轄市，卻長期存有社會結構上的弱點，例如白領階級與中產階 級比率偏低，家族派系把持政治資源，媒體輿論缺乏自主與支持等等。 高雄也是台灣最大港口，傳統上被認為以港都為其城市之發展方向，但高 雄除了港口的良好條件之外，更有其他地理位置、周邊環境、產業發展、人文 及自然資源等有利因素，可成為全球化下海空航運及中轉等世界貿易之區域核 心。高雄港在過去固然有輝煌的歷史，歷經十年國內外經貿環境變化如：大陸 沿海新興港口及既有港埠之快速發展、全球化製造及行銷策略、國內工資及環

保意識上揚、企業物流及配送觀念的改變等等，致使高雄港的優勢面臨嚴峻的 挑戰。近年來海峽兩岸經貿關係在近年來日趨緊密，中國大陸已經成為台灣最 大貿易出口地區，兩岸之產業分工結構在此同時也形成密切競合的態勢。 本研究的實施與探討的地點選在南台灣的高雄進行，這是關注到長久以來 台灣南北的人口與社會結構失衡，造成今日所有公共議題及政治紛擾的問題根 源。南部大多縣市在傳統上就是台灣的農工大鎮，商業與服務業比北部的縣市 差很多，近五年內產業結構逐年向服務業轉型，平均家戶所得也略有增加。但 在整體經濟快速發展之下，所得增加趕不上飛漲的物價，貧富差距逐年拉大。 另外，年齡老化與人口外流等人口結構改變是導致各種變化的社會問題，不但 牽涉到社會福利資源的重新配置，還關係到教育、就業、城鄉差距及青少年管 教等諸多問題。 南台灣的社經政治發展對台灣的影響在近幾年來越來越明顯，其在公民社 會的進程上無法跟上台灣民主社會的發展，主要原因還在於公共領域無法建 立，公民養成的進展不足，最後經濟的衰退又進一步限縮了公民社會發展的條 件，甚至助長反向的威權或宗族體制的復辟。本研究正是希望由公民社會的諸 關聯組成或面向，探討南台灣公民社會的歷史脈絡與發展背景，經由實際操作 的公共論壇測試公共領域的質與量，最後並由政策的改變來驗證政府改善制度 的可能性與成效。

二、海峽兩岸

中國大陸於1978 年實施經濟改革，隨著主導思想的改變，制度與觀念也出 現重大轉變，由經濟發展及制度開放帶來的國民所得提昇，沿海各省份及大都 市已經轉型成社會主義市場經濟的典範。但中國大陸的經濟並非全無隱憂：經 濟過熱、法令及行政相對落後、東西地區差距、文盲比率過高及自然資源匱乏 等等問題，都可能影響其經濟發展。大陸區域發展所面臨的並非單純如開發中 國家的區域不平衡發展的問題，而是轉型經濟體（Transitional economy）下各 地區轉型進程差異的問題，其中牽涉到財產權的轉型、商品與勞動資本市場的 建立、各利益團體的壓力等（鄒繼礎，1999）。 海峽兩岸經貿關係在近年來日趨緊密，中國大陸已經成為台灣最大貿易出 口地區，兩岸之產業分工結構在此同時也形成密切競合的態勢。雖然由於歷史 與政治的特殊因素，造成兩岸長期以來始終必須透過間接方式進行經貿互動， 但由於此種間接往返與物流的形態造成運輸及交通成本增加，直接影響兩岸各 自的企業競爭力（羅正方等，2002），也間接影響高雄市區域發展及高雄港的發 展優勢。

三、公民社會

民主社會的建立基礎在於公民的積極參與社會運作，但台灣近年來社會紛 亂，政黨對立鬥爭，引發政府與民眾相互不信任，社會互動無法進入正軌。基 於此，本研究以公共領域為理論基礎，將經濟、社會、政治、政府的結構納入 公共事務理論架構，企圖以公共論壇的模式找出良性的公民社會互動，作為未 來台灣社會發展參考借鏡。 本研究以公共事務管理架構（圖3-1）為主軸，首先必須釐清外在環境（條 件面與現象面）對個人價值觀的影響，以及外在環境如何影響群體的倫理。從 個人與群體的觀點出發，外在環境對個人和群體的壓力造成我們必須關注的焦 點，這種關注可能來自生存所必須如氣候、食物或居所等，也可能是心理層次 的需求如安全感、歸屬感或佔有慾等，或更高層的需求如自我實現和認同等等， 從馬斯洛的需求理論不難找出人類所關注焦點的系統脈絡，此即「議題」出現 的源頭。 議題的出現並不表示該社會就會有所反應，畢竟民眾、政府官員和民意代 表各有其關注的重點，也各為其自身的最大利益考量，因此議題到政策的改變 還有很大一段差距，這也就是本研究所欲探討的環節，即議題形成後如何藉由 公民社會中某些公民參與的形式（如公共論壇）來達成對政府的影響力。在其 中強調的公民社會與公民參與明白點出此環節中真正的主角是有所指的「公 民」，意即必須具備公民的條件、或至少能夠以公民的標準來參與議題的討論， 才能讓公共論壇達成其目標。 也許我們不必對公民陳義過高，但是公民應該有自主判斷的能力，要有一 定的利他精神以維護社會的最大利益，則是不可偏廢的標準，此所以公民能夠 形成公民社會，公民社會能發揮某些特定的功能的主要原因。另一個觀點是， 或者我們應該將公民視為一種進程而非絕對的門檻，因為公民社會的形成本來 不是一蹴可及，在公民水平逐漸提昇的過程當中，顯然必須歷經由低而高，由 生疏而熟練，學習與馴養的步驟。由此觀之，公民的養成必須有其必要的環境 及培養的過程，甚至必須要有學習觀摩的對象與實習的機會，才能一步步邁向 較為成熟的公民，進而能參與議題的討論，在實務上真正運行一個論壇的機制。 議題形成後在社會上造成或大或小、正面或負面、長期或短期的影響力， 進而對公共管理或公共政策的決策者造成壓力或刺激，可能在主動或被動的狀 態下採取某些作為以降低衝擊或回應壓力。但是在實務上如何讓議題轉化成公 共的輿論，有效地影響政府回應民意，則是公民參與及互動管理的研究主題。 公民參與及互動管理有各種實作的方法，從民眾耳熟能詳的民意調查，到曾經

被賦予高度政治敏感性的公民投票等，各有其理論基礎及實作上優缺點。在本 研究中主要以公共論壇的形式來達到公民參與的目的，從實施公民論壇的理論 探討及實務觀察中探討公民社會發展的諸多面向。另外，公共論壇的公共意見 形成之後將對政府施政的壓力和規範，而議題透過公共論壇對政府形成壓力 後，政府如何經由政策的改變有效改善外在環境（條件面與現象面），或者決策 者如何透過公共管理的手段，造成現象面與條件面的實質改變，達成其回應公 共議題的效果，則是本研究最後一部份欲探討的部份。

