一、遷徙自由與社會基本權之主張 - 歐盟人民社會基本權之保障--以受僱者與非受僱者之遷徙自由與社會給付請求權為例

基於上述觀點，我們必須進一步探究社會給付之請求是否因申請者之國籍而有差別，也就是歐盟會員國國民在歐盟各會員國領域固然享有遷徙居住的自由，但他們是否也能享有社會給付的權利？

反過來說，當他們主張社會給付的權利時，是否會影響居住與遷徙的權利？³⁹ 關於這個問題，我們必須注意到，歐盟以經濟整合為核

39 本文以下是以歐體條約關於遷徙自由以及社會政策之規範作為討論依據，涉及歐盟會員國國民在其他會員國境內遷徙、居住與請領社會給付的關連性。值得注意的是，在歐洲人權公約規範架構下亦曾發生與之類似的爭議，歐洲人權法院於一九九六年作成具有指標性意義的Gaygusuz判決。該事件中Gaygusuz為土耳其人，

在奧地利居留並工作，後因生病無法工作而失業，其失業金 (unemploment allowance) 領取完畢之後仍無以維生乃申請急難救助金，但為奧國政府所拒絕，

其理由為申請人不具有奧地利國籍不得申請該項救助金。歐洲人權法院認為若僅基於國籍而無其他重大理由給予法律上差別待遇，即已違反歐洲人權公約。此項判決爭議性不小，其主要爭點有二：其一為急難救助金之請領權利是否屬於歐洲

心目標，因此受僱者基於就業因素所為的遷徙居住自由自始即受到一級法的保障 (Art. 39 EG)，此項專為經濟目的所設之遷徙居住自由保障，有別於歐盟人民所享有的一般遷徙自由權利 (Art. 18 EG) (Herdegen, 2007: § 17 Rn. 1-4)，且歐盟次級法針對兩種遷徙居住自由所涉及之社會給付請求權，設定寬嚴不同的規範：

(一) 受僱者之遷徙自由與社會給付請求權之主張

歐體條約第 39 條第 1 項明文：受僱者於歐體境內之遷徙自由應受保障，在其工作的會員國中得自由遷徙並居住，非基於公共秩序、安全及健康之理由不得限制之；第 42 條並授權理事會基於會員國之一致決設立一協調各國社會法的機制，以確保受僱者之遷徙自由得以實現。換言之，受僱者及受其扶養之眷屬於會員國之間因就業移入或移出時，依照各會員國不同法規之規定，為取得、保留給付請求權以及計算給付所需之年資應予併計，並應確保給予居住於各會員國領域內受僱者之給付。如本文第「貳、一」部分所述，

關於受僱者及其家屬社會安全給付與家庭給付之居間整合，最重要的次級法為第 883/2004 號規則 (前身為第 1408/71 號規則)。依據

「國民待遇原則」(National Treatment)，本項規則確保各會員國在

人權公約「財產權」之保障範圍，其二本項判決將屬於歐洲社會憲章之權利透過法律解釋納入歐洲人權公約的適用範圍，此舉將使簽約國所有法律上對外國人─

─包括歐盟其他會員國國民或非歐盟會員國之國民 (如本案居住於奧地利的土耳其人) ──設定之給付請求限制受到全面的質疑。由於歐盟條約第 6 條明文要求歐盟應注意歐洲人權公約之規範，因此此項判決對於歐盟會員國的影響範圍將超越歐體條約，直接涉及歐盟會員國對於非歐盟會員國之第三國國民請領社會給付之要件限制。EuGMR vom 16.09.1996–39/1995/545/631 Gaygusuz/Österreich, in European Court of Humen Right, Gaygusuz v. Austria judgment of 16 September 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-Ⅳ, pp. 1130 = JZ 1997, S. 405 f.;

Hailbronner (1997); Haverkate & Huster (1999: Rn. 436-437).

社會安全給付與家庭給付方面公平對待每位歐盟公民，包括本國與來自其他會員國之受僱者 (Art. 3 VO [EWG] Nr. 1407/71 = Art. 4 VO [EG] Nr. 883/2004)，而這也是歐體條約國籍歧視禁止之體現之一 (Art. 12 EG) (Eichenhofer, 2003: 408)。

本項規則「人」的適用範圍則是依照個人之社會經濟地位、國籍與家庭狀況來界定 (Art. 2 VO [EG] Nr. 1408/71 = Art. 2 VO [EG] Nr. 883/2004) (Eichenhofer, 2006: Rn. 99)。首先，會員國之國民具有受僱者、自營作業者等身分者 (社會經濟地位) 及其家屬、

遺屬 (家庭狀況) 屬於該規則之適用範圍；此外，多項國際公約與歐洲人權法院判決均要求締約國就社會安全制度之給付不得針對國籍作差別待遇，本項規則乃將難民與無國籍者 (國籍) 也納入適用範圍，如難民或無國籍者在會員國境內就業並加入社會保險，其本人及其家屬即屬於本項規則之適用範圍。由此可看出，本項規則著重「就業」產生的聯繫因素更甚於國籍與歐盟盟籍，其「人」的適用範圍並不以歐盟人民為限 (Eichenhofer, 2003: 414-415)。

本項規則所欲居間整合的對象係以社會保險給付為主，因此其

「事務」上之適用範圍僅限於與風險預防有關之社會安全制度 (soziale Sicherheit) 所提供之疾病、育嬰、失能、老年、遺屬、職災與職病、死亡、提前退休、失業、家庭給付 (Art. 3 VO [EG] Nr.

