本文認為，有關歐巴馬政府時期南海政策的檢討，必須從兩項指 標加以判斷，方能獲得更全面性的關照，第一是必須結合美國整體亞 太戰略的成效一併進行觀察，第二則是必須評估區域內國家對於美方 南海政策的反應及支持程度，以下分別加以闡釋之。從更宏觀的視角 觀之，美中在南海議題上的互動，正是兩大強權競合的縮影，雙方在 維護區域和平與穩定上，雖然具有可觀的共同利益，但存在一定程度 的矛盾，亦為不爭事實。一方面，習近平政府面對南海議題的各項因 應作為，愈發強調「有所作為」；另一方面，針對美國南海政策的解 讀，也必須理解歐巴馬政府的南海政策並非單獨存在，如欲深入理解 其動機、內涵及其成效，仍必須從美國所面對之變遷中的區域局勢、
美中兩大強權的互動，以及亞太諸國的考量與反應等層面，進行更全 方位的思考。
911 事件之後，歷經十餘年的反恐戰爭，美國將其戰略重心，包括 注意力、政策優先順序與各項資源，置於中東地區，但於此同時，北 京則充分運用此戰略機遇期養精蓄銳，在持盈保泰的考量下，取得經 濟上的穩定成長。有鑑於此，如何確保自身的全球與亞太領導地位，
經營錯綜複雜的美中關係，務實面對中國崛起所帶來的機會與挑戰，
這些都是歐巴馬政府對外施政的重中之重，故亞太再平衡對於美國有 舉足輕重的意義。
觀察歐巴馬政府亞太再平衡的政策內涵，本文認為具備三項特 色，第一是此為複合式與多元手段的綜合途徑，亦即除美國傳統上所 強調的外交與政治面向之外，華府特別重視經貿利益與盟友的重要 性，包括美國於亞太區域的條約盟國或區域新興夥伴都涵蓋在內。第 二是刻意淡化國防與安全等較為敏感議題的重要性，也就是忽略美國 針對亞太地區所進行的軍事部署與調整。第三是仍刻意將中國與提升 美中關係的重要性，列為五項政策支柱之一，但儘管歐巴馬政府用字
遣詞刻意保持低調與謹慎，希望避免外界的過度引申與聯想。然正因 重返亞洲的命題極為敏感，具有相當程度的針對性，因為確保美國於 此區域的主控與優勢地位的潛臺詞，就是必須防範與應對中國的快速 崛起，此仍為華府決策者不言而喻的目標，再加上本文前述有關南海 議題對於美國之特殊重要性，歐巴馬選擇以較強硬手段回應，此即亞 太再平衡政策中的第四項政策支柱，與歐巴馬所實施的五項南海政策 工具，雖然看似矛盾與不一致，但其背後仍有其邏輯與脈絡的主因。
若觀察前述歐巴馬政府再平衡戰略的五大政策支柱，再對照華府 目前在南海議題上的實際作為，可發現兩者間具有密切關聯，其中包 括鞏固既有的聯盟體系、結交新興夥伴、積極參與區域多邊機制、營 造正面的美中關係，以及拓展美國於此區域的政治與經貿利益（將重 心聚焦於 TPP）等。一方面，歐巴馬政府的南海政策的評估，在很大 比例上，也取決於其整體亞太再平衡戰略的實施成效。但另一方面，
歐巴馬政府以更大程度與動作介入南海，也可視為美國實現亞太再平 衡戰略的重要佈局之一，兩者相輔相成。64
然而，如果逐一審視歐巴馬政府亞太再平衡政策的成效，尤其可 察覺其中的重要支柱出現傾倒或根基動搖的跡象，首先，歷經多年談 判，原本華府所倚重與寄以厚望的 TPP，不僅被視為能夠為美國帶來 多重地緣政治利益、區域經貿優勢與國內福祉效果的機制，更攸關能 否持續美國所領導之國際秩序的重要佈局，但最後竟成強弩之末。65新 任美國總統川普(Donald Trump)早已宣示將另起爐灶，美國以雙邊貿 易安排取代多邊的區域整合架構，雖然安倍政府表態日本有意承接 TPP
宋燕輝，〈美國與日本介入南海爭端的策略與作法〉，2014 年 11 月 14 日，
頁 2，《台北論壇》，<http://140.119.184.164/view_pdf/172.pdf>。
Michael J. Green & Matthew P. Goodman, “After TPP: the Geopolitics of Asia and the Pacific,” The Washington Quarterly, Vol. 38, Issue 4, Winter 2016, pp. 21-29.
