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中國大陸與各國簽訂 FTA 中 SPS 章節分析

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Academic year: 2022

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(1)

中國大陸與各國簽訂 FTA 中 SPS 章節分析

(中經院編號:1000507)

中經院台灣 WTO 中心

壹、諮詢內容

一、中國大陸與紐西蘭 FTA 之 SPS 章節內容及自 2008 年生效至今之執行成 效與障礙:經查中國、日本、韓國、澳洲、紐西蘭及新加坡洽簽之 FTA 中SPS 章節,其中以中國大陸與紐西蘭洽簽之章節內容最為詳盡,且生 效至今已經多年,有關 SPS 章節之執行狀況與障礙,足為我國準備之參 考。

二、中國大陸與新加坡及智利等國家簽署FTA 中 SPS 章節內容分析:包括章 節內容,與新加坡簽署時,何以將SPS 與 TBT 合併等。

貳、研析意見

一、中國大陸簽署主要 FTA 中有關 SPS 規範之內容分析

1990 年代後期,各國洽簽自由貿易協定(Free Trade Agreements, FTAs)

1成為全球趨勢,中國大陸亦調整過去奉行多邊貿易體制之策略,於 2003 年 時分別與香港、澳門簽署《關於建立更緊密經貿關係的安排》(Closer Economic Partnership Arrangement,以下簡稱 CEPA);同時,亦自 2002 年 11 月 4 日與 東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN,以下簡稱

*本諮詢 案 由台灣 WTO 中心副研究員徐遵慈及分析師姜博瑄撰寫。

1 依據 WTO 之分類,區域貿易協定(Regional Trade Agreements, RTAs)下分為關稅同盟 (Customs Union))與自由貿易協定(FTA)二類,本文為求統一,一律以 FTA 稱之。參 GATT 第二十四條條文。

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東協)簽署《東協─中國全面經濟合作架構協定》(Framework Agreement on Comprehensive Economic Co-Operation Between ASEAN and the People's Republic of China),自此開啟與其他國家洽簽 FTA 的工作。截至 2011 年 6 月,中國已與22 個國家(含地區)洽簽 9 個 FTA 或類似貿易協定;2同時正 與澳洲、海灣合作理事會(Gulf Cooperation Council, GCC)、冰島、挪威、

瑞士等進行FTA 之談判,與韓國等則正進行 FTA 之可行性研究中。

1:中國推動 FTA 之現狀

協定名稱 現狀

內地與港澳更緊密經貿關係安排(CEPA) 已生效

中國─東盟FTA 已生效

中國─巴基斯坦FTA 已生效

中國─智利FTA 已生效

中國─紐西蘭FTA 已生效

中國─新加坡FTA 已生效

中國─秘魯FTA 已生效

亞太貿易協定 已生效

中國─哥斯大黎加FTA 已簽署,尚未生效

中國─海灣合作理事會(GCC)FTA 談判中

中國─澳洲FTA 談判中

中國─冰島FTA 談判中

中國─挪威FTA 談判中

中國─南部非洲關稅同盟(SACU)FTA 談判中

中國─瑞士FTA 談判中

2 中國商務部網站將兩岸 ECFA 亦列為已簽署之 FTA,因此自稱已簽署 10 個 FTA。

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協定名稱 現狀

中國─印度FTA 研議中,但已暫停

中國─韓國FTA 研議中

中─日─韓FTA 研議中

資料來源:本研究整理自中國自貿區服務網,http://fta.mofcom.gov.cn/index.shtml

中國大陸與其他國家或地區簽署之協定內容,依其簽署時間以及與締約 國間之貿易關係,呈現極大之差異。簡言之,中國較早期簽署之 FTA 內容多 半十分簡單,條文簡要,協定之政治性目的超越司法性及經貿目的,此類 FTA 可以東協─中國 FTA 為代表;較後期簽署之 FTA 則涵蓋內容較為完備,協 定中有關程序及實質性之規定亦漸趨繁複,至此司法化之特徵已十分明顯。

而隨著中國經濟崛起,市場潛力備受各界看好,同時與締約國間之經貿關係 日趨緊密,亦帶動其談判、簽署之 FTA 內容日臻完備,條文規範繁複,此類 FTA 可以中國與紐西蘭簽署之 FTA 為代表。

上述之特質亦反映於中國簽署之 FTA 中有關農產品與食品衛生檢驗檢 疫(以下簡稱 SPS 規定)之相關規定上。例如,東協─中國 FTA 於 2004 年 簽署,其中並無 SPS 專章或特定之條文,僅於協定中闡明締約國同意遵守 WTO 規則中之相關承諾;3在中國於 2008 年與新加坡簽署的 FTA 中,則出 現 SPS 相關條文,但係與技術性貿易障礙(Technical Barriers to Trade, TBT)

之規定共列於同一專章,並無 SPS 專章;但在此同時,2008 年中國大陸與紐 西蘭簽署之 FTA 中,則出現 SPS 專章,該專章中涵括 SPS 有關之詳盡程序 性與實質性之規定及數個附件。

針對中國簽署之 FTA 中有關 SPS 規定之不同態樣,以下分別選擇東協─

中國 FTA、中國─新加坡 FTA、中國─紐西蘭 FTA 為例,分析其規範內容與 法律效果。

3 參東協-中國 FTA 第 7 條第 1 項。

(4)

(一)、東協─中國 FTA

東 協─ 中 國 全 面 性 經 濟 合 作 架 構 協 定 ( Framework Agreement on Comprehensive Economic Co-operation,以下簡稱東協─中國架構協定)於 2002 年 11 月簽署,2003 年 6 月正式實施;2004 年 11 月雙方進一步簽署《東 協 ─ 中 國 經 濟 合 作 貨 品 貿 易 協 定 》(Agreement on Trade in Goods of the Framework Agreement on Comprehensive Economic Co-operation between the Association of Southeast Asian Nations and the People’s Republic of China,以 下簡稱東協─中國 FTA),惟該協定規範相較於其他國家簽署之 FTA 可謂十 分簡單。其中,FTA 中並無 SPS 有關條文,而係在第 7 條有關 WTO 規則(WTO Disciplines)之條文中,於第 1 項闡明締約國同意遵守 WTO 規則中之相關承 諾,包括非關稅措施、技術性貿易障礙、動植物防疫檢驗措施、反傾銷規定、

