中國環境治理：統合協力治理觀點-子計畫一：中國環境治理的「同享權利」：理論與制度

科技部補助專題研究計畫成果報告

期末報告

中國環境治理：統合協力治理觀點--子計畫一：中國環境

治理的「同享權利」：理論與制度(第 3 年)

計 畫 類 別 ： 整合型計畫 計 畫 編 號 ： NSC 100-2420-H-004-010-MY3 執 行 期 間 ： 102 年 01 月 01 日至 102 年 12 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學政治學系 計 畫 主 持 人 ： 葉浩 共 同 主 持 人 ： 郭承天 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：鐘明璋 碩士班研究生-兼任助理人員：簡偉倩 碩士班研究生-兼任助理人員：趙翊夫 碩士班研究生-兼任助理人員：楊麗菁 碩士班研究生-兼任助理人員：陳韋瑄 碩士班研究生-兼任助理人員：許智傑 碩士班研究生-兼任助理人員：林政宇 碩士班研究生-兼任助理人員：何宜謙 大專生-兼任助理人員：周景賀 博士班研究生-兼任助理人員：蔡馥宇 博士班研究生-兼任助理人員：郭姿秀 報 告 附 件 ： 出席國際會議研究心得報告及發表論文 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：否

中 文 摘 要 ： 本計畫將從「價值多元論」以及「新制度論」出發，建構出 「統合式協力治理」(corporatist collaborative governance, 簡稱 CCG)的理論，其哲學基礎為「同享權利」 概念，亦即生態環境必須被視為公共財，具有「不可分割」 與「不可排他」的特性，相關的權利必須由不同層級的政府 與社會團體共享。 作為研究中國環境治理個案的分析框架，CCG 主張藉由經 驗性個案研究來確立中國共產黨、不同層級的政府、不同的 環保團體與企業機構等，究竟各自扮演什麼角色，以及如何 協調經濟發展與環境保護之間的衝突與矛盾。CCG 不認為中 國的環境治理過程中，任何上述的行為者具有獨占的話語權 或絕對的實質政策決定能力，反而願意正視這些行為者的存 在與互動，協力合作以消解衝突對立。 作為規範性環境治理理論，CCG 主張中國共產黨精英必須 善用「統合制度」(corporatism)，有效的協調主要行動者之 間的資源與利益，也唯有在各層級的行為者願意協調與妥協 時才能做好環境治理。CCG 的實踐上不以民主體制為執行的 前提，並且認同黨機器的威權統治能力，同時也正視中國政 治領導者的重要性，認為國家環境治理政策的推行需要有環 境理念的政治領導者或政黨/政府，在行動上支持環境治理政 策的制訂與推行。CCG 是介於「生態威權主義」與「審議式 民主」之間，真正能符合中國情的環境治理制度。 中文關鍵詞： 環境治理, 統合主義, 審議民主, 價值多元主義, 同享權利 英 文 摘 要 ： From the perspectives of Value Pluralism and New

Institutionalism, this research project offers a theory of Corporatist Collaborative Governance, based on the concept of ｀shared rights＇according to which the natural environment is an indivisible public good –hence

environment-related rights are non-exclusive but must be shared by the government and

various sectors of society.

As analytic framework for empirical research, CCG demands that China＇s environmental

governance must be studied from various angles including that of the Chinese Communist

Party, both central and local levels of government, as well as various sectors of society. It contends that none of these parties dominates the decision-making process when it comes to the issue of

environmental governance in China.

As a normative theory, CCG recognizes the crucial role the Chinese political elites play

in the formulation of environmental policies, as well as the growing power of both cause

groups and local citizens. And it argues that the Chinese Communist Party must make best use of its corporatist capacity and collaborate with local

governments and various sectors of society, including environmental cause groups, if effective governance of the environment is desired. The implementation of CCG does not require democracy as the background but it can foster the kind of citizenship conducive to democratization.

英文關鍵詞： environmental governance, corporatism, deliberative democracy, value pluralism, shared rights

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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

□期中進度報告

■期末報告

中國環境治理: 統合協力治理觀點

子計畫一

中國環境治理的「同享權利」:理論與制度

計畫類別：□個別型計畫 ■整合型計畫

計畫編號：NSC 100－2420－H －004－010－MY3

執行期間：2011 年 01 月 01 日至 2013 年 12 月 31 日

執行機構及系所：國立政治大學政治系

計畫主持人：葉浩

共同主持人：郭承天

計畫參與人員：楊麗菁、趙毅夫、林政宇、周景賀、鐘明璋、許智傑、何宜謙

本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 _4_ 份：

■移地研究心得報告

■出席國際學術會議心得報告

□國際合作研究計畫國外研究報告

處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢

中 華 民 國 103 年 03 月 09 日

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目錄

中文摘要及關鍵詞--- 03

英文摘要及關鍵詞--- 04

報告內容--- 05

參考文獻--- 16

計畫成果自評--- 20

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中文摘要：

本計畫將從「價值多元論」以及「新制度論」出發，建構出「統合式協力治理」(corporatist collaborative governance, 簡稱 CCG)的理論，其哲學基礎為「同享權利」概念，亦即生態環境必須 被視為公共財，具有「不可分割」與「不可排他」的特性，相關的權利必須由不同層級的政府與社團 體共享。 作為研究中國環境治理個案的分析框架，CCG 主張藉由經驗性個案研究來確立中國共產黨、不同 層級的政府、不同的環保團體與企業機構等，究竟各自扮演什麼角色，以及如何協調經濟發展與環境 保護之間的衝突與矛盾。CCG 不認為中國的環境治理過程中，任何上述的行為者具有獨占的話語權或 絕對的實質政策決定能力，反而願意正視這些行為者的存在與互動，協力合作以消解衝突對立。 作為規範性環境治理理論，CCG 主張中國共產黨精英必須善用「統合制度」(corporatism)，有效 的協調主要行動者之間的資源與利益，也唯有在各層級的行為者願意協調與妥協時才能做好環境治 理。CCG 的實踐上不以民主體制為執行的前提，並且認同黨機器的威權統治能力，同時也正視中國政 治領導者的重要性，認為國家環境治理政策的推行需要有環境理念的政治領導者或政黨/政府，在行動 上支持環境治理政策的制訂與推行。CCG 是介於「生態威權主義」與「審議式民主」之間，真正能符 合中國情的環境治理制度。

關鍵字：

價值多元論、統合協力治理、審議民主、環境治理、同享權利

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Abstract:

From the perspectives of Value Pluralism and New Institutionalism, this research project offers a theory of Corporatist Collaborative Governance, based on the concept of ‘shared rights’according to which the natural environment is an indivisible public good –hence environment-related rights are non-exclusive but must be shared by the government and various sectors of society.

As analytic framework for empirical research, CCG demands that China’s environmental governance must be studied from various angles including that of the Chinese Communist Party, both central and local levels of government, as well as various sectors of society. It contends that none of these parties dominates the decision-making process when it comes to the issue of environmental governance in China.

As a normative theory, CCG recognizes the crucial role the Chinese political elites play in the formulation of environmental policies, as well as the growing power of both cause groups and local citizens. And it argues that the Chinese Communist Party must make best use of its corporatist capacity and collaborate with local governments and various sectors of society, including environmental cause groups, if effective governance of the environment is desired. The implementation of CCG does not require democracy as the background but it can foster the kind of citizenship conducive to democratization.

