第四章 美國防治網路恐怖主義政策
第一節 911 事件之前的防治政策
第二章曾經提到，諸多專家學者皆認為「Cyberterrorism」一詞是由 Barry Collin 在 1980 年代率先提出，用以指涉網路空間與恐怖主義之結合。2而在大眾 文化方面，1983 年，一部名為「WarGames」的好萊塢電影，描述一名年輕駭客 入侵美國國防體系，幾乎引發第三次世界大戰的過程。3這部電影不僅讓美國民
奧克拉荷馬市聯邦大樓（Alfred P. Murrah Federal Building, Oklahoma City）亦發 生爆炸案。這兩起重大事件，不但粉碎了美國人民對於本土從未爆發重大恐怖攻 擊事件的充分安全感，亦迫使美國政府開始注意國內的恐怖主義問題。6
此後，美國政府對於防治網路恐怖主義及保護關鍵基礎設施，共有以下四項 重要政策：
1. 第 39 號總統決策指令（President Decision Directives 39, PDD-39, 1995）； 2. 第 13010 號行政命令（Executive Order 13010, EO 13010, 1996）；
2 例如：Dorothy E. Denning, “Activism, Hacktivism, and Cyberterrorism: The Internet as a Tool for Influencing Foreign Policy,” op. cit., p. 281; Niranjan Dass, op. cit., p. 159; Maura Conway,
“Cyberterrorism and Terrorist ‘Use’ of the Internet,” op. cit.
3 關於電影之介紹，可參考：“WarGames,” ＜http://www.imdb.com/title/tt0086567/＞(Retrieved on June 17, 2012).
4 Chad Parks, “Cyber Terrorism: Hype or Reality?” The Journal of Corporate Accounting & Finance, Vol. 14, No. 5 (July/August 2003), p. 9.
5 例如：美國駐黎巴嫩（Lebanon）大使館遭汽車炸彈攻擊（1983 年 4 月 18 日）；美國駐黎巴嫩
軍事基地遭卡車炸彈攻擊（1983 年 10 月 23 日）等。
6 李明峻，「美國國土安全部的設置與功能」，收於邱稔壤主編，《國際反恐與亞太情勢》（臺北：
國立政治大學國際關係研究中心，2004），頁 252。
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3. 第 62 號總統決策指令（President Decision Directives 62, PDD-62, 1998）； 4. 第 63 號總統決策指令（President Decision Directives 63, PDD-63, 1998）。 以下依序對於這幾項重要政策進行整理及分析，觀察美國政府在防治網路恐 怖主義政策初期階段之發展脈絡。
壹、第 39 號總統決策指令（PDD-39）
1995 年 6 月，柯林頓政府簽署並頒布「第 39 號總統決策指令」（以下簡稱 PDD-39），宣示美國將竭力消除國內外的恐怖主義威脅，阻止恐怖主義活動。
PDD-39 不僅正式將美國本土納入反恐政策的範圍，同時亦重視境內恐怖主義之 活動。7
將1993 年及 1995 年發生的兩起恐怖攻擊事件，與 PDD-39 之內容相互對照 可知，這兩起爆炸案所造成的嚴重傷亡和損失，不僅讓美國政府開始重視本土的 恐怖主義威脅，也由於這兩起事件皆以炸彈做為攻擊手段，加上當時美國國內關 鍵基礎設施尚未高度依賴網路科技，因此PDD-39 在針對恐怖主義的相關描述之 中，並未提及「電腦系統」或「網路攻擊威脅」等概念，其重點仍偏向於降低傳 統恐怖主義之威脅。換言之，美國政府在當時較著重於降低關鍵基礎設施面對實 體攻擊的脆弱性，在針對關鍵基礎設施之保護措施方面，僅要求司法部長組成內 閣委員會（Cabinet Committee），評估政府機關與關鍵基礎設施面對傳統恐怖主 義攻擊的脆弱性，並向總統、內閣成員與相關的聯邦部門首長提供政策建議。8
貮、第 13010 號行政命令（EO 13010）
1996 年 7 月，「第 13010 號行政命令」（以下簡稱EO 13010）正式頒布。EO 13010 說明，關鍵基礎設施包括通訊、電力系統、石油和天然氣的儲存與運輸、
7 “President Decision Directives 39: U.S. Policy on Counterterrorism,” ＜http://www.fas.org/irp/
offdocs/pdd39.htm＞(Retrieved on June 17, 2012).