智慧財產權保護等。4

依此規定,雖然東協─中國 FTA 中未直接規範有關 SPS 之規定,但因上 述第 7 條中,締約國同意遵守 WTO 下之 SPS 協定,因此在東協、中國對於 該 FTA 下有關衛生檢驗檢疫措施之事項,原則上應符合雙方在 WTO 之 SPS 協定應遵守之義務,亦即包括調和、透明化、等效性等之規定;對於東協中 尚未加入WTO 之觀察員國家,包括越南(2007 年 1 月始成為 WTO 會員)、

寮國,則須符合其在 WTO 下進行入會談判所作之相關承諾。5

另外,《東協─中國經濟合作貨品貿易協定》針對《架構協定》第 7 條規

4 Art. 7.1: “Subject to the provisions of this Agreement and any future agreements as may be agreed pursuant to reviews of this Agreement by the Parties under Article 17 of this Agreement, the Parties4[1] hereby agree and reaffirm their commitments to abide by the provisions of the WTO disciplines on, among others, non-tariff measures, technical barriers to trade, sanitary and phytosanitary measures, subsidies and countervailing measures, anti-dumping measures and intellectual property rights.”

5 參第 7 條第 2 項。

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範之經濟合作事項,選擇較重要事項,另訂定具體之合作計畫,包括針對強 化資通訊科技(ICT)合作、加強農業合作、加強動植物及食品衛生檢驗檢 疫措施(SPS)等事務性之合作事項,由雙方簽署或發布不同之法律或政策 檔,如諒解備忘錄(Memorandum of Understanding, MOU)或行動方案(Plan of Action)等。

其 中 ,「 東 協 與 中 國 在 加 強 動 植 物 防 疫 檢 驗 措 施 合 作 之 諒 解 備 忘 錄 」

(Memorandum of Understanding Between the Association of Southeast Asian Nations and the Government of the People’s Republic of China on Strengthening Sanitary and Phytosanitary Cooperation, Singapore)旨在藉由雙方於動植物防 疫檢驗措施上之合作,更有效及成功地實現 FTA 之目標。該 MOU 之簽署代 表為東協秘書長與中國國家質量監督檢驗檢疫總局局長。

此外,針對中國大陸與東協間農業領域之合作,雙方簽署「東協與中國 農業部門間農業合作之諒解備忘錄」(Memorandum of Understanding between the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Secretariat and the Ministry of Agriculture of the People’s Republic of China on Agricultural Cooperation, Cebu, Philippines),目標為建立中國大陸與東協間更緊密與友善 之合作關係,承認農林業對於各締約國之經濟、社會發展之重要貢獻,雙方 應加強在農林業領域廣泛及緊密的技術合作,達成互惠互利之目標。該備忘 錄是由東協秘書長與中國農業部副部長代表簽署。

(二)、中國─新加坡 FTA

中國與新加坡於 2006 年 8 月開啟 FTA 的談判,於 2008 年 10 月 23 日簽 署《中國-新加坡自由貿易協定》(The China-Singapore Free Trade Agreement, CSFTA,以下簡稱中─星 FTA),於 2009 年 1 月 1 日生效。該協定係中國在 東協─中國 FTA 基礎上,首次與東協個別國家所簽署之 FTA;中國承諾將在 2010 年 1 月 1 日前給予 97.1%自新加坡進口產品零關稅,雙方並同意互相開

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放醫療、教育、會計等服務貿易市場。

中─星 FTA 共有 115 條條文,分為 14 章,其中第 7 章為衛生檢驗檢疫及 技術性貿易障礙之規定,規定雙方將在衛生檢驗檢疫的標準化及區域化認 證、合格評定程序等方面加強合作,建立合作機制,使雙方迅速且有效地解 決雙邊貿易中產生的問題。另外附件 4 則訂定雙方有關 SPS 與 TBT 之連絡 點(contact points)。

協定第45 條闡明第 7 章之目標在於:促進雙方履行 WTO 之 SPS 協定與 TBT 協定,以避免對雙邊貿易造成不必要的障礙,促進和便利雙邊貿易,同 時保護人類、動物及植物的生命與健康或實現其他合法目標。第 46 條為適 用之範圍,規定本章適用於一方直接或間接影響雙方之間貿易的全部衛生與 植物衛生措施。第47 條為主管機構與聯絡點,規定雙方主管機構及聯繫點,

負責雙方間資訊交流的部門;對於主管機關機構及聯繫點的架構、組織和內 設部門的任何重大變化,雙方應相互通報。

第49 條為有關區域化(Regionalisation)之規定:雙方同意按照 SPS 協 定第6 條要求,積極、妥善地解決兩國關注的進出口農產品檢疫問題;出口 締約方可以要求進口締約方對其國內部分地區或全部地區作為有害生物或 疫 病 非 疫 區 進 行 認 可 。 進 口 締 約 方 應 積 極 考 慮 出 口 締 約 方 的 請 求 (give favourable consideration),在進行評估後,可同意依據第一款規定對出口締 約方的有害生物或疫病非疫區進行承認;確定為有害生物或疫病非疫區後,

進口締約方應允許來自出口締約方有害生物或疫病非疫區的農產品根據其 SPS 要求進入其市場。如果進口締約方認為出口締約方境內生產向其出口農 產品的非疫區存在某一疫病或有害生物爆發的風險時,可對該非疫區的地位 提出重新確認要求。進口締約方也可要求出口締約方採取具體的根除與控制 措施來保持非疫區地位,確保出口締約方動植物及其產品滿足進口締約方 SPS 要求。