貳、文獻回顧

一、相關高雄的研究

長久以來，台北一直是台灣的政經中心，而其周邊的縣市與中部都市也佔 有相對較多的政府資源。反觀南部各縣市，高雄靠著優良的港口成為重工業及 加工出口的重鎮，政府在高雄市四周設立了重工業區，靠著嘉南平原的農業支 持台灣最早期的經濟，卻形成南北互異的區域發展。即使六○年代開展對台灣 經濟最大貢獻的十大建設，也顯示其中六大運輸建設投資之產出效果也集中在 北部區域（詹達穎，2000）。長久以來高雄被稱為「文化沙漠」，顯示政府區域 發展的偏斜，造成高雄市文化建設落後，白領人口比率偏低，公民意識低落（汪 銘生，1997），民風雖然可稱質樸豪邁，但在城市文化及社會公義的層面仍未臻 一流都市的水準。 高雄的地理位置不但在台灣島上重要，另外更由於高雄為一天然良港，且 位在東亞大陸沿岸中點，位居亞洲南北之要衝，太平洋東西交流之門戶。由於 位居泛太平洋航運之輻湊，高雄港在民國九十年之前為世界第三大港，龐大的 貨運量及倉儲運輸，帶動都市產業及地區經濟的發展（楊菁琦，2002）。 1995 年行政院通過「發展台灣為亞太營運中心計畫」，評定高雄港為亞太 海貨運、轉運、分裝及配送之最佳地點，可見高雄在國內外航運之優勢。但港 口的發展牽涉因素甚多，地理位置及港埠條件固然重要，產業結構也影響進出 貨物種類，進而決定了港口的服務型態（徐順憲等，2001）。高雄港在過去固然 有輝煌的歷史，歷經十年國內外經貿環境變化如：大陸沿海新興港口及既有港 埠之快速發展、全球化製造及行銷策略、國內工資及環保意識上揚、企業物流 及配送觀念的改變等等，致使高雄港的優勢面臨嚴峻的挑戰。 2004 年高雄港在世界港口貨運量的排名已降至第六位，如何提昇高雄港的 國際物流營運地位，吸引航商船舶停靠，促進港口繁榮，正是高雄港未來的重 要課題（王昭傑等，2000 年）。台灣都市發展長久以來一直缺乏宏觀與前瞻的 經營與規劃，未能主動爭取躍上國際舞台的有利籌碼，減弱了城市的競爭力。 想要在眾多競爭者當中脫穎而出，必須具備國際化發展城市內涵，藉由社區環 境再造提昇城市競爭力，是未來重要的方向（呂志祥，2001）。 近年來政府以國際級「海洋首都」發展中心來定位高雄，希望發展海洋產 業並配合未來巨蛋、國際會議中心與捷運的建設，整合南部區域縣市之共同資 源，建立高雄市成為適合居住、多元化、國際化的全球經貿城市，鏈結其他南

部城市形成經濟貿易圈（施鴻志，2003）。

未來在全球都市競爭的壓力下，高雄市想要躋身國際都市之林，勢必面臨 全世界條件相若之城市間的挑戰與競爭，而此時要靠區域經濟發展（LED, Local Economic Development）策略來進行都市行銷，而其中最基礎的過程在於地區 居民的自覺與在地企業的參與（Nel and Binns, 2002)，以良好的公民素質及文 化水準提昇城市形象，改善高雄的投資環境及居住品質以吸引國際資金投入， 透過都市行銷達到城市再生的目標。現代的永續行銷導向已非生產與銷售導向 而已，注重的是讓居民瞭解都市計畫，讓都市計畫走向居民（莊翰華，2000）。 在此同時必須提昇高雄市民的公民意識，改善社會風氣，創造文化氛圍，才能 樹立獨特的城市風格，確立城市永續發展的途徑。

二、兩岸交流的過去與未來

海峽兩岸關係變遷有如潮汐，呈現相當的高低起伏，最主要還是隨著台灣 與中國大陸的政治局勢而調整，或緊或鬆、或熱絡或稀疏，只是民間交流始終 維持頻繁的交往。台灣海基會於2008 年 6 月 11 日率團赴北京，與大陸海協會 重啟談判，針對「兩岸週末包機」與「大陸居民赴台旅遊事宜」進行協商，終 於在2008 年 7 月 4 日，兩岸正式包機直航，開啟海峽兩岸的交流新頁，在直航 的基礎上，可以預見包括：觀光、互訪、商貿往來等兩岸民間互動必定更加頻 繁。 近20 年內的台灣與中國大陸都出現劇烈快速的經濟、社會及政治方面變 化，大陸經濟快速發展使中國不但成為全世界的工廠，強大的消費能力也讓中 國變成全球的市場。相對地，台灣固然在資訊產業和服務業仍然維持領先的態 勢，但在大陸的磁吸效應下產業外移，進出口貿易對大陸倚賴越來越深，而開 放兩岸三通的步驟又囿於政治局勢無法解套，形成彼消我長的局面。 影響兩岸經貿關係的尚不只海峽兩岸的消長而已，雙方各自對外的經貿關 係也變得更為敏感。自1997 年起，大陸因應對外招商引資的需求，積極改變內 部產業結構（如西部大躍進計畫），從1999 年至 2002 年均有超過 8%的經濟成 長率，而自2002 年起台灣與大陸均先後加入 WTO，影響雙方的產業結構變革 及互動關係的因素更加複雜（陳旭播，2002）。未來三通之中以通航影響最大， 也直接制約了通商通郵的進展，而兩岸隔海相望，貨物運輸仍以海運最為直接 可行，作為兩岸三通的突破口，海上直航首當其衝（劉映仙，1994）。

對於兩岸直航問題，贊成者認為可降低企業營運成本，節省運輸時間；反 對者則認為直航會加速產業和人口外移，造成台灣產業空洞化，研究指出直航 無論在空運和海運部份對台灣都會有正面的效益，而其間接效果對於台灣經濟 與產業的影響，也有利於台灣成為外商或台商運籌中心的機會（林祖嘉等， 1993）。 在部份主張直航三通的論點中，認為開放直航三通可以節省物流運輸與時 間的直接成本，企業可以強化建構台灣成為營運中心，提昇台灣企業的全球運 籌效率（羅正方，2002）。根據中華經濟研究院之調查顯示，直航後在廠商的原 料運輸上每年可節省14.5%的成本。並且依據現在經香港轉口的貨櫃約 40 萬 TEU 將在滬臺間直接運輸，直航後將對香港港口貨櫃吞吐量產生 2.5%的替代 效果，顯示直航對高雄港的轉運業務將產生刺激效果，並對相關行業產生影響 （蔡宏明，2002）。但是究竟兩岸三通是否會帶來可觀的商機，還有衝擊更多的 產業被迫外移，必須由高雄市之港口條件、市區基礎設施、行政效能、投資活 力、國際化能力、人才支援、技術開發、服務整合、產業競爭力、交通服務機 能及都市資源等多方面深入評估（李樑堅，2001）。

三、公民社會的形成與責任

在探討人類如何建立起自我獨特的心性、價值觀與思考模式的同時，必須 承認人是有標準的，人民可能被視為愚民、刁民、順民或公民，其所依據的， 不外乎就是人的價值觀、道德與倫理的水平和模式，其社會意義也因此而有所 不同。公民不可能單獨存在，公民對社會有積極參與的責任感，對公共事務有 基本的關懷，在公民社會中的角色上也有一定程度的自我期許與自信，凡此種 種公民的特徵，都需要有一定的社會環境與氛圍。一個社會沒有開放的氣氛、 容忍多元的空間、平等對待的基本認知和自由的觀念，就不可能容許公民的理 性批判和開放的討論，也就無法從公民自主的判斷和對公共事務的參與產生有 效的公共議題。 在「公共」的領域中，由「公民」「參與」形成「公共議題」，就是「公民 社會」最簡單的模型。只是在這樣的論述中，還帶有對抗、挑釁的涵義，因為 根據內在的私人領域經驗，創造出一般所能認同的「公共領域」，藉以反抗現有 的權力或權威，也具有調節市民社會的功能（Habermas，1989）。因此，哈伯 瑪斯（1989）主張形成公共領域不是消滅權力，而是對權力加以分配，而公眾 輿論才成為權力的唯一約束機制，這也是公民被賦權的基本來源。

