行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
科學園區生態化制度建立與新世代環境政策研究--新竹科 學園區之組織績效、變革方案與經驗擴散之評估:治理結構
的觀點(I)
研究成果報告(完整版)
計 畫 類 別 ： 整合型
計 畫 編 號 ： NSC 97-2621-M-216-006-
執 行 期 間 ： 97 年 08 月 01 日至 98 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 中華大學行政管理學系
計 畫 主 持 人 ： 石振國
計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：謝維鈞
處 理 方 式 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢
中 華 民 國 98 年 10 月 31 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
科學園區生態化制度建立與新世代環境政策研究─
新竹科學園區之組織績效、變革方案與經驗擴散之評 估:治理結構的觀點（Ⅰ）
計畫類別：整合型計畫
計畫編號：NSC 97－2621－M－216－006 執行期間：97 年 8 月 1 日至 98 年 7 月 31 日
計畫主持人：石振國 計畫參與人員：謝維鈞
成果報告類型：完整報告
處理方式：一年後可公開查詢 執行單位：中華大學行政管理學系
中 華 民 國 九十八年十月三十日
壹、研究緣起與目的
新竹科學工業園區（以下簡稱竹科園區）自一九八零年創設至今，已 逐漸成為維繫台灣經濟成長的重要引擎，根據統計，新竹科學園區內廠商 之產值近年已經破兆，超越科學園區鼻祖的美國矽谷；進駐廠商逾三百五 十家，國內主要之資訊及半導體業者幾乎都在竹科設廠；目前竹科園區內 之就業人口達十餘萬，其高素質與高所得的人口特質，對於新竹縣市之繁 榮與競爭力之提昇功不可沒，根據調查，新竹市之城市競爭力在國內各主 要城市中名列前茅，包括家戶可支配所得、平均學歷、就業率、施政滿意 度等指標上皆有優異的表現。該園區的成功經驗，使得政府極力推廣，包 括竹科管理局所屬之竹南與龍潭園區的增設，以及分別於一九九六年設置 之南部科學工業園區，和二００二年核定之中部科學工業園區，都是在竹 科園區引領下所帶動的風潮，甚至也是其他國家以及對岸亟思學習、模仿 的對象。而在竹科園區發展過程中，竹科園區管理局所扮演之規劃、招商、
單一窗口服務等功能，實為竹科園區亮麗表現的幕後推手，其組織功能與 績效不容忽視。
唯近年來，竹科園區與竹科園區管理局亦面臨環境變遷所帶來的轉型 壓力，聯電環評事件說明科學園區終究非「特區」，面對地方政府管轄權 的強勢行使，園區廠商與管理局仍舊得放低姿態進行妥協；竹科園區高度 發展所帶來的環境污染、交通壅塞、房價物價高漲等外部成本問題，也無 法再由政府及園區管理局概括承受，如何與鄰近地區居民和睦共處也成為 政府、業者及民眾必須共同面對的問題；而國人經濟成長掛帥的思維漸趨 轉變，科學園區帶動經濟成長的光環不再，如追求租稅公平的最低稅負制 之實施，也讓科學園區內的產業優勢逐漸流失，加上其他科學園區的設置 與競爭，更使竹科園區的獨享優勢不再；復以政府改造計畫的推動，特別 是中央行政機關組織基準法的制訂，對於行政院下三級機關的設置採總量 管制的方式，更使竹科園區管理局的組織定位直接面臨挑戰，包括由國科 會下之機關改隸其他新興部會、與其他性質類似之機關合併改制，或降格 為行政院之四級機關等方案，都是具可能性，卻仍處於懸而未決的狀態，
面對高度不確定的未來，不但影響竹科園區管理局員工的組織認同，也波 及園區內廠商的信心。甚至由全球趨勢來看，根據國際科學園區協會
（International Association of Science Parks, IASP）統計，全球科 學園區的設置數量已達 250 餘處，雖然其發展目標、設置條件與經營方式 互異，但仍處於高度競爭的狀態，科學園區是否仍有生存與成長的空間，
也值得主事者審慎評估。這些過往在科學園區光環效應下被忽略或漠視的 議題，會不會對科學園區所標榜的專業與效率帶來負面作用，進而影響台 灣產業的永續發展，實為思索台灣永續發展實值得深入探討的課題。
本計畫即在竹科園區與國家產業發展、地方經營的永續發展關懷下，
藉由目前公共行政學界主流的治理理論（governance theory）引導，試 圖較探討以下三項核心議題相關議題：
一、我國落實新竹科學園區政策的治理結構與其成效及代價以及園區 管理局在其中的角色與功能。
二、在當前內外在環境變遷的壓力下，現行的治理結構出現哪些亟待 調整之處而有轉型的必要。並針對缺失規劃出較具永續性的科學園區之設 置與管理的治理結構方案。
竹科園區的高經濟產值不但被譽為帶動台灣經濟成長的引擎，園區內 廠商的高經營效率更是讓台灣得以在洛桑管理學院、國際經濟論壇等國際 經濟評比中得以維持一定水準的重要因素。但竹科園區的規劃、開發、設 置與管理，政府在過程中均具有主導性的地位，然隨著國內外環境的轉 變，對內有地方意識的抬頭、環保觀念的普及、經營條件公平待遇的呼求，
對外有中國大陸及韓國等科學園區的強力競爭，讓我國的科學園區政策面 臨改弦更張的壓力，如何在治理理論與組織變遷理論的引導下，配合政策 參與、權力移轉、公私協力等方式，適度調整政府的角色，逐漸由管理者 成為促成者與夥伴者，以釋放民間社會的活力予創新能力，規劃出更具效 率與效能的治理結構，並將之推廣至規劃與執行中的其他科學園區，讓國 家資源得能發揮最大效益，發揮帶動產業成長的第二具及第三具引擎作 用，實為攸關科學園區永續經營及國家產業永續發展的關鍵性議題。
貳、研究範圍與方法
本計畫預計分兩年進行，本年度的研究重點，在於規劃出較具前瞻性 的科學園區治理機制，為達此目的必須參照目前的治理成立、其他國家或 地區的經驗、以及專家學者與利害關係人的意見，輔以制度設計的方式，
並透過回應性評估予以修正。本研究預計採用之研究方法有以下幾項：
一、文獻研究法
本研究將先針對國內外資料進行文獻的蒐集、整理與分析，在國外資 料方面，主要針對相關專業期刊與專業書籍進行蒐集與內容分析，並藉此 發展出分析架構，最為本研究進行的基礎，此外，國際科學園區協會（IASP）
等相關國際組織所提供之資訊，亦可作為比較學習的基礎。在國內資料方 面，主要透過對國科會、科學園區管理局等相關官方文獻進行蒐集，並盡
量對相關研究進行整理分析，以納入本研究之分析架構中。
二、制度設計與規劃
新制度論在晚近社會科學研究中具有不容忽視的影響力，雖然新制度 論的明確內涵仍有歧義，但分析層次著重於組織為其主要共識之一。相較 於傳統制度研究者，著重於國家與政府體制及典章制度的分析，新制度論 則將國家的強制性規定、政府機構、法律體系、互動規則等成文或不成文 的規範都視為制度的一部份，這樣的觀點，對於治理機制的規劃具有重要 的啟發性，亦即在進行制度設計之時，必須跳脫傳統的法制思考模式，思 考如何將環境、議題網絡與利害關係人的互動模式均納入制度設計的考量 中，才能建構出較符應全局治理（holistic governance）的治理機制。
本計畫原規劃進行期程為兩年，本報告為第一年之研究成果，在研究 範圍方面，配合計畫審查意見以及當前行政院組織調整所需，將研究範圍 進行適度調整，亦即將研究焦點置於以新竹科學園區管理局為核心的科學 園區治理結構方案的規劃方面，故第一年之研究重點在於理論架構的釐 清、文獻資料的蒐集，應用協力治理、網絡治理等概念以及組織設計與變 遷流程規劃等相關理論，以及政府改造潮流的背景與法制條件，並汲取他 國的經驗，規劃出較具可行性與永續性的科學園區治理機制，並進行預評 估。此外，在全球化資訊快速流通影響之下，世界各國制度與政策之模仿
