論資源分配與教育機會均等之關係：以國民教育為例

論資源分配與教育機會均等之關係：

以國民教育為例

摘 要

本文由法令規定、財政公平理論、以及政策執行理論等層面，依序分 析國民教育資源分配與教育機會均等政策目標之間的關係。首先，在法令規 定方面，歸納出現行法令之規定包括入學機會、生理狀況、城鄉差距、社經 地位、地區差異、與資源分配等均等化方式，其中教育資源是所有均等化方 式執行的基礎。其次，以財政公平理論分析教育資源的分配過程，可以發現 依據法令制定政策過程中採用的公平原則、單位、標的物、與量數等，都會 導致迥異的分配方式。再次，政策執行理論也發現制定政策的中央政府與執 行政策的地方政府兩層機構環境的差異性，使政策目標未必能夠貫徹於基層 執行現場。這些因素交互影響的結果，就是資源投入數量的多寡與均等程度 之間未必完全相等，許多資源使用在各種以教育機會均等為名的政策上，但 執行經年之後，卻未必能夠顯現成效。本文最後並以教育優先區計畫為例，

說明法令到補助計畫執行之間的過程與相關問題。

關鍵詞：教育機會均等、財政公平、教育政策、教育優先區計畫 陳麗珠

國立高雄師範大㈻教育㈻系教授

Abstract

This paper exploited the relationship between resource distribution and equality of opportunity in Taiwan’s civic education, from the perspectives of equality related regulations, fiscal equity, and policy implementation. It was first revealed that the current equality related regulations were: access, physical condition, locality, socio-economic status, local wealth, and resource distribution, and that educational resource was the vital factor for carrying out other equalizing approaches. Secondly, when realizing these regulated approaches in the policymaking context, a variety of equity principles, units, objects, and measures which resource distribution based upon would lead to different results. Moreover, when implementing equalizing policies, the programs executed in school scenes would deviate from original policy objectives, because institutional differences existed between the central government, which makes policy, and the local governments, which implement policy. Finally, the Education Priority Area Project was taken as an example for the illustration of this relationship.

Keywords: equality of educational opportunity, fiscal equity, education policy process, Education Priority Area (EPA) Project

Li-Ju Chen

Professor, Department of Education, National Kaohsiung Normal University

Does Money Matter? :

On the Relationship between Resource Distribution and

Equality of Educational Opportunity in Taiwan

壹、前言

一九六○年代開始發軔的人權運動，使社會公平儼然成為正義的同義 字，追求公平的訴求應用於教育政策上，就是教育機會均等的訴求，從入 學機會、教育過程、到教育結果，都有相對應的教育政策設計以達成均等的 目標。此後數十年間，不論時代價值觀如何變遷，對於教育公平的追求從未 間斷，世界各國以追求均等為名的教育政策耗費的資源不知凡幾，即使在 一九九○年代以後，教育改革運動轉而以追求選擇自由為主流精神，教育公 平仍然轉型成為適足性（adequacy）的訴求，繼續並列於主要教育政策的目 標之列。

在各級學校教育制度中，基礎教育階段是展現教育機會均等的第一個 階段，透過義務教育相關法規的制定，從學生入學機會的均等做起，以奠定 日後平等學習進程的基礎。我國的國民教育就是教育機會均等精神的具體展 現，依據《國民教育法》的規定，國民教育以養成德、智、體、群、美五育 均衡發展之健全國民為宗旨（第一條），凡六歲至十五歲之國民，應受國民 教育；已逾齡未受國民教育之國民，應受國民補習教育（第二條）。統計顯 示，九十五學年度國小有2,651所，學生人數1,770,232人；國中有736所，學 生人數860,722人；為維持學校的運作，政府投入可觀教育資源，以九十四 會計年度（2004年）為例，全國公私立教育經費支出為676,137,109千元，約 占國民生產毛額（GNP）之5.91%，其中公共教育經費支出為489,104,374千 元，占政府歲出比率18.41%（教育部，2007a）。使用於國中小學校經費分 成兩大部分，一是學校每一年度編列的預算，用以支應學校日常教學活動，

另外則是依照各校條件與意願，獲得的特定教育補助（專案補助）經費，以 執行各類教育活動或購置器材設備設施等。前者依據班級數等基準編列，以 齊一標準編列，後者依政策考量，對特定對象加以補助，其中與公平有關的 專案補助計畫很多，僅以九十六年度而言，教育部全部186項特定補助計 畫中，以「弱勢學生照顧」為目標的計畫就有33項之多，以「原住民教育」為 目標的計畫亦有27項（教育部，2007b），可見政府在一般學校預算與特定

補助兩方面都投入相當資源，致力提升國民基礎教育的數量與品質，以達成 機會均等精神的理想。

即使如此，近年來弱勢學生學習問題、城鄉教育素質落差、原住民族 學生學習成就低落等教育機會不均等的議題，在國民中小學校教育現場仍然 不時發生，引來各界質疑政府執行教育機會均等政策的決心與能力。如果龐 大的資源已經投入國中小學校現場，為何不均等的事件與案例不斷發生？本 文乃針對我國國民教育資源投入與教育機會均等政策目標之間的關係，依序 由現行法令對公平的相關規定、應用財政公平於教育政策上、與教育政策在 地方政府與學校的執行等層次深入分析，期能釐清問題產生之緣由，進而提 出相關政策建議。