第 51 條為國際標準之規定,規定:一、只要有關國際標準已經存在或

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即將擬定,雙方應當使用國際標準或其相關部分,作為技術法規和相關合格 評定程序的基礎,除非這些國際標準或其相關部分無法有效、恰當地實現法 定 目 標 。 二 、 在 適 當 的 情 況 下 , 雙 方 應 在 國 際 標 準 化 機 構 (international standardising bodies)互相合作,以確保這些組織制定的、可能成為技術法規 基礎的國際標準能夠便利貿易,不對國際貿易造成不必要的障礙(do not create unnecessary obstacles to international trade)。三、在適當的情況下,雙 方在WTO 技術性貿易障礙委員會和 WTO 衛生與植物衛生措施委員會及其 他相關國際或區域論壇討論國際標準和相關議題時,應當加強溝通和協調。

第 53 條為等效性規定,雙方應積極考慮承認對方與本章目標、SPS 協 定與 TBT 協定一致的技術法規和 SPS 措施的等效性。第 54 條為透明度條 文,規定雙方應依照 SPS 協定和 TBT 協定的規定,通過 SPS 和 TBT 諮詢 點向另一方通報其與貨品貿易有關的技術法規和 SPS 措施的任何制訂及修 訂情況。對於任何通報,除非出於健康、安全、環境保護或國家安全問題,

或面臨發生此類問題的威脅等考慮而採取更緊急的行動,各方應給予另一方 至少60 天的評議期,供其提交書面評議。

第 55 條為聯合工作小組之設立,雙方同意設立衛生與植物衛生措施和 技術性貿易障礙聯合工作小組,工作小組由雙方主管部門的代表組成,應自 本協定生效之日起 1 年內設立。除另有約定外,工作小組應每年舉行一次會 議,其職能包括:管理和監督本章的實施;解決本章和附件實施中產生的問 題和爭端。

第58 條為關於附件的最終條款(Final Provisions on Annexes),規定當 一方出現或可能出現安全、健康、消費者或環境保護或國家安全的緊急問題 時,可以立即全部或者部分暫停任何附件的實施。在這種情況下,該方應當 立即將緊急情況的性質、涵蓋的產品、暫停目的和原因通報對方。

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(三)、中國─紐西蘭 FTA

《 中 國─紐 西 蘭 自 由 貿 易 協 定 》( Free Trade Agreement Between The Government of the People’s Republic of China And The Government of New Zealand,以下簡稱中─紐 FTA) 於 2004 年 12 月開啟談判,2008 年 4 月 7 日簽署,2008 年 10 月 1 日生效實施,係中國大陸與第一個已開發國家所簽 署的FTA,計有 18 章 214 條條文、14 個附件,與 2 個執行協議(Implementing Arrangement)。

根據該FTA 規定,紐西蘭將在 2016 年 1 月 1 日前給予 100%自中國進口 產品零關稅,其中63.6%的產品從 FTA 生效時開始實施零關稅;中國則將在 2019 年 1 月 1 日前給予 97.2%自紐國進口產品零關稅,其中 24.3%的產品從 FTA 生效時起開始實施零關稅。其中,中國將從 FTA 生效時起逐年降低自紐 國進口乳製品、牛羊肉、奇異果等產品關稅,並將於 2016 年 1 月 1 日前調 降牛羊肉、奇異果至零關稅,於 2017 年 1 月 1 日調降鮮奶及奶油、黃油、

乳酪至零關稅,於 2019 年 1 月 1 日前調降奶粉至零關稅。

在中─紐 FTA 中,與 SPS 議題有關的規定主要為第 7 章「SPS 措施」

(Sanitary and Phytosanitary Measures),並另訂「第 7 章有關 SPS 主管機關 與連絡點之執行協議」(Implementing Arrangement: Chapter 7 A: Competent Authorities and Sanitary and Phytosanitary Contact Points)。

依據協定第74 條,第 7 章之目標在於:促進雙方履行 WTO 之 SPS 協定 以 及 相 關 國 際 標 準 組 織 所 制 定 之 國 際 標 準 、 準 則 與 建 議 (international standards, guidelines and recommendations);提供一個加強雙方執行 SPS 協 定之機制,包括風險分析、區域性條件之適應、等效性、技術協助、以及加 強本領域之合作事項;透過解決市場進入問題,提升雙邊貿易,同時保護人 類、動物及植物的生命與健康;提供加強相關諮詢、諮商之管道。6第 75 條

6 Art. 74: The objectives of this Chapter are to:

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為適用之範圍,規定本章適用於一方直接或間接影響雙方之間貿易的全部衛 生與植物衛生措施。第76 條為國際義務,規定本協定不應限制雙方在 WTO 之 SPS 協定下之權利與義務。

第 77 條則詳細制訂雙方為執行本協定,應制定或提供之相關安排,包 括提供風險分析、區域性條件之適應、等效性、檢測(Verification)、認證

(Certificates)、進口檢查(Import Checks)、合作等事項之清單或準則、

頻率、相關要件等。

第 87 條為主管機構與聯絡點,規定雙方主管機構及聯繫點;對於主管 機關及聯繫點的架構、組織和權責分工的任何重大變化,雙方應相互通報。

第79~85 條分別為有關風險分析、區域狀況之調整、等效性、檢測、認 證、進口檢查及合作事項之詳細規定,原則上雙方應共同努力,如締約方有 相關市場進入之要求,應加速相關程序及互相提供資訊,以避免對貿易造成 不當之影響。各條文並規定,雙方應共同制定有關決定風險分析、區域性條 件之適應、等效性、檢測 、認證等原則或準則。

此外,第86 條為有關通知(Notification)之規定,規定雙方應於下列情 形發生時,即時通知對方之連絡點:一、衛生狀況有重大改變時;二、已通 報之疾病或病蟲害狀況有重大改變,或有新增疾病或病蟲害情形;三、採取

a. uphold and enhance implementation of the SPS Agreement and applicable international standards, guidelines and recommendations developed by relevant international organizations;

b. provide a mechanism for enhancing the Parties' implementation of the SPS Agreement, including risk analysis, adaptation to regional conditions, equivalence and technical assistance, and for enhancing the Parties' cooperation in these and other areas;

c. facilitate trade between the Parties through seeking to resolve trade access issues, while protecting human, animal or plant life or health in the territory of the Parties;

and

d. provide a means to improve communication and consultation on sanitary and phytosanitary issues.