（imitation）、移植（transplantation）與學習（learning）的現象日 益普遍，相關研究成果也陸續出現，透過對制度移植與政策擴散的理論導 引，可歸納出有效移植的影響因素與行動策略。若再配合總計畫及各子計 畫的研究成果，當更能瞭解本研究所規劃之科學園區治理方案擴散或移植 的可能性，以作為政府規劃與執行後續科學園區政策的參考依據，並作為 修正竹科園區永續經營相關計畫時的參考。透過對於竹科此一台灣高科技 產業櫥窗治理機制的探討與規劃，當有助於發展一套國內相關園區治理機 制的起始點，讓我國的眾多園區有協力發展的機會，以因應外在環境的變 遷。
參、科技治理與科學園區管理機制的關連性
一、.科技治理的重要性
隨著知識經濟時代的來臨，科技與知識的持續累積與運用已成為經濟成長的 重要動力，而知識經濟相關產業的知識與技術密集、資本門檻較高、伴隨著高風 險的倍數成長等特質，也對各國的產業政策形成重大的挑戰，如何強化產業政策
與科技政策的相互支援與密切結合，建構有效的創新機制以帶動策略性產業的發 展，成為攸關各國競爭力的關鍵性因素。
由政府治理的角度觀之，知識與技術產業所涉及者包括研發能力的養塑與發 揮、產業創設與成長的條件完備、以及關鍵性資源的挹注與強化等，這些都涉及 跨領域事項的整合，這種跨領域政策的形成與執行，勢必由政府與民間，及政府 各部門之間的通力合作方能竟其功，而此類事涉協調、整合各方優勢以達共同目 標的的政策作為，恰與晚近公共管理中所強調的治理概念內涵相互呼應，如何將 治理理論的主要內涵應用於我國科學園區的管理機制中，以形成一具高度永續的 科學園區治理機制，為本研究進行的主要出發點。
自從 1951 年美國史丹佛大學研究園區（Stanford Research Park）設置以 來，舉世聞名的矽谷經驗歷經數波挑戰而仍持續著創新與成長的動力，其成功經 驗讓致力於科技產業競爭力的國家莫不企圖複製科學園區的模式，期能有效結合 科技與產業，帶動科技產業的發展，這使得科學園區的設置成為科技產業治理的 一項重要政策工具。根據國際科學園區協會的統計，國際上大型的科學園區數目 達兩百餘個，但達成原先規劃目標者並具國際競爭力者仍屬少數，顯示科學園區 有效經營仍須配合良善治理結構（good governance structure）的安排方能達 成永續發展的目標。本研究先將科學園區治理機制置於科技治理的脈絡中加以觀 察，瞭解科學園區治理機制與科技治理之間的依存關係；次就我國科學園區治理 機制加以說明，並進一步分析目前所遭遇的轉型困境；接下來再由治理理論的引 介與啟發，評估各種園區治理方案的優勢與劣勢，以期能建構出具永續發展能力 的科學園區治理機制。
二、.科技治理的模式─國際經驗比較
在科技治理體系中，行政組織之間與關鍵角色（如部會首長與技術官僚）必 須具有十分明確的權力鏈結關係，才能使組織運作與功能屬性達到科技治理的實 質內涵。根據國研院科技政策研究中心「科技政策形成機制」的專案研究，其在 針對科技領先群、成功小型經濟體、競爭中的亞洲國家三大類十四個國家進行比 較分析後，歸納出節點型、部門型、十字型與統理型四種權責分工鏈結的型態（林 品華等，2006）。在該研究中，其以科技治理的行政組織權責分工形式與政策統 合機關的建制作為主要區隔面向，前者指核心國家的科技決策設定於「內閣（總 理）」以上」層次或是「部會」層次，如果設定在內閣層次，指在垂直分工上決 策在內閣，執行在部會，並可進一步區分部會間的權責分工上是由一或兩個部會 承擔，或是由多個部會平行分工完成；若是決策設定在部會層次，則指垂直分工 上決策兼執行都在部會，也可進一步區分部會間的權責分工上是由一或兩個部會
承擔，或是由多個部會平行分工完成。後者則指政策統合機關建制的有或無，若 有，則可透過水平、跨部會的整合機制進行協調，再交由少數專責部會加以推動，
因此各部會充分參與在政策整合過程中是必要的，若欠缺配套機制，政策統合容 易被運用成權力集中的手段，發生統而不合的現象，失去此模式期望達成政策協 調性與共識建立的目的。
依據上述兩個主要區分面向，進一步說明四種科技治理體系的權責分工鏈型 態如下：
（一）節點型權責分工鏈：這是一種短鏈型的垂直分工與水平分工型態之組 合，特色在於垂直與水平分工簡潔，整合程度較高，因此這類型國家的科技政策 主要由少數個體決定。節點型國家的決策與執行功能均收斂為部會的職權，並且 表現為主導部會統整科技決策權限，因此在決策與執行單位的水平分工上，亦呈 現出低度分工，由單一部會高度整合的型態，這種型態以丹麥的「科技創新部」
為代表。
（二）部門型權責分工鏈：這是一種短鏈型垂直分工與長鏈型水平分工的組 合，政策形成是以部會功能為導向的分工模式。在此種型態中，其垂直分工狀態 與前述之節點型相同，亦為部會參與決策與執行之內容，最大差異在於該權限下 放至各相關部會，並沒有單一專責部會統籌，狀似扁平型的組織型態，因此在決 策與執行單位的水平分工則呈現高度分工，以美國、加拿大、挪威為代表。
（三）十字型權責分工鏈：這是一種長鏈型的垂直分工與水平分工之組合，
總體政策主要透過集體討論，因而使得整體流程複雜化，且各部會的功能強大，
整合過程較為費時。在此類型國家中，內閣以集體決策的方式進行，此與統理型 國家相似，差別在於執行功能仍由各部會在各政策領域分散執行，由於十字型分 工模式環節較多，為了整合而創設了許多縱向與橫向的連結機制，使得決策流程 較為複雜，必須以為數更多的行政幕僚來支持此類型的運作，以日本、韓國為代 表。
（四）統理型權責分工鏈：這是一種長鏈垂直分工與短鏈水平分工的組合，
總體政策亦由各相關部會共同參與的集體決策模式，但執行功能則集中由少數部 會負責。在此類型國家中，其決策功能由內閣集體負責，因而在決策的水平分工 上顯現出部會高度分工，但在執行功能則集中由單一或雙元部會執行，呈現高度 整合的特色，以芬蘭為代表。
歸納上述四種科技治理體系，可將之歸納如圖一所示：
表一：科技治理體系類型
執行部會集中 執行部會分散 決策與執行分離 統理型 十字型
決策與執行整合 節點型 部門型 資料來源：本研究歸納自林品華等（2006）
就我國的科技治理體系而言，我國由科技政策相關會議形成無形的科技會議 決策體系，包括有：全國科技會議（迄今計六次）、總統府科技顧問會議、行政 院科技顧問會議（迄今計廿四次）、行政院科技顧問組、行政院資訊電子電訊策 略會議、行政院生物技術產業策略會議、行政院產業自動化會議、以及行政院各 部會不定期全國性相關會議。其中，民國八十七年六月行政院成立由行政院院長 主持的「科技會報」，原則上每三個月舉行一次，各部會及科技顧問可就重大科 技議題充分討論，因而成為行政院科技政策主要之決策會議。民國八十九年六月 並由行政院院長兼任科技顧問組召集人，促使科技政策之協調、整合與推動事權 統一。整體而言，我國科技決策體系呈現以下特色：1. 自行政院下垂直水平多 軸式整合。2. 部會層級及部會以上具有各種型式之橫向協調整合機制。3. 整體 科技政策制定由科技顧問組與國科會負責。4.產技與創新政策由經濟部單一部會 主導（王國明，2005）。
在科技政策推動方面，政府在六十八年十二月於行政院成立了「科技顧問 組」，由主管科技事務之政務委員擔任召集人，之後於各重要的部會成立「科技 顧問室」，使有科技政策推動之基礎，另外再藉一些專案推動小組如「行政院國 家資訊通訊發展推動小組」、「行政院人才引進及培訓會報」、「國家資通安全會 報」、「數位產業發展推動小組」、「行政院生物技術產業推動指導小組」等，用以 進行跨部會政策之協調整合與推動（王國明，2005）。