很顯然地，研究者在論及「公共」一詞時，都必須從古希臘的城邦談起， 江宜樺引用漢娜、鄂蘭（Hannah Arendt）的理論基礎時，即提到「公共（the public） 乃是與私人（the private）相互對立的一組概念，而最早的『』公共/私人』二 元對立體現在在古希臘的城邦生活。」（江宜樺，）。湯志傑將西方的「公共」 概念發展分為三段進行探討和演繹：古典時期 – 公民權與統治權兩大「公」的 系統；中世紀 – 公私交錯混雜的封建時代；近現代 -- 「社會」與「公共領域」 的出現（湯志傑，2004a）。 此一演繹脈絡的最後階段，可由幾個重點看出現代社會中「公共」的要義， 其一是個體/社會的兩極發展，即一方是無私的、工具主義取向的公領域，另一 方則是親密性及情感性極強的私領域，二者同時存在現代社會當中。其二是經 濟面向的突顯與市民社會論述的相互強化，從國富論之後，「經濟分化出來成為 具有自己的動態與法則的領域此一顯著的過程，正使得『市民的』逐漸從『政 治的』範疇中脫離出來」。其三是市民社會的自主組織形成關於私領域的公領 域，點出市民自發性的組織雖然是關乎私領域，卻是一個非政治結構化的公領 域，這一點正是本研究實作部份「公共論壇」的性質。其四是多元脈絡現實下 的統一嚐試，最後是使政治國家化，使市民社會去政治化，導出了自由經濟學 儘可能以市場取代國家，限縮政府的權限的觀點，這也與近數十年來世界各國 的新政府運動有一定的因果關係。 相對於西方社會公共領域的發展，中國的公/私領域也其不同的脈絡，也造 成現代社會中西方的差異，或者說我們也可以從此處看出台灣社會公/私領域的 特質與困境。湯志傑從字的起源上直接提示我們中、西方對「公」和「公共」 的基本差異：即中國的「公」來自朝廷、國家、政務或公眾事務等，西方的「公」 （publics）卻是從人民（populus）演變來的，此一字源上的差異無疑會對公的 觀念造成相當不同的影響。在中國，一直相當欠缺人民參與公共事務的自治傳 統，公的名號始終為國家獨佔，不能不說與此有相當的關連（湯志傑，2004b）。 湯氏認為，相較於西方在世俗化後才邁入多中心或者無中心的現代社會，華人 以政治為尊的傳統因未經歷過「去神聖化」的挑戰，以致迄今仍習於以政治為 中心（湯志傑，2004a）。肖雪慧在其論文當中，對中國公民參與的歷史背景也 有與湯氏類似的觀察，看出民主制度下公民參與的必要性，因為「西方深厚的 民主憲政傳統和精神資源，我們是沒有的。如果說民主制下的自由和尊嚴是西 方人最深刻的歷史記憶和現實體驗，那麼對國人來說，深入骨髓的是匍匐於權 力之下的記憶」（肖雪慧，2004）。 章清在「近代中國對『公』與『公共』的表達」一文中，認為：「就『公』 作為思想資源而言，在中國確實算得上淵源有自，不過，如同『天下為公』這 一具有象徵意味的言說方式所昭示的，所得的『公』往往與對『天下』的認知

密切相關。而當『天下』轉換為『國家』，對『公』的表達則進入了新的視野， 首先是在政治秩序的安排中尋找到立足處。」（章清，2003，p.194-195）。章氏 在引用梁啟超的「論公德」一文時，也說明儘管梁啟超表示「私德公德，并行 並不悖者也」，但其立場是有所偏重的。中國道德由于偏重私德，公德是不足的。 另外章氏也援引林懈著作「國民意見書」，認為在中國公德之不立，一是因為專 政體制，「中國人本沒有公共觀念，他們所說的公字，都是指著皇帝一個人說的。」 一是因為家族思想，「關於家族有益的事情，沒有一樁不做，于家族有害的事情， 就沒有一樁敢為。」（p.199）。 如果以此立論認為中國社會沒有「公」的概念也過於專斷，中國在超越皇 帝或朝廷的的「公」也有被提出如「蒼生」與「天下」等，但顯然這樣的公存 在著「俯瞰」的角度，而非由下而上的民意，也缺乏自主自發的公民概念。可 以說，中國的「公/私」領域的特性，讓中國的公民概念沒有落實之處，也就沒 有成長成熟的可能，要到了經濟發展及政治民主化之後，才逐漸看到其可能性。 人類從外在環境的訊息建立自己的認知與價值觀有不同的層次，由單純的 資訊和感覺，到系統的知識和氛圍，再到理性的分析和直覺的判斷等等，最後 形成主客觀交雜的心智系統。外在環境雖然不斷累積形成每個個體不同的心 性、價值觀與思考模式。但人類亦是群體生活的生物，人類的行為既有個體的 行動，也有群體的表現和人際間的互動，交雜而成社會的多層次面向（圖2-1）。 人我之間如何建立關係？兩人以上的群體如何互動以求生存或追求彼此的最大 福利？從而發展出怎樣的倫理與制度以利遵循？所牽涉的部份實與公民有關。 有關公民的敘述高力克簡短地敘述出公民的地位：「現代社會的公民，首先 是一個享有個人自由權利和私人財產的私域自主的『市民』，然后才是一個享有 政治自由的公域自主的『公民』」（高力克，2003）。在此可見公、私領域的區分， 就彰顯了公民的不同社會意義。高力克認為「現代公民表徵『精神的各體』和 『人的獨立性』的成長，公民權利建基於自由獨立的人格，人格為權利的主體， 公民的自由權利為公民之自由獨立人格的法律化。」另外，也有人從憲法與國 家的觀點認為：「公民，首先意味著作為構成國民之一員的個人與國家之間存在 一種憲法性關係。在這一關係中，公民享有不容政權染指的權力。其中，除人 身財產和思想信仰自由外，更重要的是政治權利，即言論自由、結社自由和選 舉權。」（肖雪慧，2004，p171）。在此指的是公民的權力，不過並沒有提及公 民本身應該有具備的條件。 許立一在批判民粹主義將民眾誤以為只是顧客時，提及公民的重要意涵： 「公民與顧客的意義大不相同，前者的特質在於其被視為是處於社群當中，不 但擁有權力亦對社群負有某種責任。」他並為公民及其所發揮的功能提出更高

現象面

資訊（媒體）

價值觀→倫理

(個人 → 群體)

公共論壇

政府政策

條件面

的標準，「良善的民主政治應是由具備實踐智慧的公民所組成，實賤的智慧包括 了三項要素：第一是自主性，意指個人的行動乃是其自由意志的產物…。第二 是友愛，此即利他精神，使得自主的個人得以凝聚成為社群…。第三是判斷， 即一種可以對社群利益作出正確抉擇的智慧和能力…。」，其文中另引 Dennard 對公民的描述：「他們也許更傾向於關愛、憐憫、傾聽、以及包容。」（許立一， 2004）。同文中，許氏更進一步清楚連結了制度與公民的關係：「制度應是透過 公民參與的途徑，以公共對話建構起來的產物，它的本身就是一種共享的意義， 因此制度與其主要的建構者 – 公民，不再是一種疏離的關係。」。 圖2-1 思考模式與價值觀推演圖

四、公共論壇的參與機制

如前所述，公民是指具備一定能力的民眾，同樣地也表示公民能夠成就某 些「非公民」所不能成就的事，簡單地說像是理性的溝通、對多元意見的容忍 及對公共事務的基本關懷等。公民參與之所以非為「公民」不可，簡單的說就 是因為公民具備了「公民意識」，許立一援引Clay 的觀察列舉公民參與對地方 志理的意義為：第一、公民參與在公共制度及政策運作當中，可以做為達成共 享意義的重要協商途徑；第二、公民參與使參與者在制度當中以及制度之間建 立運作；第三、良性的公民參與可使參與者之間達成某種程度的信任；第四、 公民參與與公共事務的運作可以建立隱示與明示的規則與規範，以引導具體的 政策作為並成為衡量政策作為的績效標準；第五、公民參與公共事務的過程必 定與制度產生互動，參與者在共同建構、接納或否定、修正制度時，就是一種 價值傳輸過程；第六、制度化的公民參與可以維繫參與者之間以及參與者與制 度之間的互動持續地進行，並形成某種制度記憶（許立一，2004）。

