行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
對口支援：中國大陸府際關係的另一種觀察
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 101-2410-H-004-133- 執 行 期 間 ： 101 年 08 月 01 日至 102 年 10 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學東亞研究所 計 畫 主 持 人 ： 王信賢 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：邱韋智 碩士班研究生-兼任助理人員：張娟瑄 報 告 附 件 ： 移地研究心得報告 公 開 資 訊 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢中 華 民 國 103 年 01 月 15 日
中 文 摘 要 ： 中國的「對口支援」制度始於 1970 年代末期，原本是由中央 政府主導，借助東部經濟較發達的地區，透過資金、技術與 人才的轉移，以特定地方對地方的方式，援助西部貧困地 區，特別是西藏與新疆。近年來，此種帶有「計畫經濟」精 神的政策不僅沒有消失反而更加強化，其代表著中央政府權 威的展現，也是中國大陸經由地方政府間合作處理公共問題 的重要機制；就實際運作而言，目前「對口支援」可區分為 對邊疆地區、因應重大工程與重大災害等三種模式。本研究 認為「對口支援」是我們觀察中國政經運作與府際關係的重 要視角，但相關的學術研究成果卻極少；因此，本計畫將透 過各種實證資料的蒐集以及理論對話，針對「對口支援」的 決策、執行以及模式等進行分析。 中文關鍵詞： 對口支援、府際關係、路徑依賴、地方發展型國家
英 文 摘 要 ： The ＇ partner assistance＇system began in the late 1970s, is a kind of inter-governmental relations with Chinese characteristics. It led by the central
government, with the eastern areas providing assistance across various fields to the western regions, particularly in Tibet and Xinjiang. In recent years, with such a ＇ planned economy＇
ideology and policies is not only not disappeared but more to strengthen. It has played an important role during the migration from Three Gorges area, post-disaster reconstruction and adjusting regional relations. This research suggests that ＇ partner assistance＇is an indispensable perspective to interpret the China＇s political economy and
intergovernmental relations, but there are academic research rarely. To fill the gap, this study develops a new framework to analyze the empirical observations and theoretical dialogue. It will offer us a
viewpoint to explore the dynamic of intergovernmental relations in contemporary China.
英文關鍵詞： partner assistance, intergovernmental relations, path dependence, local developmental state
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
對口支援：中國大陸府際關係的另一種觀察
計畫類別：個別型計畫
計畫編號：101-2410-H-004-133-
執行期間：101 年 08 月 01 日至 102 年 10 月 31 日
執行機構及系所：國立政治大學東亞研究所
計畫主持人：王信賢
計畫參與人員：邱韋智（國立政治大學東亞研究所碩士班）
張娟瑄（國立政治大學東亞研究所碩士班）
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 _1_ 份：
執行中國大陸移地研究心得報告
中 華 民 國 103 年 01 月 07 日
中文摘要 中國的「對口支援」制度始於 1970 年代末期，原本是由中央政府主導，借助東 部經濟較發達的地區，透過資金、技術與人才的轉移，以特定地方對地方的方式， 援助西部貧困地區，特別是西藏與新疆。近年來，此種帶有「計畫經濟」精神的政 策不僅沒有消失反而更加強化，其代表著中央政府權威的展現，也是中國大陸經由 地方政府間合作處理公共問題的重要機制；就實際運作而言，目前「對口支援」可 區分為對邊疆地區、因應重大工程與重大災害等三種模式。 本研究認為「對口支援」是我們觀察中國政經運作與府際關係的重要視角，但 相關的學術研究成果卻極少；因此，本計畫將透過各種實證資料的蒐集以及理論對 話，針對「對口支援」的決策、執行以及模式等進行分析，以建構一種由中央、省、 地與縣級政府所組成的「多層次」府際關係圖像。 關鍵字：對口支援、府際關係、路徑依賴、地方發展型國家
Partner Assistance: An Alternative Perspective on Chinese
Intergovernmental Relations
Abstract
The “ partner assistance ” system began in the late 1970s, is a kind of inter-governmental relations with Chinese characteristics. It led by the central government, with the eastern areas providing assistance across various fields to the western regions, particularly in Tibet and Xinjiang. In recent years, with such a “ planned economy” ideology and policies is not only not disappeared but more to strengthen. It has played an important role during the migration from Three Gorges area, post-disaster reconstruction and adjusting regional relations. This research suggests that “ partner assistance”is an indispensable perspective to interpret the China’s political economy and intergovernmental relations, but there are academic research rarely. To fill the gap, this study develops a new framework to analyze the empirical observations and theoretical dialogue. It will offer us a viewpoint to explore the dynamic of intergovernmental relations in contemporary China.