整體而言，我國科技治理體系如圖一所示。配合上述科技治理體系類型，可 以發現我國現有科技治理體系是一種比十字型更複雜的權責分工鏈型態（林品華 等，2006：976），既有屬於總統府的科技顧問會議、內閣的科技顧問組，在各部 會中也有隸屬餘各部會的科技政策決定權，而在統合機關方面，若由預算分配而 言，國科會與經濟部都具有科技政策的統合機關性質，但兩者的組織特質卻又不 同，國科會有跨部會統合的意涵，而經濟部則功能較為單純明確。再就執行機關 而言，由圖一所示，除了各主要部會及其所屬機關，更涵蓋許多政府所主導的法 人機構，整體而言極為龐雜，顯示我國科技治理體系也有適度調整的必要性，而 該體系的調整，也將會牽動科學園區管理機制的定位問題，亟需由全局思考觀點 一併考量。
圖一：我國科技治理體系（資料來源：國科會，中華民國科學技術年鑑 97 年版）
三、科學園區管理機制與科技治理的關係 1.科學園區的意義與成功因素
由於美國矽谷的高度成功經驗，致力於經濟成長的事界各國莫不以科學園區 的設置作為發展高科技產業的手段，科學園區的型態也就趨於多樣化，並不容易 找到一致的判斷標準。根據國際科學園區協會（International Association of Science Parks, IASP）的定義，其在彙整國際上各種科學園區的類型後，提出 一個較寬鬆而廣泛的定義，其將科學園區定義為：科學園區係由專責的專業人員 所管理之組織，其主要目標在於藉由促成創新的文化及提昇關連產業及以知識為 基礎的機構之競爭力，以增加該社群之資產。為實現此目標，科學園區必須促成 與管理大學、研發機構、公司及市場之間的知識與技術交流；並透過育成與擴散 的過程，促成以創新為基礎的廠商之成立與成長；亦必須藉由高品質之區位與設 施的供給，提供其他得以增加價值的服務（A Science Park is an organization managed by specialized professionals, whose main aim is to increase the wealth of its community by promoting the culture of innovation and the competitiveness of its associated businesses and knowledge-based institutions. To enable these goals to be met, a Science Park stimulates and manages the flow of knowledge and technology amongst universities, R&D institutions, companies and markets; it facilitates the creation and growth of innovation-based companies through incubation and spin-off processes; and provides other value-added services together with high quality space and facilities）。
由於矽谷科學園區的成功經驗，亦引發許多相關研究探討科學園區成功與失 敗的關鍵要素為何，其中最具代表性者為 Saxenian 對於美國矽谷與一二八公路 區的相對比較研究。就科學園區成功的經營模式而言，Saxenian 在其代表性的 著作中提及，矽谷是個以區域網絡為基礎的產業體系，專業廠商之間的相關技術 往往相互牽連，因此這樣的體系能夠促進集體學習與彈性調整。矽谷內緊密的社 交網絡以及開放的人力市場，促進區內不斷地實驗與創新，矽谷的企業間雖然競 爭激烈，但同時也透過非正式的溝通管道及集體運作的模式，交換對變動市場的 理解並學習新的科技趨勢；而鬆散的小組結構則能促進公司各部門之間，以及公 司與結構外的供應商及顧客之間維持橫向溝通，在矽谷這樣的網路體系裡，很容 易打破企業內部與各企業之間的藩籬，而企業與區域內的相關機構，如商會與大 學，也可以保持一定的互通性。相對而言，位於美國東部麻州的一二八公路區則 沒有類似矽谷的開放體系，一二八公路區是由少數幾家綜合性公司主控，此區的 產業體系以各個獨立自主的公司為基礎，公司內部整合了各式各樣相關的生產活 動，隱密的作業習性與刻意強調的企業忠誠度，主導這個區域內的結盟、產銷與
競爭關係，形成一二八公路崇尚穩定與自立的特有文化，而內部階層明確的制度 也使區內公司採取威權集中以及資訊垂直傳達的運作模式，因此，公司內部各部 門之間、各公司之間以及公司與區內各機構之間，都存有相當明顯的鴻溝（彭蕙 仙、常雲鳳譯，1999：5），這個研究結論對於科學園區的治理具有關鍵性的啟發 作用。
2.科學園區型態
美國加州史丹佛大學於 1951 年設立研究園區，其後造成舊金山灣南部矽谷 高科技產業之發展，成為舉世矚目之區域產業發展範例。全世界在 1970 年代起 興起建造科學園區的熱潮，至 1992 年全球各類科學園區總數已超過 1000 處，分 布於 48 個國家；而根據「國際科學園區協會」（IASP） 與「大學相關研究園區 協會」（AURRP）較嚴格的定義估計，至 1997 年全球各類科學園區總數已超過 411 處，分布於 43 個國家。其中美國就占 144 個，近年來中國大陸興建科學園區最 為積極，計畫於 21 世紀完成 152 個高科技園區。
全球園區主要集中在北美、歐洲及東亞地區。園區發展模式世界各國差異很 大。歸納而言，北美、歐洲地區之園區大抵為中小型園區。東亞地區則集中了全 球最大的一些科學園區，台灣、中國大陸、日本及韓國，每個國家級園區規模都 在 2,000 公頃以上。其實科學園區之興建，並不表示一定成功，依據美國在 1980 年至 1990 年統計研究報告顯示，成功比率不到一半。科學園區之成長發展，其 規模大小與成功與否，並無必然關係，科學園區成功，除科學園區本身及鄰近地 區與政府決策階層多方面支持外，其管理機構之組織型態是其中關鍵因素之一。
目前世界主要科技園區或科技城，多數與該地區的首要都市結合，儘管如 此，仍然有一些是在首要都市範圍之外，都市化程度較低的地區。世界上居領導 地位的科學園區主要是位於七大工業國與亞洲新興工業化國家，以美國居於龍頭 地位，次為英國、法國、德國、日本；亞洲新興工業化國家有韓國、新加坡、臺 灣；中國大陸於 1988 年設立第一個高科技園區，目前中國各省設置非常積極（羅 世鐘，2005：72-73）。
由全球科學園區的發展來看，依據園區著重的策略功能之不同，可以區分為 創新培育導向型、研究發展導向型、量產導向型等三種類型，如以下表二所示。
表二：科學園區的類型與特性
園區型態 創 新 培 育 導 向 型
（ Innovation/Incuba tor-oriented Park）
研 究 發 展 導 向 型
（ R&D-oriented Park）
量 產 導 向 型
（ Production-orie nted Park）
設置目標 藉由大學、研究機構或 相 關 科 技 企 業 研 究 人 才之參與，以創新科技 激 發 特 定 地 區 產 業 的 發 展 潛 力 及 創 新 能 力，加速地方產業升級
鼓勵技術移轉，推 動 學 術 與 實 務 的 結合，提升發展技 術 以 促 進 產 業 升 級。
此類園區之設置目 的在厚植地方產業 基礎，促進區域經濟 繁榮。
區 位 選 擇 特 性
一 般 鄰 近 科 技 性 的 大 學或研究中心。
理由：1. 就近吸引人 才 至 區 內 創 立 新 公 司 2. 較容易獲得相關科 技技術的支援
一般多選擇都市 環境機能完善之 都會地區，鄰近大 學研究機構。
理由：
1. 有較良好的居 住環境 2. 便於相 關研究設備、設施 之使用 3. 有利於 技 術 取 得 與 相 關 人才的吸引
位於創新培育導向 型及研究發展導向 型園區的周圍。
理由：
量產導向型園區雖 不以創新研發為主 要目標，仍必須結合 創新研發的成果以 進行量產。
