一、研究發現 - 中央與地方協力夥伴關係之分析—以台中縣潭子段旱溪整治工程為例

協力的概念可說是包羅萬象，像是夥伴關係，合作關係，或是其他任何包含多元組際關係相關的詞彙都可牽涉在內。此外，協力亦像是一種治理的形式，也被期望要發揮善治的功效，並且不能完全傳遞任何預期中的利益，或是遵循任何前述的相似概念。因此，在本文所談論到的「潭子段旱溪整治工程」，即是以治理概念為核心，透過協力合作管理（collaborative management）、協力治理（collaborative governance ）或夥伴關係（ partnerships ）的架構，所形塑出的府際合作治理

（Intergovernmental Collaborative Governance, ICG）。

由旱溪整治工程的協力治理系絡分析得知，該個案的確是中央與地方在府際合作、協力夥伴等課題上成功的例子，而促成其成功的因素，筆者歸納如下：

（一）共同目標的認知

學者 Cherrett（1994）認為建立明確的目標是計畫執行前讓協力參與著彼此間有共同的認知，不致造成矛盾、進度延遲與失焦。而旱溪整治工作則立下最好的楷模，在此個案中，中央機關和地方政府在建立協力關係的過程時即塑造了明確的共同願景，就是要將洪患造成的災害徹底弭平，以保障河岸居民之安全。也因為在一開始就建立這樣的共識，才有雙方良好的協力關係，為日後在工程相關問題的溝通

（二）本位主義的拋除

中央與地方政府各自為政的問題時有所聞，而在旱溪整治工程中，雙方心中都懷抱著共同的目標，以保障人民安全作為矢志，因此，中央單位與地方政府都跨行政區域的問題予以排除，甚至也捨棄所謂黨同伐異對立的狀況，¹¹ 使得協力關係運作良好，與工程成效相得益彰。

（三）對話平台的順暢

在旱溪整治工程之中，建立雙方良好協調溝通的管道也扮演舉足輕重的角色，

該工程在設計規劃階段即憑藉各項協調會議的召開，企圖將人民需求納入政策議程內，此外，中央與地方均保持頻繁互動的關係，例如潭子鄉公所有時候可以直接與水利署進行溝通聯繫，不用透過縣政府代為傳達，雙方意見能第一時間在對話平台上隨時商議。

（四）財政誘因的引導

地方政府能否有效運作一向端看可利用資源的多寡程度，在旱溪整治工程中，

中央政府利用財政資源的引導，致使協力關係趨於活絡，例如水利署當初設計工程實施計畫即允諾未來完工將提供民眾親水與休閒空間、配合新建堤防道路之利用規劃，連結交通網絡，藉以帶動沿岸土地增值、產業發展與縮短城鄉差距；若居民土地被評估為工程用地的話，先簽署同意書即可獲得優先施作和每一公頃120 萬的獎勵金；還有提撥經費補助台中縣政府進行旱溪各座橋樑的改建工程等都是府際協力成功的關鍵要素。

（五）互信關係的建立

任何府際合作或協力治理的成功都需要良善的成員互動關係，在本文中的政策個案也不例外，在整體的治理工程中，中央政府在工程規劃之初即向地方政府表現出十足的誠意，包括像以生態復育景觀作為設計理念、召開各種正式與非正式的工作會議、監督評估施工廠商的品質、完工後使用情形的持續觀察與補助後續改善工程經費等都是累積中央與地方之間社會資本（social capital）的具體情形。

11 黨同伐異之對立指涉的是不同政黨執政的分治政府（divided government）現象，因為台灣在歷經多次選舉，各政黨間之互動，仍在緊張的磨合階段，分屬不同政黨，地方政府與地方政府之間，基於政黨屬性或意識的不同，則出現無法有效合作的情況。

上述即是筆者根據理論分析與相關資料蒐集之後所得出有關旱溪整治工程構成良善協力夥伴關係的基本條件。這些條件亦是一種創能型治理（enabling governance）形式的展現，¹² 一方面藉由溝通平台的建置，以營造嶄新的合作能量，創造夥伴關係、資源整合與佈局共贏賽局的可能。另一方面，透過價值的創新與價值的管理，促成政府單位與其他社會行動者之間的連結。在旱溪整治工程中，

經濟部水利署就是發揮了創能型治理的特質，充當介面整合者的角色，組構協力夥伴關係，將政府與民間社會資源進行有意義和有效性的價值鏈管理與連結，如此旱溪整治工程得以在中央與地方協力夥伴關係下創造新的價值和新的可能。因此，旱溪整治工程的協力夥伴關係之所以能運作成功，從創能型治理的觀點而言，其具有別於其他公共事務協力夥伴的特點：1. 協力過程涵容多元行動者的需求，創造解決問題及建立一致意見的行動策略；2. 政府部門透過定期的協調會議進而整合各介面，逐步建立共識；3. 經濟部水利署第三河川局成為旱溪整治協力過程的促進者。然而，在整個治理工程大致完工之後，亦衍生出些許問題，如下述：