883/2004)，不包括社會扶助、健康照顧、戰爭犧牲者照顧撫卹給付。

由於社會給付提供與否以及如何提供仍屬各會員國之主權範圍，且各國制度差異頗大，何謂社會安全給付經常產生爭議，依照上述規定是以給付制度之目的作為判斷標準，亦即該項制度須為預防該條明文規定之風險，才有會員國間居間協調之適用餘地，以德國法來說，乃指年金、疾病、失業與職災等各類社會保險制度給付以及提供給家庭之社會給付，至於照護保險給付，在德國法上將照護需求

從疾病風險分離視為一獨立之風險，但歐洲法院認為照護保險提供之給付是為補充疾病保險之給付，以改善照護需求者的健康狀態與生活條件，因此將之視為針對疾病風險所提供之給付，而有本項規則之適用。⁴⁰

(二) 非受僱者之遷徙自由與社會給付請求權之主張

歐盟會員國之國民若非從事經濟活動而進出其他會員國或居留當地，則不屬於歐體條約第 39 條之適用範圍，而是以歐體條約第 18 條：「每位歐盟人民享有於會員國境內自由遷徙與居住之權利，除非本條約或其執行規定另有限制或條件者外」為規範依據，⁴¹ 相關之歐體次級法則有非受僱者居留權指令 (RL Nr. 90/364 EWG)、受僱者離職後與自營作業者結束營業後繼續居留指令 (RL Nr. 90/365 EWG) 與學生居留指令 (RL Nr. 93/96 EWG) (Callies &

Ruffert, 2006: Art. I-10 Rn. 9)。上述各項指令實質上形塑了歐盟人民居住遷徙自由的內涵，與就業者之居住遷徙自由相較，非基於就業因素的居住遷徙受到嚴格之限制，尤其上述各項指令均以「個人及其家屬均加入健保，其涵蓋所有疾病風險產生之經濟負擔」以及

40 EuGH von 8.7.2004, Rs. C-502/01, C-31/02, Slg. 2004, I-6483 (Barth, Caumain/

Cerri).

41 歐體條約第 18 條第 1 項「除非本條約或其執行規定另有限制或條件者外」之文句，

究竟採基本權利之小構成要件說或大構成要件說？通說及歐洲法院均認為應為大構成要件說，亦即次級法所設之要件乃對遷徙居住自由所為之干預，而非以此決定該基本權之保護範圍。參見Bode (2003: 552 -554); Calliess & Ruffert (2006: Art.

I-10 Rn. 17)。

歐體條約第18 條即相當於歐洲憲法條約第 II-105 條之規定，惟文字略有不同，後者第1 項規定：「歐盟人民享有在會員國境內自由遷徙與居住之權利」，省去「除非本條約或其執行規定另有限制或條件者外」之文句，將比歐體條約第18 條更清楚地表達出大構成要件的精神，亦即遷徙居住自由為歐盟人民得以直接主張之主觀公權利。

具備「充分的生活經濟基礎」作為繼續居留之要件之一，所謂具有充分的生活經濟基礎指「在居留期間未曾請領社會救助給付」而言。⁴² 換言之，居住於A會員國境內之B會員國國民固然得向A國政府請領社會救助給付，但一旦提出申請，即無法滿足長期居留之要件而必須離境，表面上A國之法律固然未歧視B會員國國民請領社會救助，但實際上國籍確為能否請領社會救助給付的關鍵因素，且此項差別待遇為歐盟次級法所允許。

(三) 歐洲法院之見解

對於次級法所形塑的居住遷徙自由的內涵，歐洲法院顯然並不滿意，其試圖在幾項判決中將次級法所設定的居留要件弱化，切斷遷徙居住自由與經濟能力之間的關聯性，使歐盟之盟籍更趨向國籍之性質，其中最具代表性的案例為Grzelczke案。⁴³ Grzelczke為法國人，其就讀於比利時的大學並居住當地，其於大學最後一學年為準備考試與論文，無法打工支付生活費而申請社會救助給付，惟依照比利時社會救助法之規定，社會救助給付保障的對象限於比利時國民以及具有其他歐盟會員國國籍之受僱者，行政機關遂駁回 Grzelczke之申請，而審理此項案件的比利時法院請求歐洲法院解釋，比利時社會救助法之規定是否牴觸歐體法。歐洲法院首先語意迂迴地表示，學生居留指令 (RL Nr. 93/96 [EWG]) 並未賦予學生請領社會救助給付之權利，但也未排除其請領；該項指令本身即允許各會員國以未申請社會救助作為學生居留的要件，如此項要件未能滿足，會員國得採取相關措施，終止其居留許可或不予延長，但

42 Art. 1 Abs. 1 RL (EWG) 90/364; Art. 1 Abs. 1 RL (EWG) 90/365; Art. 1 Abs. 1 RL (EWG) 93/96.

43 EuGH vom 20.09.2001, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193.

又矛盾地表示，各會員國不得僅基於申請社會救助之事實。直接地 (automatisch) 終止居留許可或不予延長；最末，歐洲法院甚至認為從上述居留指令的立法理由觀之，其肯認一國之國民應與其他會員國之國民產生某程度的社會連帶關係，當其他會員國之國民有暫時的經濟危難時應即伸出援手而非要求其離境。⁴⁴

除本案外，類似規定普遍存在於歐盟各會員國，Grzelczke案判決作成後，歐洲法院大抵依循該案所表示之見解，⁴⁵ 茲舉兩個對比的案例說明之：(一) Baumbast案：Baumbast為德國人居住於英國，

其原以受僱者身分居住於英國，退出職場後欲以歐盟人民的身分申請繼續居留。Baumbast雖然在德國已加入健康保險，但保險給付並未涵蓋在英國發生的緊急醫療需求，因而未能符合歐體第 90/364

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