園 區 環 境 特 性
在 相 關 支 援 環 境 的 提 供上，包括資金、市場 行銷等資訊、低成本服 務 設 施 支 援 以 及 國 際 間的連結關係，皆為園 區 發 展 成 功 的 關 鍵 因 素。
研 究 發 展 導 向 之 園 區 需 要 具 備 良 好的基礎設施，以 及 完 善 的 支 援 服 務與組織管理，方 得 以 吸 引 科 技 廠 商的進駐。包括獨 立 或 共 用 之 研 發 空間、技術移轉或 訓練中心、會議與 通訊設備、創投資 金的提供、研究發 展 獎 勵 措 施 以 及 投資服務等，皆為
以生產或組合高科 技產品為主，不同於 傳統工業區的量產 方式，為非污染性的 生產，其特色為：市 場潛力大、產品關連 性亦大，附加價值 高、技術密集性高。
此 類 型 園 區 設 置 成功之關鍵因素。
園區規模 在規模上，多屬小規模 的開發，且發展成形後 多 朝 向 與 周 圍 的 量 產 導向園區結合合作。
其 規 模 一 般 以 中 小 規 模 開 發 為 主，而在發展過程 中為配合需求，可 能 會 結 合 量 產 類 型園區，朝向多功 能的發展。
此類型園區的角色 定位於創新培育與 研究發展導向型園 區的產品生產與代 工基地，量產導向園 區在規模上，一般多 為中、大型的開發規 模。
資料來源：黃淑惠，2005：111-112
不同類型的園區所著重的功能與發展方向雖然或有不同，惟其共同的特性則 在於提供一個舒適優良的基礎設施及創新研發之環境與具吸引力的獎勵措施，吸 引重要科技產業聚集，並透過地理空間的接近性使生產與科技互相結合，強化學 術研究與產業界的合作關係，使之產生科技產業的群聚效應及外溢效果，以促進 產業升級，同時帶動地區經濟的繁榮發展。
3.科學園區與科技治理
由於科學園區的設置，通常與國家科技產業的發展密切相關，甚至被許多國 家認為是攸關國家整體競爭力的關鍵性產業，因此科學園區的設置管理機制成為 國家科技治理體系中重要的一環。
先就產業特性而言，科技產業的特性包括高投入、高風險、高成長、高收益、
高競爭等。就高投入而言，科技產業的投入門檻較高，這種高投入門檻包括人力 資本與物質資本兩方面，一方面，科技產業需要許多具專業知識的人員彼此合作 方能成事，另一方面科技產業所需的研發工作需要大量精密儀器或機具的使用，
這代表著所需投入的資金極為巨大，加上在研發、成果擴散、產品化大量生產三 個階段中，所需投入的資源不斷遞增，加上科技產業的產品生命週期較短，為了 搶佔市場，往往需要一次性的快速和大量資源投入，這些都說明科技產業是種需 要高投入方能成事的領域，此時公部們的資源挹注或引領就顯得極為重要。就高 風險而言，科技產業通常需要使用創新性的技術，但這些技術有時具有不成熟或 不穩定的特性，這使得科技產業所面臨的風險較其他產業來得更高，而技術的風 險，往往也會連帶帶動著市場、財務、管理等層面的風險，形成全面性的風暴。
就高成長而言，科技產業一旦克服研發與產製過程中的風險性與不確定性後，若 其能在技術上突破、領先，並獲致市場的普遍接受，則其將出現高速成長的現象，
甚至具有壟斷市場的影響力與擴張性，包括網路公司、電子商務公司等，都出現
過這種爆發性的成長經驗。就高收益而言，科技產業通常立基於最先進的技術之 上，在克服技術風險與市場風險後，意味著該公司或產業具有性能優異的產品、
生產技術的先進與產品競爭力較高等趨勢，這代表著科技產業的本益比極高，收 益往往極為可觀。就高競爭而言，由於科技技術發展日新月異，各國往往在相同 領域上競逐何者較先研發成功並公開發表，以免在技術上落後一步，並有效遏阻 相關競爭者透過竊取專利或專業知識方面，成為多輸之局。
再就高科技創新產業與國家政策而言，若從政府與市場的角色而言，可以區 分為政府主導型發展模式，市場主導型發展模式與混合型發展模式（紀寶成，
2009：18-19）。政府主導型發展模式指政府制訂明確的發展策略，制訂相關獎勵 與優惠措施，擴大公共基礎建設，以推動國內外資源要素向此集中，例如竹科最 早的開發即屬此類，在新興工業經濟體（newly industrialized economies，NIEs）
中亦多屬此種類型（賴沅暉，2008）；市場主導型指在市場資源配置的前提下，
由市場行為者自行發展社會環境，間接引導創新要素向該地區集中，如美國的矽 谷可為代表；混合型發展模式中則兼具政府與市場兩種力量，不僅需要充分利用 市場機制推動創新要素向該地區集中，也需要利用政府的相關政策促進該地區公 共設施的完善，竹科後期廠商與地方政府影響力日增，可視為逐漸向此模式靠攏。
綜合上述科技治理與科學園區特性，本研究依據園區主要追求目標與政府角 色歸納出四種不同科學園區治理類型，包括產業發展型、研究創新型、產業自治 行、產學合作型，如表三所示。產業發展型指政府將科學園區所欲發展的產業（通 常為高科技產業）視為國家的關鍵性產業，因此投入大量資源進行園區基礎建 設，並提供園區廠商優惠措施，藉以提高該產業的國際競爭力。研究創新型則指 該園區的主要功能在於透過國家主導的研發機構（如我國的工研院）科技與關鍵 性技術的研發，以提升國家關鍵技術能力，園區的設置主要在於分享關鍵性技術 的擴散與溢出效應，並適時回饋與相關研發機構。產業自治型則指該科學園區係 由廠商所主導，其產業型態與相關設施亦由園區內廠商與機構所組織的自治組織 管理，政府角色並不顯著。產學合作型則指科學園區係由研發機構或非營利組織 所主導，並由其形成的關係網絡建構出園區主體，主要在追求關鍵技術的創新。
藉由科學園區治理類型的釐清，吾人在規劃科學園區治理機制時，應先瞭解科學 園區的主要目標與政府的角色為何，方能規劃出能相應配合的治理機制。
表三：科學園區治理類型
政府主導 民間主導
產值追求 產業發展型 產業自治型 創新追求 研究創新型 產學合作型
資料來源：本研究自製
肆、我國現行科學園區管理機制與面臨之困境
一、.我國科學園區的發展歷程
1970 年代，行政院指示國科會、經濟部共同籌劃「如何讓台灣工業脫胎換 骨」，經建會提出「高科技產業免稅優待」的園區發展構想，於是由國科會負責 接洽廠商、安排科技相關整合事務；由經濟部委託工業區辦理土地取得，並參考 美國矽谷、波士頓、北卡羅萊納三角研究園區等處成功科學園區的發展經驗，由 國科會全力推動建設，地方政府負責配合協調及土地徵收等都市計畫實質建設事 項之工作，最後終於在 1980 年由國科會在新竹地區正式成立科學園區。
新竹科學園區位於新竹縣、市轄區內，總面積約為 605 公頃，在園區周圍 有工業技術研究院、國立清華大學、國立交通大學等著名的研究與學術機構，形 成產官學互相扶植與發展的情況。科學園區的主管機關為科學工業園區管理局，
主管園區內的行政業務，在園區內的事務（例如建築執照審查、消防審查以及工 商登記等）已由科管局向中央單位或地方政府機關爭取授權，因此竹科管理局與 新竹縣、市政府在業務上並不相隸屬。近年來竹科六大產業的發展，已經創下超 越美國矽谷的驚人產值，其營業額於 2004 年已達 1 兆，占全國製造業 7.5%。新 竹科學園區的成功曾被視為「亞洲最成功的一個科學園區」（林玉雯，2005）。
二、.現行科學園區的決策與管理機制
科學園區設置之目的，在引進高科技工業與人才，激勵國內工業技術研究發 展創新，促進國內高科技工業之發展，是以，科學園區除了打造優質的園區環境 條件吸引廠商進駐之外，更需要提供促進產業成長、增加利潤的特殊誘因與服務 功能，尤其是支援產業研究發展、產業升級的支持性服務措施。科學園區管理機 關的設置，其目的即在使園區開發後之營運管理能事權集中，便利園區各項建設
及軟硬體設施與服務工作的推行，以提高行政效能，促進園區產業的發展。
我國科學園區營運管理機制可以從園區管理機構、單一窗口服務、投資獎勵 措施、財務管理等面向來觀察（黃淑惠，2005：10）。