Keywords：partner assistance, intergovernmental relations, path dependence, local
一、 前 言 中國的「對口支援」制度始於 1970 年代末期，原本是由中央政府主導，借助東 部經濟較發達的地區，透過資金、技術與人才的轉移，以特定地方對地方的方式， 援助西部貧困地區，特別是西藏與新疆。近年來，此種帶有「計畫經濟」精神的政 策不僅沒有消失反而更加強化，其代表著中央政府權威的展現，也是中國大陸經由 地方政府間合作處理公共問題的重要機制。 就實際運作而言，目前「對口支援」的發展形成邊疆地區對口支援、重大工程 對口支援及災害損失嚴重地區對口支援三種形式，邊疆地區對口支援模式以支援西 藏和新疆最具代表性，長江三峽大壩工程則是重大工程對口支援模式的著名案例， 唐山大地震與汶川震災時皆曾啟動災害損失嚴重地區對口支援，特別是 2008 年汶川 震災更是觀察「對口支援」制度的最佳案例，這也是本研究的重心之一。 目前關於中國「對口支援」的探討多屬官方公佈的資訊以及新聞報導，學術研 究非常少，而在理論研究方面，研究中央地方關係以及地方政府者，也極少探討此 面向。本研究認為「對口支援」不論在理解中國政經轉型、中央與地方關係、地方 政府關係，甚或是兩岸關係都是極為重要視角，且有必要予以「學術化」。針對此， 本研究嘗試歸納一些理論觀點，並透過實際田野調查以理解其中的運作模式與邏輯。 二、 文獻探討與理論對話 目前關於「對口支援」的探討多屬官方公佈的資訊以及新聞報導，學術研究非 常少；此外，綜觀目前關於中國「對口支援」議題的學術研究，國際學界與我國幾 乎是空白，1而在大陸方面的相關研究則有兩方面特徵，一是偏向描述性，如對口支 援的制度起源、對口支援的歷史分期，以及分別描述對邊疆地區、因應重大工程與 重大災害等三種模式；另一則是透過「府際關係」理論，探討對口支援所呈現的「中 央與地方關係」，且幾乎一面倒認為此體現了中國政治體制的優越性（趙倫、蔣勇 傑，2009：4-7；趙明剛，2011：56-61）。因此，而本計畫認為「對口支援」的互 動，其動力不僅是中央政府驅動，也來自其他行動者，故其間的圖像遠較過往研究 1 我國部分，目前僅有一篇「對口援藏」論文，參見楊開煌（2013，28-48）。
複雜。針對此，本研究嘗試歸納一些理論觀點，並提出其在觀察「對口支援」的不 足。
（一） 社會主義制度遺產
此觀點強調社會主義國家制度轉型所受到前一段制度的影響，如 David Stark 認 為中東歐國家的資本主義建構不是理性計算的結果，而是舊制度的遺產與延續 （Stark and Rruszt, 1998: 80-105），換言之，此種觀點從「路徑依賴」（path dependence） 出發去解釋制度轉型與變遷（Magnusson and Ottosson,1997; Eyal, Szelenyi and Townsley, 1998; Pierson, 2000; Greener, 2005）。就此而言，中國「對口支援」是計 畫經濟時期毛澤東在 1956 年《論十大關係》中提出「沿海工業與內地工業的關係」 以及「漢族與少數民族間的關係」（毛澤東，1977：267-288）的延續，主張「對口 支援」乃是毛時期「全國一盤棋」與「劫富濟貧」的區域經濟發展策略的延續，中 央站在全國的高度，統一調動資源援助弱勢的地區。 本研究認為此觀點所強調的「中央主導」以及「計畫經濟遺續」有助於我們理 解對口支援的制度起源，但並無法解釋為何此種制度真正是出現在 1979 年，而非毛 澤東時期；此外，隨著地方自主性的提昇，中央是否有可能全然規劃與調動地方彼 此相互支援仍有待驗證。 （二） 比較利益（comparative advantage） 比較利益或比較優勢理論強調一個地區相對於另一個地區，由於資源佔有等方 面的優勢，導致某產品的生產相對於其它地區成本較低，於是在交易中佔有一定的 優勢；且即使一個國家在生產兩種商品都比另一個國家擁有「絕對利益」（absolute advantage），雙方仍然會有比較利益存在，貿易就會發生。很明顯地，此觀點假設 中國為一「準世界體系」（quasi- world system）（Wallerstein, 1974；劉雅靈，1999）， 各省市自治區間形同國與國的經貿互動關係；「對口支援」即發生在「核心」（core）、 「半邊陲」（semi-peripheral）與「邊陲」（peripheral）地區間的關係。此觀點動態 地呈現出中國的區域差距，也指出其間的結構關係與交換關係。然而，其忽略的對 口支援一方面並非在市場中運作，另一方面，其存在一個超乎所有行動者的指導者