Keywords:

value pluralism, corporatist collaborative governance, deliberative democracy, environmental governance, shared rights

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報告內容

一、前言

中國崛起的主要動力，來自於改革開放後令世界矚目的經濟發展。然而，快速發展的同時也帶來 環境的破壞，如何因應各種環境污染與尋求良善的環境治理，是個刻不容緩的議題。其重要性不只因 為這關乎一個幅員廣闊的大國之永續發展，也在於該議題攸關整個人類的未來生態環境，畢竟環境污 染具有「外部效應」(externalities)，影響所及常常超出製造污染的地區本身。

二、研究目的

本子計畫的主要目的，是提供總計畫分析架構「統合協力治理」(corporatist collaborative governance, CCG)一套政治哲學與制度理論的理論根據，我們稱之為「同享權利」的理論與制度。「同享權利」解 決了自由主義與集體主義，在環保議題上的理論缺陷與爭議；並且說明 CCG 制度相對於市場、政府、 協商民主等制度的合理性。

二、文獻探討

當前關於中國環境治理的研究主要可分為三類：（一）針對中國環境治理政策與效果的描述和分 析；（二）針對中國環境治理政策對於未來環境與經濟發展之影響的評估；（三）關於中國環保團體如 何影響環境治理政策的研究。基本上這三類的研究都屬於經驗性的研究，前兩類以實際的中國環境治 理政策作為主要的研究對象，所作出的政策建議也僅止於中國政府所制定的政策之微調，但是無法深 入回答「誰、為何、如何」(who, why, how)的政策制定與執行過程問題。至於第三類研究，雖然注意 到了中國政府以外的行為者，但也沒有深入處理究竟「應該」由「誰」藉由「何種方式」來制定「什 麼」政策的宏觀角度的規範性問題。

值得注意的是，學者對於中國的環境治理議題的研究進路，往往取決於對於中國整體的政治與社 會關係的理解。進一步說明，現今對於中國治理模式主要有底下三種看法。第一種是所謂的「調適國 家」(adaptive state)觀點，強調中共政權與時俱進的適應能力，不斷地自我調整以因應新局勢(Duckett, 2001; Tsai, 2006；Shambaugh, 2010)，基本上可以理解為 Zbigniew Brzezinski 於 1950 年代所提的「類列 寧式黨國體制」(quasi-Leninist party-state system) 觀點之延續。第二種是所謂的「零碎化威權主義國家」 (fragmented authoritarian)觀點，主要由 Kenneth Lieberthal 與 Michel Oksenberg(1990)所提出，認為中國

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國家機器官僚體制和內部不同層級之間的協商、討價還價，主導政策的制定過程(參見 Shirk, 1993; Naughton, 1996; Lieberthal and Lampton, 1992)。第三種為「市民社會」(civil society)觀點，或所謂的「非 國家市場驅動」(non-state market-driven)理論，主張興起中的中國市民社會正在挑戰國家機器的權威和 決策方式(Saich, 2000; Baum and Shevchenko, 1999; White, et al., 1996)，而政府也作出回應，給予其它的 社會團體較大的自由。

這種以西方市民社會的發展為借鏡對象的中國研究理論，方興未艾。其研究預設了自主市民社會 的存在，並且對於中國政府的政策有實質影響力。倘若研究結果認定市民社會扮演了日益重要的角色， 並且產生正面的環境治理效果，便有理由支持市民社會的近一步發展。建議採取「協力治理」 (collaborative governance) 或「審議民主」(deliberative democracy)模式以處理環境治理議題的學者，基 本上預設了社區公民的自主性以及對於環境等公共事務的關懷，以及環保團體的決策影響力，也反映 這種「市民社會」觀點。 事實上，「審議式民主」是對於當前民主制度的改良，也可以說是「直接民主」之不可行與「代議 民主」之成效不彰兩者間的折衷。然而落實審議式民主不僅需要高度的公共事務參與意願，還需要有 整體的民主制度來配合。若以此為解決中國環境污染之道，猶如將迫切的環境治理問題推至民主化政 治體制之後，也就是說欲解決環境問題必先解決政治問題。然而倡議「審議式民主」或「市民社會」 的學者，既無視於中國現階段缺乏審議民主所需的民主大環境，也忽略了中國至今在環境治理上的成 就。經驗證據顯示，環境治理的成功並不需要以「民主」體制為前提，因為中國政府對於環境保護已 經作出積極回應，並且陸續制定了相關的環境治理法律。甚至在有些地區（例如上海市與張家界）的 環境治理也作出了令民主國家環保團體欽佩的成效。採取「調適國家」觀點的學者，似乎是最清楚意 識到中國政府環境治理成就的研究者。 誠然，中國在特定城市的成功案例，意味著這個非民主國家有其獨特的環境治理模式。但是將治 理的成效全部歸功於中國共產黨本身或者領導精英的領導與應變能力，以先驗(a priori)的方式否定了社 區居民與環保團體 NGO 的角色扮演，理論上站不住腳，也不見得符合實情。更重要的是，秉持此一觀 點的學者並未直接面對「為何要調適？」這個更為根本的問題，畢竟「與時俱進」的政黨是對於自身 體制外力量的回應。換句話說，企圖藉中國的環境治理成效倡議「生態威權主義」(eco-authoritarianism) 者，似乎低估了環境治理的政府體制外力量。而將中國政府理解為企業般的「統合治理」(corporatist governance)學者，也忽略了政府不同部門以及不同層級之間利益衝突的事實。相較之下，「零碎化威權 主義國家」觀點似乎較能掌握環境治理的相關行為者，不過，與「調適國家」觀點一樣，它終究忽略 了環保社會運動對於中國政策制定的影響。 上述的文獻討論也顯示，無論是中國環境治理研究或是中國體制的研究，縱使旨在作經驗性的個 案分析，也具有相當程度的規範性意涵。畢竟，所謂的「政策建議」，背後總隱藏著一個對於特定事實 的理解的與價值判斷。例如，「審議式民主」的建議實際上蘊含對於「民主」價值的支持以及政治改革 的必要，「生態威權主義」觀點則意味著「效率」的優先性以及威權體制的優越性甚至「正當性」。本 研究計畫致力於建立一個符合中國國情的規範性環境治理理論，內容包含「為何」該進行環境治理、「誰」

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應該參與治理的決策制定、「如何」治理才能符合中國歷史與文化特殊性。就方法論而言，這也是進一 步落實「價值多元論」(value pluralism)所蘊含的規範性研究進路。根據 Isaiah Berlin 的價值多元論主張， 人類歷史並非一部按照劇本演出的大戲，既沒有預定的方向與終點，也沒有任何一個國家的政治體制 該作為全人類必定朝向發展的進步模式。對於異己的文化或社會，不可未經「同情理解」(empathetic understanding)便採取自身的觀點批評或建議改進，也不該把自己的理想強壓在別人身上，甚至以武力 手段改造他人的價值信念。 筆者近年來致力於將此立場發展成一個「個殊主義式」(particularist)的規範性研究進路，反對生搬 硬套不適用的理論或概念。主張任何的政策建議或規範性理論建構必須以正確的「內部理解」為前提， 而不是以極為抽象、獨立於歷史脈絡的規範性理論來解決具體的問題，所以必須結合個案研究。本研 究計畫可被理解為這種個殊主義式規範性進路的嘗試。