貳、國民教育法令規範之公平考量

我國的國民教育在《憲法》中明文規定：「人民有受國民教育之權利 與義務。」（第二十一條），並規定：「國民受教育之機會，一律平等。」

（一五九條）。憲法保障國民接受均等國民教育的機會，表現在具體的政策 上，就是國民教育入學的普及與教育措施的均等。目前與國民教育機會均等 有關的法令，包括《國民教育法》、《國民教育法施行細則》、《強迫入學 條例》、《強迫入學條例施行細則》、以及《教育基本法》等；另外如《特 殊教育法》、《原住民族教育法》、《教育經費編列與管理法》等亦有相關 之規定。以下試行分成入學機會、生理狀況、城鄉差距、社經地位、地區差 異、資源分配等方面，分析這些法令條文所顯示的均等理念。

一、入學機會

國民教育以平等為基本精神，其對象以年齡為準則，同時對於因故無 法於年齡範圍內完成教育的民眾施予補償。依據《憲法》第一六○條規定：

「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育…」《國民教育法》規定：「

凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育；已逾齡未受國民教育之國民，應受

國民補習教育。」（第二條）。對於凡應入學而未入學、已入學而中途輟學 或長期缺課之適齡國民，為保障其受教機會，《強迫入學條例》規範應以各 種強迫入學的方式：家庭訪問勸告入學、書面警告限期入學、罰鍰、必要時 移送法院強制執行等方式要求學生父母或監護人讓學生入學（第九條）。《

教育基本法》更進一步詳細詮釋教育機會均等的定義：「人民無分性別、

年齡、能力、地域、族群、宗教信仰、政治理念、社經地位及其他條件，

接受教育之機會一律平等。對於原住民、身心障礙者及其他弱勢族群之教 育，應考慮其自主性及特殊性，依法令予以特別保障，並扶助其發展。」（

第四條），確定國民教育階段不論學生背景一律入學的平等精神。

二、生理狀況

國民教育階段學齡兒童一律入學，包含各種生理狀況國民的就學機會 保障。《強迫入學條例》規定：「適齡國民因殘障、疾病、發育不良、性格 或行為異常，達到不能入學之程度，經公立醫療機構證明者，得核定暫緩入 學。但健康恢復後仍應入學。適齡國民經公立醫療機構鑑定證明，確屬重度 智能不足者，得免強迫入學。」（第十二條）。暫緩入學的期限規範為：「

身心障礙之適齡國民，應經直轄市及縣（市）主管教育行政機關特殊教育學 生鑑定及就學輔導委員會鑑定後，安置入學實施特殊教育。但經鑑定確有暫 緩入學之必要者，得予核定暫緩入學，最長以一年為限，並應副知鄉（鎮、

市、區）強迫入學委員會…」（第十三條）。《特殊教育法》則進一步詳細 規範各類特殊學生在各級學校所應獲得的教育方式。

三、家庭經濟狀況

前述《憲法》第一六○條規定之「…… 學齡兒童，凡貧苦者由政府供 給書籍。另已逾學齡未受基本教育之國民，接受補習教育不但免納學費，其 書籍亦由政府供給。」，亦規定「各級政府應廣設獎學金名額，以扶助學行 俱優無力升學之學生」（第一六一條）。據此，《國民教育法》規定：「國 民小學及國民中學學生免納學費；貧苦者，由政府供給書籍，並免繳其他法

令規定之費用。國民中學另設獎、助學金，獎助優秀、清寒學生。國民小學 及國民中學雜費及各項代收代辦費之收支辦法，由直轄市、縣（市）政府 定之。」（第五條）。《強迫入學條例》規定：「凡應入學而未入學、已 入學而中途輟學或長期缺課之適齡國民，學校應報請鄉（鎮、市、區）強迫 入學委員會派員作家庭訪問，勸告入學；其因家庭清寒或家庭變故而不能入 學、已入學而中途輟學或長期缺課者，報請當地直轄市、縣（市）政府，依 社會福利法規或以特別救助方式協助解決其困難。」（第九條），可見家庭 經濟因素不得作為適齡學童不入學的原因，如果因為經濟因素阻礙無法入學 則必須配合社會福利單位全面協助其入學。對於逾齡未入學的國民施予補習 教育亦比照學齡學生予以濟助。

四、城鄉差距

國民教育的品質不宜因地區發展狀況而有所差異，偏遠地區因為財政 狀況而限制文教事業的發展，中央政府依法必須加以補助。《憲法》規定：

「國家應注重各地區教育之均衡發展，並推行社會教育，以提高一般國民之 文化水準，邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。其重要之教育 文化事業，得由中央辦理或補助之。」（第一六三條），《教育基本法》循 此精神規定：「各級政府應寬列教育經費，保障專款專用，並合理分配及運 用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列 應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。」（第五條）。《強 迫入學條例》明訂：「偏遠地區，因路途遙遠無法當日往返上學之學生，學 校應提供膳宿設備。」（第十四條）。《國民教育法施行細則》規定：「國 民小學及國民中學之設置，除依本法第三條及第四條規定外，應依下列各款 辦理：一、以便利學生就讀為原則。二、以分別設置為原則。三、以不超過 四十八班為原則。學校規模過大者，直轄市、縣（市）政府應增設學校，