就管理機構而言，為引進高級技術工業及科學技術人才，以激勵國內工業技 術之研究創新，並促進高級技術工業之發展，依據科學工業園區設置管理條例規 定，國科會得選擇適當地點，報請行政院核定設置科學工業園區。
在決策方面，國科會設置任務編組性質的科學園區協調小組，期中包含幾個 重要的委員會，包括：（1）科學園區業務會報：每月召開一次，由三園區管理局 就園區重要業務事項報告，為本會及三園區管理局垂直及平行之溝通交流平台。
（2）園區工程督導會報暨公共建設推動會報：每月召開會議，檢討各園區 公共建設執行狀況，主動瞭解落後原因，協調解決困難問題，提高公共建設執行 績效。
（3）科學工業園區審議委員會：審查廠商申請進入科學工業園區投資案(含 增資、減資、撤銷投資案)。依據科學工業園區設置管理條例第七條國科會設園 區審議委員會，置委員十五人至十九人，由內政部、國防部、財政部、教育部、
經濟部、交通部、行政院環境保護署、行政院衛生署、行政院經濟建設委員會、
國科會之副首長、學者專家組成之，國科會主任委員為當然委員並為召集人。
園區審議委員會並就管理局所提下列事項審議之：園區企劃管理之決策及重 大業務事項；園區引進科學工業之種類及優先順序；在園區內投資之申請案。前 項第一款及第二款經審議後，由國科會報請行政院核定之。
（4）園區環評追蹤小組會議：追蹤科學園區開發範圍內已通過環境影響評 估說明書內容及審查結論辦理情形，協助開發單位解決執行困難，落實環境影響 評估工作，達成環境保護目的。
（5）園區作業基金監督管理會：1.本會為科學工業園區管理局作業基金之 主管機關，為強化科學園區開發成本與效益，特設園區作業基金監督管理會，審 議各園區之預算及重大資本支出計畫，以期有限資源做最有效的分配。2.園區作 業基金監督管理會原則每二個月召開會議一次，延聘行政院主計處、行政院經濟 建設委員會以及產學界之專家學者擔任委員，協助園區作業基金案件之審查，以 有效監督園區作業基金之管理與運用。3.本會置委員九至十五人，其中一人為召 集人，由國科會副主任委員兼任之，其餘委員由國科會相關主管、各科學工業園 區管理局首長及專家學者擔任之；外聘專家學者人數不得少於三分之一。
在執行方面，為執行園區管理業務，辦理園區管理工作，並提供園區事業各 項服務，由國科會於各園區設置園區管理局（第五條），其性質屬於行政機關，
人員之聘用與一般行政機關相同。管理局掌理的事項則包羅萬象，舉凡：園區發 展政策、策略及相關措施規劃之推動、園區事業設立之審查及吸引投資、科學技 術研究創新與發展之推動、園區、財務之計劃、調度及稽核、產品與設備簽發、
減免稅捐核發、外匯及貿易業務、工商登記、勞工行政與安衛、勞檢、環保行政、
公共設施之建設與管理、廠房、住宅、宿舍之興建及租售、土地使用管制、都市 計畫變更、保稅管理服務、公共福利等。
園區管理局是科學園區的行政中心，提供園區廠商所需的各項服務，其中單 一窗口服務是最重要的措施，凡是廠商須向政府部門申請的項目包括投資申請、
勞工行政、工商登記、工程建設、建照審查與核發、地政景觀管理、資訊網路、
公共福利、醫療保健、倉儲服務、環境保護、消防救災以及安全防護等等都可以 在管理局辦理，以便利廠商（黃淑惠，2005：12）。
此外，為提供園區廠商一貫化服務，管理局並引進相關分支單位及工商服務 機構進駐園區，如海關、電力公司、電信公司、自來水公司、中國石油公司、郵 局、銀行、報關行、倉儲物流中心、律師事務所以及會計師事務所等。另設立多 功能展示中心「科技生活館」（竹科）、「健康生活館」（南科）、環境資源教育展 示中心（中科）等，提供展示區展示園區廠商產品及會議、餐飲、人才培訓及科 技、藝文活動場所。
在單一窗口服務方面，園區單一窗口之設置在於提供園區廠商便利之行政服 務，廠商不須分赴各項業務(如：投資入區業務、勞工行政、環保工安、建管申 請、營建景觀、工商登記等)之相關主管機關洽辦，直接至管理局洽公即可。如 此，可減少廠商舟車之苦及縮短申請案件洽辦時間，讓廠商可全心致力於商務之 發展（黃淑惠，2005：13）。
在投資與獎勵措施方面，依科學工業園區設置管理條例第 20 條規定，科學 園區內之園區事業進口自用機器、設備、原料、燃料、物料及半製品免徵進口稅 捐、貨物稅及營業稅，且無須辦理免徵、擔保、記帳及押稅手續。而園區事業以 產品或勞務外銷者，其營業稅稅率為零，較園區外之非保稅區具有優勢，惟與園 區外之保稅區的免稅規定相同。此外，園區管理費、土地租金及標準廠房租金較 為便宜，租期長達 20 年，提供了穩定且低廉的營運成本，再者，單一窗口服務 縮短行政程序時程，都是科學園區有別於其他工業區的優惠條件（黃淑惠，2005：
14）。
在財務管理機制方面，科學工業園區之開發係國家重要建設且可產生社會效 益，為具自償性之公共建設計畫，在財源籌措方面，我國係成立科學工業園區管 理局作業基金，並依預算法第 21 條規定，訂定收支保管運用辦法。依該辦法第 三條規定，本基金以行政院國家科學委員會為主管機關，竹科管理局為管理機關。
由於園區建設或擴建金額龐大，且興建初期須投入大額資金以取得土地並開 發公共設施，以及早建構優質投資環境吸引投資，非基金作業賸餘所能獨力負 擔，致本作業基金無法完全自償，每年度須由國庫撥補非自償部分之經費。另一 方面，園區作業基金於短期內財務確實無法達到平衡，須舉債支應並負擔大額利 息。據竹科管理局估計，截至 2005 年 9 月底借款餘額 640 億元，主要係用於 土地取得及開發公共設施；基金帳列固定資產為 1,138 億元，其中土地資產帳 面價值約達 700 億元。該基金需俟計畫完成後之營運期間向園區廠商收取管理 費及租金收入以回收投資成本。由此可見，科學園區作業基金經營績效之良窳，
對於基金財務健全與否影響很大，而經營績效則有賴園區管理局之財務規劃及資 金運用調度能力（黃淑惠，2005：15）。
三、.現行機制面臨之困境─成功蘊含失敗或光環的褪色
組織研究中有所謂成功蘊含失敗（success breeds failure）的理論，指一 個具有優良績效的組織，往往會誤認組織本身固若金湯，完全忽略外在環境的變 遷，予以漠視並疏於因應，終至導致昔日光環褪色的衰退後果（江岷欽，1993）。
本研究在科技治理、治理理論等觀點指引下，發現目前新竹科學園區治理機制的 主要核心組織為竹科園區管理局，以及由此形成的治理結構，而該治理結構往往 沈醉於竹科歷年來的輝煌成就，忽略內外在不利因素逐漸產生，歸納而言，當前 出現的主要問題包括以下幾項。
（1）定位不清：科管局的角色究竟為決策機關或執行機關、服務機關或管 制機關、協調的角色與功能為何，均難以明確釐清，例如科管局雖定位為執行機 關，但在前述科學工業園區審議委員會的業務說明中，可以發現科管局對於該委 員會的重要政策審議事項具有提案發動權，這已涉入決策的領域中；而九十八年 間因金融風暴讓竹科廠商嚴重虧損，向竹科管理局要求調降租金，科管局也因此 陷入該為園區廠商爭取更有利條件或面臨更鉅額的園區開發基金赤字間的兩 難，這也是定位不清所帶來的窘境。
（2）體系複雜化：我國科學園區的設置、管理、回饋金的運用等，均有不 同單位或委員會負責，例如前述國科會的科學園區協調小組中至少包含五種以上
不同的委員會，其執司與委員的構成樣態各不相同，加上兼具政策形成與執行功 能的科管局，以及再加上配合國家整體科技政策的科技治理體系，則涉及機關與 單位不下數十個，整體的互動關係更為複雜，出現聯合行動的複雜性（complexity of joint action）現象，難以達到強化國家科技競爭力的目標。這是因為在政 策執行網絡中，一項政策的落實往往須賴各方的努力投入方能成功，但因參與各 方所處的網絡為置有別，涉入的利益不同，立場觀點互異，則會形成聯合行動的 複雜性問題，要解決聯合行動複雜性所帶來的執行窘境，職司者須先進行溝通與 對話的治理，妥善安排各方的投入方式與時機，協調彼此歧見，方能達成共同目 標。