－－中央政府。 （三） 市場保護型聯邦主義（market-preserving Federalism） 此觀點假設中國各地方政府不僅是一級行政體，也是依據自主性的經濟體，其 在經濟成長過程中「師法」東亞「發展型國家」（developmental state）的趕超模式， 地方政府扮演企業的角色，試圖吸引更多的資金、技術、人力資本等生產要素進入 本地，以增強本地經濟的競爭優勢，這也是中國八０年代以來鄉村工業得以快速發 展的關鍵（Oi, 1998: 62-85; Oi, 1999）。也正因此，「市場保護型聯邦主義模型」強 調儘管中國不是一個聯邦制國家，但政府是分層級的，每一級政府的權力範圍都有 明確的劃分，中央政府專司共同市場，而地方政府在各自的轄區內擁有經濟管理的 權力，地方政府為爭奪生產要素而相互競爭，良性的競爭與經濟成長也就會隨之實 現（Weingast, 1995; Qian and Weingast, 1997）。
針對此，蔡欣怡（Kellee Tsai）則認為，中國經濟已經歷了分權和快速工業化 的過程，但隨著地方經濟自治能力的增強，地方政府非正式的應對策略應運而生， 這就弱化了中央政府的國家能力，阻礙了市場發展，故「反市場的聯邦主義」 （market-thwarting federalism）似乎更能描述當代中國的政經邏輯（Tsai, 2004）。 雖然這兩種觀點在「市場」這議題上意見相左，但其都認為地方政府間的競爭，確 實是當代中國政治經濟結構特徵。與此觀點接近的是「晉升錦標賽」，其主張造成 中國政府間競爭最重要的動力，是來自地方幹部功績以及「錦標賽」體制，中國高 速經濟增長與地方官員治理模式高度相關，指上級政府對多個下級政府部門的行政 長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升（周黎安，2007；周黎安，2008； 張軍、周黎安，2007；馮興元，2010）。 此套觀點提供我們不少觀察「對口支援」的視角，如「地方政府是否具有自主 性」以及「對口支援的成效是否列入幹部考核的指標」等。但其一方面如同上一個 觀點，缺乏對中央調控的描述，另一方面，其過度強調「競爭」，忽略了對口支援 的「協助」與「幫扶」的角色。
府際關係指的是政府之間的諮商、協調與協力所發展與建構的結構與過程，其 間的關係可能是衝突、議價，也可能是合作、結盟（Bardach, 1977; Horgan, 2003）。 府際關係依其運作的模式可劃分成兩大種類：垂直互動關係以及水平互動關係，在 大陸則涉及條條、塊塊與條塊議題；就此觀察「對口支援」，其本質上應屬「塊塊 間的互動」，但由於政治體制的關係，事實上則成為中央「條條主導」下的縱向政 府間關係。換言之，其多屬中央政府所下達的工作任務與政策，缺少法律與制度規 範（朱光磊、張傳彬，2011：85-90）。 就此觀點看來，其能解釋「對口支援」中的中央與省的關係、各部委與省的關 係，或地方間的關係。但如前所述，當前對口支援已擴展至人民團體、大學、企業 與事業單位，如何能更有效解釋其間的關係，恐需建構更細緻的概念加以說明。此 外，在對口支援實際運作中，多數涉及不同層級政府間的關係，在前述邊疆地區的 對口支援、重大工程以及災害嚴重地區對口支援等三種模式皆出現此種狀況。如一 位大陸學者提及：「在汶川地震對口支援中，許多都是出現落差兩個行政級別，即 省級政府與縣級政府，合作雙方的政治經濟地位懸殊，決定了這種合作必然是非對 稱性的。」（鄭春勇，2011：22-24）所以援助方（省級）、受援方（省級）以及實 際受援方（縣級）間的關係，其間如何協調與支援，也待進一步釐清。 三、 研究方法 本研究所採取的方法主要是文獻分析（documentary analysis）與田野研究（field studies），就前者而言，文獻的來源主要為中（含台、港與大陸）英文書籍、期刊 論文與年鑑，以及在田野調查中所蒐集的書面資料。此外，構成本研究的另一重心 則是實地調查訪談，計劃主持人於 2013 年 10 月 10 至 16 日赴上海市進行七日之田 野調查訪問，本次訪談對象包括復旦大學、同濟大學、上海財經大學、上海社會科 學院、浙江省委黨校多位學者，以及民政部前官員、於地方掛職的學者等（相關內 容詳見「大陸地區研究心得報告」）。 四、 結果與討論 （一） 三種「對口支援」的形式：