三、研究方法

秉持上述的價值多元論立場，本計畫不以當前西方的治理模式或民主制度為範本來建構理論，而 是承認中國的歷史與文化特殊性，同時主張中國在特定地的環境治理成效意味著： （一）並非只有民主制度才能有效地治理環境；（二）非民主國家的中國本身有特殊的環境治理模 式；（三）中國在特定城市的成功治案例，可提供中國其他地區乃至於類似的社會政治情境之他國 城市借鏡之處。同樣基於價值多元論立場，本研究不預設中國在環境治理的成功，必然可應用到 其他議題之上，也不預設成功的模式將必然適用於中國所有的領土範圍，得視當地的特殊性而定。 無論如何，中國現有的成功案例足以構成必須對中國治理模式進行內部理解的必要，而本計畫的 主要目的正是在於藉由如此的理解來建構一個適用於中國當前社會與政治條件的規範性理論，同 時作為學者研究中國環境治理時的實證研究架構。 更具體地說，目前的成功案例顯示中國的中央與地方關係，以及中國國家機器的統治模式，甚至 中國各級地方政府與環保團體的關係，經常是統合協力的關係。而決策和執行也經常是討價還價的過 程，但在決策和執行能力上，各級政府/黨機器仍然維持一定的權威統治與協調的能力。據此理解，本 計畫將從西方與中國政治哲學傳統以及「新制度論」建構出「統合式協力治理」(corporatist collaborative governance, 簡稱 CCG)的理論與制度。 就理論功能而言，CCG 同時扮演分析中國環境治理個案的分析框架，同時也是個規範性的理論。 作為分析框架，CCG 將讓我們重新檢驗中國共產黨與各級政府和社會團體之間的關係，以及其在當代 中國政經與社會發展的角色。換句話說，本研究計畫並不全盤否認上述提及理解中國政府與社會關係 的三種主要觀點，而是主張藉由經驗性個案研究來確立中國共產黨、不同層級的政府、不同的環保團

8 體與企業機構等，究竟各自扮演什麼角色，以及如何協調（或無法協調）經濟發展與環境保護之間的 衝突與矛盾。CCG 不認為中國的環境治理過程中，任何上述的行為者具有獨占的話語權或絕對的實質 政策決定能力，反而願意正視這些行為者的存在與互動，協力合作以消解衝突對立。 作為一個規範性理論，CCG 提出制度設計，主張唯有在各層級的行為者願意協調與妥協時才能做 好環境治理。形式上這與審議式民主模式相去不遠，但由於不以民主體制為執行的前提，並且認同黨 機器的威權統治能力，本質上大有差異。本計劃第一年的主要工作在於建構「同享權利」(shared rights) 概念，論證生態環境應該被視為一種「公共財」(public goods)，具有「不可分割」與「不可排他」的 特性，必須共享。本階段工作也包含親赴大陸蒐集相關圖書、文獻與資料。

四、結果與討論

本研究計畫的執行首先聚焦於「同享權利」(shared rights)概念，論證生態環境應該被視為一種「公 共財」(public goods)，具有「不可分割」與「不可排他」的特性，必須共享。該年度的工作涉及(一) 對於西方環境個人主義與集體主義的批判，以及(二) 從歐盟的「同享主權」模式提出一個「同享權利」 概念。 基本上，在處理環境議題上大抵可分為「個人主義」(individualism)與「集體主義」(collectivism) 兩種進路。這兩種進路皆面臨一些問題與缺陷，無法完全、適當地處理環境議題，唯有介於兩者之間 的第三條路才可行。個人主義的主要行為者是個人，並且將他界定為「追求利益最大化」的理性行為 者，然而型式理論(formal theory)已經證實，個人主義往往會導致「帕雷圖次佳」(Pareto inferiority)的狀 態，難以達到所謂的「帕雷圖最適」(Pareto optimality)。從個人主義的立場出發，環境議題的妥善處理 似乎唯有靠行動者改變偏好才行，不過，這樣的改變意味著個人不再以「自利」為行動目的，既違背 個人主義的基本假設本身，同時也將解決方法指向改變行為者偏好的誘因，而這又涉及到整體結構的 改變，等於轉向集體主義的解決策略。以個人主義為預設的自由主義無法接受如此的轉變。另一方面， 從集體主義的立場出發，最適合且有效的環境治理方式乃「生態威權主義」，但這也有三個主要缺點： （一）政府不見得總是或最為明智；（二）即使最為明智，強迫個人也是侵犯基本人權；（三）環保議 題中，政府並非為單一行為者，生態保護與經濟發展之間的也不見得一定會選擇前者。事實上，無論 從利益代表或資訊品質的角度來看，政府不得不與其他行為者互動或協商，即使目前的中國共產黨政 府也不例外。 本研究計畫的結論是：鑒於環境污染的「外部效應」，生態最好被視為一種「公共財」。因此環境 既不應該也無法劃分為絕對的「私領域」，土地與河川的使用等也不應該受保護為絕對的「私有權」。 換句話說，生態議題上的利害關係人不只有「私人企業」或「政府」，還有所有受到污染影響的當地居 民，甚至是生態本身或尚未出生的「未來世代」。個人主義與集體主義，兩者皆沒有正視這種利害關係 或生態作為公共財的特性。事實上，個人主義與集體主義其實也只有在理論上才可嚴格區分，政治實