（3）政治力介入：在複雜的政策體系中，給予更大的政治力介入空間，在 各個政策流程、各個業務負責單位或機構，從園區的設置、開發的規模，乃至回 饋金的分配、租金的收取，均可能受到非專業因素的干預，近年新竹科學園區龍 潭園區的購地弊案，顯示政治力對於科學園區的設置與運作具有相當大的影響 力。
（4）鄰避效應：過去科學園區的設置被視為促進地區繁榮的正面因素，但 隨著居民環境意識的覺醒，園區的設置已被視為對環境造成不利影響，在本總計 畫的相關研究子計畫中，以發現科學園區附近居民確實對科學園區的設置感到不 滿，而科學園區所帶來的污染問題、交通壅塞問體等，均已形成鄰避效應，迫使 目前科學園區不得不以回饋金方式安撫鄰近地區居民。
（5）嫡螟相爭：嫡螟相爭指手足之間彼此明爭暗鬥，以爭取更多自身利益 的不利情境。在高科技產業中，由於高資金與高技術門檻的特性，往往必須由政 府挹注大量資源才能有效運作，但國內由政府主導的相關園區已達近三十處，如 表四所示，由表四可以看出，許多部會及地方政府都極力爭取各種類型園區的設 置，中央政府在政治及選票壓力下，也不得不採取百花齊放、人人有獎的方式普 遍設置，但科技產業的特性之一為高資金及技術門檻，並有眾多廠商共同投入才 能形成產業的群聚效應，若只著重在表面的經驗移植或學習，由竹科經驗所擴散 而出的眾多園區，恐怕會發生相互排擠的效應，讓各園區均由於資源分配的不 足，無法創造夠大的生存空間，難以達致規劃設置的成效。
表四：我國由政府主導具研發能力之園區
督導機關 園區名稱 面積（公
頃）
開發、核定 或動工時間
產業特色 新竹園區 663 1980 積體電路、光
電、電腦及周邊 產業
竹南園區 141 2001 光電、生技產業 龍潭園區 107 2004 光電、通訊產業 銅鑼園區 350 2001 IC 後段封測、國
防科技產業 新竹生醫園區
（竹北）
381 2009 醫療器材、生醫 產業
竹科
宜蘭園區 101 2005（核定） 通訊知識服務、
數位創意產業 台中園區（含
一、二期）
413 2003 虎尾園區 97 2004 中科
后里園區 255 2005（核定）
光電、精密機 械、、積體電路、
生物技術、通 訊、航太產業 台南園區 1038 2010（完成）
高雄園區 570 2010（完成）
國科會
南科
高雄生技園區 規劃中
光電、積體電 路、精密機械、
生技、通訊產業
桃園園區 31 2006 高級環保/能源
技術、高級資源 回收再生、生態 化等產業
台南園區 45 2007 環保技術、廢
（污）水回收再 利用、資源回收 再利用、潔淨能 源、創造園區生 態化等產業
高雄園區 40 2004 資源再生、環保
關鍵零件、再生 能源等產業 環保署
花蓮園區 22 2006 生物科技、再生
能源、石材資源 化等產業 農委會 屏東縣「農業生物技術園 340 2004 植物種苗及其產
區」 品、種畜禽與非 特定病原動物及 其產品、水產種 苗及養殖產品、
機能性食品、生 物性農藥肥料、
動物用疫苗、動 植物病蟲害檢定 試劑及農業生技 加值服務業 彰化縣「國家花卉園區」 70 2007 台灣具潛力之花
卉產業 台南縣「台灣蘭花生物科技
園區」
25.8 2007 蘭花種苗為主 嘉義縣「香草藥草生物科技
園區」
86 2007 香草、藥草及保 健食品為主 宜蘭縣「海洋生物科技園
區」
262 2008 魚類育種、海藻 應用、水產廢棄 物再利用產業為 主
南港軟體工業園區 342.5 2003 資訊軟體產業、
生物科技產業 台南科技工業園區 342.5 1996（動工） 通訊工業、資訊
工業、半導體工 業、精密機械工 業、自動化工 業、航太工業、
高級材料工業特 用化學品、製藥 工業、生物技 術、醫療保健工 業、污染防治工 業、光電工業、
優勢產業 經濟部工
業局
雲林科技工業園區 243 1996（動工） 通訊工業、資訊 工業、軟體工 業、消費性電子 工業、半導體工
業、精密機械工 業、自動化工 業、航太工業、
高級材料工業、
特用化學品、製 藥工業、生物技 術、醫療保健工 業、污染防治工 業、光電工業、
其他經經濟部工 業局認定有應用 科技改善製程，
提昇產品競爭力 或附加價值之科 技產業
龍園行動通訊工程中心 位於桃園 龍園研究 園區內
2005 運用中科院中心 主要營運的任務 為產業科技資 訊、技術發展趨 勢、技術轉移與 委託、產業科技 工程服務、科技 資訊整合等項目 奈米應用研發中心 位於新竹
工研院中 興園區內
2002 建立完善的產學 研共同實驗室，
達到精密儀器共 享之效，並提供 國內外產學研各 界卓越研究交流 機制
經濟部技 術處
南台灣創新園區 位於台南 科技工業 區內
2005 光通訊元件、半 導體相關產業、
生技產業、微機 電應用及精密機 械
資料來源：劉一萍、林雪瑜（2007）：19-21.
（6）民主治理：科技創新產業的特色之一為利害關係人的意見參與，科學 園區的成功則仰賴產業自我管制與週邊環境的配合，因此必須引進相關政策利害 關係人的參與，方能解決居民抗爭、廠商不滿、地方政府反彈等跨域與互動治理 問題，創造治理的正當性與創意發展潛力，這是新世代科學園區治理機制規劃的 重要挑戰。
伍、相關理論基礎
Hood 在其重要的《The Tools of Government》（1983）一書中，將組織視 為政府執行政策的主要工具之一，因此，隨著政策理念的轉變，相應的組織設置 方式亦應隨之調整。就科學園區政策而言，包括政府開發新園區的過程受阻、部 分新園區績效不如預期等徵兆，都說明當前確有必要在相關理論的啟發下，以全 局（holistic）角度重新審視科學園區的治理結構成效，並規劃出更能符應當代 趨勢的科學園區治理結構。本研究即由治理理論、組織變遷、組織能力、政策學 習與政策擴散等幾個重要的理論概念分別對其重要文獻進行分析與做為方案檢 討與規劃時的參考。
一、治理理論
Henry 在其第十版的《Public Administration & Public Affairs》（2007）
一書中，將公共行政學的演進分為六個典範時期，其中第六個典範即為治理的典 範，時間自一九九０年到目前，由於全球化的發展趨勢、政府職能的重新界定，
以及政府權力的向下及向外移轉（devolution），三者共同作用下，使政府規模 日趨萎縮、層級更加扁平，且公共服務的提供方式也由傳統以政府為主，轉而由 政府民間社會共同合作提供。然而，正如同各個時期對於典範核心概念的多元研 究途徑一樣，對於何謂治理，仍有許多不同的觀點與爭議，如 Rhodes（2007）
將焦點至於組織與組織之間的持續互動性的網絡關係上，著眼於國家的空洞化，
以及政府與民間團體所形成的政策執行網絡；相對而言，Kooiman(2003)則將焦 點至於政府與社會部門的關係模式上，認為政府對於社會影響方式有三，分別為 直接介入、相互作用及干涉（interference），基此形成層級治理（hierarchical governance）、共同治理（co-governance）與自我治理（self-governance）等 三種治理模式;Pierre(1998)則特別強調治理的實際運作層面的思考，如公私協 力夥伴關係的建立。雖然治理理論的概念與途徑多元，但此一典範所指出的政府
角色的由權威走向平等，由政府單向指令走向政府與民間合作，由單一組織思考 走向組織網絡關係的建立等，都能讓吾人在評估新時代的科學園區政策時，有不 同層面的思考。
隨著治理理論進入百家爭鳴的階段，對於治理理論概念內涵的詮釋也更趨於 細緻與多樣化。
Klijn 與 Koppenjan（2000）將治理相關理論歸納為兩大類，第一大類由政 府職能的縮減著手，透過私部門與非政府組織主導的關係網絡之建立，以有效統 理集體的利益；第二類則著重在政府、非政府組織與私部門之間的互賴關係