（一）成立專責的管理機關

經由此次整治工程的成功，則逐漸產生是否要成立專責管理機關的聲浪，以持續維持類似工程的成效。例如有意見提議依循高屏溪流域管理委員會的模式進行運作，但筆者透過訪談的調查後，普遍認為專案管理組織雖具有彈性，可因實際需要而機動調整，但專案管理組織在權責劃分與資源使用上恐有爭議，以高屏溪流域管理委員會而言，其屬於臨編性組織，缺乏法源依據，造成行動受到侷限。但筆者認為未來不論是否成立專案管理組織，關於行政體制與相關法令規範、制度設計等方面的省思是值得關注的。

（二）中央與地方出現認知分歧

旱溪整治工程經完工後，受到附近居民所稱道的是有關親水概念、人車分道的規劃，但筆者在經過調查後發現，民眾經由縣政府的陳情，希望向水利署協調能開放水環道路的使用，而水利署則認為縣政府能就此接管該道路之管理權，因為在開放水環道路之後，旋即面臨的面向就是有關交通安全的問題，因為水環道路並非一般道路，因此倘若發生問題，警察單位與交通單位都可能因為法令的限制而發生

「想管也無法管」的情況，甚至亦牽涉到國家賠償的問題，但台中縣政府所持的態

度是持保留態度，因此，目前為止，雙方仍尚未產生共識，仍需要後續追蹤觀察。

（三）工程完工後之後續問題

本問題乃是延續上一個面向而來，即是有關水環道路的衍生問題，前述提及，

水利署是傾向未來將水環道路交與潭子鄉接管，然而目前仍在協調當中，至於地方政府不願毫不考慮就接管的原因，主要涉及到兩個面向，第一個是有關接管後續設施維護的問題，地方必須再另行編列一項新的經費，藉以管理河岸景觀，想必是困難重重；第二個面向則是在水環道路開放供民眾使用之後，預計沿途經過的行人與駕駛者將對當地交通形成相當壅塞的狀況，雖然已跟中央協調後將堤外道路擴寬為 6 公尺，但勢必仍緩不濟急，必須另尋解決途徑。¹³ 其實，在一些公共設施的建置之後，經常會面臨到維護管理上的問題，要如何避免閒置設施、浪費公帑等情形產生，即是有關當局亟需面臨的課題。

綜合上面之論述，不管是奉行促使協力治理成功的關鍵因素，或是協力結果

（outcomes）達成後的後續問題，都對於協力治理理論層次與實務面向有一定程度的啟示。然而，檢視台灣目前流域管理的行政結構面向，對流域各段的行政功能常是分屬不同機關主管，甚至跨越多個政府，行政管理缺乏整體的規劃與執行，以致出現頭痛醫頭、腳痛醫腳的窘境（黃榮護、林明志，2008）。

我國流域管理長期以來一直是經濟發展的附屬品，加上欠缺人文與自然的整體性思維，以及缺乏全觀性的規劃與執行，使得台灣各大流域的上中下游、水土林的綜合面向不約而同地產生紊亂雜沓的多層次（multi-level）系統。以流域的經營與管理層面來看，從中央政府到地方政府，行政功能呈現一種分離化

（fragmentation）的狀況，這乃是由來已久的常態，不管是中央政府或是地方部門，在流域管理的規劃工作至少均橫跨多個局處單位。例如，由中央政府主管的高屏溪，其流經屏東縣、高雄縣共計 19 鄉 2 鎮 1 市，河川本身也提供高雄市所需之各類用水，共涉及3 個地方政府；亦是中央管轄範圍的大甲溪，其流域範圍則分屬 3 縣 13 鄉（鎮、市），包括宜蘭縣、南投縣以及台中縣，這僅是流域所流經的地方政府單位，尚不包括像各區水資源區、水系沿線的集水區、負責水土保持與森林保育的農委會－水土保持局與林務局、職掌原住民保留地等特定區域的行政院原住

13 筆者在實地走訪個案附近的環境後，發現在堤防周圍都出現相關設施遭受不明人士破壞與環境出現髒亂的情況，並在聽取相關人士的意見及訪談之後，對該堤外道路的條件與現況與未來預期之使用情況都有更深刻的了解。走訪日期：2008 年 4 月 28 日。

民委員會，以及流域環境保護與管制的行政院環保署等多元單位。

在如此高度複雜化的公共問題情境下，其挾帶的多樣性（variety）和外溢效果

（spillover-effect）往往左右了政策執行的成敗。此外，所牽涉到的多元利害關係者與各主管機關亦有各自的既有立場觀點與施政優先次序，往往即形成前文所提及

在文檔中中央與地方協力夥伴關係之分析—以台中縣潭子段旱溪整治工程為例 (頁 41-45)