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新措施,或預防措施之調整,如注射疫苗。另外,如對於人類、動物及植物 的生命與健康風險有嚴重疑慮之時,應於 24 小時內通報對方連絡點;如締 約方提出該項關切,雙方應於 14 天內進行諮商;如締約方基於保護人類、

動物及植物的生命與健康之理由,決定實施暫時性措施,應於 24 小時內通 報對方連絡點,如締約方提出請求,雙方應於 8 天內進行諮商。7

7 Art. 86.1: The Parties shall inform each other through the contact points in a timely and appropriate manner when:

a. there is a significant change in health status, including the distribution and host preference of diseases or pests in Implementing Arrangement: Chapter 7 C(2), to ensure continued confidence in the competence of the Party with respect to the management of any risks of transmission of disease or pest to the other Party which may arise as a consequence;

b. there are scientific findings of importance with respect to diseases or pests which are not in Implementing Arrangement: Chapter 7 C(2), or new diseases or pests;

c. any additional measures beyond the basic requirements of their respective sanitary or phytosanitary measures are taken to control or eradicate diseases or pests or to protect human health, and any changes in preventative policies, including vaccination policies.

2. In cases of serious and immediate concern with respect to human, animal or plant life or health, oral notification shall be made with urgency to the contact points and written confirmation should follow within 24 hours.

3. Where a Party has serious concerns regarding a risk to human, animal or plant life or health, consultations regarding the situation shall, on request, take place as soon as possible, and in any case within 14 days unless otherwise agreed between the Parties.

Each Party shall endeavour in such situations to provide all the information necessary to avoid a disruption in trade, and to reach a mutually acceptable solution.

4. Where there is a non-compliance of imported consignments for products subject to sanitary or phytosanitary measures, the importing Party shall notify as soon as possible the exporting Party of the non-compliance.

5. Without prejudice to the preceding paragraphs of this Article and in particular paragraph 3, a Party may, on serious human, animal or plant life or health grounds, take provisional measures necessary for the protection of human, animal or plant life or health. These measures shall be notified in writing within 24 hours to the other Party and, on request, consultations regarding the situation shall be held within 8 days unless

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第88 條規定,雙方應成立共同管理委員會(Joint Management Committee, JMC),並應在第一次會議中制定議事規則(rules of procedure)。共同管理委 員會由雙方主管部門的代表組成,應自協定生效之日起1 年內召集會議,並 視需要設立技術性工作小組(technical working groups, TWG),由專家等級 之代表組成。

另外,協定第 16 章為有關爭端解決之專章,第 185 條規定,本章規定 不妨礙雙方在其他協定下訴諸爭端解決之權利。如一爭端同時涉及本協定及 其他協定之事項,指控方有權選擇處理爭端之場域,惟一旦選擇一特定場域 後,則不得使用其他場域。8依據本條解釋,如一爭端同時涉及本協定之 SPS 規定與 WTO 下之 SPS 協定,指控方得選擇在本協定或 WTO 下解決相關爭 端,惟一經選擇後則不得在另一場域解決相同爭端。

otherwise agreed by the Parties. The Parties shall take due account of any information provided through such consultations.

8 Article 185 Choice of Forum

1. Except as provided in this Article, this Chapter is without prejudice to the rights of the Parties to have recourse to dispute settlement procedures available under other agreements to which they are party.

2. Where a dispute regarding any matter arises under this Agreement and under another agreement to which both Parties are party, the complaining Party may select the forum in which to settle the dispute.

3. Once the complaining Party has requested a particular forum, the forum selected shall be used to the exclusion of other possible fora.

4. For the purposes of this Article, a Party shall be deemed to have selected a forum when it has requested the establishment of, or referred a matter to, a dispute settlement panel or arbitral tribunal.

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二、中-星 FTA、中-紐 FTA 生效後有關 SPS 規範之執行成效

(一)、中─星 FTA

農業在新加坡經濟結構中所占比例不到 1%,主要有家禽飼養和水產業,

糧食全部靠進口,蔬菜自產僅占 5%,大部分從馬來西亞、中國、印尼和澳 洲進口。由於新加坡並不以農業為主,因此與中國簽署 FTA 較無需擔心中國 農產品進口對國內產業的可能衝擊,因此中─星 FTA 中有關 SPS 之規定主要 係在確保中國進口產品所涉之檢驗檢疫措施與食品安全等問題。

有 關 農 產 品 和 食 品 的 進 口 程 序 , 進 口 商 須 向 新 加 坡 農 糧 與 畜 牧 局

(Agri-Food and Veterinary Authority, AVA)申請執照,只有獲得 AVA 進口執 照的貿易商才能在新加坡從事農產品和食品進口業務。AVA 有完整的一套食 品安全計畫,對肉、魚、新鮮水果和蔬菜、蛋、加工食品等商品的進口來源、

包裝運輸、檢驗程序、檢驗標準有不同的要求和詳盡的規定。

中-星FTA 於 2009 年 1 月 1 日生效,雙方於 2010 年 4 月 14~15 日召開 協定生效後第一次執行成效檢討會議,會中雙方肯定中─星 FTA 帶來之成 效,認為FTA 有助雙方提升貿易與投資。該項檢討會議發布的新聞稿中,並 未針對SPS 或其他具體事項提出說明,應可認為雙方對於執行成效並無負面 意見。9