（interdependence），並強調整主在其中的主導性角色。在多中心的關係網絡 下，前者所指涉的主要是網絡治理的概念，而後者則以協力治理為代表，以下分 別就這兩個概念與相關之互動治理及利害關係人參與概念說明之。
1.協力治理：所謂協力治理，指一種制度性的安排，主導的政府機構透過將 非政府的利害關係人納入一個正式的、共識取向的、審議式的決策過程中，藉以 達到執行公共政策或管理公共計畫與資產的目標。此一定義有幾個特質，第一，
主導的政府機構必須形成一個對話的論壇；第二、論壇參與者必須包括非政府部 門的行為者；第三，參與者必須有權參與政府機構的決策，而非僅是諮詢性質；
第四，此一論壇必須是一個正式的組織，且集體面對面運作；第五，此一論壇以 透過共識做成決策為原則；第六，協力的焦點必須集中於特定公共政策或公共管 理上（Ansell & Gash，2007:544-545）。以科學園區治理機制為例，其必須涵蓋 一個論壇性質的決策機制，這個機制的參與者應包括中央與地方政府官員、居民 代表、廠商代表與專家學者，透過代表的多元性設計，才能強化該治理機制的組 織協力能力。
2. 網絡治理：所謂網絡治理，指政府愈來愈需仰賴非政府的夥伴，完成任 務的履行，公民必要服務的輸送，亦即政府必須與複雜而多元的私部門、地方政 府、非營利組織及電子化的夥伴，共同有效扮演遞送服務的角色，以滿足以抉擇 為導向的公民之需求（Goldsmith & Eggers, 2004），由於網絡關係具有平等性 與依賴性，因此政府透過網絡進行治理時，往往僅為網絡關係中的一角，無法具 有控制整體網絡的能力，因此在網絡治理關係中，具協調能力與動員資源以處理 公共問題的主要管理者不一定是政府官員，而是相關的利害關係人，在此種情境 下，政府必須學習與其他的行為者或利害關係人進行有效的互動（Weber &
Khademian，2008）。再以科學園區治理機制為例，包括當地居民、園區廠商、研 究機構、政府官員等，各有其關係網絡，如何將這些網絡加以連結，形成一個新
的治理網絡，讓利害關係人得以進行互動，建立持續性的信任關係，也是強化組 織治理能力的重要關鍵。
3. 互 動 治 理 ： 與 網 絡 治 理 可 相 互 配 合 者 ， 為 互 動 治 理 （ interactive governance）的觀念，所謂互動治理，指政府部 門所進行的的互動式決策
（interactive decision）模式，亦即政府在進行決策過程中，開放讓對此議題 有興趣的公民或利害關係人有參與的管道，透過讓有準備的公民、使用者，利益 團體、公私團體以及利害關係團體的進行面對面的互動，逐漸凝聚出對政策倡議 的支持，藉由政府外部知識的使用與外界專家的介入，有效改善政府的決策品質 與提高政府決策的正當性（Hambleton & Sweeting，2003：239），就英國的經驗 觀察，在互動治理的運作機制中，最重要者為公民利害關係人參與管道的規劃與 建制。
4.利害關係人的參與：在協力治理與網絡治理的理論論述中，吾人可以發現 利害關係人在其中均有重要的角色，如何引導利害關係人涉入（engagement），
以激發其參與心與投入情，進行對治理機制產生認同感，進行形成具有共識的決 策，實為在治理機制規劃中的重要課題，至於利害關係人的涉入程度，可以透過 階梯方式加以表達：1.操控：誤導利害關係人以改變其期待；2.治療：改變利害 關係人的偏見或漠視；3.知情：告知利害關係人訊息；4.解釋：教育利害關係人；
5.安撫：讓利害關係人有表達的機會，但不一定產生影響；6.諮詢：利害關係人 可提供建言，但組織不一定採納；7.協商：雙方討價還價；8.參與：利害關係人 視意見受採納程度決定支持與否，但由組織決定接受程度；9.協力：對特定問題 授與利害關係人部分決定權；10.夥伴關係：對於特定問題有參與決策權；11.
授權：決策過程中利害關係人有少數代表參與；12.利害關係人控制：決策過程 中利害關係人有多數代表參與(Friedman & Miles, 2006:161-163)。在進行利害 關係人管理時，有必要透過策略性的規劃，提供不同程度的參與方式，如此方有 助於治理目標的達成。
二、組織變遷
早在一九九五年，Van de Ven & Poole就曾指出，關於組織變遷的研究，可 歸納為四個主要的學派，包括組織生命週期理論─指組織的變遷過程，如同生物 成長一般，有一種線性及不可逆的發展階段；目的論─指組織變遷是透過主事者 有目的性的規劃、執行而達致預期結果的過程，而其變遷過程可能是漸進式，也 可能是巨變式；辯證論─指組織變遷是不同勢力間衝突、對抗、妥協的過程，演
化論─指組織變遷相當於物種在生態系中的演化過程，是一系列組織間競爭、變 異、淘汰、續存的結果（Vav de Ven & Poole, 1995）。將這四種學派與前述Harmel 所提出的政黨變遷三大理論途徑相較，可以發現有相互啟發之處，而且這些不同 的理論觀點，不僅提供了理論對話的機會，也是進一步建構組織變遷模式的基 礎。Aldrich（1999）由組織演化的觀點，指出觀察組織變遷應包括三個主要面 向：組織目標的遞嬗─指組織的主要訴求對象、產品或服務型態的不同；組織疆 界（organizational boundary）的轉變─指組織成員資格的擴充或緊縮，或是 組織結盟關係的改變；組織活動的改變─指組織內部的管理型態、人力資源管理 方式以及技術層面的革新。Burke（2001）進一步對組織變遷的影響因素提出了 涵蓋更多元面向的解釋模式，他認為：影響組織變遷的主要因素包括：外部環境、
組織文化、組織目標與策略、領導型態、與個人和組織的績效等，在這五大因素 之間，彼此又有交互作用的關係，且也可將這些因素具體化為可測量的指標，而 透由指標的管理，可與管理理論相互結合，使之也有具體實務意涵的研究取向。
Child （ 2005 ） 則 對 組 織 變 遷 提 出 了 更 為 完 整 的 分 析 模 型 ， 在 總 體 環 境
（macro-environment）的分析層次，影響組織變遷的因素包括制度性與非制度 性兩類，制度性環境因素指政府型態、治理結構、法制體系等，非制度性環境因 素 則 指 科 技 進 步 、 人 口 結 構 變 遷 、 社 會 型 態 轉 變 等 ； 在 組 織 界 層 次
（organizational field），則指同一領域內組織間的競爭型態與策略互動；在 個體的組織層次，則包括領導與管理因素，目標與策略的規劃、組織的調適活動、
組織績效的表現，以及組織創立時的條件、發展歷程、資源吸納能力、管理的邏 輯等中介變項，而在這三個層次間，又具有共同演化（co-evolution）、彼此影 響的關係存在。此外，Child又由組織變遷的啟動係計畫性或突發性、執行方式 為漸進或激進、變遷的焦點範圍是組織全體或部分等三個主要面向，建構了八種 不同的變遷類型，而在變遷的落實上，他也引述了Kotter（1996）的八個變遷執 行步驟，以作為實踐組織變遷時的參考1。而國內由高雄市政府人力發展局的變 革經驗所整理而出的《組織變革論述與實踐》（2006），則為組織變遷理論應用於 公部門提供了一個結合理論與實務的例證。由國內外組織變革的相關研究中，可 以發現公共組織的變革絕非一蹴可幾，亦非能無視外在環境變遷而永續運作，而 須藉由審慎規劃，設定執行策略，按部就班持續推動方能落實。
1 這八個步驟為：形成變遷的迫切感、創設變遷的主導聯盟、形成願景與策略、溝通變遷願景、
在更廣泛的行動基礎上授權灌能、創造短期成效、鞏固變遷成效並鼓勵進一步的變遷、將變遷成 果凝聚成組織文化（Child,2005:295）。
三、組織能力