1. 邊疆地區對口支援 邊疆地區對口支援屬於針對民族邊境地區的「常規性支援」，對象包括內蒙古、 貴州、廣西、新疆、青海、雲南、寧夏及西藏等，其中以對新疆和西藏的力度最強， 投注資金、派遣人力及建設項目最多，因此最具代表性。「援藏」與「援疆」屬多 省市支援，受援方特定城市或地區由兩個以上省市支援的狀況，如北京市與江蘇省 共同支援拉薩市、上海市與山東省共同支援日喀則（表一）。而在援疆的案例中則 剛好相反，由一個省市支持新疆多個地區，如北京市負責支援和田地區的和田市、 和田縣、墨玉縣、洛浦縣及新疆生產建設兵團農十四師團場等，而廣東省則負責支 援喀什地區疏附縣、伽師縣、兵團農三師圖木舒克市等（詳見表二）。 表一 各省市支援西藏狀況 對口支援地區 支援省市 拉薩市 北京市、江蘇省 日喀則市 上海市、山東省 昌都地區 重慶市、四川省、天津市 林芝地區 廣東省、福建省 山南地區 湖北省、湖南省 阿里地區 河北省、陝西省 那曲地區 浙江省、遼寧省 表二 各地對口支援新疆情況 支援省市 對口支援地區 北京 和田地區的和田市、和田縣、墨玉縣、洛浦縣及新疆生產建設兵團農 十四師團場 廣東 喀什地區疏附縣、伽師縣、兵團農三師圖木舒克市
深圳市 喀什市、塔什庫爾干縣 江蘇 克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿圖什市、烏恰縣，伊犁哈薩克自治州霍城 縣、農四師66團、伊寧縣、察布查爾錫伯自治縣 上海 喀什地區巴楚縣、莎車縣、澤普縣、葉城縣 山東 喀什地區疏勒縣、英吉沙縣、麥蓋提縣、岳普湖縣 浙江 阿克蘇地區的1市8縣和新疆生產建設兵團農一師的阿拉爾市 遼寧 塔城地區 河南 哈密地區、兵團農十三師 河北 巴音郭楞蒙古自治州、兵團農二師 山西 農六師五家渠市、昌吉回族自治州阜康市 福建 昌吉回族自治州的昌吉市、瑪納斯縣、呼圖壁縣、奇台縣、吉木薩爾 縣、木壘縣六個縣市 湖南 吐魯番地區 湖北 博爾塔拉蒙古自治州博樂市、精河縣、溫泉縣與兵團農五師 安徽 和田地區皮山縣 天津 和田地區的民豐、策勒和於田三個縣 黑龍江 阿勒泰地區福海縣、富蘊縣、青河縣和新疆生產建設兵團十師 江西 克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣 吉林 阿勒泰地區阿勒泰市、哈巴河縣、布爾津縣和吉木乃縣 2. 重大工程對口支援 1992 年 3 月 27 日國務院辦公廳《關於開展三峽工程庫區移民工作對口支援的 通知》指出：「三峽工程庫區移民不止是四川、湖北兩省的任務，也需要各地區、 各部門的廣泛支持，要求各地區、各部門要有組織、有計劃地開展對口支援移民工 作。」2對口支援三峽庫區由此開始。全中國有 21 個省、市、自治區和 10 個大中城 2 「國務院辦公廳關於開展對三峽工程庫區移民工作對口支援的通知」，中華人民共和國國務院辦公 廳，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201012/t20101219_63327.html，