重劃學區。四、交通不便、偏遠地區或情況特殊之地區，直轄市、縣（市）政 府視實際需要與學習成效，選擇採取下列措施：（一）設置分校或分班。（

二）依強迫入學條例第十四條規定提供膳宿設備。（三）提供上下學所需之

交通工具或補助其交通費。（四）其他有利學生就讀及學習之措施。」

（第二條）。《教育經費編列與管理法》規範教育經費的籌措與分配，對 於由地方政府辦理的國民教育，特別規範地區財政差異的補強措施：「為兼 顧各地區教育之均衡發展，各級政府對於偏遠及特殊地區教育經費之補助，

應依據教育基本法之規定優先編列。」（第五條）。可見法令規範城鄉差距 造成教育品質的差異應以經費補助弭平之。

五、地區（縣市）差異

國民教育依據《地方制度法》規範為縣市自治事項，然而縣市的財源 畢竟不如中央豐沛，乃有賴中央政府的補助款加以協助。現行公共財政相關 法令對於中央與地方政府、以及縣市政府之間的財政差距亦有明確規範，《

財政收支劃分法》第八條的國稅、第十二條的直轄市與縣市稅、與第十六條 之一有關統籌分配稅款的條文，都明文規範統籌分配稅款的分配原則，同法 第三十條則直接針對地方政府補助及協助收入加以規範，其精神都在於弭平 縣市之間的財政差距。《地方制度法》規定：「各上級政府為謀地方均衡發 展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得 協助金…」（第六十九條）。《教育基本法》第九條規定的中央政府之教育 權限中，並將「中央教育經費之分配與補助」列為其一。

六、資源分配

為確保教育事業在公共財政收支系統中的分配比重，《憲法》規定：「教 育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五，在省不得 少於其預算總額百分之二十五，在市縣不得少於其預算總額百分之三十五…」

（第一六四條）。此一條文在八十年初期因中央政府保障比例之落實而引 發爭議，最後在八十六年修憲時另以增修條文取代之：「教育、科學、文 化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一百六十四條規定 之限制。」（第十條第十項）。據此，八十九年立法通過的《教育經費編列 與管理法》第三條明確規範政府之教育支付責任與保障方式：「中央、直

轄市及縣（市）政府（以下簡稱各級政府）…教育經費預算合計應不低於該 年度預算籌編時之前三年度決算歲入淨額平均值之百分之二十一點五。前 項所稱歲入淨額為各級政府決算及特別決算中，不含舉債及移用以前年度歲 計賸餘，扣除重複列計部分。直轄市及縣（市）政府以其歲入總預算扣除上 級政府補助為自有財源，並依教育基本需求，衡量財政狀況，優先支應教育 經費，除自有財源減少外，其自行負擔之教育經費，應逐年成長。」同法第 四條則延續憲法增修條文之精神，規定國民教育經費優先編列原則：「直轄 市、縣（市）政府應依憲法增修條文第十條第十項規定，優先編列國民教育 經費。 中央主管教育行政機關對於直轄市、縣（市）政府辦理國民教育績 效優良者，或國民教育經費支出占該直轄市、縣（市）政府決算歲出比重成 長較高者，於分配特定教育補助時，應提撥相當數額獎勵之。」現行學制中，

國民教育之義務性質乃使其經費以政府支出為主，國教經費高占全國教育經 費的四成。

參、教育機會均等化實施方式之分類

上述教育機會均等的法令規範，有賴行政機關依法訂定均等化的教育 政策以達成之。然而政策的制定過程相當冗長，在教育現場第一線執行的方 式，往往已經背離當初立法的精神，政策執行內容與設定的目標有所落差，

這種情形都是因為政策的目標對象不容易認定與實施成效不易具體展現所致

（Stone, 2002: 35- 130）。如果將這些方式依照其「對象身份容易認定」與

「實施成效容易展現」之程度加以分類，可以歸納成四類：第一類為「對象 容易認定且實施成效容易展現」的均等化方式，第二類為「對象認定容易但 實施成效不易展現」的均等化方式，第三類為「對象不易認定但實施成效容 易展現」的均等化方式，最後，第四類為「對象不易認定且實施成效不易展 現」的均等化方式，再將此分類將前述法令規範的種類：入學機會、生理狀 況、城鄉差距、社經地位、地區差異、資源分配，以及《教育基本法》第四 條列舉的教育機會均等影響因素：性別、年齡、能力、地域、族群、宗教信

