據上說明可知，在主權國家中，徒有憲法明文規範與訴訟救濟 制度尚不足以具體落實社會基本權，毋寧須仰賴行政與立法部門採 取積極作為，以「納入」措施──亦即資源分配與權利賦予──消 弭社會排除，才能形塑出命運共同體的意識，同時強化個人作為共 同體一分子的「我群」認同感。「歐盟人權憲章」所擘畫的權利內 涵，涵蓋了歐洲過去三個世紀以來人權內涵發展成果，但歐盟是否 如主權國家一般具備落實社會基本權的行動可能性，進而形塑出具 備歐盟我群意識的社會連帶關係？這個問題必須從歐盟之「非主權 國家性」以及基本權利之功能兩個面向來探討。28
(一) 歐盟非主權國家性與其權限範圍
首先應確認者，迄今為止歐盟尚非完整的主權國家，而是一種 特殊的、高密度聯結的國家共同體，因為它欠缺主權國家享有完整 的全能之能 (The principle of Kompetenz-Kompetenz)，必須透過國 家機關以各種方式保障人權、實現對抗貧窮與排除的目標。相反 地，歐盟的權限來自於會員國針對個別事項所作的個別授權，此即
「個別授權原則」，致使其行動可能性取決於其權限範圍，尤其不 得逾越此一界線侵犯會員國之主權，並不能像主權國家在主權所及 範圍內享有完整權限，並得不受阻礙地貫徹其意志 (Oppermann, 2005: § 12 Rn. 15-19; Herdegen, 2007: § 6 Rn. 15-19)。即使歐洲憲 法條約外觀上已近似於一國的憲法，歐盟非主權國家之性質依然未 改變 (Calliess & Ruffert, 2006: Art. I-1, Rn. 13; Oppermann, 2003:
1167)，歐洲憲法條約第 I-1 條第 1 項即明文「基於歐洲人民與國家
28 學者Everling對於社會基本權入憲實益的分析即著重於權限範圍與是否授予主觀 公權利兩個面向。參見Everling (2005: 169-173)。
共創未來的願望，本憲法創立歐盟，並受會員國權限之移轉，以實 現其共同目的。歐盟協調各會員國為達成歐洲整合目的所採取之政 策，並以共同體之方式行使會員國交付之權限」，第 I-6 條「本憲 法及歐盟機關行使其受移轉之職權而制定之法律，優先於會員國之 內國法」，第I-11 條第 1 項並重申個別授權原則，顯示歐盟憲法規 範的對象並非完整的國家主權，而僅為獲得移轉之部分主權。上述 基本立場同樣見於里斯本條約第1 條第 1 項、第 4 條及第 5 條，顯 示里斯本條約亦無意更動歐盟之非國家性。
其次，歐盟人民與歐盟之間的權利義務關係，與主權國家中國 家與國民的關係亦不相同。在主權國家中，國家對國民負有保護義 務，國民則對國家有忠誠義務，而國家與國民之間此種雙向權利義 務關係的正當性基礎何在？從國家學與國際法的角度而言，國民與 國家之間雙向義務關係不僅建構在一國的憲法或法律明文規定 上，更重要的決定因素毋寧是人民建構國家的主觀意志，人民是否 具有「我群」意識形成一種命運共同體，乃是辨識國家與國民關係 的基礎 (Doehring, 2000: § 2 Rn. 49-53; Calliess & Ruffert, 2006:
Art. I-10 Rn. 3; Herdegen, 2007: § 13 Rn. 2)。依據馬歇爾的觀察，
此種作為某一共同體成員的認同感與權利的賦予具有密切關聯 性，因為權利的賦予具有「整合」的功能，從十八世紀市民權、十 九世紀政治權到二十世紀社會權的逐步擴張，分別表彰整合過程中 的一部分，尤其是社會給付權利的賦予改變了社會階級結構的藩 籬，它本身不再是社會排除的象徵，並且使得政治權利與自由權利 不再是特定社會階級才能享有的特權 (Marshall, 1992: 62-65; 又 參見呂建德，2003: 202-203)。在國民權利地位完整建構的憲政國 家中，國民相對於國家，其自由權與平等權受到憲法之保障，享有 參與國家政治意志形成之權利，國家也應確保每位國民享有符合人
性尊嚴最低標準之生活，使其得不受限於經濟能力而實現其自由權 與參政權，另一方面國民對國家則負有依法納稅義務與服兵役之義 務，以維繫此一政治共同體之運作。
馬斯垂克條約雖比照主權國家國民之概念，首次賦予各會員國 國民另一個身分── 歐盟人民身分，希望進一步形塑出 「我們歐 盟」的認同(Oppermann, 2005: § 24 Rn. 2 -6; Calliess & Ruffert, 2006: Art. I-10 Rn. 4-7; Eichenhofer, 2003: 407)，惟實際上歐洲憲 法條約中有關基本權利之保障，不能以內國憲法對於基本權利保障 的模式來理解。因歐盟並非主權國家，歐盟能否透過各種權利的賦 予達到「融入」的目的，形成歐盟層次的我群意識，須視其擁有多 少權限而定，歐盟只在授權範圍內才能採取行動落實基本權之保 障，而無法如同主權國家得以完全自主決定是否實現以及如何實現。
由於歐盟原以經濟整合為目的，因此歐體條約一開始即明文保 障基於經濟目的所為之居住遷徙自由，第 39 條規定受僱者在會員 國境內享有居住遷徙自由，此項規定強調經濟上平等的參與機會，