市開展對口支援工作。國務院近 50 個部（委、辦）及人民團體也分別採取了不同的 形式對口支援三峽庫區。 3. 災害損失嚴重地區對口支援 中國政府於 1976 年唐山大地震發生後啟動了類似災後地方政府對口支援機 制。而真正較具意義與規模的對口支援是 2008 年的汶川大地震，地震發生後，中共 中央決定舉全國之力支援災區恢復重建，制定了《汶川地震災後恢復重建對口支援 方案》。3對口支援方案要求，按「一省幫一重災縣」原則，東部和中部 19 個省市 每年對口支援實物工作量按不低於本省市上年地方財政收入的 1%考慮，對口支援 期限按 3 年安排（見表三）。 表三 四川地震「對口支援」聯繫機制 序號 支援單位 受援單位 四川省直管部門 1 山東省 北川縣 省發展改革委 2 廣東省＊ 汶川縣 省交通廳 3 浙江省 青川縣 省建設廳 4 江蘇省 綿竹縣 省經委 5 北京市 什邡市 省國資委 6 上海市 都江堰市 省教育廳 7 河北省 平武縣 省民政廳 8 遼寧省 安縣 省財政廳 9 河南省 江油市 省國土資源廳 10 福建省 彭州市 省勞動保障廳 11 山西省 茂縣 省水利廳 12 湖南省 理縣 省農業廳 13 吉林省 黑水縣 省林業廳 檢索日期，2011 年 12 月 12 日。 3 「國務院辦公廳關於印發汶川地震災後恢復重建對口支援方案的通知」，中華人民共和國中央人民 政府門戶網站，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zwgk/2008-06/18/content_1019966.htm
14 安徽省 松潘縣 省商務廳 15 江西省 小金縣 省文化廳 16 湖北省 漢源縣 省衛生廳 17 重慶市 崇州市 省環保局 18 黑龍江省 省劍閣縣 省廣電局 19 天津市 陝西省受災嚴重地區 註：深圳市支援甘肅省受災嚴重地區 （二） 對口支援 1. 是長期但非制度性的安排 （1） 從府際關係與財政來看，「對口支援」是一種「政治任務」，是除中央 轉移支付外的另一種方式，明顯的「中央請客、地方買單」。算是一種 中央與地方關係的「新傳統主義」。 （2） 就功能而言，第一可提昇效率，第二可加強省際關係，當然也可體現中 央對地方的指揮與調動能力。 2. 關於對口的邏輯與原則 受訪者有不同的看法，可大致區分為有邏輯與無邏輯： （1） 理性邏輯：既然對口支援的選擇權在中央高層，因此是中央的全盤考量 下所「點名」，其中，經濟總量（援助方與受援助方按照各省經濟實力 排序對口支援）和歷史淵源是兩個比較明顯的「配對」標準，也可能是 產業關聯、地緣或人口考量。 （2） 無邏輯：以汶川地震為例，根本不是外傳由國務院「抗震救災總指揮部」 主導，而是透過少數人的「關係」所達成，後才由中央承認。 3. 對口支援的持續性：2008 年，在這之前不具有持續性，在這之後有一定的 持續性。關於雙方關係。08 年之後，大量企業（尤其是國企）進入到受援
地，這使得雙方合作更具有一定的市場性。援助方一般都會派駐一些官員， 指導和與當地接洽。開闢出較特殊的橫向間政府關係現象。 （三） 2008 年汶川地震的對口支援 1. 2008 年的汶川大地震發生後，中共中央決定舉全國之力支援災區恢復重 建，制定了《汶川地震災後恢復重建對口支援方案》。對口支援方案要求， 按「一省幫一重災縣」原則，19 個省市與其支援對象「對接」：廣東省支援 汶川縣（深圳市支援甘肅省受災嚴重地區）、江蘇省支援綿竹市、上海市都 江堰市、山東省支援北川縣、浙江省支援青川縣、北京市支援什邡市、遼寧 省支援省安縣、河南省支援江油市、河北省支援平武縣、山西省支援茂縣、 福建省支援彭州市、湖南省支援理縣、湖北省支援漢源縣、安徽省支援松潘 縣、天津市支援陝西省受災嚴重地區、黑龍江省支援劍閣縣、重慶市支援崇 州市、江西省支援小金縣、吉林省支援黑水縣；除此之外，四川省廳局一級 部門則作為主要聯繫與協調單位。 2. 一位受訪者表示：「一開始國務院總理、副總理、民政部長都去災區了，事 實上整個中央沒人可以決定如何全國統籌的問題。」後由四川省委書記劉奇 葆、民政廳長與一位民政部官員討論支援的問題。後來找受災各市縣委書記 來說明各地災情，由劉奇葆與此位民政部官員討論，通過個人關係找了六省 對五市。但問題無法解決，如江蘇支援德陽，蘇州與無錫分別支持十邡與綿 竹，但兩縣相互較且出現矛盾（受援方的意願，後來北京支援十邡亦然）。 3. 後擴大到各省市，找各省民政廳。最終決定 19 個省支援，一省支援一縣。 （1） 先確定北京支援十邡，十邡是通往綿竹、北川、綿陽的重要關口，必 須先搶通，所以找了最強的北京。原本十邡市委書記還在抱怨：「為何 不找就在四川的廣東，後來也感謝是北京了」（支持力度很強）。 （2） 都江堰是觀光旅遊地區，很「洋」，後來找了上海。以成都為中心，十 邡和都江堰為兩翼，其他廣東、山東、浙江、江蘇分別支援受災較重 的地區（見圖一）。