仰、政治理念、社經地位等分類置入，可以發現此四大類方式之分群如表1 所示：

表1 教育機會均等化方式之分類

成效 因素

對象

實施成效 容易展現

實施成效 不易展現

對象身份 容易認定

第一類 入學機會

（性別、年齡）

第二類 城鄉差距 地區差異

（地域、族群）

資源分配

對象身份 不易認定

第三類 生理狀況 社經地位

（能力、社經地位）

第四類 宗教信仰 政治理念 資料來源：研究者自行整理。

表1中，屬於第一類「對象身份容易認定且成效容易展現」之均等化方 式，以學生入學機會為代表，也就是《教育基本法》明確指稱的學生性別 與年齡。這種方式在界定對象時，容易依照學生的性別（男生或女生）與學 生的年齡（認定是否為適齡學生）加以認定，在衡量實施成效時，可以明確 計算不同性別學生與各種年齡學生的入學率。因此，第一類的方式最沒有 爭議，政策執行比較容易，成效亦容易展現。官方發佈的統計數據顯示，我 國在學生性別與學齡方面的入學均等政策成效斐然，九十五學年度各級教 育學齡人口淨在學率，國小男生為97.19%，女生為97.07%；國中男生為 95.73%，女生為95.50%；同一年度國小畢業生升學率男生為99.53%,女生為 99.77%；國中畢業生升學率男生為95.66%，女生為96.86%，男女生就學的 比率幾乎相同（教育部，2006a）。

第二類「對象身份容易認定但成效不易展現」之均等化方式，以學生 教育品質之城鄉差距與地區差異為代表，也就是《教育基本法》明確指稱的

地域因素，另族群因素（原住民學生）亦可歸為這一類，這一類因素的特質 是均等對象很容易認定，例如偏遠地區（山地、沿海、離島），山地以海拔 高度認定，鄉村沿海離島等偏遠地區以交通便利程度認定，縣市之間以縣市 財政能力、自有財源等數據認定其差異；或是原住民學生依其族群背景認 定。然而這些對象之不利（如偏遠、原住民學生之學習不利）造成的原因不 只一端，來自家庭或社區的經濟與社會影響等原因的交互作用可能超過學校 教育的功能，因此教育均等政策之實施究竟對學生能產生多少改變，有多少 成效能夠歸功於教育均等之政策，比較缺乏說服力，而且即使有所改善也未 必能夠完全歸功於教育政策之實施，更糟的是，因為這一類均等化方式對象 認定容易，政客很容易透過公共資源補助以換取選票支持，相關的補助計畫 相當多，至於成效如何則不在政策制定考量之列。當成效無法與投入的資源 相當時，當然會招致許多「資源浪費」批評。

第三類「對象身份不易認定但成效容易展現」之均等化方式，以學生 生理狀況與社經地位為代表，近似《教育基本法》指稱的學生能力與社經地 位。第三類方式的對象不易認定，例如「能力」是指學生的哪一種能力？是 智力商數（IQ）或是情緒商數（EQ）？是生活技能或是學科成就？如果是 學科成就，應該計算哪幾科？另外，學生「社經地位」如何認定？應該選取 哪些學生背景指標？哪些標準（例如分數）為臨界值？通常政策在認定對象 時，就是將含糊抽象的因素，具體化（簡化）成為某些指標分數，例如能力 簡化為智力商數，或是國中學生學測PR值。但一旦確定對象認定方式之後，

成效的檢驗則依樣進行，例如使用同一種方式（測驗、指標）比較補助政策 施行前後學生成績的進步程度等。所以這一類方式比較容易展現成效。

第四類「對象身份不易認定且成效不易展現」之均等化方式，以《教 育基本法》指稱的學生宗教信仰與政治理念為代表。宗教與政治都屬於個人 意識型態的層次，不但不容易由外顯特徵界定對象，其實施方式更容易引起 爭議。加上這類方式之政策會牽動資源的重新分配，爭議性相當大，成效的 認定也是因立場而異，贊成者會認為成效頗佳，反對者則認為成效不彰。此 外，國民教育階段學生為兒童與青少年，思想尚在型塑階段，不宜逕行加以

認定為政策目標對象，因此這一類的政策並不多見。目前我國對學生宗教信 仰與政治理念在教育機會均等的保障，僅止於宣示性的法令，並沒有具體的 行政命令規範與政策實施。

最後，唯一無法歸類的均等化方式，則是資源分配，這是因為資源是 達成政策執行的必要條件，依照四類均等化方式制定的政策都需要資源才能 推動，因此將其置於表1中央。然而資源耗費量的多寡卻未必等同政策之實 施成效，主要的原因在於公平原則應用於教育機會均等政策時有諸多變數考 量所致。

肆、資源分配公平原則應用於教育機會均等政策

在上述各種教育法令規定立法頒布之後，行政機關必須依法執行相關 教育政策，由於法令的執行都有賴公共資源的分配才能達成，因此各界於對 機會均等的立法規範，轉而注意資源分配狀態是否能夠幫助教育政策達成均 等化目標。

資源分配公平與否，依賴公平原則的制定，然而「公平」原則具有多 元的本質，展現的方式不只一端，以下依序討論。首先，今日民主社會服膺 的公平價值，依其階段分成結果的均等（equality of results）與機會的均等

（equality of opportunity）。機會均等指每一個人，無論其種族、性別、殘 障程度、年齡、或是族裔為何，都擁有獲得良好教育或是找到好工作的相同 機會。在機會均等的狀態之下，不公平的結果往往是因為個人的掌控不同（