使歐盟會員國之國民在歐盟境內能享有「市場參與者」(traders)的 權利地位，歐體條約第40 條及第 42 條並授權理事會制定相關之規 則與指令加以落實。此外，歐體條約第 18 條另明文賦予歐盟人民 在其他會員國境內一般性的居住遷徙自由。相較於下述政治參與權 與社會基本權，歐盟在此部分獲得廣泛的授權，得制定規則或指令 來落實會員國國民在歐盟境內的遷徙自由，相關次級法將於本文第
「肆」部分再予討論。
再以政治參與權而言，依歐體條約第 19 條之規定，歐盟人民 享有的政治參與權僅限於地方自治層級以及歐洲議會議員之選 舉，而歐洲議會議員係由各國各自依其選舉法規產生，而非以歐盟 為單元建構普遍的民意基礎，因此尚不足以與主權國家之國民參與
該國政治意志形成相提並論。再者，針對歐盟盟籍之取得，歐盟本 身亦未設定各國國籍取得之最低標準，其仍屬各會員國自主決定事 項；且歐盟人民享有之權利內容不包含在其他會員國擔任公職之權 利 (Art. 39 Abs. 4 EG)。由此顯示，個人並未因歐盟之建立而得全 面、廣泛地參與其政治意志之形成，進而與各會員國之國民形成政 治命運共同體，個人與歐盟組織之間亦未因此產生相當於國家與國 民間的忠誠與保護的權利義務關係 (Herdegen, 2007: § 13 Rn. 2)。
里斯本條約第 17 條第 1 項第二句 (即歐洲憲法條約第 I-10 條) 特 別強調，歐盟人民之身分與一國國民的身分，並無替代關係而只是 補充關係。
至於社會基本權並不屬於歐體條約第 17 條以下歐盟人民權利 地位的內涵，而是另列入歐盟人權憲章以及歐洲憲法條約之中。歐 盟人權憲章第51 條第 2 項 (即歐洲憲法條約第 II-111 條) 特別強調，
歐盟人權憲章之規定並未新增歐盟之權限，歐盟應在該憲法條約其 他各章賦予之權限範圍內，尊重各項基本權利、遵守基本原則並促 進其適用。再將歐洲憲法條約第三部分第209 至第 219 條關於社會 政策之權限條款與歐體條約加以比較後可以發現，前者內容與歐體 條約第136 條至第 148 條一致，並未賦予歐盟新的權限；同樣地歐 洲憲法條約第三部分第203 至第 208 條有關勞動政策具體權限範圍 之規定也與歐體條約第125 條至第 130 條一致。總體而言，在社會 政策與勞動政策部分，大抵維持阿姆斯特丹條約權限範圍，未有進 一步擴張 (詳見表 1) (Calliess & Ruffert, 2006: Art. I-12 Rn. 17-20;
Art. I-14 Rn. 11; Art. I-15, Rn. 6.)。是以歐洲憲法條約雖將「歐洲社 會福利國模式」設定為目標之一，也將社會基本權列入基本權利清 單中，但目標與價值之設定不必然表示歐盟擁有與之相符之權限，
例如關於受僱者社會安全與社會保障、勞動契約終止時受僱者之保
障等典型社會基本權落實之議題，歐盟仍須經由理事會一致決之決 議始得採取行動 (Calliess & Ruffert, 2006: Art. I-3 Rn. 36)。
(二) 歐盟社會基本權的規範效力──權利 (rights) 與基本原 則 (principles) 之區別
歐盟人權憲章目前屬政治性宣言已如前述，而歐洲憲法條約與 里斯本條約則希望能賦予其法律上的效力，使歐盟各機關以及會員 國執行歐盟法時，均受歐盟基本人權之拘束 (Art. 51 Charta der Grundrechte der Europäischen Union)。惟是否每項基本權利均得透 過訴訟制度加以實現？歐盟顯然已注意到社會基本權入憲在憲政 國家憲法理論上所引發的規範效力問題，而且在歐盟法層次上是否 肯認人民得透過訴訟主張社會基本權之給付功能或保護功能，請求 歐盟或會員國為一定之作為，尚須同步考慮是否因此逾越歐盟之權 限範圍 (Everling, 2005: 175)，因此歐盟人權憲章第 52 條將基本權 利之可訴訟性區分為兩類，即可透過訴訟主張之「權利」以及僅具 客觀法規範效力、未賦予個人主觀公權利之「基本原則」。具有防 禦權功能之基本權利，為人民享有之主觀公權利，得提起無效訴訟 (Art. 230 Abs. EG即Art. III-365 Abs. 4 EU- Verf.)，請求法院宣告歐 盟之措施無效，排除基本權利之侵害；29 至於「基本原則」可從歐 盟人權憲章第52 條第 5 項「本憲章規定所設定的基本原則得透過 歐盟機關之立法與執行以及會員國執行歐盟法之措施，各在其權限 範圍內加以落實。法院解釋上述措施及判斷其合法性時，得將基本 原則納入考量」之規定看出，其並未賦予個人主觀公權利而僅具客
29 惟實際上人民向歐洲法院直接提起訴訟之要件非常嚴格，所爭執之措施必須與個 人直接相關 (direct and individual concern)，該訴訟始得為歐洲法院所受理 (Art.
230 Abs. 4 EG即Art. 465 Abs. 4 EU-Verf.)。參見Herdegen (2007: § 10 Rn. 16-19);
Jarass (2005: § 7 Rn. 8-12)。關於歐洲法院之管轄權，參見王玉葉 (2007：354-358)。
觀規範效力，亦即基本原則乃針對歐盟及會員國的憲法委託，而歐 盟與會員國加以落實時享有廣泛的形成空間。30
究竟社會基本權中哪些屬於權利而哪些僅為基本原則，目前尚 難從實務判例獲得明確的答案，因為歐洲憲法條約的批准程序已經
究竟社會基本權中哪些屬於權利而哪些僅為基本原則，目前尚 難從實務判例獲得明確的答案，因為歐洲憲法條約的批准程序已經