9 踐上並不必然互相排斥。而且各自的理論代表－自由主義與馬克思主義－其實皆同時含有兩者的元 素，所以最多只能將它們理解為「方法上的」(methodologically)個人主義或集體主義。也正因如此，唯 有社群主義(communitarianism)對於人的「本體論」(ontology)之理解才符合現實。而這也是價值多元論 的基本立場－－人並非原子式個體，活生生的人都是有故事、有背景的人。本階段最後將會連結筆者 近年來嘗試建構的價值多元式自由主義，並且藉由討論與主流的自由主義、馬克思主義、社群主義之 間的關聯與差異，指出西方的立法傳統因為根植於絕對個人主義式的自由主義，特別是私有財產的相 關立法，意味著難以因應現今迫切需要處理的環境議題。 關於「同享權利」的概念，歐盟(European Union)的「同享主權」模式提供了很好的思想資源。就 政治實踐上而言，歐盟逐漸邁向「同享主權」(shared sovereignty)模式的討論。透過分析這種模式背後 的歷史與文化特殊性，本研究認為所謂的「同想主權」乃是符合價值多元論政治想像的作法，既是一 種妥協，也是一種真正能夠用以解釋當前歐盟會員國的主權現實之概念。 事實上，無論是個人主義或建立起主權概念的「西發利亞主權國家體系」(Westphalian system)，都 象徵著歐洲進入「現代」之後在思想與價值觀上的「範式轉移」，而且皆與「社會契約論」(Social Contract Theory)作為理解政治正當性的主要理論框架，而且在起源上乃根植於脫胎於宗教戰爭的「暫定協議」 (modus vivendi)政治實踐——亦即自由主義的基礎。誠然，自由主義原本是個解決衝突的政治策略，並 非按照邏輯推論精緻的理論所建構的思想體系，正如藉由暫定協議所建立起來的「主權國家體系」，基 本上是個鑲嵌於特定歷史脈絡－－亦即沒有任何一個國家有能力一統歐洲。換言之，此乃「歷史偶然 性」(historical contingency)之成果。 值得注意的是，作為主權國家體系發源地的歐洲，如今已經逐漸邁向「後西發利亞時代」的「同 享主權」體系，然而處於「後殖民」(post-colonial)時代的東亞諸國卻依舊堅持各自的「西發利亞夢想」， 個個致力於成為主權上相互絕緣、毫無重疊的所謂「正常國家」。事實上，今日的環境污染問題，某程 度上也是主權國家體系所帶來的後果－－美國政府不願意簽署「京都議定書」(Kyoto Protocal)的理由 正是個典型例子。國與國之間競逐經濟與軍事的相對的優勢，卻不願意共同協力處理環境的問題，阻 力之一正是國家利益的考量。於是，環境治理上的「帕雷圖次佳」(Pareto inferiority)似乎是自然的結果。 無論如何，「國家主權」在今日歐盟已不再是滴水不露、相互隔絕的概念。2010 年冰島火山爆發 事件突顯了「同享主權」模式的必要性以及優越性，也足以讓我們認清：國家之間面對「共同威脅」 的時候，主權並非絕對。甚至必須放棄「絕對性」的堅持，透過協力合作的方式才能有效因應危機。 因為在此時命運是共同的，換句話說，權利也是「共享的」。反過來說，環境的破壞或生態的失衡將會 造成共同的傷害甚至毀滅。環境議題的特殊「公共性」，意味著對於土地的開發或使用權也不應該是絕 對。源自於十七世紀的私有財產權及其背後的個人主義法學，面對二十一世紀嚴峻的生態環境有修正 的必要。朝向同享權利概念邁進才能因應共同威脅。歷史的偶然性讓國家建立起主權民族國家體制， 也因為歷史偶然性這個體制必須轉變，今日的生態威脅也是如此。唯有正視主權國家的歷史偶然性以 及單一國家的主權必須仰賴集體的認同，才能夠因應環境議題之特殊性—亦即作為全球所有國家所共 有「不可分割」、「不可排他」的公共財，其損害所帶來的影響也沒有任何國家能夠獨立在外。

10 同理類推，單一的國家之內，生態也是全國人民共享，不得交由任何私人企業或政治行政區域來 獨自管理。秉持如此的理念，本研究計畫以「中國特色」概念為切入點，進一步探討符合上述「共享 權利」模式的規範性理論。自從「中國特色社會主義」的理念提出之後，各種以「中國特色」為標籤 的各種社會科學理論競相出現，例如「中國特色的國關理論」、「中國特色的社會學」、「中國特色的經 濟學」等等，頓時蔚為風尚，堪稱為當前中國學界的一大特色。 尋求中國特色的社會主義，肇始於改革開放後，中國共產黨及其領導的學界致力於思考如何將部 分資本主義元素引入社會主義中國，也就是以社會主義制度與思想作為前提之下，如何與世界經濟接 軌的嚴肅課題。2007 年中國共產黨第十七次全國代表大會正式揭示其思想核心與宗旨，亦即，「在中 國共產黨領導下，立足於基本國情，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，鞏固和 完善社會主義制度，建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧 社會，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。」根據如此的宏觀戰略，雨後春筍般出現的各 種「中國特色」理論，似乎也擴展了該詞的內涵，且就邏輯而言，至少指涉底下三種概念上可作區別 的意義：(一)實際「反映」中國當前社會現實；(二) 「適用」於中國現況的處方；(三)「源自」於中國 的思想傳統。 置於近代中國思想史的脈絡來看，立足於基本國情試圖調和兩種價值或思想體系並非原創，而是 清末民初許多揮舞「中學為體，西學為用」旗幟的知識份子之共同關懷，其基本論述首見於張之洞 1898 年的《勸學篇》，隨後還有諸多邏輯類似的「調和」與「折衷」版本，大抵希冀將西方社會的某些元素— 當時尤指科學技術，雖然也有人意在憲政體制—引入中國。今日的中國已非過往的清朝或中華民國， 而是以社會主義意識型態立國的中華人民共和國，但基本思維仍然相同，亦即認為甲社會的某部分文 化或體制，可移植到乙社會落實，並且不致於徹底改變後者的社會根基。亟欲調和社會主義與資本主 義的努力，某程度上預設兩者的社會分工，抑或分屬於不同的生活領域，既不會出現領域的「外溢效 用」(spilt-over effect)，也不會有「體」「用」水土不服的可能。然而，西方政界或學界—特別是信仰全 球市場一體化與經貿和平論者—正是寄望於中國的經濟改革終將產生「外溢效用」，致使政治制度也以 所改變。 進一步解釋，「中國特色」理論的追尋，基本上是針對西方普世主義思維模式的回應，而反叛的對 象則主要是舉世享有話語霸權的西方「民主憲政」政治體制與「資本主義」經濟模式——法蘭西斯． 福山(Francis Fukuyama)一度倡議的「歷史終結論」則同時結合兩者，稱「自由民主政體」為人類追 尋理想政治體制漫長之旅的終點，無疑是基督宗教之後的普世主義之最佳代表。今日取而代之的乃是 經驗性研究領域的「民主和平論」，以及規範性研究領域的「審議民主理論」。民主和平論的提出乃是 基於經驗證據顯示，民主國家之間幾乎未曾發生戰爭，因而據此推論：民主制度的落實可以防範戰爭 的發生。作為基於觀察與統計資料的經驗性陳述，此一主張當然有其科學效度。然而，問題出在於該 理論進一步被推演成底下的主張：所有的國家都必須進行民主化，成為民主憲政國家；不僅如此，還 得進行經濟的自由化以及貿易上的開放政策。於是，一系列的「新自由主義」(Neo-liberalism)相關 理論如雨後春筍，例如，「經濟互賴和平論」，認為兩國之間的貿易關係愈緊密就愈不可能發生戰爭，