另外，許氏也主要從民主社會的觀點出發，認為要成就一種真正的民主， 必須要有公民參與落實其中：「慎思熟慮的民主包含了兩個層面，：一為以諸如 Rawls 所提倡的正義論為價值；一為在社會正義價值引導下所採取的公民參 與。」先前我們已經充分理解公共領域中存在著多元的性質，必須體認到在公 共領域中沒有任何一人的意見是優先的，甚至更能以阿倫特的說法認為公共領 域是「意見取代真理」來看待之，就可以在此聯結上公共領域之所具備的民主 特質。在此，我們可以再度引用肖雪慧的看法：「…解決爭端訴諸說服力而不能 訴諸權力，更不能訴諸暴力，一人一票的平等投票權使重要官職的去留最終決 定權掌握在公民手裡，個人意志有機會介入到影響決策的過程，使公民在城邦 事務上感到自己的分量，這種制度提供了有效的公民教育。」（肖雪慧，2004）。 既然在公共領域中，沒有優先的意見，也就沒有階級的區分，每個人表達意見 的機會和份量都是一樣的，這才是民主的真正起點。另外我們也不可忽略公共 領域需要公民對議題的關懷才能存在，公民的參與就公共領域存在的最基本的 條件，捨此別無它途。 本研究在理論部份探討個體的關注焦點如何形成群體的議題，所牽涉的部 份與公共領域、公民社會及公民參與有關，在研究的實作部份則嚐試以各種社 會議題建立公共論壇機制，以實際的操作來探討個人的價值觀與議題的出現有 何關聯？以及群體的議題如何出現？在初步理解「公/私」的歷史背景與意涵之 後，我們可以進一步談到公共領域的意義。江宜樺先以希臘城邦作為起點，認 為「公共領域（城邦政治生活）的基本原則是自由，而私領域則由需求所支配」， 並引用阿倫特的說法：「公共領域不僅止於成員具有平等的身份，另有其他特質 如 1.公共領域是行動者透過其言行展現自我，與他人協力行動的領域；2.公共 領域是一個以意見取代真理，從意見中掌握真理的領域。」（江宜樺，2003）。 這一段話指出本研究的重點詞彙正是在於「協力行動」及「意見」，即公民參與 公共領域各項事務基本的態度與機制，在這一方面以下會有更深入的討論。 藉著討論公民參與的理論，江宜樺的研究中充份探討了價值多元主義的脈 絡，在公共領域中多元主義之所以重要，就因為公共領域本身多元的特質，湯 志傑在討論公共領域時即藉用阿倫特（Hannah Arendt，在湯文中譯為鄂蘭）的 說法，認為「公共領域不但是個公開的言說與行動的表演場域，同時也是個既 將人們關連起來，又使他們隔離開來的共同世界；人們不但在其中各逞其能， 透過說服爭取支持，而且每個人也都站在不同的位置上來看和聽發生於此一共 同世界的事物，多元可說是公共領域的內在特質。」（湯志傑，2004a）在此， 我們又擷取了本研究中必須探討的重點詞彙：「說服」與「多元」。同文中，湯 氏提及公共意見（public opinion）時說到：「公共意見在相關的市民社會論述中 一直佔有一席之地，而且這樣的意見之所以能被稱為是公共的，並不是因為它 是客觀的觀點，而係源自它涉及到大家共同關心的議題。」關於公共領域這樣

的重要意涵，我們回到江宜樺的論文中還有更清晰的描述，也是繼續引用阿倫 特的理論：「公共領域並不是一個固定不變、觸手可及的實體，而是一個由人們 的言行互動所構成的場域…。當人擺脫家務之私和一己生活方面的關懷，開始 與其他人就彼此共同關切的事情有所交流，公共領域自然由此而生。」「因此， 公共領域是一個由人們透過言語及行動展現自我，並進行協力活動的領域。」 （江宜樺，2003）。 由以上的討論，我們首先確定公共論壇的建立來自市民「共同關懷的議 題」。如果沒有共同關懷的議題，不論是否影響了我們的生活，也就不存在公共 領域。由此可見公共論壇不是起自民意機關，也不一定是實體的公共空間，更 不會是政府設計出來的一個意見交流場所，因為如果民眾漠不關心，就無法成 就真正的公共論壇。如果人民只是順從統治者的指揮，或者只關心自己的私事 而不會關懷其他議題，公共領域付之闕如，公民社會也無從出現。在此，我們 理解到公共領域必須存在於民眾對於議題的關懷，而能夠主動關懷議題，又能 以成熟理性的態度溝通，遵循相互尊重的規則參與公共事務討論的民眾，就接 近所謂的「公民」了。

五、高雄港市論壇

高雄市在過去五十年間憑藉著政府採行總體經濟成長策略及聚集經濟誘因 下，全力發展鋼鐵、石化、拆船、造船等產業，在整體的「台灣經濟奇蹟」中 貢獻卓著，並因此擁有獨特的優勢條件。在高雄的加工出口區、四周的工業區 及大型工廠，加上因應各重型工業而產生的中下游廠商及附屬產業，使得高雄 成為台灣南部及離島的產業中心，也是中南部農漁村就業人口轉型的最大集中 地。另外在光復後，政府陸續在高雄周邊設置了11 個工業區，民國 68 年高雄 市改制為直轄市，不但本身人口快速成長，與周邊衛星鄉鎮的連結和依存關係 也不斷強化。根據1988 年的研究，高雄都會區仍然會持續成長，且第三產業已 迅速擴張為首要部門（吳連賞，1988）。 產業發展需要公共設施的硬體建設，也需要明確的區域管理準則，但高雄 市產業擴張缺乏控制，不當開發讓生活環境低落，市政府收支入不敷出，財政 壓力倍增（郭瑞坤等，2000）。近年來產業環境在亞洲經融風暴及經濟不景氣的 狀況下，又遭逢大陸經濟快速成長，以低廉的工資和優厚的條件招商引資，造 成以二級產業為主的高雄周邊生產製造廠商大量出走，產業出走造成失業率上 升，成為台灣遭受衝擊最大的地區。在兩岸經濟情勢變遷之下，台灣已經不可 能在繼續依賴代工組裝之製造業來發展經濟，必須要提昇經濟結構。在全球化

現象面

條件面

資訊（媒體）

公共論壇

政府政策

經濟與產 業的困境 公民參 與不足 議題呈現與 政府壓力 公民能力的 訓練與提昇 的趨勢下，如何將分屬不同企業、不同區域之生產基地、以及客戶需求加以串 聯，進行全球分工，非賴「供應鏈管理（Supply Chain Management）」無法竟其 功。推動「營運中心」、或是「全球運籌」等發展政策須就全球供應鏈之角度， 包括以歐美及東亞（含大陸地區）兩大區域為需求之供應鏈，思考我國之優劣 勢，進而研提「營運中心」之發展方向（陳世圯等，2002）。全球化現象的發生， 國際分工模式改變，促使世界各地的產業隨之消長，如高雄這種工業城市逐步 喪失在全球經濟分工生產鏈上的角色，使得城市必須重新規劃空間和土地使 用，並且重新調整勞動力結構和人力資源（黃嘉等，2003）。 經濟與產業的衝擊是都市變革最重要的動機，也是大部份都市復興最主要 的希望與手段。本研究一方面將高雄市最實際面臨的都市發展問題作為研究主 題，另一方面卻是以公民社會下公共論壇的作為實務研究的方法之一。經濟壓 力迫使個體作反應，群體也要尋求因應之道，所以從個體到群體都有所反應， 即社會的改變既需要良好意識的公民來推動，藉此機會也要提昇公民的水準， 造成政府政策的改變，最後從現象面改善經濟狀況與條件面社會環境（圖2-2）： 圖2-2 公民社會與公共政策關係圖 我們由湯氏的研究中擷取了近現代社會公共領域的要義中發現，市場經濟 的發展是造成人民從政治控制下脫離出來的「先聲」，其中的意涵並不複雜：獲 得經濟自主的人有空間去思考自己的權益問題和各種可能性，也因利之所趨會 去爭取合法與不合法的獲利機會，在合法/非法及公義/私利得到交互衝激的社 會中，刁民固然變多了，但追求公平與合理的順民也因此有機會自發性地邁向 「公民」的水準。這樣的觀點掌握住市場經濟對公民社會的先設條件作用，證 諸目前中國大陸經濟開放後的景況，應該相當的驗證機會。