例如努力程度與額外的學習）所致。至於結果的均等則以各種表現為檢視 對象，當大部分的人表現結果的差距範圍不大的時候，才算是結果均等的 達成。例如學生數學標準化測驗成績的第75百分等級與第25個百分等級之 間的分數差異不大，或是同一公司內的高階主管薪資與員工平均薪資之間的 相對差異不大時，才可以算是結果均等的達成（Fowler, 2004:114）。因此，

中小學校裡如果放任學生自由競爭，或是任由企業的管理階層自訂薪資標準，

都不可能達到結果的均等；只有在加入某些介入手段，例如對數學成就低落

學生實施補救教學，或是訂定薪資的基本工資與上限額，才可能達到結 果均等。可見機會的均等為結果均等的基礎，而結果的均等為機會均等的 檢驗，兩者實為一體。因此討論均等首先要決定是要追求機會的均等還是結 果的均等。

其次要面臨的是公平原則的選擇。由於學生的條件各不相同，其天生 能力、家庭社經地位、居住地區財富、甚至其性別、族裔等，都可能會影響 到學習結果。第一種公平原則將這些可能影響資源分配的因素，稱為可疑因 素（suspect factors），「機會公平」原則（principle of equality of opportunity），主 張「資源分配狀態」與「學生背景因素」之間的零相關，希望這些可疑因素 不會對資源的分配有所影響，當可疑因素與資源分配之間的相關愈低，就愈 符合機會的均等（Berne & Stiefel, 1984:18-35）。第二種原則稱為水平公平 原則（principle of horizontal equity），主張「相同條件，相同待遇」，凡是 條件相同的學生，理應享有相同的資源，因此不論其就讀學校、居住地區之 差異，每一位學生都應該享有相同的教育經費。第三種公平原則稱為垂直公 平原則（principle of vertical equity），主張「差別條件，差別對待」，但是 不主張錦上添花，而是對弱勢學生的「濟弱扶傾」。在資源分配上，垂直公 平主張對於弱勢學生給予額外的資源，因此追求的是資源分配數額「不相 同」的狀態，此原則實施於政策面時，最容易引起爭議的是弱勢學生的界定

（前述第三類因素），以及各種弱勢學生如何依照其不利程度給予差別的待 遇等問題。因為資源的稀有性，當重新分配資源以達到垂直公平的政策實施 時，相關的爭議從不間斷。

再次，將三種公平原則運用於資源分配政策時，如果將獲得的教育資 源（經費）視同教育機會的多寡，將會遭遇計算單位（unit）的問題：所謂 相同的待遇（教育資源），是指每一學生、或是每一班級、或是每一學校的 資源？計算單位的不同當然會影響到計算結果；還有採用何種計算標的物（

objects），例如所謂的資源，究竟是單位的「全部經費」（又分成預算或決 算）、「經常門」、「資本門」、「人事費」、或「補助款」？以上經費項 目涵蓋的範圍不同，意義也不相同。

最後，教育資源分配的公平與採用的統計量數（measures）亦有密切關 係。例如水平公平的量數約有下列各種：平均數、中數、全距、限制全 距、聯合全距比例、麥克倫指數（McLoone index）、變異係數（coefficient of variation）、與吉尼係數（Gini coefficient）等，這些量數雖然都屬離散量 數（dispersion measures），但是所計量的重點都不相同，例如麥克倫指數就 是以中數以下的觀察值為衡量焦點，而吉尼係數則是以低於完全均等線的觀 察值所占百分比為衡量焦點，前者重視中位數以下的分配狀態，後者則呈現 各級距與理想分配之差距（Berne & Stiefel, 1984:18-35），採用不同統計量 數衡量公平狀態，代表對於公平的不同詮釋，呈現的公平結果也不相同。

伍、政策執行過程對教育均等化成效之限制

均等化的教育政策設計必須反映前述各種財政公平原則、計算單位、

標的物、與量數等的決定，將這些決定轉化成為政策內容，也就是中央教育 行政機關（教育部）的特定補助計畫。特定補助計畫的補助對象依計畫而 異，大致不外地方（縣市）政府、學校、民間團體等。當教育部頒佈各種特 定補助計畫後，補助對象據此撰寫實施計畫（該單位執行此一特定補助的計 畫）向教育部提出申請，如獲補助則依據實施計畫執行於目標對象（學生、

家長、社區、或特定學生等）（教育部，2007b）。

教育資源（經費）經過此一過程，由中央政府移轉到地方政府與學校 現場，保守估計一所中小學校一年內大約執行三十種以上的特定補助計畫，

教育部資料亦顯示近年來每年約三百億元用於特定補助上。然而這些特定補 助計畫未必能夠完全符合自身所依據的立法條文與精神，而且在基層執行現 場也未必能夠精準展現法令規範的公平真諦。問題的癥結在於制定政策的中 央政府與執行政策的地方政府（學校）兩層機構環境以及任務功能的差異：

中央政府設計政策的考量與鉅觀執行可能和地方政府實現計畫的微觀執行面 臨的問題並不相同。在中央政府而言，任務在於資源分配政策的規則制定，但 因為中央政府不可能通盤瞭解第一線執行現場的狀況，制訂政策時僅能由各