（3） 一省支援一縣，後來把整個四川的風險給分散了。跳過中央與省、地， 直接對縣。
圖一
北京支援十邡、上海支援都江堰為兩翼
4. 但國務院與其他部委不買帳，馬凱：「這是民政部的，不是國務院的」。連民 政部自己也不敢說是自己決定的，推給王。所以不是國務院抗震救災小組決 定，後來胡說：「國務院不要，黨中央要」，這事才定。六月初中央政治局開 會決定「一省對一縣」，主要的沒變（北京、上海、廣東、浙江、山東、江蘇），其餘的微調。十八路諸侯馳援、會師四川，讓彼此競賽，含括責任制 與競爭機制。 5. 在中國壓力型體制下，誰都不敢決定。只有有魄力的人才敢。不是發揮黨國 體制的優勢。恰恰是黨國沒發揮作用。 （四） 「對口支援」比較研究： 目前中國「對口支援」可以放在「比較」的視野去觀察，至少有以下的比較方 向： 1. 康熙時期：青海平叛，由各省承擔軍餉。 2. 雍正時期：由福建福州負責受風災的琉球。 3. 乾隆時期：平定新歸後，清政府每年從各地調撥 200 萬至 300 萬兩白銀， 充作新疆軍政費用，由當時全國較具財政能力的省級行政區分擔。 4. 中共援外研究：也是對口（省、部委）。 5. 西德對東德（11 對 5）
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1
國科會補助專題研究計畫執行移地研究心得報告
日期： 102 年 12 月 01 日壹、執行移地研究過程
計劃主持人於2013 年 10 月 10 至 16 日赴上海市進行七日之田野調查訪問， 本次訪談對象包括復旦大學、同濟大學、上海財經大學、上海社會科學院、浙江 省委黨校多位學者，以及民政部前官員、於地方掛職的學者等。本次訪談的重點 集中於「對口支援」的原則、運作與執行、評析等說明之。二
貳、研究成果
一、 總論與原則 （一） 「對口支援」最初是為了儘快改變邊疆地區經濟社會發展滯後的局面而 提出，「時間最長、穩定的方式是針對沿海對少數民族地區，後才演變成 應急性的」，企圖透過計劃經濟手段對資源的配置進行調控。而現在對口 支援模式已發展出三種形式：邊疆地區對口支援、重大工程對口支援及 災害損失嚴重地區對口支援。 1. 邊疆地區對口支援的對象包括內蒙古、貴州、廣西、新疆、青海、雲 南、寧夏及西藏等，但其中以對新疆和西藏的力度最強，投注資金、 計畫編號 101-2410-H-004-133-計畫名稱 對口支援：中國大陸府際關係的另一種觀察 出國人員姓名 王信賢 服務機構 及職稱 國立政治大學 東亞研究所 出國時間 102 年 10 月 10 日至 102 年 10 月 16 日 出國地點 中國大陸 上海市 出國研究目的 田野調查2 派遣人力及建設項目最多，特別是 2008 年「三一四事件」與 2009 年新疆「七五事件」後更加明顯，因此最具代表性。 2. 重大工程對口支援：最主要的典型是「三峽工程庫區移民」，全中國有 21 個省、市、自治區和 10 個大中城市開展對口支援工作，此外，國 務院近50 個部（委、辦）及人民團體也對口支援三峽庫區，包括水利 部、教育部、國家體育總局、國家郵政局、國家民委、煤炭部、科委、 農業部、林業部等單位。 3. 災害損失嚴重地區對口支援：主要包括 1976 年「唐山大地震」以及 2008 年「四川汶川大地震」，以後者為例，中共中央決定舉全國之力 支援災區恢復重建，制定了《汶川地震災後恢復重建對口支援方案》， 按「一省幫一重災縣」原則，東部和中部19 個省市每年對口支援實物 工作量按不低於本省市上年地方財政收入的1%考慮，對口支援期限按 三年安排。 （二） 對口支援是長期但非制度性的安排，算是一種中央與地方關係的「新傳 統主義」。 1. 從府際關係與財政來看，這是除中央轉移支付外的另一種方式，明顯 的「中央請客、地方買單」。 2. 就功能而言，第一可提昇效率，第二可加強省際關係，當然也可體現 中央對地方的指揮與調動能力。 （三） 「對口支援」為一種「政治任務」，必須得達成，其與中央直接撥付的差 異在於：1.地方政府買單；2.路徑依賴：計畫經濟的遺產；3.為中央控制 地方的另一種手段。 （四） 關於對口的邏輯與原則，受訪者有不同的看法，可大致區分為有邏輯與 無邏輯： 1. 理性邏輯：既然對口支援的選擇權在中央高層，因此是中央的全盤考 量下所「點名」，其中，經濟總量（援助方與受援助方按照各省經濟實 力排序對口支援）和歷史淵源是兩個比較明顯的「配對」標準，也可 能是產業關聯、地緣或人口考量。 2. 無邏輯：以汶川地震為例，根本不是外傳由國務院「抗震救災總指揮