依循上述的推論，如果壓縮了市場的自主空間，就有可能（或得以）抑制 市民社會。經濟衰蔽、市場機能萎縮、民眾無法在商場上公平合理競爭、必須 養賴權勢與走後門的途徑才能獲利，這些因素造成政治的操作與政府的介入過 多，最後也會壓抑了公民社會發展的空間，甚至造成公民社會的退化。證諸現 在的南台灣社會，市場經濟不能健全的發展，與萎縮的市場同時出現的卻是政 府的弊案連連，市民缺乏自主的判斷能力，媒體缺乏獨立客觀的批判空間，與 上述推論亦有相當的符合之處。 另外，章清所援引民初梁啟超及林懈等人有關公共領域觀念的文章，也點 出中國傳統由於對「公」的關念偏向專制者的天下，並未發展出「社會」的概 念，也就不具備屬於人民或公民的「公共領域」概念。但中國的宗族觀念即使 是現在海峽兩岸或所有的華人社會也都能有切膚之感，這卻是華人社會另一個 「公/私」領域的發展，擴而大之就是湯志傑所說由於未經歷去神聖化造成政治 優位現象的另一層解釋。現今南台灣的發展同樣可以看出上述兩為研究者的立 論有其可取之處，例如：各縣市政治選舉以宗族派系為區分的概念，姓氏宗親 中的大老政治立場的取向對選情有舉足輕重的影響，父子（父女及母女）、夫妻 或兄弟的政治資源可以傳承遞補，還有同鄉會扮演樁腳的「強連結」現象，都 說明在南台灣社會中，宗族觀念的影響力如何影響了公民社會的產生。 前文中，我們已討論「公共領域」必須要以「共同關懷議題」為前提。民 眾對議題漠不關心，根本不會有公共領域出現，也就沒有公民參與的可能。在 一般人的印象裡面，與台北民眾都會化的生活相比，南台灣的民眾向來熱情樸 實，但如果在本研究中沿用對於公共領域必須共同關懷議題的前提下，南台灣 民眾也許對私領域的社交與人際有更多的熱情，對於公共的議題就相對冷漠些 了。如果民眾對於公共議題不夠關心，就沒有足夠的公共領域，在「因」的方 面可說是因為民眾缺乏公民的素養與基礎，從「果」的角度來說可看到公民社 會不易出現，是值得我們警惕的事。

參、研究方法

一、公共論壇的建構基礎

公共論壇的核心精義在於「有監督才有承諾，有監督與承諾，體制才能真 正有效運作。」在這個精神上，公共論壇是建構在公民社會的基礎之中，讓公 民與社群能公開充分自由地表達與交換不同觀點、言論的場域（汪明生，2005）。 很明顯地，構成公共論壇的「場域」，以發表言論為基礎的空間表達，「公共性」 則涵蓋經濟、社會、政治與政府推動公共政策的機制，以致於才有公民對公共 事務管理的認知行為。 （一）「公共事務管理整合架構」的系統基礎 哈伯瑪斯（Habermas）明確定義公共領域：「是一個公共論壇，在這個論 壇裡，私人會合成一個公眾，並隨時準備迫使公共權威在輿論的合法性基礎上 運作（Habermas，1989）。」所謂「公共權威在輿論的合法性基礎」就是一種 公共意見，由公眾經過討論程序構成的意見，所以不是未經聚集對焦的「俗民 式」意見，以有別於私領域的個人看法（李丁讚，2004）。當今台灣社會環境呈 現多元面貎的公共意見，在於市場經濟的供需競爭，多元社會的導引菁英 （elite-directing），政治呈現出族群版塊的對壘，以及以顧客導向的效能政府。 此一架構在本質面是政策與人際間的判斷，從條件面來看，在產業、人口、組 織、制度、社會資本，以及實質的生活環境，包括：水電、住宅、交通、衛生、 公共設施等（汪明生，2005），都涉及各種公民活動的內容，也就是以公民社會 為核心價值。 依汪明生推導的「公共事務管理整合架構」（圖 3-1），從社會的基盤、認 知、角色和行為四個層次解析公民社會，建立可解釋和推測問題演變的模式， 在民主國家的制度運作正可說明推動公共論壇意義。 1. 現象面（主體）---行為 各種現象組合成社會主體，呈現四種團塊（sphere），即經濟、社會、政治、 政府，以及公共管理和公共政策兩層面（level），民眾在行為層次中，依社會領 域的進化程度，扮演各種角色。 (1) 經濟 經濟自由化是共同認知的價值，但從計畫型遞嬗到市場型過程，是隨著市

場需求而壓迫制度開放，也就是從分配管制到供需競爭，依市場容量建立調節 機制。市場經濟的制度建立也牽動產業結構的改變，第三產業比例增加，以消 費者導向為主軸，政府鼓勵開辦特色產業的行銷活動，強化基層經濟活動，創 造就業機會。 基於市場機制，可以說活絡基層經濟活動是建構社會主體現象的啟動關 鍵，累積下來的職場經驗正是厚植經濟實力最重要的基礎。 (2) 社會 在「公共事務管理整合架構」裡的「社會」泛指一般性的社會現象，最主 要的路徑是從過去由少數菁英主導社會進程到多元的社會表現。多元社會的重 要啟動因素在於經濟的發展，經濟利益打破階級隔閡，也促進族群融合，社會 分工也愈專業和細緻。 經濟發展固然能破除階級隔閡，卻也可能造成貧富差距產生新的階級藩 籬，因此減少階級衝突，達到相對流動、弭平差距、合作互動，建立社會公義 的價值觀，才是最迫切的課題（何敏華，2005）。 (3) 政治 民主政治發展的進程從形式民主逐漸轉化成實質民主，也就是從威權到真 正民主。在政治型態上，形式民主是以威權體制治理國家，也就是一黨專政， 其他小黨則是政體的象徵意義實質民主則以多黨政治的競爭，一般而言都以兩 黨或結盟成兩黨的制衡運作。 派系是台灣政治發展的一大特色，在威權體制時代，地方資源分配掌握在 執政黨與派系是共生關係，即是「二元聯盟網絡」，利益所得在於附著在政治社 會體制，所以派系可以說是一種準團體（陳明通，1995），籍著黨派動員展現政 治實力。但兩黨制衡的競爭則以議題、認同取向，即是對政黨、訴求產生認知， 產生政治動員。

兩黨制衡 一黨專政 功能分工 階級、族 群 導引菁英 菁英領導 顧客︵問 題︶ 導向 依法行政 、文 官中立 政策參與 決策集中 條件面︵載體︶ 政務官 事務官 民 眾 政務官 認知︵議 題︶ 動員 黨派動員

公共事務管理(public affairs management, PAM)整合參考架構

菁 英 準菁英 供給方 需求方 供需競爭 分配管制 效 能 科 層 民 主 威 權 多 元 菁 英 職場經驗 就業機會 產業結構 行銷招商 圖例 ：運作機制。 ：啟動關鍵。 ：移轉考驗。 計 畫 市 場

政府

：

政治

：

社會

：

經濟

：

基礎︵存量︶分析 實質條件：住宅、交通、衛生、教育、生產條件、基礎設施… 社會條件：產業、人口、體制、健康、開創精神、社會資本… 自然條件：空間、土地、區位、環境、資源分布、風土氣候…

公共政策（政策論證）

公共管理(V.C.S.)

