分稅制改革對菸草之相關稅收，在中央與地方間進行了重新劃分
（請見表7）。其中，屬於地方的稅收包括菸草特產稅（即菸葉稅）、
25%的捲菸增值稅、城市維護建設稅、地方企業所得稅（2002 年起其 新增部分由中央與地方按50%之比例分成），以及屬於地方非稅收入 的教育附加費。菸葉稅之稅率由分稅制前的38%調降為 20%；捲菸的 增值稅和消費稅的實際稅率設定為47-62%。84在分稅制改革的同時，
中央也對菸草工業進行了內部改革和組織結構調整，以促進資源有效 配置和提升生產集中度。經過整合，全中國大陸的菸草生產企業從 1995 年的 302 家，減少為目前的 148 家。
表7 分稅制以後的菸草稅制設計
消費稅部分（中央所有）
實施日期 稅種 課稅方式 稅率 產品分類
1994/1/1 消費稅 從價稅 45%
（1994/6/2 下調為 40%）
甲類捲菸（每箱不含增值稅售 價在780 元及以上之捲菸）
40% 乙類捲菸（每箱不含增值稅售
價在780 元以下之捲菸）、雪 茄菸
45% 進口捲菸
1998/7/1 消費稅 從價稅 50% 每箱不含增值稅售價在6,410
元及以上之捲菸
40% 每箱售價在2,137-6,410 元之捲 菸
25% 每箱售價在2,137 元以下之捲
菸和雪茄菸
50% 進口捲菸
羅美娟、袁欽，〈財政分權、地方利益與我國菸草產業發展〉，《財政研 究》（北京），2004 年第 8 期，2004 年 8 月，頁 47。
2001/6/1 消費稅 定額稅 先對所有類別捲菸徵收一次從量稅，每箱150 元
1994/1/1 菸葉稅
（農林特產稅）
資料來源：作者整理自Baoyun Qiao & Anwar Shah, “Local Government Organization and Finance in China,” in Anwar Shah ed., Local Governance in Developing Countries (Washington, DC: World Bank, 2006), pp. 151-154；鄭怡雯，〈尋租、產業政策與地方保護主義：
以菸草產業為例〉，頁102-103。
分稅制實施與菸草產業的結構重組，雖然減少了地方政府獲得菸 草稅收的絕對量（中央獨占菸草消費稅和大部分增值稅），以及較底 層級政府與菸草工業的連結（例如強制關閉大量小菸廠）。但是，由 於分稅制的稅收劃分和某些制度安排（如轉移支付制度），使地方財 政在某種程度上，與菸草稅收的關係更加強化。85例如，2002 年湖南 省菸草業上繳稅收115 億元人民幣，占湖南省財政收入的比重超過四分 之一。86 2011 年僅湖南菸草公司下屬的一個品牌（芙蓉王），就貢獻 一百多億元人民幣的增值稅。而1990 年代，菸草利稅在雲南省財政收 入中比重最高曾達75%左右，近隨著該省經濟結構調整，菸草利稅所 占比重雖越來越少，但依然維持在40-45%左右。由表 8 可知菸草利稅 對政府財政之重要性。1994-2011 年，菸草利稅平均貢獻 8%的政府財 政收入，是各級政府最重要最穩定的稅源。
李善同、侯永志、劉雲中、陳波，〈中國國內地方保護問題的調查與分 析〉，頁82。
秦朝勇，〈淺論行政許可制度的運行—以湘鄂兩省菸草貿易壁壘為例〉，
《經濟與社會發展》（南寧），第4 卷第 3 期，2006 年 3 月，頁 144。
表8 中國大陸菸草稅收之概況（1994-2011 年）
（單位：億元人民幣）
年份 菸草利稅 財政收入 菸草利稅／財政收入(%)
1994 550 5,218.10 10.54
1995 710 6,242.20 11.37
1996 830 7,407.99 11.20
1997 900 8,651.14 10.40
1998 950 9,875.95 9.62
1999 989 11,444.08 8.64
2000 1,050 13,395.23 7.84
2001 1,150 16,386.04 7.02
2002 1,400 18,903.64 7.41
2003 1,600 21,715.25 7.37
2004 2,100 26,396.47 7.96
2005 2,400 31,649.29 7.58
2006 2,900 38,760.20 7.48
2007 3,880 51,321.78 7.56
2008 4,500 61,330.35 7.34
2009 5,131.1 68,518.30 7.49
2010 6,045.52 83,101.51 7.27
2011 7,529.56 103,874.43 7.25