3 部」主導，而是透過少數人的「關係」所達成，後才由中央承認（詳 如下述）。 （五） 持續性：2008 年，在這之前不具有持續性，在這之後有一定的持續性。 關於雙方關係。08 年之後，大量企業（尤其是國企）進入到受援地，這 使得雙方合作更具有一定的市場性。援助方一般都會派駐一些官員，指 導和與當地接洽。開闢出較特殊的橫向間政府關係現象。 二、 運作與執行 （一） 邊疆地區對口支援 經過 30 多年的調整，省際對口支援出現了幾對固定搭配：全國支援西藏、 新疆；北京支援內蒙古、上海支援雲南、天津支援甘肅；河北、浙江、四川以及 青島、寧波、深圳、大連四個計畫單列市先後支援貴州；江蘇和廣東先後支援廣 西；山東、吉林、遼寧先後支援青海；江蘇支援陝西；上海、福建先後支援寧夏。 1. 援藏 （1） 各省對口援藏狀況 A. 拉薩市：北京市、江蘇省； B. 日喀則市：上海市、山東省； C. 昌都地區：重慶市、四川省、天津市； D. 林芝地區：廣東省、福建省； E. 山南地區：湖北省、湖南省； F. 阿里地區：河北省、陝西省； G. 那曲地區：浙江省、遼寧省。 （2） 援助方式： A. 預算：定期轉移支付，財政預算會編到政府機關（局、處）。 B. 貸款亦很普遍。 C. 項目：由對口支援省分承擔（施工隊伍、材料），但成本極高，如福建 對西藏林芝地區，施工隊伍與材料必須拉到當地。
4 （3） 西藏為特例（全國援藏幹部制度），對幹部的誘因：待遇、津貼、輪休、 快速提升。 （4） 因為 2008 年「三一四事件」，中央對藏出現調整： A. 對大藏區的支援要更徹底、更全面，全面到村莊（遷移村莊、農村建設、 農工機械、技術人員、蔬菜種子、品種改良）。 B. 壓縮式地援助：對藏民發津貼，以低保名義發放，有些甚至達到 2000 人民幣/月。 C. 各省援藏倍增，導致各地不堪負荷。 （5） 負面影響： A. 此種由中央強制的制度性配對，西藏也沒其他選擇。各種援助項目、方 式基本由西藏與各省「一對一談」，然而，在中央強力要求援助之下， 各省也不想吃大虧，都想要回一點好處。 B. 西藏目前變成各地殖民，尤其是礦產。各省都很強勢，支援方引進公司， 資源掠奪。國家發改委產業管制放鬆，幾十年只有一家水泥廠，但現在 放鬆了，導致西藏資源受到掠奪。 2. 援疆 （1） 各省援疆狀況：在援疆的案例中則剛好相反，由一個省市支持新疆多個地 區，如北京市負責支援和田地區的和田市、和田縣、墨玉縣、洛浦縣及新 疆生產建設兵團農十四師團場等，而廣東省則負責支援喀什地區疏附縣、 伽師縣、兵團農三師圖木舒克市等。 （2） 王樂泉主政時期，大量引進山東企業，包括經商與開採資源，此種集團性 的掠奪類似「內在殖民」。 （二） 2008 年汶川地震 1. 中國政府於 1976 年唐山大地震發生後啟動了類似災後地方政府對口支援機 制。而真正較具意義與規模的對口支援是 2008 年的汶川大地震，地震發生 後，中共中央決定舉全國之力支援災區恢復重建，制定了《汶川地震災後恢 復重建對口支援方案》。對口支援方案要求，按「一省幫一重災縣」原則，19 個省市與其支援對象「對接」：廣東省支援汶川縣（深圳市支援甘肅省受災嚴
5 重地區）、江蘇省支援綿竹市、上海市都江堰市、山東省支援北川縣、浙江省 支援青川縣、北京市支援什邡市、遼寧省支援省安縣、河南省支援江油市、 河北省支援平武縣、山西省支援茂縣、福建省支援彭州市、湖南省支援理縣、 湖北省支援漢源縣、安徽省支援松潘縣、天津市支援陝西省受災嚴重地區、 黑龍江省支援劍閣縣、重慶市支援崇州市、江西省支援小金縣、吉林省支援 黑水縣；除此之外，四川省廳局一級部門則作為主要聯繫與協調單位。 2. 一位受訪者表示：「一開始國務院總理、副總理、民政部長都去災區了，事實 上整個中央沒人可以決定如何全國統籌的問題。」後由四川省委書記劉奇葆、 民政廳長與一位民政部官員討論支援的問題。後來找受災各市縣委書記來說 明各地災情，由劉奇葆與此位民政部官員討論，通過個人關係找了六省對五 市。