現象面︵主體︶ 本質面︵本體︶ 個體︵流量︶分析 群體︵流量︶分析 角色 行為 基盤 受權者 賦權者 資訊 數據 事實判斷 人際判斷 判斷分析 價值判斷 （傳播） 智識 知識 （教育） （辯證） （節制） 智慧 道德 倫理 協和 認知 效用、信念、專業 （意識） 權重、私公、道德 （效率公平） 態度、體制、倫理 （監督）

(4) 政府 政府推動公共政策，運作模式決定政府的效能。計畫經濟的市場規模與威 權式的政治領導，政府體制以層層節制的官僚體系維持日常運作，因此決策模 式集中在少數政治領導人，官僚體系則維持依法行政的中立形象。在效能上， 決策集中缺少政策的創意與多元性，無法貼近民眾生活，有「計畫趕不上變化」 之譏，新公共管理的精神在於以公共性的聚會場合廣納民意，將顧客導向納入 公共政策，以提高施政效能。 (5) 公共政策與公共管理 公共論壇是公民社會中重要的言論廣場，經過審議式的公民言論提供政府 施政參考，亦即透過公共政策與公共管理展現政府施政效能，影響所及落實在 經濟、社會、政治層面，也就是在多元社會形成連動效應。 合理性的公共政策主軸在於有效率的政策辯論，也括廣徵具公共性的民 意，有獨立思考、公開辯論、理性論證的行動涵意。當然，在運作過程係透過 公共論壇場域進行意見表達和政策論政，培養多元批判精神以凝聚公民意識。 如此形成的政策有助於民眾更瞭解政府施政目標，避免型Ⅲ錯誤，喚醒民眾對 政策議題的關心。 公共管理則以V（價值）、C（能力）、S（支援）作專案分析的主軸並確立價 值評準，體制上需有資源加以支援，運作過程中應具有檢視能力，以便公共管 理者藉 V.C.S.操作界定公共價值，釐清複雜、爭議、模糊情勢，化解不必要的 紛爭，創造社會的公共價值。 2. 現象面（主體）---角色 現象面需要各種行動者的角色扮演，經濟、社會、政治、政府四個團塊的 角色各自職司，在態度上依公共事務管理的「主動」---本與先、「被動」---末與 後的概念加以區分，分配到各團塊的角色如下： (1) 經濟---主動之需求方推演至被動之供給方。 (2) 社會---主動之菁英推演至被動之準菁英。 (3) 政治---主動之賦權者推演至被動之受權者。 (4) 政府---主動之民眾推演至被動之政務官；主動之政務官推演至被動之事務 官。 人應該有思考的能力，但不是抽象式的思考，必須建立在其生活經驗與行

動上（Arendt，1979），漢娜．鄂蘭（Hannah Arendt）指涉的思考顯現民意的公 共性意涵，並對公共領域和行動公眾的期許（楊意菁，2002）。所以，角色如何 思考，偏好與選擇必然受到後續個體認知影響，換言之，受到公民教育深化程 度的影響。公民社會也不是單一的標準尺度，個體角色與個體認知結合成現象 面的群體基礎，依據個體意念乃至群體行為，透過公共論壇的過程，形成較完 整緊密的公共事務管理目的。 3. 本質面（本體）---認知 當社會呈現多種團塊引發的現象，無論公民或政策管理者都應從事件的本 質面才能深入瞭解，亦即本體的認知程度有助清楚事情真相。「公共事務管理整 合架構」的本質面推演以傳播、教育、辯證、節制四個面向影響認知判斷，也 就是從事實判斷、價值判斷、人際判斷，而作最後綜合判斷分析。茲將各類判 斷解析如下： (1) 事實判斷 判斷是非最主要植基於獨立思考的能力，態度上要參考專家意見，提供專 業知識，佐以確切的數據和資訊，尊重專業和理性論證。當然，知識是推動社 會進步的啟動關鍵，知識平台需要媒體的傳播功能，更要教育的培養，透過教 育傳授知識，使民眾具有智識能力，才能作準確的事實判斷。 (2) 價值判斷 傳授知識是教育的主旨，知識累積加上生活經驗產生智識，進一步才有價 值判斷的能力。以公民社會而言，從公民基本的盡義務享權利的範疇，到維持 社會和諧運轉，智識是價值判斷的基本評準，而道德與智慧蘊涵人與人之間的 互信、尊重的特性，正是提升判斷品質的重要因素。 (3) 人際價值 從本質面體會認知系統，最終仍要落實在人與人之間的互動，也就是人際 關係。東、西文化涵養差異，表現出的人際互動也有很大的不同。東方思想先 個人的修身再齊家治國，明確由私而公的路徑，亦即倫理的行為模式；反觀西 方思想的制度、承諾特質，將公與私明確劃分，規範群體分際以求協和。 從現象面的角色至本質面的認知推導，屬於個體流量的分析規範，從人際 互動著手，信任、尊重、情感、人際網絡等產生的認知，作為社會資本的重要

來源。 4. 條件面（載體）---基盤 公共事務管理型塑的社會面貎，實際上有其最基礎的載體，由條件面所構 成的基盤，包括：實體條件、社會條件、自然條件等三項，具有穩定社會的功 效。 (1) 實體條件：住宅、交通、衛生、生理健康、生產條件、公共設施…。 (2) 社會條件：產業、人口、組織、心理健康、創業精神、社會資本…。 (3) 自然條件：空間、土地、區位、生活環境、資源分佈、風土氣候…。 從事區域和專案分析時，基盤的基礎條件最能直接反映民眾的生活情況， 由此一基盤拓展到本質面的認知層次，根據傳播、教育、辯證、節制的機能作 出真善美的判斷；而各種現象面的呈現由社會各階層的角色扮演，形成經濟、 社會、政治、政府團塊式的主體行為，亦即現象面的具體表現，在「公共事務 管理整合架構」中歸納為群體（流量）分析的範疇。而從基盤、認知、角色和 行為三個層次連動，必定落實到公共管理和公共政策，再回歸到現象面的團塊 主體。 「公共事務管理整合架構」是建立在公民社會的基礎，其間各層次的「關 連性」就是相互作用公共領域的表達，每個層次「關連性」透過公共論壇的傳 播連結，凸顯公共性語意的重要性。 （二）審議式公共論壇 1980 年代由丹麥發展出來的「公民共識會議」（consensus conference），主 要在促進社會上受關注的公共議題能夠有理性、廣泛的討論，作為政策制訂的 參考。由於丹麥的民主參與模式受到各國的重視，逐漸採納這種公民參與的論 壇方式，降低民眾對政策反彈的比例。在意義上，公民的參與減少菁英領導的 傳統官僚決策模式，實質上，增加民眾對公共政策的選擇的特性。 丹麥的「公民共識會議」的特色是「非專家的公眾（lay public）」意見被平 等表達，他們的地位顯著被提升（林國明等，2005）。會議的執行應先設定爭議 性政策，邀請不具專家身份民眾，事先閱讀相關資料避免議題各說各話，在公 開的場域針對議題與專家討論，會議中有詢問、有辯論，最後將會議的共識觀 點作成報告，提供政府作施政參考。 丹麥的「公民共識會議」事先有議題設定，並要求參與民眾必須閱讀相關