11 其基本預設為所有國家都是同質性的單位，亦即利益最大化的理性抉擇者，並且國與國之間不但沒有 真正的利益衝突，還有共創雙贏的可能——此一推論的終點，就是美國的「新保守主義」外交政策， 企圖直接以國際干預的手段進行政治民主化與貿易自由化的工程。 值得注意的是，原先的「經驗性」量化研究已經悄悄地轉化為一套「規範性」政治理論。姑且不 論其推論過程是否犯了蘇格蘭啟蒙運動大哲休莫(Hume)所謂的「自然主義謬誤」(fallacy of naturalism)， 亦即試圖從「實然」推出「應然」的邏輯謬誤，美國當今的民主和平論者認為他們國家的實然，就是 所有其他國家的應然！當然，如此的信心也建立在現代規範性理論之上，也就是由霍布士(Hobbes)開啟 的英美「社會契約」(social contract)思想傳統。 社會契約論的核心在於「自然狀態」(state of nature)的想像，也就是人類在進入社會之前的生活狀 態。按照霍布士的設想，那是一個充滿恐懼、自私自利、沒有安全感、無從累積財產、人與人不斷鬥 爭甚至是戰爭的世界。雖然作為神的受造物的人類有些自然法知識，但在缺乏制度性保障的情境之下 也無從實踐，不過，神賜的理性最後驅使他們互相簽訂契約，建立了社會，並且有了主權者，享有絕 對權威以及武力使用權。洛克(Locke)的版本具有更濃厚的基督教色彩，認為上帝所創的子民在自然狀 態底下已經有道德並且受自然法的約束，享受上帝的恩賜，所以生活不致匱乏，因此也可以從事耕作 並且累積財產，只不過，因為不同人對於自然法的實質內容理解有差異，所以爭辯不斷，因此需要一 個主權者來扮演公正角色，並且享有自然法的最終解釋權。姑且不論版本差異的相關意涵，社會契約 的想像界定了社會或者國家的根本存在目的，也就是為了保障人類在進入國家之前就已經擁有的事 物，有的要更好，沒有的要成有可能有的——如此一來，個人與社會的關係就成了一種「互利」的關 係，而無法提供如此保障的政府也就是失職的政府。 社會契約論是英美的「憲政主義」之理論基礎，由此出發的思考，現代民主制度的產生也不過是 定期讓人民與政府之間存在一種契約關係。必須注意的是，雖然上述的社約論帶有基督教色彩，但是 真正的關鍵在於「理性」(rationality)概念的理解與應用。換句話說，社約論者真正仰賴的是個人理性 的運作，甚至是利益的算計，所以才能堅稱凡具有理性的人都必須做如此設想社會與政府的存在意義。 如此純粹理性與算計的特性，在當代的社約論就更加明顯了。二十世紀最重要的美國政治思想家 John Rawls 正式如此，其貢獻也不過為簽訂社會契約的理由添加一個新的「風險」面向，亦即讓處於自然 狀態的人們在簽約之刻可以設想自己或許將來會處於社會底層的不利位置，因此決定將針對社會弱勢 者的保障預先納入社會的根本大法。雖然如此的設想讓社會契約論略微左傾，讓自由社會所形成的市 場運作之下容或些許社會福利的提供。然而，不變的是個人與社會與政府之間的「互利」關係，社會 與政府的存在乃是個人利益考量的自然結果。 去除基督教脈絡的社會契約論，使得一切的推論過程顯得更加單純，更加像是沒有特定文化或宗 教背景的個人，純粹的「理性抉擇」(rational choice)，而這就是西方在俗世化的今日能夠宣稱其理論普 適於世的理由，也就是西方人認為他們的「實然」乃是所有其他國家的「應然」之理由！更精確地說， 他們並不認為出口民主制度等同於強壓自己的價值觀於他人之上，而是所有人類只要是理性就應該如 此設想人民與治府之間的關係——如同數學或邏輯一樣，其運算或者「演繹」過程不受任何文化或社

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會價值觀的影響，理性抉擇的個人必然會做出同樣的思考，據此，西方也不過是「早於」其他國家實 現所有人類的「應然」而已。 近年來蔚為風尚的「審議民主」 (deliberative democracy)理論，無疑是 理性思考去脈絡化的更進一步。其理論基礎主要來自 Rawls 的「公共理性」(public reason)概念與 Habermas 的「理想言說」(ideal speech)理論。扼要地說，Rawls 所謂的公共理性乃是一種「去異求同」 的達成共識之程序，之所以是「公共」原因在於關乎憲政根本大法實質內容的論辯，參與者不該援引 宗教或意識形態等應該歸屬於「私領域」的理由。就實踐上而言，這猶如必須事先排除「異」，其結果 當然就剩下「同」。換言之，審議民主模式旨在提供一個讓理性去脈絡化的機制，而共識的取得基本上 幾乎是必然結果。Habermas 批評，此一模式根本就缺乏真正的溝通、對話的審議過程。然而，雖然他 的版本程序上允許參與者援引自身的信仰與價值觀來對話，但是，因為他終究認為審議民主模式實踐 上可以逼近「理想言說」情境，亦即所有的參與者可在實際的交談中逐步去除—而不是 Rawls 版本的 預先排除—主觀的「錯誤」(主觀即是錯誤)認知，其理論基礎終究還是去脈絡化的實踐理性。 毋庸置疑，抽象理性最引人入勝的是：一個人推理與一百個人共同思考在本質上並無差亦，結論 必然相同，也因此理性的論者可以代替別人思考。換言之，實際上涉及歷史脈絡與社會情境的思考不 僅可以被化約為純粹的邏輯推演，甚至本來就應該事先排除。如此的思維模式蔓延了整個政治學領域， 不僅是上述的規範性研究，許多所謂的「經驗性」科學研究實際上也企圖以「演繹」取代其他的推論 工作。除了上述民主和平論所採取的量化研究進路之外，當前經驗研究的另一個主流乃是「模式化」 研究，也就以「理性決擇」作為解釋模型的各種博奕理論。當然，此類博奕理論正是源自於霍布士的 自然狀態推論。只不過，運用在經驗研究之上的博弈理論，不僅可以「預測」，還可以在預測失敗的時 候批評行為者為「非理性」；以此方式進行的研究，其實有以經驗研究之名，進行規範性批判之實的疑 慮，甚至讓人難以感受到研究者願意理解當事人的心。然而，當前許多從事中國研究的西方學者，卻 是以此為主流。 以上是西方政治學界的主流方法論與研究預設。讓我們目光轉移至作為企圖反駁西方學術霸權的 「中國特色」社會科學理論。首先，讓我們進一步分析上述提及的三種「中國特色」理論意涵，亦即： (一)實際「反映」中國當前社會現實；(二)「適用」於中國現況的處方；(三)「源自」於中國的思 想傳統。就理論性質而言，這三種意義關乎不同的研究進路，並分別涉及「經驗性研究」、「規範 性研究」與「歷史性研究」，且直觀上似乎理所當然分屬「經驗政治」、「政治哲學」以及「政治制 度史」等不同的政治學次領域。然而，就政治學實際分工而言，事實並非如此簡單——畢竟，正 如前文所述，經驗研究可能有實踐上的規範意涵。 舉例說明，試圖建構中國特色國關理論的學者，往往採取歷史研究途徑，藉由分析中國史上的制 度與思想，提出與源自於西歐十七世紀的西伐利亞體制(Westphalia System)—也就是當前的主權國家體 制，法理上各個平等，對外不承認更高權威—有別的國際秩序想像。趙汀陽近年所提的「天下」理論 無疑是此一進路的代表作，其設想的國際秩序並非建立在主權平等的民族國家之上，而是傳統的天朝

