中國大陸的地方政府與國有企業的關係是隨著改革開放進程而調 整的。在 1978-1993 年間，改革的主軸是「放權讓利」。地方政府擁 有了地方國企的實質產權，國有企業的保留盈餘成為地方政府重要收 入來源。1994 年實施的「分稅制」改革及後續的金融改革，阻斷了地 方政府與國企的直接連結。1990 年代中後期「抓大放小」的民營化、
市場化改革，使國企逐漸擺脫了虧損局面。2001 底中國大陸加入世界 貿易組織(WTO)後，國企也隨著社會經濟快速發展而進入全面盈利的
林毅夫、付才輝、任曉猛，〈金融創新如何推動高品質發展─新結構經濟學 的視角〉。
Ross Garnaut, Ligang Song, Yang Yao, & Xiaolu Wang, The Emerging Private Enterprise in China (Canberra: The National University of Australia Press, 2001), pp. 12-27.
張燕生、肖耿、羅祥國、多米尼克．米格爾，《中國未來：佛山模式》（北 京：中信出版社，2017 年），頁 64-92。
階段，直到 2008 年全球金融海嘯爆發。嗣後，中央忙於應對金融危機 的衝擊，以及處理因過度刺激造成的各種宏觀經濟問題。如果說金融 海嘯前中國大陸改革與發展是一種轉型(transition)的話，之後的中國大 陸進入了調整(adaptation)階段。34而調整階段的國企改革，被認為是 一種停滯甚至倒退。35在此階段，國有商業銀行支配了企業融資，透 過「政府－銀行」和「政府－企業」之間的制度安排，36銀行信貸資 金大部分流入國有企業、地方政府融資平臺、和與地方政府有密切關 係的房地產公司等，造成企業債務激增。這種政企關係主要表現在以 下幾方面。
(
一) 政府對企業的隱性擔保許多地方政府為了使本地國有企業獲得更多信貸資金支援，在許 多方面予以支援。包括，透過政府干預刻意提高企業的信用評級。例 如，超過 90%中國大陸國內企業債券獲得 AA 到 AAA 的評級。國際上 能取得這種信用評級的通常是那些違約風險極低的優秀企業。在美 國，只有不到 2%的企業才能獲得這樣的頂級信用評級。與國際評級相 比，中國大陸的地方評級機構給予企業的評量明顯高估了。事實上，
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1978-2018 (Canberra: The Australian National University Press, 2018), pp.
329-344; Barry Naughton, “State Enterprise Reform Today,” in Ross Garnaut, Ligang Song, & Fang Cai, eds., China’s 40 Year of Reform and Development:
1978-2018 (Canberra: The Australian National University Press, 2018), pp.
375-391.
制度安排 (institutional arrangement) 或制度 (institution)，是指一組規範人 們行動和相互關係的規則。制度安排包括正式的（法庭、學校、人民公社 等）和非正式的（習俗、道德規範等）。
中國大陸地方評級的 AAA 只相當於國際評級的 AA-至 A-，AA 只相當 於國際評級的 BB+至 B+。37
另者，地方政府把國有土地或地方公用事業注入國有企業以提高 企業的資產實力，企業再利用這些資產向銀行抵押獲得更多貸款。這 種企業以地方投融資平臺公司為主，其負債率近年也不斷增加。例 如，地方投融資平臺債務率由 2014 年的 20%增加到 2016 年的 28%。38
(二) 政府對銀行的干預和國有企業的軟預算約束
地方政府（官員）對銀行的干預主要表現為對地方銀行——城市商 業銀行的干預。各種形式的干預使地方國企獲得更多的中長期貸款，
且銀行信貸多流向產能過剩產業如房地產業、建築業等；而這種貸款 呈現高貸款集中度、關聯貸款和不良貸款率的特徵。39政府的融資優惠 政策和隱性擔保平均提高了國有企業 2-3 個等級的信用評級，以及降低
0.5
個百分點的借貸成本。40同時，出於政治穩定的考慮，中央或地方政府不僅支援國有企 業，而且支援有策略性或社會性意義的重要大型民營企業。41即使這些 企業長期虧損、效率低下，仍能不斷獲得信貸資源。例如許多資不抵 債缺乏競爭力的「僵屍企業」的長期存在，就是依賴國有銀行的不斷 輸血而存續；而大量「僵屍企業」的存續，正是國有企業債務率不斷 攀升重要原因。42表 1 總結了近年中國大陸國有企業獲得的相關資源支
Wojciech Maliszewski, et al., “Resolving China’s Corporate Debt Problem,” p. 15.
Sally Chen & Joong Shik Kang, “Credit Booms—Is China Different?” IMF Working Paper, No. WP/18/2, January 2018, p. 19, IMF, <https://www.imf.
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錢先航、曹廷求、李維安，〈晉升壓力、官員任期與城市商業銀行的貸款行 為〉，《經濟研究》（北京），2011 年第 12 期，2011 年 12 月，頁 72-85；
Sally Chen & Joong Shik Kang, “Credit Booms—Is China Different?”。
Wojciech Maliszewski, et al., “Resolving China’s Corporate Debt Problem,” p. 7.
Wojciech Maliszewski, et al., “Resolving China’s Corporate Debt Problem,” p. 8.
持。這些相關的支持包括國有土地的無償劃撥或地租減免、能源自然 資源的無償劃撥、貸款利率補貼、財政和訂價的支持等等。
表 1 政府對國有企業的隱性支援占 GDP 比重(2001-2015)
年份 土地和租金 自然資源 信貸資金 財政和價格支持
2001-2006 2.7 0.4 0.9 0.15
2007-2009 1.45 0.42 1.1 0.3
2010-2015 1.1 0.25 1.2 0.45
資料來源：天則經濟研究所，《國有企業的性質、表現與改革（第二版）》，
2016年 3 月 5 日，《天則經濟研究所》，<http://www.unirule.org.cn>。