目前,新加坡排名中國第十大貿易夥伴、第二大海外勞務市場和第四大 工程承包市場;中國則穩坐新加坡繼歐盟、馬來西亞後之第三大貿易國。根 據新加坡國際企業發展局統計,2010 年中星雙邊貿易金額為 700.6 億美元,

較 2009 年增加 34.0%,其中,新加坡對中國出口 363.8 億美元,成長 38.2%;

自中國進口336.7 億美元,成長 29.7%,雙方順差 27.1 億美元,成長 651.4%。

此外,2011 年 1~5 月間,中星雙邊貿易金額約 326.46 億美元,較 2010 年同

9 Press Release, Ministry of Trade and Industry, Singapore, 15 April 2010.

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期增加7.2%,其中新加坡對中國出口約 169.08 億美元,成長 8%;新加坡自 中國進口 157.38 億美元,成長 6.3%。10中星兩國於簽署 FTA 後第一年遭遇 全球金融危機,第二年貿易快速成長,第三年亦維持成長趨勢,但成長速度 已較2010 年緩和。

值得注意的是,在新加坡對中國出口主要產品項目中,除工業產品外,

亦出現農產品。其中,排名第9 位之出口產品為穀物粉、澱粉等或乳的製品、

糕餅(HS 第 19 章),2010 年出口金額為 3.66 億美元,較 2009 年 3.42 億美 元持續成長;另外,飲料、酒及醋(HS 第 22 章)則排名第 13 位出口產品,

2010 年出口金額為 2.08 億美元,較 2009 年 2.04 億美元持續成長。11在新加 坡自中國進口主要產品項目中,在農產品方面,則主要為食用蔬菜、根及塊 莖(HS 第 22 章),2010 年出口金額為 1.31 億美元,2009 年為 1.04 億美元,

金額並不高。

事實上,依據上述統計,可發現中-星 FTA 生效後,新加坡對中國出口 農產品金額反而大於自中國進口農產品金額。此一情形顯示新加坡因自由化 程度高,國內農產品、食品市場競爭激烈,因此中國農產品在品質、安全、

價格、通路等方面仍有待提高其競爭力,才能面對眾多進口產品,打入星國 市場。

(二)、中─紐 FTA

紐西蘭以畜牧業為其經濟基礎,農牧產品出口占其出口總量約 50%,其 中羊肉、乳製品和粗羊毛出口量均居世界第一位;紐西蘭亦是全球最大的鹿 茸生產國和出口國,產量占全球總產量約30%。紐國主要農作物有小麥、大 麥、燕麥、水果等。紐國漁產豐富,為世界第四大專屬經濟區。

中─紐 FTA 於 2009 年 10 月 1 日實施屆滿一年時,中、紐雙方均認為 FTA

10 中新經貿合作網,2011-07-01。

11 http://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp?news_id=23228

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已成供發揮促進雙邊貿易的效果。據紐西蘭統計局統計,2010 年中紐雙邊貿 易金額達到83.9 億美元,較 2009 年成長 36.3%。其中,紐國對中國出口 34.9 億美元,成長 52.5%,占紐出口總額比率約 11.1%,增加 1.9 個百分點;紐國 自中國進口49 億美元,成長 26.6%,占紐國進口總額比率約 16%,增加 0.9 個百分點。紐國貿易逆差 14.1 億美元,下降 10.9%。中國為紐西蘭第二大出 口市場和第二大進口來源地。

動物產品是紐西蘭對中國出口主力,亦是紐國爭取與中國簽署FTA 之主 要動機之一。2010 年紐國對中國出口動物產品金額大幅成長至 16.5 億美元,

成長幅度高達 85.6%,占紐國對中國出口總額比率也上升至 47.3%,但同期 間紐國對中國出口食品、飲料等則下降,出口金額約 1.9 億美元,衰退幅度 達 14.9%。(詳參表 2)12同期間,紐國自中國進口產品中之農產品,則僅有 蔬菜、水果等或植物其他部分的製品(HS 第 20 章),2010 年進口金額為 2,500 萬美元,2009 年為 2,500 萬美元。

12 資料來源:中國商務部國別貿易報告,

http://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp?news_id=22937

(15)

2:紐西蘭對中國出口主要商品構成(HS 章節)(2010 年)