資料，排除與議題無關的意見和情緒性發言，已經具備「審議式」的（deliberative） 精神。 2006 年的北高市長選舉，由公視、中國時報、聯合報等六大媒體聯手，舉 行「台北市長選舉審議式電視辯論」，事前召募20 名民眾組成「公民小組」，小 組成員事先閱讀市政建設的相關資料，接著召開兩次會議，針對議題與專家學 者進行討論，經過審議式辯論後取得相關議題的共識，主辦單位提供給參與辯 論的候選人作答辯的準備（蔡依蒨，2006）。 形式上，「審議式」是對討論的一個或數個議題以事先取得意見共識，避免 冗長且無焦點的發言；意義上，「審議式」將非專家意見納入政策形成的思考範 疇，增加政策的完整性，也減少民眾對政策誤解的情緒對立。 「公民共識會議」是公共論壇的一種型式，具有審議形式使議題更趨專業 性，也符合公民理性參與公共議題的精神。依據行政院青輔會編寫的「審議式 民主公民會議---操作手冊」（林國明等，2005）會議有其運作的程序： 1. 議題的挑選 由主辦單位挑選具爭議性或為大眾所關切的公共議題，尤其議題不宜太過 廣泛，必須要能清楚界定範圍。必須強調，籌辦公共論壇的單位可能是政府， 也可能是接受政府委託的民間機構，或由民間團體主動發起，只要具公共性， 而不被特定勢力介入，都可以被接受。 2. 組成執行委員會 選定議題後應分配執行工作，為求管制籌辦進度，主辦單位應挑選適當人 選組成執行委員會（steering committee）。由於議題設定的條件是具爭議性或攸 關公共利益的，為求論壇公正客觀的進行，所謂「挑選適當人選」應該容納不 同利益觀點的代表，避免偏袒和主導議題。以身份而言，通常有學者、產業界 代表、公益團體與主辦單位的計畫執行人。 3. 挑選參與者 由於以「審議式」進行公共論壇，主辦單位應透過各種媒體傳播的公開途 徑，徵求志願者組成「公民小組」（citizen panel）參加會議，基本資格必須限 定有選舉權年齡的民眾。

執行委員會挑選與會「公民小組」時，應在年齡、性別、教育程度、職業、 居住地等條件上呈現異質多元化，希望能吸取不同層次的聲音。也因為審議式 公共論壇絕非選舉造勢的群眾運動，不宜挑選過多公民小組成員，通常在 12 至18 人為宜。 4. 預備會議 正式召開會議前，應有預備會議的階段，讓公民小組成員彼此互動熟悉， 以便討論設定的議題。而執行委員會應事先準備議題相關的文獻，資料內容要 涵蓋討論議題的不同見解和觀點，提供公民小組參考閱讀，凝聚議題見解的共 識。 5. 提出問題與挑選專家小組 經過具體討論，公民小組歸納出希望瞭解的問題，通常應該涵蓋政策議題 各個面向的看法。針對各問題執行委員會提出相關專家名單，公民小組可以對 專家名單作刪減，確定名單後專家應對問題提出書面報告。 6. 正式會議 審議式公共論壇的意義在於透過公民與專家的對話，呈現公共議題的真 相。所以正式會議應邀請相關政府官員、民意代表、一般民眾旁聽，並開放或 連絡媒體進行採訪，以增加議題的關注程度。 7. 將會議報告送交行政與民意機關 在正式會議後，執行委員會應將會議內容作成報告，報告內容除結論共識， 公民小組與專家無法達成共識部分也必須明確舖陳。完成後送交相關行政與民 意機關，作為政策制訂的參考。 在此必須指出，行政院青輔會編寫的「審議式民主公民會議---操作手冊」 流程上，召開正式會議時間建議是3 至 4 天，會議內容包括：專家說明、回答 公民小組提問、公民小組與專家交叉詢問、專家闡述觀點、公民小組結論報告 等，議程過於冗長，依現實情況應可縮短於一天內完成。 (三) 網路公共論壇 公共領域與公眾參與的氛圍基本上應有三項檢視條件，尤其在大眾傳播媒體

的公共領域更具意義（楊惠鈞，2002）： 1. 參與公眾是具有行動與反思能力，而且公眾是有所聯結和互動。 2. 公共領域是公平開放給每位民眾。 3. 意見形式表達必須反映溝通理性與批判。 哈伯瑪斯在詮釋公共領域傳播媒體功能時，認為透過電子媒體的傳播，世 界變得更小，事件無所不在，不是同時發生的事件卻具有同時性，科技的進步 衝 擊 社 會 結 構 ， 因 此 民 眾 通 過 電 子 傳 播 媒 體 相 互 交 往 的 強 制 性 愈 來 愈 高 （Habermas，2004）。當然，哈伯瑪斯所指涉的電子媒體並不是網路科技，但 所謂的「無所不在」、「事件的同時性」卻更在網路虛擬領域中體現。尤其在傳 播媒體日趨商業化的環境下，民意的呈現透過廣告、行銷，已經產生結構變化， 如果將哈伯瑪斯的布爾喬亞公共空間與大眾傳播公共空間、網路公共空間相比 較（表3-1），更清楚表述在數位化時代的網路公共論壇在虛擬空間重要性。 表3-1 公共空間結構性轉型比較表： 布爾喬亞公共空間 大眾傳媒公共空間 網路公共空間 參與性 1. 參與人物 2. 公開性 3. 參與形式 4. 參 與 管 道 與 範圍 5. 參與機會 接受良好教育的中產 階級 普通 無媒體中介，面對面個 人接觸 咖啡館、沙龍 （範圍小） 小資產階級自由參與 意見領袖 低 傳播媒體中介，缺乏個 人接觸 各式傳播媒體 （範圍大） 參與受政治、經濟及社 會身份限制 具備電腦知識及設備的網 民 高 網路中介，容許個人接觸 網路連接 （範圍極大） 網民自由參與 資訊交流 1. 資 訊 數 量 及 種類 2. 意見的性質 3. 內容 4. 資訊留存性 5. 互動性 6. 連結性 7. 資訊選擇權 8. 地域限制 9. 時間性 少 多元化 自發性意見 無留存 互動討論 無 被動 限制大 不定 無 多（但受篇幅限制） 單一化 經過編審篩選後的觀點 有記錄可查閱 缺乏互動性 無 被動 限制大 從延遲到即時 無 大量（無篇幅限制） 多元化 兼具自發性與篩選後觀點 有儲存可查閱 具互動功能 有（具多元性） 主動 無限制 即時 有

10. 多媒體運用 辯論及意見 1. 互動論壇 2. 身分表露 3. 社群意識 4. 參與意願 面對面辯論 非匿名 高 主動（自發性高） 缺少互動性 可匿名或不匿名 低 被動（自發性低） 網上互動論壇 可匿名 中等 主動（自發性高） （資料來源：蘇龢機．李月蓮，2001） 數位科技的日新月異，網路公共論壇的形式也愈多元化，討論區（board）、 聊天室（chat）、線上對談（talk）、部落格（blog）等，原則上都具有即時、互 動、媒體近用的優勢，更能發揮公共領域平等、開放討論空間的意義。 但以當今的網路世界的運作仍有其科技整合瓶頸有待突破。網路公共論壇 自屬於數位民主的平台之一，連結（connectivity）是線上參與公共論壇先決條 件，然而卻有數位落差的問題，到目前為止參與各種形式的數位民主仍具有中 等以上收入、高學歷、男性、年輕的特性（楊惠鈞，2002），而全球網路人口約 有三億，台灣約有六百萬網路民眾，只佔了兩成六的比例，以公共論壇呈現的 數位民主反成為社會菁英的專利（毛榮富，2001）。 另外，網路上的電子報、討論區、聊天室等的公共領域中的公共性，從內 容分析是私密性的公共性（private publicity），而非廣場型（agora）的公共性， 言論資訊來源是零碎的、分散的、邊緣的，且容易群聚相同意見人士，相對排 除異議份子（王佳煌，2002），也就是網路的公共性礙於目前使用人口尚未一般 性的普及，資訊傳播也未能滿足閱聽大眾，網路公民的教育仍待加強。 網路公共空間需要秩序與規範，進一步的多元意見歸納都應該有一套遵守 準則，猶如社會的進化過程，有經濟活動的演進也有政治制度的建立，正如網 路公共論壇仍有繼續成長的遠景。 （四）公共新聞學的論壇模式 現在新聞媒體的功能已經超出監督者第四權職責，進一步需提供公共空間 讓民眾發表意見，也就是公共性已成為媒體社會責任的重要部分。但目前媒體 開設的論壇或call-in 節目，卻有其公共型式與預設立場的矛盾，尤其電視媒體 處理新聞事件的思考模式，只能處理「廣為接受的成見」，共有成見的交換除了 強調溝通的事實，別無其他內容的溝通（Bourdieu, 1996/ 林志明譯，2002），以 致於媒體以一種稀少的宰制形式實施其公共性場域，無怪乎備受批評。

