分稅制後的重複建設：經濟性基礎設施投資
分稅制改革將來自工業產品的大部分增值稅和全部的消費稅劃歸 中央，切斷了地方政府與地方國有企業的直接聯繫，也削弱了地方政 府建立和直接保護地方企業的誘因，因而在很大程度上限制了地方保 護和市場封鎖行為。65但是，高稅率的增值稅、高分成的企業所得稅，
以及獨占國有土地有償使用收入和營業稅的稅收制度安排，導引地方 政府注重招商引資和城市土地開發，透過吸引製造業投資、服務業發 展和城市擴張，獲取相關稅收。66這就誘致了另一種形式的重複建設─
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地方經濟性基礎設施投資。
營業稅與增值稅的課稅產業，包括了服務業和製造業的大部分範 疇，其發展與當地基礎設施的品質和數量密切相關。基礎設施好的地 區，對勞動者而言生活便捷，對生產者言則有利於節約生產成本；因 此，基礎設施水準能影響勞動流動和企業選址，從而影響生產活動。67 但是，作為中間公共消費財，各種基礎設施對生產活動影響程度不 同。影響地區經濟發展重要的是經濟性基礎設施。68交通運輸、郵電通 訊和能源等設施能夠直接影響生產活動，最受地方政府重視；其他如 義務教育、衛生保健、失業保險等社會性基礎設施，是藉由影響勞動 效率間接地影響生產，常被地方政府忽略。69因此，對地方政府而言，
只有擁有好的經濟性基礎設施，才能促進地區的商業服務業和製造業 發展，為地方政府帶來更多稅收；而城市擴張和土地開發，也需要對 基礎設施進行大量投資。圖1 呈現了中國大陸 30 個省區 1981-2011 年 的經濟性基礎設施投資變化。明顯看出，1990 年代中期之後，地方政 府大量投資於交通運輸、倉儲及郵電通訊業等經濟性基礎設施。
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資料來源：1980-1994 年之數據引自國家統計局國民經濟綜合統計司編，《新中 國五十五年統計資料彙編》（北京：中國統計出版社，2005 年），頁 103、137、171、205、239、273、307、341、375、409、443、477、
511、545、579、613、647、681、715、749、783、817、851、885、
919、952、985、1019、1053、1087、1121；1995-2011 年之數據引 自中華人民共和國國家統計局編，〈5-7 按主要行業分的全社會固定 資產投資〉，《中國統計年鑑2012》（北京：中國統計出版社，2012 年），《中華人民共和國國家統計局》，<http://www.stats.gov.cn/tjsj/
ndsj/2012/indexch.htm>。
說 明： 單位：10 億元人民幣。
這裡之經濟性基礎設施產業包含電力、燃氣與水的生產及供應業，以 及交通運輸、倉儲與郵電通訊業兩個部門。
重慶市於1998 年始成為直轄市，其資料併入四川省；海南因建省 於1988 年，其數據由 1988 年起算。
1981-2003 年資料為「基本建設支出」（即政府投資）數據；因中 國國家統計局調整統計科目，2004-2011 年之資料以「城鎮固定資 產投資」數據代替；由於固定資產投資中包括非政府（民企和外 資）部門的投資，故2003 年之後地方投資有所高估；然而相關產 業至今大多為政府壟斷，故高估之情形不致影響本文之結論。
對經濟性基礎設施投資的例證，可以由中國大陸的「開發區熱」
加以說明。分稅制改革後，為吸引外來投資，地方政府（尤其是東南 沿海地區的地方政府）開始大規模建設各類工業開發區。到2003 年，
全中國大陸的開發區總數已達6,866 個，規畫面積約 3.86 萬平方公里。
考量到中國大陸只有2,826 個縣級單位，這表示平均每一縣級政府至少 有兩個開發區；在一些經濟較發達的縣市，甚至連大部分的鄉鎮都設 有「開發區」。70為吸引產業投資，這些開發區都會事先進行「三通一 平」的大規模經濟性基礎設施建設，即通水、通路、通電和土地平 整。因引資競爭激烈，近年許多地方的開發區或工業園區甚至不惜鉅 資進行「七通一平」，即通路、通電、通訊、通上水、通下水、通燃 氣、通熱力及土地平整。71
分稅制後的地方保護主義
分稅制改革後，地方保護主義問題已大為減輕，72但依然存在。財
Carolyn Cartier, “‘Zone Fever’, The Arable Land Debate, and Real Estate Speculation: China’s Evolving Land Use Regime and Its Geographical Contradictions,” Journal of Contemporary China, Vol. 10, No. 28, August 2001, pp. 445-469；陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉，〈地區競爭格局演變下的 中國轉軌：財政激勵和發展模式的反思〉，頁25。
陶然、汪暉，〈中國尚未完成之轉型中的土地制度改革：挑戰與出路〉，
《國際經濟評論》（北京），2010 年第 2 期，2010 年 3 月，頁 95。
政包乾制時期的地方保護主義往往與重複投資有密切關聯，分稅制後 之地方保護與地方政府投資無必然聯繫，地方保護的內容由保護當地 產品和重要資源，轉變為以保護當地市場為主，保護手段由直接的硬 性規定，轉變為間接的隱形措施，保護範圍從產品市場逐漸擴大到了 要素（勞動和資本）市場。73同時，對企業的保護多集中於受關稅保護 和政府扶持的產業，如菸草、汽車與電信等。74另外，分稅制改革內容 中對增值稅的規定是按生產地而非消費發生地課徵，這在一定程度上 助長了地方保護政策的推行。75
就產品市場的地方保護而言，有以下幾種主要方式：第一，進入 壁壘，利用政府行政工具（政策或法規）完全禁止或數量限制某些外 地產品進入本地市場；第二，技術障礙，採用類似於非關稅障礙，如 技術標準、認證制度、衛生檢疫等手段，增加外地產品的進入難度；
第三，價格控制，利用各種費率控制方式，限制外地產品在本地市場 之銷售。勞動市場的地方保護主要表現為，禁止或限制外地人員在本 地就業的行業、職業範圍；設立技術壁壘，限制外地人員之就業資格
（包括學歷或證照限制等）；對外地人員就業進行費率控制（例如每 月收取一定數量的「暫住證」費），以及限定職業仲介機構之範圍。
資本市場的地方保護主要表現為，在資產重組過程中，對外來企業併
Chong-En Bai, Yingjuan Du, Zhigang Tao, & Sarah Y. Tong, “Local Protectionism and Regional Specialization: Evidence from China’s Industry,”
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銀溫泉、才婉如，〈我國地方市場分割的成因和對策〉，頁3-12；李善同、
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Christine P. W. Wong & Richard M. Bird, “China’s Fiscal System: A Work in Progress,” p. 438.
World Bank, China: National Development and Sub-National Finance, p.
67.
購本地企業採取歧視性作法；在資金運用上，或限制本地企業資金流 出，或限制外地企業在本地的投資活動。76