單位:百萬美元 HS 編碼 商品類別 2010 年 2009 年 增減率% 占比%

章 總值 3,492 2,289 52.6 100.0

04 乳;蛋;蜂蜜;其他食用動物產品 1,325 624 112.3 38.0

44 木及木製品;木炭 720 451 59.7 20.6

51 羊毛等動物毛;馬毛紗線及其機織物 212 150 41.2 6.1

47 木漿等纖維狀纖維素漿;廢紙及紙板 135 80 68.1 3.9

19 穀物粉、澱粉等或乳的製品;糕餅 131 172 -24.1 3.8

03 魚及其他水生無脊椎動物 116 87 34.2 3.3

02 肉及食用雜碎 98 86 13.9 2.8

05 其他動物產品 86 84 3.3 2.5

15 動、植物油、脂、蠟;精製食用油脂 81 62 29.7 2.3

41 生皮(毛皮除外)及皮革 70 50 39.8 2.0

35 蛋白類物質;改性澱粉;膠;酶 66 44 49.3 1.9

08 食用水果及堅果;甜瓜等水果的果皮 53 44 19.9 1.5

74 銅及其製品 37 26 40.6 1.1

48 紙及紙板;紙漿、紙或紙板製品 30 21 46.6 0.9

23 食品工業的殘渣及廢料;配製的飼料 29 25 15.9 0.8

26 礦砂、礦渣及礦灰 28 20 41.1 0.8

85 電機、電氣、音像設備及其零附件 27 22 21.9 0.8

01 活動物;動物產品 26 10 170.9 0.8

84 核反應爐、鍋爐、機械器具及零件 24 23 8.1 0.7

76 鋁及其製品 18 22 -19.3 0.5

21 雜項食品 14 10 37.2 0.4

39 塑膠及其製品 11 8 28.7 0.3

22 飲料、酒及醋 10 10 -0.8 0.3

72 鋼鐵 10 18 -45.9 0.3

90 光學、照相、醫療等設備及零附件 8 6 32.3 0.2

95 玩具、遊戲或運動用品及其零附件 3 2 64.1 0.1

73 鋼鐵製品 2 3 -25.0 0.1

30 藥品 2 1 206.3 0.1

07 食用蔬菜、根及塊莖 2 0 557.1 0.1

06 活植物;莖、根;插花、簇葉 2 2 -11.9 0.1

以上合計 3,378 2,164

資料來源 : 中國商務 部 國別貿易 報 告,

http://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp?news_id=22937

(16)

另外,如果以中─紐 FTA 實施時間計算,則從 2008 年 10 月 1 日至 2009 年 10 月 1 日,FTA 實施一年間紐國對中國出口增加 38%,達到 37 億美元,

主要的成長來自於紐國對中國出口乳製品大幅增加,其餘產品如羊肉、木 材、奇異果、羊毛與紅酒亦有明顯成長。13

不過,雖然紐國政府對於中-紐 FTA 成效給予高度肯定,但 2010 年以 來紐國工會組織、農業團體等開始抱怨中國對自紐國進口乳製品等實施貿易 制裁,已嚴重影響紐國出口。根據紐國貿易部長 Tim Groser 表示,自 2008 年開始,中國至少對紐國乳製品實施七次貿易管制措施,然而儘管如此,紐 國對中國出口乳製品仍在 FTA 生效後快速成長,在 4 年間從 5 億美元增加至 20 億美元。分析如此快速成長的原因,主要係中國奶粉在 2008 年爆發三聚 氰胺事件後,自紐國進口奶粉即呈倍數成長。不過,雖然民間抱怨連連,但 紐國政府認為中國實施貿易限制措施尚稱符合中─紐 FTA 規範,因此不會對 中國提出爭端解決或正式抗議。14

根據中國海關統計,2010 年 1~3 月中國進口乳製品 19.2 萬噸,金額約 4.8 億美元,較 2009 年同期增加 35.3%和 76.4%。在中國爆發奶粉含有三聚 氰胺事件後,進口奶粉品牌在中國市場占有率從 2008 年初低於 60%迅速上 升至80%左右。為避免大量進口奶粉衝擊中國國內鮮奶和奶粉相關產業及消 費價格,中國商務部在2009 年 7 月發佈公告,將鮮奶、奶粉和乳清納入《實 行進口報告管理的大宗農產品目錄》,並自 2009 年 8 月 1 日起對該類產品實 施進口報告管理。15

13 The National Business Review, October 01, 2009

http://www.nbr.co.nz/article/china-nz-fta-marks-first-year-with-104bn-total-trade-112163

14 Free Trade Deal Questioned, Waikato Times, 23/06/2011

http://www.stuff.co.nz/waikato-times/farming/5181029/Free-trade-deals-questioned

15 依公告,進口鮮奶、奶粉和乳清的對外貿易經營者,應向中國食品土畜進出口商會備

案,並將備 案登記表 抄 報註冊地 省 級及計畫 單 列市地方 商 務主管部 門,在京的國 有資 產 監 督 管 理 委 員 會 監 管 企 業 直 接 抄 報 商 務 部 。2009-7-17 , 中 國 貿 易 救 濟 信 息 網 ,

(17)

2010 年 1 月 11 日,中國商務部發佈預警通報稱,基於奶粉進口數量大 幅增加,要求相關企業及時關注市場走勢,提高風險防範意識,避免過量集 中進口造成損失。根據商務部「大宗農產品進口報告和資訊發佈系統」資料 顯示,2009 年 12 月份大陸到貨進口奶粉數量達 3.1 萬噸,其中供嬰幼兒食 用的配方奶粉為 0.5 萬噸;預計 2010 年 1 月份進口奶粉到貨超過 4 萬噸,其 中嬰幼兒配方奶粉為 0.3 萬噸,2010 年 1 月份進口奶粉價格則從 4.3 萬元/噸,

下降至2.2 萬元/噸,已構成傾銷之虞。16

根據紐國政府於2011 年 2 月發布一項中─紐 FTA 成效二年期之共同檢討 報告(China-New Zealand Free Trade Agreement 2-Year Review Joint Report),

其高度肯定FTA 對雙邊貿易成長之貢獻。在有關執行 SPS 措施方面,報告中 肯定雙方成果,包括共同管理委員會於2009 年 6 月及 2010 年 6 月已兩度召 開會議;此外,雙方亦就締約方提出市場進入之要求,完成或更新相關風險 分析規定,共計已先後針對包括牛精液、牛肉、乳製品、梨子、生鮮海產等 之進口檢疫與衛生規定,以及電子認證等文件,完成相關合作程序。17

http://www.cacs.gov.cn/news/newshow.aspx?str1=2&articleId=57184

16 資 訊 來 源 : 新 華 網 2010-1-12 , 中 國 貿 易 救 濟 信 息 網 , http://www.cacs.gov.cn/news/newshow.aspx?str1=2&articleId=65001

