在這一個原則之上。 155
制度的調整必須是全面而非僅是局部的，陳立夫表示，中央 政治權能劃清後，再進而規定院部以內權能之分野，再進而改良 地方政制，也是以劃清權能、集中權力為最高原則。其作法是:
廢除省政府委員制以及縣政府之縣長局長分立制。陳立夫解釋，
省政府採委員制，廳長各以其廳丟面禁臂，各自丟面政，主席徒擁虛 名，與東周天子相彷彿，一切政事，都在見利則爭，見害則避的 狀態下而進行。另一方面，廳長對其他委員必須敷衍情面，容納 其所推薦之人員，而一廳所屬事權，亦復受委員制之反應，不能 臻於統一。 156
陳立夫一再強調使「權」的機關不可採用委員制，其主要目 的自然也是在使權力得以集中。民國建立以後，時人對政體組 織，意見萬千。 1924 年國民黨改組以後，委員制獨盛一時。北伐 成功以後，各級黨部、政府以及人民團體，無不設立委員會。委 員制之運用，在使組織之職權，由眾人合議行使，委員權限無分 軒輕，被視為最合乎民治精神。黨政最高權力機關採取委員制即
154 陳立夫， <權龍混合的政治制度流弊> '頁 198 。 155 陳立夫， <權能混合的政治制度流弊〉﹒頁 199 。 156 陳立夫， <權有b昆今的政治制度流弊> '頁 197 。
陳立夫與 1930 年代初期的訓政爭議 281
-為集體領導之意。這種按照蘇俄模式建立的「民主集權制 J '並未 賦予黨的領袖以絕對的權力，黨內重大方針與決定係由各式會議 所決定。以中政會來說，自 1928 年 3 月至 1931 年 12 月四屆一中 全會止，係採委員制，雖設主席一人，由委員互選產生，並無特 殊權力。在此期間，主席一職由蔣介石擔任。四屆一中全會將主 席制改為常務委員制，設常務委員三人，輪流擔任會議主席。此 時由蔣，汪、胡擔任常務委員，三人中，胡不視事，蔣一度下 野，後雖復職，其力量主要放在剿共，亦不常留京，汪精衛亦曾
「赴德就醫 J '有時三常委均未出席，中央政治會議難以開會。為 此， 1932 年 1 月，中政會設特務委員會，負責處理緊要事務。同 年 12 月四屆三中全會復以中央執行委員會常務委員為中政會常務
委員，人數增為九人。 157
國民政府的組織法也是數度變遷。北伐統一以前，採合議 制，主席時設時廢。 1581928 年開始訓政後，新公佈的組織法規定 國民政府仍採合議制，主席是委員之一。唯主席擔任國務會議主 席並兼任海陸總司令，實非以往主席權力可比，此時期國民政府
主席為蔣介石。 1591930 年 10 月 27 日北平召開擴大會議所通過的
〈太原約法草案〉中，關於政府組織特別強調委員合議制。中原
大戰勝利益智，國民黨三屆四中全會推舉蔣兼任行政院長，並決定 取消國民政府合議制而為主席責任制。 1931 年 12 月四屆一中全 會中，為因應蔣之下野以及寧粵合作後的政治形勢，通過〈中央 政制改革案〉。據此修正的國民政府組織法規定:五院完全獨立，
有權各自發布命令;國民政府主席為中華民國元首，對內對外代 表國家，但不負實際政治責任;行政院長負實際政治責任。這種 改變，頗有責任內閣制意味。事實上，自北伐以來，強調委員制
157 陳瑞雲. <現代中國政府. 1919-1949
>
(長春:吉林出版社. 1987) .頁 213214 。
158 1925 年、 1928年組織法分見《革命文獻> .第 30輯，頁 1548 ;第 79輯，頁 80-81 。 159 有謂此時制度兼具合議制與獨裁制之長。見楊幼炯.<近代中國立法史> (上海:
商務印書館. 1936 年) .頁 356 ;又陳茹玄指出，將中正依此法出任國府主席3 年，
超過普通總統制之國家元首。見氏著. <中國憲法史> (臺北:文海出版社，
1977) .頁 179 、 182 。
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(或合議制)已成為反蔣一派節制蔣介石權力的常用手段，蔣介 石則是企圖以主席制來使其最高的權力合法化，此在歷次國民政 府組織法的修正過程中表現格外明顯。簡言之，反蔣與擁蔣的權 力之爭事實上也是集體領導(委員制)與個人領導(主席制)兩 種制度之間的對抗。
在陳立夫為文指出委員制流弊之前，蔣介石對委員制的運作 早有批評。例如 1932 年 6 月 16 日，蔣考慮時局，認為應在制度 上改進，從而提出:I 中央仍用委員制而以主席為最後決定之人;
各省改為省長制，而取消餅枝機關」的構想。160相隔二日，他嚴 厲批評政治人員沒有職權責任觀念，只知牽制推謗，以致政治完 全不能推動。他表示，這種毛病在實行「委員制」時為害最烈:
「中國革命的事業，受了誤解委員制的惡果，幾乎完全斷送完全 失敗了。」蔣認為，過去委員制中缺少總其成、負責任的領袖，