種立場代表組成的委員會決定，其間重視的是這些政策行動者之間如何互動 以決定資源分配給哪些目標對象？得到多少？何時得到？以及如何得到？例 如關懷弱勢學生的政策目標確定之後，究竟哪些是弱勢學生？是低收入戶和 原住民？或是加入單親、隔代教養、寄親家庭？對象的界定牽動資源分配的 流向；再者，如果補助上述學生，究竟有35個弱勢學生或是60個弱勢學生的 學校才符合指標可以申請？如果標準低（35人）則符合的學校數多，每一所 學校分配到的資源就少，此間可能指標學生在35至59人之間的學校會努力使 補助標準降低以有利於該校；而且要用補助學校「發展特色」或是補助學生

「課後輔導」的方式彌補學生的學習弱勢？恐怕學校行政人員會比較喜歡前 者（因為支用比較有彈性）；凡此種種爭議在制定補助計畫的過程中不斷上 演，最後的決定端視代表勢力的影響力大小，弱勢學生真正需要哪些照顧在 制定補助計畫的議場中反而不是主要考量。

在地方政府而言，微觀執行政策的方式包含對中央政策的回應以及地 方組織的特質，這種過程稱為相互適應（mutual adaptation）。這一個複雜 的適應過程無可避免地會產生政策執行方式的不確定性，這是因為政策執行 過程中必須透過許多連續的執行者層級的傳達轉述，因而產生質變，使得制 定政策的原始構想和基層的作法有所差距。例如，中央政府（教育部）制定 補助辦法並頒布之後，地方（縣市）政府教育局據此撰寫實施計畫向中央政 府申請補助經費，或是由中小學校撰寫實施計畫交由教育局彙整向教育部申 請。但是各縣市政府與學校的實際狀況並不盡相同，因此實施計畫（作法、

內容）也不一致；而且補助款項到了基層學校之後，學校的執行要靠行政人 員（主任與組長）和教師實際去做，但是每一個老師對於政策詮釋的方式不 同（例如課後輔導要教什麼科目或如何進行），而且目標對象（學生）對於 政策的反應也不盡相同（不一定每一個學生都喜歡課後留校），結果就是決 定政策執行成效的實際權力，其實是掌握在地方層級的傳遞者（deliverers）

手中，也就是教師與學校行政人員，而不是中央層級的行政人員。研究顯 示，各種不同的政策投入因素，包括設計與管理策略、創新種類、與補助經 費層級的差異，並無法解釋執行結果的創新與結果差別。因此，政策執行結

果主要依賴地方政府層級的微觀執行，上一級政府只能間接影響。在此情況 之下，試著解決所有執行產生的行政與採用技術問題並於事無補，因為有效 的權力其實是在政策結構的基層，也就是地方層級微觀執行者「街頭官僚」

（street level bureaucrats）的手中（Lipsky, 1971, 引自Birkland, 2001:182-183）。

當教育資源分配於跨層級的政府之間，又必須由地方政府與基層學校 執行時，難免要遷就下列幾種現象（Berman, 1978）：

（一）教育是一種「社會服務」，其中包含一位專業的「傳達者」（

教師）和接受服務的「收受者」（學生）之間持續的互動行為，這種雙邊的 互動關係需要深入地使用專業技術，其中傳達者選擇、合併、與採用的決 定，必須有收受者給予的回饋才能正確。這種情況之下執行計畫不會、也不 應在不同傳達者之間有「制式」的執行方式。

（二）社會服務事業的傳達過程中，最難界定的就是「產出」（教育 成效），因為對於產出採用的價值觀、衡量、以及基本理論等的不足，使得 產出的界定無法達到共識。因此，到底是哪些產出必須衡量，應該如何 衡量，或是到底可不可以衡量等問題，長期以來都是學術與政治的爭議焦 點。這些不確定性隱含的意義就是，所謂「生產力」、「產出」通常不能、

不需要、並且沒有強烈影響組織內決定的權威，因而造成教育政策執行的問 題其實源自於產出的不易界定。例如：評估補助計畫的成效是否應該就政策 目標的達成程度加以評估（例如推動生命教育模式的程度），但是如何將「

達成程度」加以量化？這種技術考量通常是爭議又懸而未決，因此各種計畫 的政策評鑑就成為完成政治與科層目的的工具。結果就是計畫在執行過程中 的適應調整執行方式往往不是對執行結果的回饋（例如實施課程的改進），

反而是針對政策執行過程的科層與政治調適（例如加強單據核銷的手續或是 大量留存照片與資料等具體文件備供評鑑時參考）。

（三）國民中小學校由地方政府管轄，經費來自於地方，因此學校必 須對當地外在事件（政策改變、經濟趨勢、社會情況、以及技術潮流等）做 出反應，以及回應嚴苛的地方環境的要求，使得學校容易陷入無法控制與不 確定的狀態，例如學校的實施方式隨時會被教育局命令修正或妥協，加上來

自地方政治勢力（如議會或選區議員）為了自身利益與盤算對學校施壓，還 有各種利益團體（社區人士）或是過度關心教育的家長都會使學校受到影 響。此外，地方發生的情勢變動可能牽連學校政策執行一夕改變，例如新縣 市長上任、教育局長更替、家長對媒體放話反彈、地方經濟景氣衰退人口外 移等，都可能使學校系統受到干擾，對於執行中的政策也有重大的負面影 響。因此政策執行過程可能受到無法預期與不可能預期得到事件的干擾。