公共新聞學是八○年代末期在美國發韌的新聞變革運動，改革的原因在於 美國民眾對政治與媒體的不滿，以致於報紙發行量逐年下跌，從報業內部所自 主發起的一系列變革策略。有感於媒體與政治的荒腔走板表現，公民對政治和 社會公共議題的冷漠，1990 年 1 月，＜華盛頓郵報＞著名政治記者 David S. Broder 發表一系列專欄，呼籲媒體應該為日益低落的新聞品質和政治論述負起 責任，Broder 明確表達「公眾有權聽到候選人討論他們所關心的議題」。同年， 相關的報業集團也提出重視「社區精神」言論。探討公共議題，重視民眾公共 意見的新聞改革於是展開。

公共新聞學是一組實踐性新聞理念（practical journalistic ideas），目的在於 籍由媒體邀集公民大眾，從事新聞報導的協同生產，共同針對公共議題進行研 議協商，也就是喚起民眾以公民身份關心和參與公共事務，對生活中的共同問 題進行思辯審議以謀求解決之道，而媒體在整個過程中扮演居中策應的輔助性 行動角色（黃浩榮，2005）。公共新聞學的理念是試圖在代議民主的現行架構下， 另闢一個參與式民主（Pateman, 1970; Barber, 1984），也就是媒體功能由傳播進 而有具體行動，創造具有公共性的議題，引起社會普遍的討論，進而產生認同 形成政策壓力。 將具有公共性的議題透過媒體以新聞方式傳播，主要目的是為了匯集公民 集體的溝通行動，創造一個媒體公共論域（media public sphere），公民在這個 論域中是行動主體，媒體功能是公共論域的承載者及守護者，以防任何外力或 利益的介入。當然，包括媒體自身的立場和利益涉入公共審議都不被允許（黃 浩榮，2005）。 操作公共新聞學的論壇有兩種動力模式：一是媒體本身的反省與自覺，主 動奔走籌組公共論壇；另一是透過記者的報導，鼓勵公民參與公共審議，而不 考慮審議的可能後果（Haas, 2003）。前者模式較適合社區、地方的公共領域， 後者議題性牽涉較廣，較適合全國性的公共議題。

二、研究理論與操作程序

（一）研究理論分析 公共論壇是公民社會下創造公民對議題的共同認知，是行為也是文化表 現，從行為展現的經濟、社會、政治現象，牽涉到多數人和多元價值，進而影 響公共政策的決策，也就是群體的現象隱藏個人的價值判斷，其分析途徑亦可 由個體分析著手，因而以個人認知為基礎的決策與判斷分析領域，也是公共事 務管理的主要分析方法之一（張寧，2004）。

無論是個人或集體決策，個人內在與多數人的認知在決策中必須有某一水 準的共識，亦即共同的價值，參與者互信的存在或發展所促進而成（Mill, 1989； Stasser and Davis, 1981；陳碧珍，2001）。公共論壇從多元意見尋求共同認知整 合各方歧見，有助於克服個人認知限制（cognitive constraints），在形成集體決 策的公共政策實有其必要性。

1. 互動管理（Interactive Management, IM）

互動管理的設計是針對多元複雜事務所開發出來的管理系統，運用在組織 中克服超越一般型態的問題，真正解決爭議，在程序上可使多數參與者交流互 動的方法，以及能呈現複雜關係圖形結果總稱（汪明生，2005）。IM 的理念由 John N. Warfield 於 1980 在美國維吉尼亞大學（University of Virginia）循統合 方案規畫（Unified Program Planning, UPP）和詮釋結構式（Interpretive Structural Modeling, ISM）等前身之基礎發展而來，目前已經廣泛應用在社區和地區等層 次的公共事務議題。

IM 是一種連續經由一個或多個回合達成三階段式活動，包括：計畫階段 （planning phase）、互動階段（workshop phase）、追蹤階段（follow-up phase）， 計畫階段最重要概念是「情境」（situation），即是將「議題」包含在內，也就是 一般人所稱的「問題」或「麻煩」。有計畫階段才有後兩階段，計畫階段是後兩 階段的基礎。 互動階段，所有參與者均須形成團隊，參與者的工作將由純熟 IM 技術的 主持人（facilitator）根據互動計畫監督，其中包含背景、內容、過程三個主要 概念。其中背景在規畫階段中確認範圍界定，內容由事先參考各項素材資料的 參與者主動提供，過程則由IM 主持人完成。 在追縱階段互動的結果會被執行或繼續進行下一回合。追縱階段可能包括 反覆討論、實施或兩者同時進行。 既然 IM 操作必定以團隊的形成完成，其中角色設計、操作技術、成果控 制就格外重要。將三項流程表述於下： (1) 角色設計：IM 程序的角色共分成三個類別：外部角色係由業主單位組 成，內部專業角色和內部支援角色則由 IM 服務團隊組成（Warfield and Cardenas, 1994）。外部角色包括業主（leader）、贊助者（sponsor）、IM 引 介者（broker）、IM 參與者（participant）觀察者。內部支援角色包含電腦 操作員、抄寫員、會場佈置員與錄影操作員等，一切以忠實記錄現場互動

為分工原則。顯而易見，會議中主持人是整個程序運作的重心。當然，分 工之角色扮演可以一人擔任多種工作，但主持人與參與者分別為內部角色 與外部角色，不可重疊。

(2) 操作技術（processes）：IM 採用七種操作技術（Warfield and Cardenas, 1994），以下分列出四種較常用的研究方法： I. 想法撰寫（ideawriting） 在短時間內，從一個以上的小組中找出與所敘述問題有關之眾多想 法的有效方法，也就是想法產生的方法。凡預期集體想法的產生很 重要時，即適合使用此一方法。想法撰寫對問題的設計與定義，以 及目標與方案的識別特有用。 要寫出想法需設計特定的觸發問題（triggering question），所產生的 想法均應與此一問題呼應，使用此方法可能受到其他想法的觸動， 想法自然產生，也可能因產生想法的方式而增進對問題的瞭解。 II. 名義群體技術（Nominal Group Techinique, NGT）

NGT 是針對非結構化的問題，利用群體作業程序來引發各種意見， 再經綜合判斷，以增進其合理性及創造性的方法。操作過程係將討 論的問題向小組成員說明，每一小組成員儘可能寫出對此問題的意 見於紙上，然後每一位成員輪流記錄意見於黑板或大壁報紙，所有 成員意見未寫完以前不容許互相討論，接著以互動群體作業，就每 一意見簡要討論，最後由所有成員依每項意見的重要性投票，表決 其順序排列。 NGT 討論小組通常由 5 至 9 人組成，少於 5 人會影響意見的品質與 多樣性，多於9 人會延長議程，而且對促進意見品質的影響也不大。 只是必須邀請10 人以上，最好分成兩組進行。 經過多次實證研究，NGT 發展出一套「增強 NGT（enhanced NGT） 程序」。以詮釋結構模式法（Interpretive Structural Modeling, ISM， 詳後述）取代典型 NGT 產生最後分級部分，並撥出特定時間，以 修改所產生和澄清的想法。