這是對委員制的一項誤解。161 由此可知，蔣介石對訓政時期的委 員制，非僅「糾誤J '而是「否定」。他期待能夠獨負責任的「領 袖 J '陳立夫顯然頗有同感。
此外，從政府的效能出發，陳立夫也批評了國民政府的五院 制。訓政時期採取五院制是胡漢民、孫科等人的構想。蓋其以為 北伐統一後的複雜形勢已非軍政府所能應付，因而採取憲政時期 五權憲法的「意思」來強化政府的機能。162既是取其「意思J '則 與孫中山〈建國大綱〉中規定憲政時期的五院分立有所不同。
1928 年 10 月公佈的國民政府組織法規定，I 公布法律發布命令，
經國務會議議決，由國民政府主席及五院院長署名行之」。此番設
160 吳 f放風編， <蔣中正總統檔案一一事略稿本15
>
(臺北:國史館， 2004) , 1932 年6 月 16 日，頁 99 。161 蔣介石的「理想」委員制是. r 在委員制中，總要有一個總其成，且負全貴的人。
譬如省政府是委員制，那麼省主席即是一個領椅。負責任的人，要一省的政治有辦 法，自然要讓他能夠負起責任來做，指導一切，貫激他的主張繞好。」吳淑鳳編，
《蔣中正總統檔案一一事略稿本 15} (臺北:國史館， 2004) , 1932 年6 月 18 日，頁 133 。
162 胡漢氏、孫料， <宮內政大網草案> '見中央秘書處編， <中國民國黨第二屆中央執 行委員第五次全體會議記錄> ' 1928.9 '頁 191-194 。
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283-計，有謂意在防杜當時擔任國民政府主席之蔣介石個人的權力集 中。 163
五院制實施以來，效果不見理想，輿論界批評聲音不斷。其 主要是從制度設計本身問題著眼，其中黨外人士對獨立出來的考 試權和監察權批評尤多。164張佛泉、陳之邁認為五院制的問題源 於設計。張佛泉認為「中山先生的政治理論卻大部是須放棄的J ' 165 陳之邁也曾不客氣的指出. r 這種制度的形成，一半是糊塗，一 半是空談原理，東抄西襲。 J r 國民黨實行一黨專政，同時實行五 院制度，黨內要維持極端的紀律，同時又實行極端的委員制 J r 殊 不知這樣斷送了政府的效率。」 166張、陳二人大致反映了輿論界 的一般看法。早在 1932 年 6 月， (大公報》即有暫停五院制的主 張。 167
在外界質疑五院制設計的時刻，陳立夫的回應，首先是重新 肯定孫中山五權憲法的構想。他根據自創之「生之原理 J '推衍出 五權制度的必然性。他說，五權憲法中的行政、立法、司法三機 關是有機體，考試與監察二機關則是促進政府這個有機體的新陳
代謝，以使其優生榮長。 168至於五院制施行不夠理想，陳立夫認 為是「重心失墜」所致。也就是，現行依據孫中山五種治權所規 劃的五院制度，雖「各有作用，各有任務，分工合作，相生相 感」。但必須有個「重心」來作為動的總管領部，才不至南轅北 轍，各自東西。五權憲法之致用靈活，全在主席有權。他認為四
閻王學慶， <蔣介石和陳立夫、陳呆夫} (長春:吉林文史出版社， 1994) ，頁的;
當時亦有外國觀察家指出這種訓政體制有悸於孫、文計劃。橘棋.<國民政府組織法 批判> ' <協和》﹒ 1928.10 .3。轉引自家近禿子， <蔣介石主南京國民政府} ，頁
117-118 。
164 鄧蘭麓， <城外觀念與本土政制雙邊一-20世紀二三十年代中國知識界的政制設計 與參政} .頁 157-163 。
叫張佛泉， <今後之中央政治> ' <國聞周報} , 13 : 32 (天津，國聞周報社，
1935 )
166 陳之遍， <論政制的設計> • <獨立評論} , 199 (北平， 1936.5.3) .頁 2-5 。 問〈社評:緊縮政策應當合理化>' <大公報} (天津) • 1932 年6 月 17 日。
168 陳立夫， <五權制度之原理與應用〉﹒收入《陳立夫先生言論集} ，第一輯，頁 203 。
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屆三中全會規定國民政府主席不負實際政治責任，則雖有賢能之
主席，亦無法盡調劑之功能，治權遂失去其樞紐矣。1691932 年 8 月，陳立夫即曾致電蔣介石，建議蔣介石為集中權力，振作人 心，應取消五院制，組織國防政府。170按陳立夫之意，現行五院
制缺乏重心，應另起爐娃。此外，陳立夫強調，法制的不全與道 德的墮落也是影響五權制度運用不良的因素。就前者言，陳立夫 認為中國現行行政法規「紛亂極矣J '致使施政時經常發生矛盾、
重複、疏忽和無謂的爭執等種種現象。就後者論，陳立夫提醒，
「人類組織進化，人類道德也要隨之而進化，中國正是適逢其
會，但是政治道德跟不上政治組織的，也實在不少。J 1934 年新