13 觀與朝貢體制。不過，雖然此一進路的「中國特色」尤為明顯，但除非論者滿足於該理論的「純粹歷 史」意涵，論者必須說明該理論與今日現實有何干係。然而，任何的非歷史意涵必然訴諸「中國特色」 的其它理解。 進一步說明，倘若倡議中國特色國關理論—西方學界近來稱之為「中國學派」—的學者旨在「批 判」當前西方學界主流學派所預設的西伐利亞體系，那麼，他們必須提出該理論之所以能「普適於世」 (universal)抑或「只能適用」於中國的理據。倘若中國學派意在指出其理論的普適於世性質，其學派成 員必須全面性對抗西方主流學派的預設，並且必須指出為何天下觀「優於」西伐利亞體制，而這又必 須指出其判斷優劣的標準為何優於主權國家體制所蘊含的「平等」與「自主」等價值，等同於開出一 個政治改革的處方給國際社會，也就是一個適於全球的「規範性」(prescriptive)國際政治理論。 倘若中國學派論者欲退一步，說明「天下」國關理論「只適用於」中國，其理論難度其實並不亞 於前者，因為，任何對於為何某理論只能適用於某個國家的說明，必須清楚解釋在甚麼時候基於甚麼 理由某個理論只能「適用於」某個社會，無論其理論目的在於「解釋」(explain)、「理解」(understand)、 「批判」(critique)或者「規範」(prescribe)該社會的某些面向甚至於整體。然而，這必定涉及：(一) 提 供一個關於「理論的適用性」之後設理論(meta-theory)，而且該理論本身還必須具有普適於世的適用性， 畢竟，它將從普世的「制高點」告訴我們哪些理論適用於哪些社會；(二)提出一個具有「針對性」的規 範性國際政治理論，也就是說明為何中國以及某些目前享有獨立主權的國家(畢竟一國不能獨力撐起天 下，還需他國共襄盛舉，也就是來朝進貢)「應該」建立天下體系，而且這針對性還必須建立在綜合評 估天朝與西伐利亞兩種體制之後的選擇之上；(三)提出一個合理的實踐方式（畢竟天朝早已遠去），讓 早已消失於歷史的天下體系「可以」並且「如何」再現——除非論者可以提出經驗證據，證實天下體 制乃是「反映」國際現實，否則「再現」天朝觀的國際秩序無異於「去」主權國家體系的過程，其現 實與理論問題並非西伐利亞體系建立時所能比擬的！ 中國學派尚未正視上述的(後設)理論問題，因此距離一個可以挑戰當前西伐利亞體系的理論還 遠。同理，相關的各種以「中國模式」之名的理論與研究也是如此。然而，必須指出的是，倘若中國 學派論者採取第一種方式論證「中國特色」，此舉實際上無異於所欲批判的西方主流學派，也就是忽略 理論的「應用脈絡」重要性之傾向。無論如何，當「中國特色」概念於中國共產黨第十七次全國代表 大會正式被提出時，絕非旨在陳述其純粹歷史意義，而是企圖建立更重要的理論意涵。如何避免落入 與西方同樣邏輯，將是我們必須共同面對的嚴肅課題，而這就得採取上述的第二的選擇，正視脈絡之 於理論應用的重要性。 正視脈絡之於理論應用的重要性，則意味著理論的應用必須要慎選理論，並且考量實際情境所需。 本文稱此一進路為「脈絡化的規範性理論」(contextualized normative theory)，其「規範性」意涵有二： 首先，任何具實質政策建議的理論，都是一種「處方」(prescription)；再者，此一研究進路建立在對於 脈絡的實際情境，包括對於特殊情境底下的實存「規範」或說是鑲嵌於脈絡之中的價值與理想，因此 也具有關乎價值規範的「規範性」(normative)意義。此處的「脈絡化」同樣也有雙重意涵亦即「詮釋性」 (interpretative)以及「經驗性」(empirical)兩者並重，前者的必要性在於任何實存的規範與價值都必須經

14 由詮釋才可能做到，後者的必要性則是因為詮釋必須建立在「理解」(understanding)之上，否則只是臆 測。 當然，如此的研究也可理解為基於實際情境理解並且對症下藥的「問題導向」研究，與時下常見 的「理論導向」或「方法導向」經驗性研究不同。理論導向的論者視一個特定的全面性政治理論為政 治藍圖，例如審議民主理論或者民主憲政理論，然後「生搬硬套」於預設的具體情境，後續的問題只 剩下如何按造藍圖創造一個新的現實亦或改造既有存的現實。方法導向的研究者傾向將研究化約為按 照所欲應用的理論來解讀研究對象，實踐上無異於技術性的演練工作，公共理性理論或博弈理論往往 如此，其推論過程往往只是論者的「演繹」，而非作為研究對象的當事人之實際動機或理由。 進一步解釋，讓我們將理論研究按照抽象程度分為三個不同層次：(一)通則性理論；(二)脈絡化理 論；(三)問題的解決方案。理論導向的研究是由特定的理論決定了何謂「問題」，並且無視於脈絡情境 的特殊性，因為該理論的正當性或者實踐上的可欲性乃是預設。方法導向的理論操作上則是在脈絡情 境內尋找方法所預設該看到的特定現象，忽略情境的其他層面；例如，量化方法來研究社會權力的運 作或者國際關係的權力運作，只能專注於測量得到的權力面，諸如軍事實力或者經濟實力，然而卻無 法研究隱藏性的權力，像是誰掌握議程之類的權力，其研究結果並非全貌，甚至可能是整體上的誤解。 然而，脈絡化規範性理論卻是透過實際情境的內部理解來掌握問題的所在，也就是找出實際「鑲嵌」 於情境之中的價值與理想以及衝突之處，然後尋求「妥協」之道。換句話說，該研究方法旨在讓實際 情境(透過研究者的詮釋與理解)「反映」問題，也就是「源自」於特殊歷史脈絡的價值衝突，然後尋求 真用「適用」的解決方案——倘若運用於前文所討論的「中國特色」理論追求之上，這是個能同時滿 足三個「中國特色」意義的研究方法。 此外，脈絡化規範性研究方法本身就是個關乎「理論適用性」的後設理論，而且實踐上能夠針對 情境提出針對性的政策建議。因此，這方法論本身能回應前文所提及追求中國特色理論的學者須作出 的第二種回應。運用於環境治理的議題之上，本文認為追求適用於中國特殊情境的理論首要工作便是 理解特定環境議題所涉及的諸多—也因此互相衝突—價值與理想，以及利害關係人，然後再作出判斷 適當的解決方案。 鑒於中國當前的中央與地方之關係，基本上可理解為一種統合協力模式，因為其決策和執行過程 涉及多方討價還價以及各級政府/黨機器仍然維持一定的權威統治與協調的能力，筆者主張適合當前中 國的環境治理模式乃本研究計畫旨在提出的「統合式協力治理」。 基於上述立場，筆者在進一步探究適合當前中國政治與社經條件的環境治理模式時，發現了另一 個重要的層面：關於環境治理模式的歷史面向。此一歷史面向特別明顯於關於所謂「褐地」(brown fields)—亦即嚴重受到汙染的土地(例如廢棄工業用地)—的治理之上。關於褐地政治的研究，中國學界 尚未深入探討，一方面對此議題的處理涉及承認政府的過失，亦即在過往致力於發展經濟時對於環境 保護的忽略，另一方面則等同於針對當前的發展政策提出反思與批判。不過，褐地整治在日後必然將 成為環境治理的核心議題之一，特別是當前的中國政府依舊將焦點放在土地開發而非生態保護之上， 未來會有相當大面積的褐地必須處理。