但問題無法解決，如江蘇支援德陽，蘇州與無錫分別支持十邡與綿竹， 但兩縣相互較且出現矛盾（受援方的意願，後來北京支援十邡亦然）。 3. 後擴大到各省市，找各省民政廳。最終決定 19 個省支援，一省支援一縣。 （1） 先確定北京支援十邡，十邡是通往綿竹、北川、綿陽的重要關口，必須先 搶通，所以找了最強的北京。原本十邡市委書記還在抱怨：「為何不找就 在四川的廣東，後來也感謝是北京了」（支持力度很強）。 （2） 都江堰是觀光旅遊地區，很「洋」，後來找了上海。以成都為中心，十邡 和都江堰為兩翼，其他廣東、山東、浙江、江蘇分別支援受災較重的地區。 （3） 一省支援一縣，後來把整個四川的風險給分散了。跳過中央與省、地，直 接對縣。 4. 但國務院與其他部委不買帳，馬凱：「這是民政部的，不是國務院的」。連民 政部自己也不敢說是自己決定的，推給王。所以不是國務院抗震救災小組決 定，後來胡說：「國務院不要，黨中央要」，這事才定。六月初中央政治局開 會決定「一省對一縣」，主要的沒變（北京、上海、廣東、浙江、山東、江蘇）， 其餘的微調。十八路諸侯馳援、會師四川，讓彼此競賽，含括責任制與競爭 機制。 5. 在中國壓力型體制下，誰都不敢決定。只有有魄力的人才敢。不是發揮黨國 體制的優勢。恰恰是黨國沒發揮作用。
6 （三） 援助方（上海市）經驗： 1. 目前上海市對口支援地區包括： （1） 三峽：重慶庫區萬州區五橋移民開發區（原四川省萬縣市五橋區）、湖北 庫區的宜昌市夷陵區（原湖北省宜昌市宜昌縣）； （2） 西藏日喀則地區的江孜縣、拉孜縣、定日縣、亞東縣、薩迦縣； （3） 新疆阿克蘇地區的阿克蘇市、溫宿縣、阿瓦提縣、烏什縣； （4） 雲南省文山州、紅河州、思茅地區、迪慶州； （5） 四川汶川地震：都江堰市。 2. 在上海市支援都江堰市的個案上，從都江堰市到四川省都派人與上海市協調， 希望上海所支援的資源能由都江堰市自己統籌運用，而此遭到上海市拒絕， 連都江堰市當地的民眾都希望有上海來主導。
三
參、建議與結語
一、省一級的對口，這幾年看來效果較為明顯。但成本問題、產業接入問題和可 持續問題都需要進一步考慮。 二、「對口支援」為當前中國府際關係的另一種觀察。但多數受訪者都認為，這 僅是一種由中央主導的跨省支援，不太可能脫離中央的指揮運作，一位受訪 者提及：「站在中央的角度，難道當真這麼想讓區域間頻繁的合作？不怕地 方結盟、坐大嗎？」 三、比較研究：目前中國「對口支援」可以放在「比較」的視野去觀察，至少有 以下的比較方向： （一） 康熙時期：青海平叛，由各省承擔軍餉。 （二） 雍正時期：由福建福州負責受風災的琉球。 （三） 乾隆時期：平定新歸後，清政府每年從各地調撥 200 萬至 300 萬兩白銀， 充作新疆軍政費用，由當時全國較具財政能力的省級行政區分擔。 （四） 中共援外研究：也是對口（省、部委）。 （五） 西德對東德（11 對 5）國科會補助計畫衍生研發成果推廣資料表
日期:2014/01/15國科會補助計畫
計畫名稱: 對口支援：中國大陸府際關係的另一種觀察 計畫主持人: 王信賢 計畫編號: 101-2410-H-004-133- 學門領域: 比較政治無研發成果推廣資料
101 年度專題研究計畫研究成果彙整表
計畫主持人：王信賢 計畫編號： 101-2410-H-004-133-計畫名稱：對口支援：中國大陸府際關係的另一種觀察 量化 成果項目 實際已達成 數（被接受 或已發表） 預期總達成 數(含實際已 達成數) 本計畫實 際貢獻百 分比 單位 備 註 （ 質 化 說 明：如 數 個 計 畫 共 同 成 果、成 果 列 為 該 期 刊 之 封 面 故 事 ... 等） 期刊論文 0 1 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國內 參與計畫人力 （本國籍） 專任助理 0 0 100% 人次 期刊論文 0 0 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 章/本 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國外 參與計畫人力 （外國籍） 專任助理 0 0 100% 人次其他成果