17包括:Updated Protocol on Quarantine and Health Requirements for Bovine Semen to be Imported from New Zealand to the People's Republic of China (June 2009);Updated Protocol on Quarantine and Health Requirements for Cattle to be imported from New Zealand to the People's Republic of China (June 2009);Arrangement on New Zealand Product Process Hygiene Requirements for Processing Edible Tripe Products for Export from New Zealand to the People’s Republic of China (November 2009);Cooperation Arrangement on Management of Sanitary Measures Regulating the Import of Dairy Products from New Zealand (February 2010);Official Assurance Programme (OAP) for the export of Pears from China to New Zealand (March 2010) ; Agreed electronic certificate for live seafood exports from New Zealand to China (April 2010);Certificate for Ovine and Caprine By-Products for Processing into Petfood exported from New Zealand to the People’s Republic of China (February 2010) ; Official Assurance Programme for the Export of Table Grapes (Vitis vinifera) from the People’s Republic of

(18)

在有關區域化之調適方面,依據中-紐 FTA 第 80 條之精神,紐西蘭在 2009 年 12 月承認中國境內有關梨子種植無果蠅區之情形,以及在 2010 年承 認葡萄種植之類似情形。此外,雙方亦成立技術性工作小組,以討論依據 FTA 第 81 條規定之有關動物用飼料之等效性議題。雙方亦就檢測、認證、合作 等展開相關檢討與討論,以及舉辦相關技術訓練課程。整體而言,中、紐雙 方對於彼此在 SPS 領域之合作與溝通成效給予極大肯定,認為雙方秉持合作 精神,使得FTA 成效得以發揮。18

該報告並且指出,目前中國已成為紐國第二大貿易夥伴,僅次於澳洲,

紐國對中國年出口金額增至 34 億美元,中國市場成為紐國因應全球金融風 暴的最佳避風港,雙方並預計在2015 年時達成貿易金額倍增目標。19

三、中─星 FTA 與中─紐 FTA 有關 SPS 規範之立法模式與執行 成效分析

綜觀中國迄今簽署之 FTA,較早期簽署之東協─中國 FTA 條文中並無 SPS 相關規定,而係以 WTO 下之 SPS 協定補充締約方之間有關 SPS 措施有 關之權利義務規定,至於其餘之 FTA 均可見 SPS 有關之規定,惟其立法模式 可分為兩類:其一係由 SPS 與 TBT 相關規定聯合構成相關專章,而無 SPS 專章,可以中─星 FTA 為代表;第二類則是由 SPS 相關規定構成 SPS 專章,

規定更加詳細、完備,此類 FTA 除本文分析之中─紐 FTA 外,尚包括:中 國─巴基斯坦 FTA(Free Trade Agreement Between The Government of the Islamic Republic of Pakistan and the Government of the People’s Republic of

China to New Zealand (June 2010); Official Assurance Programme for the Export of Fresh Processed Onions (Allium cepa) from the People’s Republic of China to New Zealand (June 2010)。

18 參 China-New Zealand Free Trade Agreement 2-Year Review Joint Report, http://www.chinafta.govt.nz/4-Events-and-press/2-Press-releases/joint-report-feb2011.pdf

19 N. Zealand hails success of China free trade deal, AFP, Feb 16, 2011.

(19)

China,以下簡稱中─巴 FTA),其第 6 章為 SPS 專章;中國─哥斯大黎加 FTA

(PRC- Costa Rica FTA,以下簡稱中─哥 FTA),其第 6 章為 SPS 專章;中國

─祕魯 FTA(Free Trade Agreement Between The Government of the People’s Republic of China and the Government of the Republic of Peru,以下簡稱中─秘 FTA),其第 6 章為 SPS 專章。

整體來看,中國簽署之 FTA,除東協─中國 FTA、以及與香港、澳門簽 署之CEPA 無 SPS 有關之專門條文外,20其餘之 FTA 均有 SPS 條文或專章。

在這些FTA 中,僅中─星 FTA 由 SPS 與 TBT 聯合構成相關專章,其餘之 FTA 則均可見SPS 專章,顯示 SPS 規定對於中國及其 FTA 締約國之重要性。

以下為中國簽署 FTA 中有關 SPS 規定之立法特色:

(一)、締約雙方農產品貿易關係與 SPS 規定成正向關係

如從農產品之貿易關係觀察,新加坡因農業部門佔其GDP 不到 1%,且 一向為農產品進口國,在其多年來已建立完備農產品與食品進口的相關檢驗 檢疫體系的情形下,並無在中─星 FTA 中額外設立相關規定之需要,因此係 以 SPS 與 TBT 合併為一專章處理檢驗檢疫問題。此外,對於中國、新加坡 雙方而言,中、星農產品貿易金額與比率均極低,因此亦反映在FTA 中 SPS 較簡略之規定上。

事實上,因新加坡並無農業問題,因此反映在其已簽署之 FTA 中,不乏 與中─星 FTA 相同之實例,例如新加坡與澳洲簽署之 FTA 中,第 5 章即同時 為 技 術 規 定 與 檢 驗 檢 疫 措 施 (Technical Regulations and Sanitary and Phytosanitary Measures),並無 SPS 專章;在協定後則另外附有食品與水產 養殖產品之部門別附件。21

20 在港 、澳CEPA 中,SPS 僅列於合作領域,而無相關規定。

21 SECTORAL ANNEX ON FOOD PRODUCTS 與 SECTORAL ANNEX ON HORTICULTURAL GOODS。

(20)

另外,新加坡與紐西蘭簽署之更緊密經濟夥伴協定(Agreement between New Zealand and Singapore on a Closer Economic Partnership, ANZSCEP) 亦 無 SPS 專章,而係在第 7 章同時規定技術性規則、SPS 措施以及產品標準事 項( Technical, Sanitary and Phytosanitary Regulations and Standards)。

(二)、遵循 WTO 之 SPS 協定之原則,承認國際標準及最低影響

貿易障礙等原則

在東協─中國、中─星、中─紐 FTA 中,皆明文遵循 WTO 之 SPS 協定,

強調締約方有權為保護人類、動物或植物的生命或健康需要,採行各種檢驗 與防檢疫措施;FTA 不影響或限制締約方在 SPS 協定下之權利與義務;並直 接沿用SPS 協定中之定義與規範原則,包括遵循國際標準(SPS 協定第 3 條); 等效性(SPS 協定第 4 條);風險評估(SPS 協定第 5 條);區域性條件之適 應(SPS 協定第 6 條);透明化(SPS 協定第 7 條);管制、檢驗與核可程序