15 本研究計畫的最後階段於是轉向褐地的治理議題之上，並且試圖透過關於台灣的個案來提出對於 中國未來環境治理的理論和實踐意涵。在缺乏中國相關的經驗資料之下，筆者以位於台南市安平區的 「中石化安順廠」為案例，討論當前所有主流環境治理理論的不足之處。安順廠目前為台灣「中石化 公司」位於台南市的分工廠，其前身最初為「鐘淵曹達株式會社」的化學工廠，1946 年由國民黨政府 接收並且易名為「台灣製鹼」，1982 年被揭露對於當地造成嚴重汙染之後併入國營企業「中石化公司」， 1994 年該公司改為民營企業。當地居民過去二十年來努力爭取賠償，監察院也曾於 2004 年對當年裁 定將「台灣製鹼」國營化的經濟部作出糾正，但是中華民國政府至今只願提供「救濟金」而非居民所 期待的「國家賠償」，並且主張目前的民營化公司無需承擔過去國營事業時期的責任。而根據學者近來 的研究，該公司所造成的環境災害，在亞洲地區僅次於 1986 年的蘇聯「車諾比爾事件」。透過分析中 華民國政府拒絕台南市當地住戶要求賠償的理據，一方面將「中石化安順廠」個案與「轉型正義」 (transitional justice)議題作對照，分析政府以「加害人」已不復存作為理由的依據之正當性，一 方面指出當時的國民黨政府隱瞞事實和未盡的「善治」的責任，以及現今的中石化公司所可以肩負的 企業責任。 以上述的歷史正義面向作為切入點，筆者指出威權政府體制在追求經濟發展時所可能忽略的環境 汙染以及留給後代的問題。特別是，民營化而引入的保障私有企業財產相關之經濟法規，雖然有助於 威權體制走向民主法治的過程，但也可能因為確立的私有財產的建立而造成日後落實環境正義的困 難。關於該個案對於環境治理的理論意涵，筆者一方面指出當前主流理論所預設的個人主義與公司產 權保護，不僅忽略環境正義的考量，甚至將造成實踐上的困難。另一方面則揭露主流理論所預設的「時 間觀」對於「現今」的過度重視，不僅本身反映對於「歷史責任」的忽略，因此不足以處理類似中石 化安順廠的案例，同時也可能將導致未來的環境汙染，將我們應負的責任轉嫁給下一代人，直接造成 代間不正義。 鑒於本研究計畫的價值多元主義立場，以及其所蘊含的脈絡化規範理論方法論，筆者認為，雖然 中國當前國情適合統合協力治理模式，已經民主化的台灣卻可以進一步採取某種形式的「參與式民 主」。雖然兩岸的國情不同致使適合的環境治理模式不同，但是關於褐地整治所涉及的歷史問題卻是相 同，皆是政府主導之下的過度開發以及國有化企業網絡所導致，因此有經驗現實條件之上更高層次的 規範性理論建構之可能——也就是上述談及中國特色環境理論時點出的普世性理論意涵之可能性。無 論如何，未來的中國必須面對褐地整治，而且必須處理黨國時代所遺留下來的責任問題，中石化個案 的理論意涵將對於此一情境有相當大的啟發。 筆者已經將本研究計畫的相關研究成果筆書寫成論文〈多研究些問題，也談些主義——關於中國 特色環境治理理論之初步思考〉發表於 2012 年於中國雲南省昆明市雲南財經大學所舉辦的「中國水治 理與可持續發展研究」，並於隔年出版，收錄於專書《中國水治理與可持續發展研究》(楊子生、吳德 美主編，2013)。此外，關於歷史層面的環境治理問題，筆者也於 2013 年七月以〈環境治理與歷史正 義〉為題赴中國青海省西寧市發表於青海民族大學所舉辦的「2013 中國土地資源開發利用與生態文明 建設學術研討會」，並於會後受哈爾濱工業大學學報主編之邀，刊登於 2013 年第六期的《哈爾濱工業

16 大學學報（社會科學版）》。

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20

國科會補助專題研究計畫成果報告自評表

請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況、研究成果之學術或應用價

值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性）

、是否適

合在學術期刊發表或申請專利、主要發現或其他有關價值等，作一綜合評估。

1. 請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況作一綜合評估

■ 達成目標

□ 未達成目標（請說明，以 100 字為限）

□ 實驗失敗

□ 因故實驗中斷

□ 其他原因

說明：

2. 研究成果在學術期刊發表或申請專利等情形：

論文：■已發表 □未發表之文稿 □撰寫中 □無

專利：□已獲得 □申請中 □無

技轉：□已技轉 □洽談中 □無

其他：（以 100 字為限）

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3. 請依學術成就、技術創新、社會影響等方面，評估研究成果之學術或應用價

值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性）（以

500 字為限）

相關的研究成果筆者書寫成論文〈多研究些問題，也談些主義——關於中國特色環境治 理理論之初步思考〉發表於 2012 年於中國雲南省昆明市雲南財經大學所舉辦的「中國水 治理與可持續發展研究」，並於隔年出版，收錄於專書《中國水治理與可持續發展研究》 (楊子生、吳德美主編，2013)。此外，關於歷史層面的環境治理問題，筆者也於 2013 年 七月以〈環境治理與歷史正義〉為題赴中國青海省西寧市發表於青海民族大學所舉辦的 「2013 中國土地資源開發利用與生態文明建設學術研討會」，並於會後受哈爾濱工業大學 學報主編之邀，刊登於 2013 年第六期的《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》。 筆者試圖進一步將上述兩篇文章的論點結合，書寫成一篇挑戰西方當前環境治理主流理 論的預設之期刊論文或專書章節，並且提出可能的理論替代方案，預計明年以英文出版。

國科會補助專題研究計畫出席國際學術會議心得報告

日期： 103 年 03 月 14 日

一、參加會議經過

「2013 中國土地資源開發利用與生態文明建設學術研討會」由中國自然資源學會土

地資源研究專業委員會、中國地理學會農業地理與鄉村發展專業委員會主辦，青海

民族大學公共管理學院承辦。該會議乃中國關於土地資源與生態文明建設最大的學

術研討會。筆者經由雲南財經大學國土資源與持續發展研究所楊子生教授邀請，發

表了論文〈環境治理與歷史正義〉

，一方面試圖突顯「褐地治理」之於當前環境治理

計畫編號

NSC 100 － 2420 － H － 004 － 010 － MY3

計畫名稱

中國環境治理: 統合協力治理觀點子計畫一

中國環境治理的「同享權利」:理論與制度

出國人員

姓名

葉浩

服務機構

及職稱

國立政治大學政治系副教授

會議時間

102 年 07 月 22 日

至

102 年 07 月 23 日

會議地點

青海省西寧市青海民族大學

會議名稱

(中文) 2013 中國土地資源開發利用與生態文明建設學術研討會

(英文)

Ecological Civilization Construction and Utilization of Land Resources in

China

發表題目

(中文)