的領導重任，但此重大變化（無論是一個沒有美國參與的 TPP 或其他 的替代機制），正標誌歐巴馬路線的無以為繼。66
其次，美國在亞太地區的盟國體系走向，也出現意外波折，原本 在歐巴馬的亞太再平衡戰略佈局中，強化美國的聯盟體系為首要之 務。尤其是自二戰結束至今，美國之所以能維繫其在亞太地區的領導 地位，主要是透過與此地區重要成員所建構的雙邊結盟網絡，尤其日 本、南韓、泰國、澳大利亞，以及菲律賓等國都是重中之重。其中，
自 1951 年以來，菲律賓即是美國在亞太地區的盟約盟國，雙方維持緊 密的政治、軍事互動、文化、社會與經貿連結，雖美菲聯盟的角色與 地位，遠遠不及美日同盟與美韓同盟，但從歐巴馬政府大力支持艾奎 諾三世所採取的國際仲裁途徑觀之，在南海議題上，馬尼拉仍為華府 牽制北京的關鍵環節。
但如前所述，菲律賓的政局發展出乎華府預料之外，北京順利爭 取到杜特蒂的支持，馬尼拉方面不僅願就南海議題與北京展開雙邊談 判，更表明不再將敦促北京遵守南海仲裁結果，視為處理菲中關係的 當務之急。重點在於，雖然杜特蒂在公開場合中毫不掩飾對於華府的 不滿，希望擺脫美國的強勢掌控，減輕長期以來菲律賓對於美國的過 度依賴，並換取北京方面更慷慨的援助與支持，但仍不至於將美國的 影響力完全拋諸腦後。杜特蒂曾多次高分貝宣稱菲律賓將不惜與美國 分道揚鑣，甚至威脅未來不無可能中斷或弱化美菲兩國間的軍事合作 關係，但杜特蒂並未打算與美國全面決裂，更試圖強化與日本間的關 係，此形勢也彰顯杜特蒂在對外政策上非常重視所謂的自主性、靈活 度與平衡感。
The White House, “Remarks by President Trump and Prime Minister Abe of Japan in Joint Press Conference,” February 10, 2017, The White House,
<https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/02/10/remarks-president-trump-and-prime-minister-abe-japan-joint-press>.
但無論如何，杜特蒂帶領下的菲律賓，儘管不至於全然採取「棄 美投中」的路線，但一定程度的「遠美親中」已不可避免。67此趨勢對 於評斷歐巴馬政府亞太再平衡政策的成效而言，具有一定程度的指標 意義與參考價值，亦即北京如果能夠成功運用其日益增強的經貿實 力，就不無可能動搖個別國家的判斷，足以削減美國在此區域所擁有 的政治影響力與軍事優勢。原本菲律賓被歐巴馬政府視為牽制北京的 重要棋子，但由杜特蒂執政後的外交轉向可以印證，對於美國而言，
亞太各國的內部政治動向，可能構成歐巴馬重返亞洲主要變數。簡言 之，歐巴馬時期美國的南海政策，仍受制於區域相關國家的自主戰略 選擇與背後複雜的利益考量，而美國的南海政策，若缺乏菲律賓這一 塊重要拼圖，代表華府先前在仲裁案上的施力與投入，包括企圖搶占 國際輿論高地，以及凸顯美方立場在法律與道德層面上的正當性等心 血，在一定程度上已付諸東流。
事實上，面對美中兩大強權競逐的強大壓力，多數亞太區域內成 員並不希望被迫表態，更何況針對若干重要議題，諸如南海主權爭端 與區域經濟發展的路徑選擇等，亞太諸國的看法也經常不同調，此均 可能構成美國再平衡政策的挑戰。無論是否為美國的傳統盟友或新興 夥伴，基於北京在全球的綿密區域經貿網絡，以及其無可忽視的地緣 影響力，多數區域內成員仍希望增進與中國的緊密往來，不願甘冒與 北京決裂的風險。然而，一旦涉及敏感的政治與安全領域，上述國家 也多半不樂見美國的實力快速與大幅度消退，理由是美國的存在，不 僅象徵其維繫區域主導地位的決心，更具有平衡北京影響力的實際功 能。簡言之，在兩大強權間爭取左右逢源的待遇，為多數亞太區域成 員的理想目標，但如果美中的對峙情況加劇，勢必將增加這些國家操
林行健，〈親中遠美 杜特蒂：不會把菲國賣給中國〉，《中央通訊社》，
2016 年 12 月 21 日，<http://www.cna.com.tw/news/aopl/201612210288-1.
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作平衡的困難度，並有可能壓縮各自的政策彈性空間，一旦被迫選邊 站，反將造成其國家利益的減損。在美中競逐的過程中，亞太國家在 安全與政治層面上倚重美國，在經貿金融領域傾向中國大陸的趨勢，
將更為明顯，且在美國總統川普於 2017 年 1 月 20 日就任之後，此情況 依舊持續，並無任何改變。68由此觀之，歐巴馬政府南海政策的實際作 為，無論是要求區域內成員支持或配合美軍的自由航行行動、駁斥北 京的南海主權主張，或訴諸於國際輿論與法律戰的努力，在此客觀形 勢下，其成效都難以避免大打折扣。