(SPS 協定第 8 條);技術協助(SPS 協定第 9 條)等。

依此立法精神,則在 FTA 有關 SPS 規定之解釋與適用上,應符合 WTO 之 SPS 協定精神;同時如於 FTA 中未規定者,除非協定中明文排除或另做特 別規定,應以 SPS 協定為其補充規定。

(三)、強調締約方主管權責機關合作機制之建立,以定期交換資

訊及補充實務運作之規定

由於SPS 涵蓋範圍廣泛且極具時效性,因此各 FTA 中多規定須設置共同 管理委員會或聯合工作小組,並視需要成立技術性層級之工作小組等;另 外,在提供主管機關連絡點之資訊上,亦強調其即時性,以加強雙方資訊之 有效與即時交換;注重動態管理及監督,強調雙方主管機及時資訊交換及共 同制定相關製準則及程序。

(21)

(四)、締約方對 SPS 之爭議可選擇適用 FTA 下之爭端解決機制

WTO 之爭端解決機制

東協─中國FTA 因將 SPS 議題列於合作事項,因此原則上在該協定下,

SPS 事項應屬雙方合作性質之事務,對締約方不具法律上之拘束力或拘束力 較低,亦不易適用爭端解決機制。至於中─星FTA、中─紐 FTA,SPS 條文 對締約雙方具有拘束力,如一締約方對於有關 SPS 事項產生爭執,可交由共 同管理委員會處理,亦可訴諸 FTA 下之爭端解決機制。由於 FTA 中多半在 其爭端解決機制程序中訂定「法庭選擇」(Choice of Forum)條文,例如中紐 FTA 中第 185 條規定,本章規定不妨礙雙方在其他協定下訴諸爭端解決之權 利;如一爭端同時涉及本協定及其他協定之事項,指控方有權選擇處理爭端 之場域,惟一旦選擇一特定場域後,則不得使用其他場域。基此,則一爭端 同時涉及 FTA 之 SPS 規定與 WTO 下之 SPS 協定,指控方得選擇在 FTA 或 WTO 下解決相關爭端,但經選擇後則不得在另一場域解決相同爭端。

( 五 ) 、 在 FTA 架 構 下 另 行 簽 署 各 項 執 行 協 議 (Implementing Arrangements)或合作備忘錄(MOU),以加強雙方實質合

參酌東協─中國 FTA、中─紐 FTA,除雙方在 FTA 下之合作事項外,另 外亦制訂針對特定 SPS 事項或產品之合作備忘錄或執行協議,以加強雙方在 具體事項上之合作。此外,例如中國與澳洲雙方雖尚未簽署 FTA,但已經在 農業與農產品檢驗方面,透過達成澳洲小麥、大麥進入中國大陸之植物檢驗 議定書、水資源合作備忘錄,以及簽署衛生檢疫備忘錄等方式,以加強農業 方面的合作。此類之具體合作方式,實為促進締約雙方農產品貿易之重要步 驟,與 FTA 中之 SPS 條文,共同構成締約方加強農產品貿易之法規與實務運 作架構。

(22)

四、對我國之建議

中國與新加坡、紐西蘭等簽署之FTA 中有關 SPS 規定,雖然原則性之規 定大致與 WTO 之 SPS 協定相同,然因締約方貿易結構之差別,因此在具體 規定的詳細程度上呈現明顯之差異。中、星因農業貿易金額甚低,因此 SPS 規定較為簡要,且與TBT 合併構成一專章。然而,紐西蘭以農業為其經濟主 力,希望能透過 FTA 進入中國大陸龐大的農產品消費市場,而同時亦須保護 國內農業,避免因中國低價之農產品進口而遭受打擊,因此在SPS 規定上十 分詳盡,俾能透過檢驗檢疫規定與程序,確保國內產業發展與消費安全,同 時避免對方以檢驗檢疫規定做為非關稅障礙,妨礙農產品市場進入。

兩岸貿易關係中,農產品、食品一向為重要貿易項目,備受國內各界關 注。我國一方面亟望能夠擴大對中國出口農產品,進入其龐大之國內市場;

但在此同時,對於中國農產品來台,則希望建立完備之檢驗檢疫體系,以杜 絕不安全或低價的農產品進入國內市場,影響消費者安全與窒礙國內農業發 展。對此,我國與紐西蘭情形類似,因此未來如與中國洽談 FTA,可以中─

紐 FTA 之 SPS 專章為我立法參考之基礎。

此外,在中─紐 FTA 之 SPS 專章條款之外,鑒於 SPS 規定與國際標準 息息相關,包括世界動物衛生組織(OIE)、國際植物保護協定(IPPC)、食品 標準委員會(CODEX)等所制定之國際標準,為 WTO 及眾多 FTA 中明文承 認之國際標準。由於我國並非這些國際組織之會員,而中國不僅為各組織會 員,且在 CODEX 等組織中日漸扮演重要角色,我國未來應藉由談判兩岸 FTA 中有關 SPS 專章之機會,以及在江陳會談中已簽署《海峽兩岸食品安全協 議》、《海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議》的合作基礎之上,要求中國同意 及促成該等組織提供我能力建構,以及與我建立一定之合作與參與機制,。

例如,日本與東協簽署之《日本-東協經濟夥伴協定》(Agreement on Comprehensive Economic Partnership Among Member States of the Association

(23)

of Southeast Asian Nations and Japan)中,在其第 8 章經濟合作專章中,即加 入日本將促進東協國家加入與智慧財產權相關之國際公約之條文,此一類似 之作法值得我國參考。

參考文獻

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