環境治理與歷史正義

研究的重要性，一方面指出歷史面向的重要性，因為環境治理必然涉及過去所遺留

的問題或者即將遺留給下一代的問題。

二、與會心得

筆者參與此議的會議見識到中國政府以及學者對於土地資源開發與生態文明

建設議題的重視，超過八十篇的論文發表，兩百多位學者與會，來自全國各地，並

且多數從頭參與到尾，會議中也有不少的討論，有別於筆者過去在中國的參與經驗。

從發表的會議論文可見，中國學者基本上採取「發展」的態度來談論生態文明

建設，除了筆者之外，所有參與的學者皆專注在技術性的討論，包括科學技術運用

方面的水土保持以及都市開發，以及徵收土地進行開發時的各種技術性問題，例如，

土地開發的經濟成效之計算(亦即一平方公里能有多少經濟產值)或者綠地保留或建

設的成效(亦即每平方公里的開發能保有多少平方公尺的綠地)，許多學者竭盡所能

提出各種公式的計算。這些計算公式，大多借用自國外的經驗或國外學者所提出的

理論，但也有少數幾位試圖修正使之是用於中國的國情，甚至有一位學者試圖提出

自己的公式，作為理論上的挑戰。

或許與上述的參與者的學術訓練有關，本次會議相當的科技取向，參與的官僚

和學者也多半提出同質性的技術問題，因此，距離台灣社會當前備受公民社會關注

的「社會正義」以及「土地正義」有相當遠的距離，更難以觸及筆者所關切的歷史

正義面向。

不過，經由此次的會議參與，筆者的評論人以及許多與會學者的提問來看，他們

也並非不能理解筆者的擔憂或論點。許多人表示他們的技術性研究早晚必須結合政

治和哲學的研究。哈爾濱工業大學教授王春於會後也邀請筆者將文章以特稿方式發

表於《哈爾濱工業大學學報(社會科學版)》

，已於 2013 年年底出版。

三、發表論文全文或摘要

請見附件。

四、攜回資料名稱及內容

會議論文集《中國土地資源開發利用與生態文明建設學術研討會》，青海：青

海民族出版社，2013。

五、附件：會議論文全文

褐地整治與回溯正義——以台南「中石化安順廠」個案為例

摘要 「褐地」 (brownfield)的整治，亦即關於遭受嚴重汙染的土地之治理與再開發，是當前環境治理 的主要議題之一。本文以「中石化安順廠」個案為例，討論當前主流理論的預設以及不足。安順廠目 前為台灣「中石化公司」位於台南市的分工廠，其前身最初為「鐘淵曹達株式會社」的化學工廠，1946 年由國民黨政府接收並且易名為「台灣製鹼」，1982 年被揭露對於當地造成嚴重汙染之後併入國營企 業「中石化公司」，1994 年該公司改為民營企業。當地居民過去二十年來努力爭取賠償，監察院也曾 於 2004 年對當年裁定將「台灣製鹼」國營化的經濟部作出糾正，但是中華民國政府至今只願提供「救 濟金」而非居民所期待的「國家賠償」，並且主張目前的民營化公司無需承擔過去國營事業時期的責任。 而根據學者近來的研究，該公司所造成的環境災害，在亞洲地區僅次於 1986 年的蘇聯「車諾比爾事件」。 本文聚焦於該個案討論對於環境治理的理論意涵。一方面指出當前主流理論所預設的個人主義與 公司產權保護，不僅忽略環境正義的考量，甚至將造成實踐上的困難。另一方面則揭露主流理論所預 設的「時間觀」對於「現今」的過度重視，不僅本身反映對於「歷史責任」的忽略，因此不足以處理 類似中石化安順廠的案例，同時也可能將導致未來的環境汙染，將我們應負的責任轉嫁給下一代人， 直接造成代間不正義。 本文的第一節分析中華民國政府拒絕台南市當地住戶要求賠償的理據，一方面將「中石化安順廠」 個案與「轉型正義」(transitional justice)議題作對照，分析政府以「加害人」已不復存作為理由 的依據之正當性，一方面指出當時的國民黨政府隱瞞事實和未盡的「善治」的責任，以及現今的中石 化公司所可以肩負的企業責任。第二節進而指出威權政府體制在追求經濟發展時所可能忽略的環境汙 染以及留給後代的問題。將會特別指出的是，民營化而引入的保障私有企業財產相關之經濟法規，雖 然有助於威權體制走向民主法治的過程，但也可能因為確立的私有財產的建立而造成日後落實環境正 義的困難。本節也將指出民間參與當前的整治工作之必要性。 關鍵字： 褐地、環境治理、轉型正義、環境正義、中石化安順廠

環境治理與回溯正義——以台南「中石化安順廠」個案為例

「逝去的人與當下活著的人之間有一個祕密協議。如同過往的每個世代，我們在塵世的等待中 來臨，並且被賦予了些許的救世主力量 —— 託付這種力量的是前人，想完成所託並不是一件 容易的事！」 ——班雅明，《啟迪》1 上述公共治理與商議民主兩種環境治理模式，在「褐地」 (brownfield) 整治的議題上差異更加 明顯。褐地整治指的是關於遭受嚴重汙染的土地之治理與再開發，是當前環境治理的主要議題之一。 由於強調市場與效益的公共治理模式傾向將褐地交由地主—通常是私人企業—決定如何開發，因此算 計最大效益的時候往往考慮的是公司的「股東」(shareholders)利益，而商議民主模式則主張褐地整 一、前言 早於 1970 年代初，西方各界已普遍意識到「成長極限」(limit growth)，理解經濟發展不可能永 遠持續，且會導致環境的破壞(Meadow et al, 1972; Cole et al, 1973)。「永續發展」概念隨後問世， 強調經濟發展不能只顧 GNP 與 GDP 的成長，而必須將自然環境的成本考量進去(Pirages, 1977; Cleveland, 1979) 。「 聯 合 國 世 界 環 境 與 發 展 委 員 會 」 (World Commission on Environment and Development) 1987 年所提出的《布蘭特倫報告》(Brundtland Report)則進一步呼籲，「永續發展為 要能滿足下一代人的需求，又不損及下一代人滿足其需求的能力」(WCED, 1987: 43)。於是，永續發 展的理念不僅尋求發展與環境之間的平衡，同時也試圖兼顧所謂的「代間正義」(Broome, 2012)。 立基於永續發展的理念，西方當前的主要環境治理理論，主要有「公共治理」與「商議民主」兩 種模式。前者指涉政府所制定的公共政策，採取「效益主義」(utilitarianism)的思維，認定事情的 對錯在於能否達到「最多數人的最大快樂」，也就是所謂的「效益」；運用於環境治理議題之上，等同 於追求永續發展的最有效政策，民間能否—抑或是否有權利—參與並非重點。此外，由於西方體制乃 資本主義的憲政民主，認定(一)國家的組成乃由一群獨立自主的人為了更好的生活而相互簽定的「社 會契約」，目的在於制定一套「法治」(the rule of law)制度，同時規範政府行為以及保障人民的生 命、自由乃至於財產；而(二)自由市場不僅是個人自由與財產的前提，也是最符合效益的社會制度。 晚近興起的「商議民主」雖然也認同上述的憲政主義，但卻主張，缺乏民間參與決定過程的政策本身 既缺乏正當性，而單由政府制定的政策若缺乏民間的參與和配合也不可能真正落實。