資料來源：中華人民共和國國家統計局編，〈14-6 按行業分國有及國有控股工業企業主要 指標（2011 年）〉，《中國統計年鑑 2012》。
分稅制改革在三方面影響地方財政與菸草稅收之間的關係，從而 激勵地方政府持續擴充菸草工業產能，茲簡述如下。
產地徵稅
菸草製品屬於特殊消費品。根據分稅制改革的規定，菸草消費稅 針對生產環節徵收，其生產和加工地點就是納稅地點。所以，一家外 地菸草產品的消費稅歸外地政府所有，這些產品流入到本地，對本地 財政收入沒有貢獻，只會對本地生產的同類產品市場分額造成不利影
響，從而減低本地財政收入。87事實上，各省捲菸產量與菸草稅收的相 關係數為0.911，而捲菸銷售量與菸草稅收的相關係數僅為 0.31。88另 外，菸葉稅則按收購額的31%由收購單位代扣代繳（1999 年起降為 20%，請見表 7），屬於地方稅，因而鼓勵地方生產菸葉。
稅收共享機制
依照分稅制，菸草製品的增值稅在中央與地方間按75%：25%共 享；消費稅雖然完全歸中央所有，但增值稅與消費稅每年新增部分以 1：0.3 在中央和地方間分成。根據這些規定，地方政府於增值稅和消 費稅部分可分享的分額為：0.3[0.75(VAT 增加額)＋ CT 增加額]。其中，
VAT 是增值稅，CT 是消費稅。89準此，菸草製品的產量越大，則地方 政府從共享稅中得到的收入越多。為自身利益計，努力擴大本地菸草 製品產能，提高本地菸品的產量和銷售額，便成為各省近年在菸草產 業發展中的首要選擇。以增值稅為例，地方雖然只分享25%，但仍十 分倚重之。圖2 顯示了近年菸草增值稅的成長情況，其中增值稅收入由 1995 年的 86.95 億元人民幣，增加到 2011 年的 842.72 億元人民幣，成 長近十倍。可以想見，隨著增值稅的擴張，地方分享的稅收和獲得之 返還額也水漲船高。
劉蓉、黃長明，〈論稅制對地方保護主義的制約〉，《中共成都市委黨校學 報》（成都），第14 卷第 2 期，2006 年 4 月，頁 36-38。
汪世貴、李保江，〈菸草行業「強者趨弱」的制度性梗阻—從菸草稅收及相 關財政政策角度分析〉，《中國工業經濟》（北京），2002 年第 4 期，2002 年4 月，頁 16。
Christine P. W. Wong, “Overview of Issues in Local Public Finance in the PRC,” in Christine P. W. Wong ed., Financing Local Government in the People’s Republic of China (Hong Kong: Oxford University Press, 1997), p. 34；王嘉州，〈財政制度變遷時中央與地方策略互動之分析—以 分稅制與廣東省為例〉，《中國大陸研究》，第46 卷第 5 期，2003 年 9-10 月，頁89。
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
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圖2 菸草增值稅的成長情況（1995-2011 年）
資料來源：中華人民共和國國家統計局編，〈14-6 按行業分國有及國有控股工業 企業主要指標（2011 年）〉，《中國統計年鑑 2012》。
轉移支付與稅收返還
分稅制改革設定了中央對地方的轉移支付機制。但是，大部分的 轉移支付是透過中央對地方稅收返還方式實現。例如1996 年，稅收返 還占轉移支付總額的72%，2001 年這一比例則達 45.1%。90如此，各 地要獲得轉移支付，更多的只能藉由提高增值稅和消費稅（此為退稅 基礎）來實現。作為高稅率產品，菸草製品的增值稅與消費稅就成為 各地方（主要是省級政府）爭取中央轉移支付的主要稅源。「對菸草 行業徵收的中央稅（消費稅和75%的增值稅）實質上是決定地方從中
羅美娟、袁欽，〈財政分權、地方利益與我國菸草產業發展〉，頁47。
央得到稅收返還額多少的主要依據，從而也是決定地方實際可支配財 力的根本性力量。」91
為了擴大財政轉移支付和稅收返還，地方政府極力擴充本地菸草 企業產量，並盡可能減少外地菸草產品進入本地市場，以減少對本地 增值稅和消費稅收入的衝擊。實際上，中國大陸除西藏和青海外，其 餘省區均建有自己的捲菸生產企業（大部分地區也種植菸葉），菸草 生產的地區結構相似率高達90%。2010 年中國大陸的捲菸消費需求總 量約為三千七百萬箱，但早在1997 年全大陸的菸草業就已形成約五千 萬箱之產能。即使在產能過剩的情況上，各地方菸廠仍在繼續引進技 術設備，提高生產能力，造成捲菸生產設備大量閒置，平均利用率只 有55%。92