（四）國民中小學另一個特質是其「非市場」的特性，這是因為學校 學生來自於學區內，顧客無所遁逃，因此學校比較重視來自教育局的指令而 非家長的反應。然而近十餘年來進行的教育改革，強調家長選擇與參與，多 少已經改變此種態勢，而且隨著國內少子化的趨勢日趨嚴重，學校必須發展 特色加強競爭力，吸引學生入學，也使學生與家長對學校執行方式的影響力 加大許多。

陸、教育機會均等政策實施過程舉隅：教育優先區計畫

為說明教育機會均等政策從立法到基層執行之間的落差，以下以舉「

教育部推動教育優先區計畫」為例說明之。

近年來國內對弱勢照顧的相關政策紛紛推動，但討論到此類教育政策 還是以教育優先區計畫為其代表。「教育部推動教育優先區計畫」是中央政 府補助計畫中歷史最悠久的一個，其緣起可回溯到民國八十四年，教育部有 鑑於學校中有部分學生的學習困境仍然無法有效協助，而問題可能來自於家 庭或是社區文化刺激不足，因此乃效法英國教育優先區計畫的精神著手試 辦，並從八十五年開始全面實施。本計畫有別於先前以硬體建設為主的補助 計畫，首開補助學校活動辦理經費之先例。當初指標的設計大部分都是以偏 遠地區學與原住民地區學校為主，近年來學校競爭資源加劇，不論是都會或 是鄉村地區，只要符合一項指標，由學校提出實施計畫都可以申請，因此大 部分的國中小都會提出。本（九十五）年度教育優先區計畫的補助指標包 括：原住民學生比例偏高之學校，低收入戶、隔代教養、單（寄）親家庭、

親子年齡差距過大之學生比例偏高之學校，國中學習弱勢學生比例偏高之學 校，中途輟學率偏高之學校，離島或偏遠交通不便之學校，教師流動率及代 理教師比例偏高之學校。補助項目包括：推展親職教育活動，辦理學習弱勢 學生之學習輔導，補助學校發展教育特色，修繕離島或偏遠地區師生宿舍，

開辦國小附設幼稚園，充實學校基本教學設備，充實學童午餐設施，發展原 住民教育文化特色及充實設備（教育部，2007c）。

教育優先區計畫實施時程已經超過十年，耗費經費數百億元，雖然教 育部能夠逐年檢討補助指標與項目，隨著社會變遷而調整，但本計畫的實施 成效仍然很難具體展現。教育部於九十一年與九十三年進行過兩次的執行成 效訪視，訪視表中仍以學校「執行過程與報銷手續是否符合規定」為訪視重 點，對於計畫所揭櫫的政策目標，亦即是增加學生文化刺激以消除其不利，

並無法具體評估其進展程度。檢討教育優先區計畫的執行與計畫目標之間脫 節，包括下列各原因：

（一）優先區計畫實施以來，國內政治、經濟、社會環境變遷何止千 里，單親家庭的比例在十年之間不降反昇，其他來自隔代教養、寄親家庭學 生人數隨著近年來社會變遷腳步亦逐年升高，要求單一教育補助計畫解決學 生反映的社會不利現象，未免期望過高。

（二）各校在資源競爭考量之下莫不希望成為補助對象，因此指標規 定在利益團體代表壓力之下年年修正。例如補助對象（文化不利學生）逐年 增加，從當初的原住民與低收入戶學生增加到單親、寄親、隔代教養家庭、

到外籍與大陸籍配偶子女等。而且學校符合門檻亦多次調整，從當初「不利 學生占學生總數之百分比」在一定標準以上，修正放寬為「全校有35位以上 指標學生即可申請」，使符合條件的學校數大幅增加，可見調整指標的動向 反映出公平原則的轉變。國中小學校每年面對相關規定的變動亦難免感到困 擾。

（三）教育優先區指標雖然是以社會問題為計算標準，但成效卻無法 以社會問題的減輕程度為成效標準。例如學校申請辦理社區化教育活動或親 職教育活動，可以提供社區民眾或家長與學校有接觸機會，因此凝聚社區共

識或是增進親子關係。但是這些活動係不定時舉行，實不宜期望社區文化水 準因為本計畫的執行大幅提升。

（四）各縣市與學校執行同一補助項目的方式不盡一致，成效亦不相 同。例如親職教育活動方式必須考慮家長的組成特質，活動內容設計必須因 地制宜，亦須考量家長方便參加的時間與地點。例如城市與鄉村的學校辦理 親職教育活動時，必須配合家長的工作型態與時間，以方便家長參加。又如 學校辦理的發展特色項目，必須考量到學區本質與學生條件，各校自不相 同，近年來配合學校本位的教育改革趨勢，確實達到幫助學校釐清學校發展 方向，建立學校文化的功能，然而部分學校將校外競賽代表選手之培訓取代 全校學生才藝培養，或是選擇之特色未能配合學生需求（如不適合學生體能 的高爾夫球、槌球等），都是有待整合觀念的地方。