所謂組織能力(organizational capability)，指能使組織取得、發展、及 使用資源，以獲取較佳績效及競爭優勢的組織內部動態機制(dynamic mechanism) (Lado & Wilson, 1994:701)。組織能力的強弱端賴組織能否創造、交換、利用 所需的資訊及技術，透過完善的人力資源系統的轉化過程，以得到組織所欲求的 產出。因此，組織內部的文化、學習能力、規範、及企業精神(entrepreneurship) 等因素都會對組織的能力產生影響。此種組織能力的意涵有一個主要的基本假 定，即以資源為導向(resource-based)的觀點來討論組織能力。所謂以資源為導 向的觀點，是認為組織界域內的資源並不是充裕的，因此，組織間必需以合作、
競爭等方式爭取較佳的競爭地位，以獲得更多的資源輸入，再透過更高品質、數 量的產出，爭取更優勢的競爭地位，從而不斷拓展其生存空間。在此種觀點下，
組 織 能 力 有 兩 個 主 要 的 特 性 ： 異 質 性 (heterogeneous) 及 不 可 移 轉 性 (immobile)。異質性指每個組織之能力要素配置形態並不一致，這是由於組織的 大小、稟賦、環境及競爭地位不同所致。不可移轉性則指不同組織間的組織能力 通常無法相互移轉，如組織內部的組織氣候、聲譽及工作方式等(Lado & Wilson, 1994: 702-703)。
將組織能力視為一種與資源有關的組織內部動態機制，構成此項機制的要素 有 四 ， 分 別 是 輸 入 導 向 能 力 (input-based competencies) 、 轉 化 能 力 (transformational competencies) 、 輸 出 導 向 能 力 (output-based competencies)、及管理能力(managerial competencies)(Lado & Wilson, 1994:
703-708)，以下分別討論其內涵。
1.輸入導向能力
指組織由環境獲得所需之資訊與資源的機制，其涵括幾個次級系統的能力：
攝取(ingestor)：包括人員的甄補(recruitment)、訓練、及工作職務的安排，
與財源、技術的獲取等；環境訊號輸入(input transducer)：對於組織所面對的 競爭情勢、競爭者的策略、顧客(client)的反應等，與組織運作相關的資訊之蒐 集能力；解碼：將所蒐集的資訊用組織內部既有的認知架構加以吸收了解的能 力，由於組織通常有扭曲資訊以符合認知架構一致性的傾向，因此，組織能否擺 脫既有的成見，正確無誤的理解所蒐集的資訊，成為關係組織能否做出妥善回應 的重要能力。
2.轉化能力
轉化能力意味組織將環境所輸入的資訊和資源予以使用和轉換(convert)為 產出，此一過程運作所須具備的能力。其亦涵括幾項次級系統的能力：管道與網 路：指由外界蒐集的資訊，及內部不同部門間的溝通，能不受噪音干擾地在組織 內部傳送的能力；報時：指能適時將與時機有關的環境狀況，或組織各部分的運 作狀況，回報給決策者，以為妥善因應依據的能力。報時機制所提供的資訊，可 做為決定該啟動、停止和改變運作的速度，或者促進或延遲體系運作過程的依 據，俾使組織與其環境間能維持和諧及協調的關係；記憶與學習：指組織能將自 身與其他組織的經歷加以累積，避免試誤過程一再重複的能力。藉由記憶與學 習，組織可由過往的經驗中找出最有效率的工作及問題處理方式，但若過度的依 賴記憶，又可能扼殺創新方案的提出，造成「成功蘊涵失敗」的現象。決策：指 匯集組織各部門的資訊後，加以研判，決定組織的主要目標、行動策略，再傳遞 至輸出部門的能力。此在生物體中，則相當於腦及神經系統，可見其重要性。惟 決策者的背景、心態、彼此間的互動等因素，都會影響決策的妥適性，進而對組 織產生重大的影響，因此也最受研究者的關注(Taormina, 1991: 212-215)。
3.輸出導向能力
組織在利用了由環境所輸入的資訊和資源後，會以有形的產品及無形的服務 等不同的形式對環境產生影響，此一對環境產生影響的過程所須的能力即為組織 的輸出導向能力。輸出導向能力涵括兩項次級系統能力：寫碼：組織所提供的 資訊或服務必須以外界能夠理解或接受的形態表現出來，這種將資訊由內部運作 形態轉換為外界能理解或接受的形態之能力即為寫碼；產出的傳遞(output transducer)：組織必須能將產品或服務傳遞、運送至特定的對象或團體，方能 發揮組織的影響力，並使組織獲得收益，此種能力即為組織產出的傳遞。組織所 建立的配銷、運送體系，及發言人或公關部門的設置，其所履行的即為產出傳遞 的功能。
4.管理能力
組織除了對資源、資訊的輸入、轉化與輸出的能力之外，尚須具備對內協調 不同部門間的活動，維繫組織向心力，激勵員工士氣，保持組織創意的能力，此 種涉及組織整體的內部整合及自我革新之心理能力，即為組織的管理能力。其涵 括三項不同的能力：創造能力：組織面對內外環境挑戰時，在因應策略的抉擇上，
能與其過往有異，展現出新風格、新內容、新組合的能力，此種能使組織形成新 方案、新觀念、新產品、新技能等的能力，即為組織創造力。惟有透過創造能力，
方能對抗組織慣性與老化的現象，保持組織的效能及彈性。革新能力、當組織的
運作面臨瓶頸或難題時，須有自我革新的能力，方能找出問題的癥結，提出改善 之道。亦即革新能力相當於組織的負回饋迴路(negative feedback)，能隨時把 偏差的運作狀況反映至控制中樞，並作立即的因應措施，致使組織得以正常運 作，不致有脫軌之虞。整合能力：組織必須能協調內部不同部門間的運作，使之 朝向共同的目標，不致因步調的不一致，甚至相互牴觸，抵消了努力的成果。並 能透過員工士氣的激勵、組織文化的形塑等方式，建立成員對組織的認同感。此 種獲得認同與協調的能力，即為組織的整合能力。在國內的研究方面，黃淑惠
（2005）在《我國科學工業園區管理機關組織核心能力之研究》中，即以前述之 組織能力之四個主要機制為基礎，建立了二十五項評估指標，對科學園區管理局 的組織能力進行評估，而由組織能力的角度而言，吾人可以發現對於科學園區治 理結構的評估與規劃，必須同時含括組織內外等各個層面的主要因素，並以證據 為基礎（evidence-based）進行利弊得失的瞭解，方能規劃出有效且可行的治理 結構。
四、政策學習與政策移植
隨著現代性的普世化，各國政府所面臨的公共問題型態有許多相似之處，所 採行的政策方案也日益相近，相關的研究也漸趨增加，唯各研究者所使用的概念 及內涵也略有出入，應先以辦析。在相關研究中，學者所使用的概念包括：政策 趨同（policy convergence）、政策擴散（policy diffusion）、政策移植（policy transfer）、經驗汲取（lesson-drawing）、政策學習（policy learning）、比較 取捨（pinching ideas）、漣漪效應（ripple effect）等。大體而言，這些概念 所指涉者可由 Mark Evans 和 Jonathan Davies 對於政策移植的定義為代表，也 就是「在某一個特定時間或空間的政策或行政安排，被借用來發展另一時空的政 策、行政安排或制度」（黃東益 2002：110；Evans ＆ Davies，1999：361）。更 具體的來說，也就是決策者覺察到其他國家或行為者可資比擬的政策或措施，並 使用這些相關資訊使之進入政策論辯或說服的過程，藉以推動新的政策或進行政 策變遷（Bennett，1997）。以 Bennett（1991，1992，1997）的趨同研究為例，
他除了由微觀的角度，確認了政策趨同的原因包括科技發展、相互模仿、菁英網 絡、追求和諧與壓力滲透外，更進一步由各國憲法規定的不一、政策工具分歧，
政治壓力、黨派競爭分析等因素，指出趨同趨勢下，各國仍有趨異的原因。在後 期對趨同與漣漪效應的研究中（Bennett，1997），他更融合政策移植與政策學習 的概念內涵，對政策工具的趨同進行分析。此外，Rose 在其有關政策學習的先 導性著作中曾指出：「隨著吾人與其他城市、地區、國家接觸機會的增加，當我