（五）教師是街頭官僚的代表人物，也是決定執行成效的關鍵。大部 分學校都申請課後學習輔導，但成效不一，主要原因在於教師的投入程度不 一。每一位教師對於課後時間安排自有定見，配合參加意願不一，還要校長 與主任請求；即使參加課輔，有些教師僅讓學生自習，有些積極進行補救教 學，成效當然不同。教師對於活動的投入程度決定執行的成效，但不是每一 位教師都能完全認同補助計畫的精神確實執行，因此同一所學校內的不同班 級也會有不同執行成效。

（六）教育優先區計畫的補助對象以文化不利學習弱勢的學校為對 象，但學生學業成就的影響因素既非單一，其改進更不可能僅以一星期數 次，每次一節的課後輔導就能達到具體成效。而且隨著年級的遞增，學生學 習困難與其落後程度也逐年遞增，學生之間的個別差異亦隨之增加，尤其到 了國中階段，學生經過多年的學習挫敗早就視上課為畏途，遑論課後加強補 救教學。因此，教育優先區計畫在學生學業成就提升上並無法具體顯現，僅 能認定有其消極預防與消除部分學習不利的效果。

（七）補助學校修繕師生宿舍、午餐設施、開辦幼稚園等硬體建設之 補助，在全國各縣市資源條件懸殊，學校之間差異極大的情況之下，對於有 需求的學校而言，教育優先區計畫確實有其補助意義，例如沿海或離島地區

學校，校舍建築與設備受到海風侵蝕相當嚴重，有了優先區計畫的補助，學 校可以適度充實所需，因而安定師生生活。此間必須注意的是補助大型硬體 建設學校的選取，是否真正視其實際需求程度，而非僅是地方政治勢力的考 量，否則造成部分學校過度補助，資源充沛，設備使用率程度極低，反而造 成浪費。

柒、結語

綜合上述討論，歸納出投入教育資源無法確保教育機會均等政策成效 的原因如下：

一、相關法令規範的均等概念僅為原則性的宣示：雖然我國現行的相 關法令對於學生入學機會、生理狀況、城鄉差距、社經地位、地 區差異、與資源分配等方面都有均等精神的條文，但是法令僅能 做原則性規範，無法具體載明政策的執行內容，因而使依照法令 制定的政策執行方式有許多轉化的空間。

二、教育資源為推動四類均等化方式的根本動力：將現行法令規範的 均等化方式依照其「對象身份容易認定」與「實施成效容易展現」

之程度歸納成四類：「對象容易認定且實施成效容易展現」、「

對象認定容易但實施成效不易展現」、「對象不易認定但實施成 效容易展現」、與「對象不易認定且實施成效不易展現」，然後 發現唯一無法歸類的均等化方式是資源分配，因為所有的均等化 政策都有賴資源分配才得以完成。

三、公平原則之多元性：資源耗費量的多寡卻未必等同政策之實施成 效，主要的原因在於公平原則應用於教育機會均等政策時有諸多 變數考量所致。依據這些變數包括下列問題：（一）資源分配是 追求機會均等或結果均等？（二）選擇機會公平、水平公平、或 垂直公平為原則？（三）選用何種計算單位？（四）選用何種標 的物？（五）選用何種公平量數？層層選擇的結果形成一個多元

的財政公平概念。

四、地方政府執行政策時會使中央政策產生轉化：政策執行時，制定 政策的中央政府與執行政策的地方政府（學校）兩層機構環境的 差異性，使政策目標未必能夠貫徹於基層執行現場，這是因為地 方政府執行時受到下列條件的限制：（一）教育活動中有賴專業 人員的臨場判斷，（二）教育活動的產出難以界定，（三）地方 政治勢力影響執行方式，（四）國民教育具有非市場特性的顧客 選擇方式。

為闡述以上四種原因造成政策執行成效無法具體展現的關係，本文乃 引用教育優先區計畫為例加以說明實施十年無法彰顯具體成效的原因：（一）

單一教育補助計畫無法完全解決學生反映的社會不均現象；（二）指標規定 在利益團體代表壓力之下年年修正，未必確實反映學生真正需求；（三）計 畫執行成效無法以社會問題的減輕為實施成效的檢測指標，（四）各縣市與 學校執行同一補助項目的方式不盡一致，成效亦不相同；（五）教師對於活 動的投入程度決定計畫執行的成效，而且各班級間存在差異；（六）學生學 業成就的影響因素並非單一，因此課輔無法完全解決其學習不利；（七）部 分補助項目選取補助學校的方式仍難免地方政治勢力的介入。

最後，國民教育機會如何才能達成均等的目標呢？教育機會不均等的 起源，都是因為自然或是社會制度所造成，僅以學校教育（或是特定補助計 畫）的力量想要扭轉不均等的情況當然不足，因此還是必須由整個社會的制 度上著手，才是根本解決問題的途徑。至於站在教育現場第一線的教師與學 校行政人員，甚至中央與地方教育行政決策者亦不必因此妄自菲薄，因為現 行的各種特定補助計畫，只要確實執行（例如學生課後輔導），對於學生教 育品質的補強還是有一定的效果。最不宜的作法，當然是任意浪費補助款項 於辦理與均等化政策目標無關的活動或設備購置上，使得資源耗盡但學生的 不利情形完全沒有獲得改善。

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