8 Ibid.
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銀行與金融業、交通運輸、供水系統、緊急救護部門，以及政府部門的持續運作 等。關鍵基礎設施面對的威脅來自兩個領域：實體威脅（physical threats）與網 路威脅（cyber threats）。由於許多關鍵基礎設施是由民間企業負責管理及營運，
美國政府有必要與這些私部門合作，發展出保護關鍵基礎設施的戰略，以保證它 們的持續運作。因此，柯林頓總統下令組成「總統關鍵基礎設施保護委員會」
（President's Commission on Critical Infrastructure Protection, PCCIP），其成員來自 財政部、司法部、國防部、商務部、運輸部、能源部、聯邦緊急事務管理部（Federal Emergency Management Agency, FEMA）、中央情報局、聯邦調查局及國家安全局 等聯邦機構，專責研擬國內關鍵基礎設施保護計劃，並且評估關鍵基礎設施所面 臨之威脅與範圍，提出相關政策建議等等。9
相較於 PDD-39 較偏重防範針對關鍵基礎設施之實體攻擊，EO 13010 則進 一步對於「關鍵基礎設施」所涵蓋的範圍提出明確的界定，同時提出，關鍵基礎 設施所面臨的威脅不僅可能來自實體攻擊，亦可能來自虛擬的網路世界。由此可 見，當時的關鍵基礎設施已逐漸運用網路科技進行營運及管理，亦使得美國政府 開始注意到網路攻擊對於關鍵基礎設施造成威脅的可能性。不僅如此，由於大部 分的關鍵基礎設施皆為民營，美國政府也開始重視公私部門之間的協調與合作，
要求政府官員與民間企業共同研究及發展相關策略，以積極提供關鍵基礎設施周 全的保護。
參、第 62 號總統決策指令（PDD-62）
1998 年 5 月，柯林頓總統再頒布「第 62 及 63 號總統決策指令」（以下簡稱 PDD-62 及 PDD-63）。其中 PDD-62 顯示出，美國政府已意識到國內關鍵基礎設 施對於電腦設備的高度依賴性，並且認為，科技知識的傳播使得恐怖份子所能擁 有的破壞力量已非昔日可比擬，他們可能會以先進的電腦科技攻擊關鍵基礎設
9 “Executive Order 13010, EO 13010: Critical Infrastructure Protection, July 15, 1996,” ＜http://
www.fas.org/irp/offdocs/eo13010.htm＞(Retrieved on June 17, 2012).
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施。因此，白宮（White House）在其「國家安全會議」（National Security Council, NSC）之下，成立「國家安全、基礎設施保護暨反恐協調辦公室」（Office of the National Coordinator for Security, Infrastructure Protection and Counter-Terrorism），以負責協調與督導各項反恐政策，並且向總統呈交年度安全 防務報告。10
另一方面，在「總統關鍵基礎設施保護員會」（PCCIP）的建議之下，柯林 頓總統隨後亦簽署並頒布「第63 號總統決策指令」。
肆、第 63 號總統決策指令（PDD-63）
隨著關鍵基礎設施逐漸依賴網際網路的趨勢，PDD-63 將關鍵基礎設施的定 義修正為「維持經濟及政府最低限度運作所必須之各種實體與『基於網路的系統』
（cyber-based systems）」，並且將針對關鍵基礎設施的各種非傳統攻擊方式，包 括來自網際網路的攻擊等，列為必須消除之重大威脅。同時，PDD-63 擴大聯邦 調查局內部「國家關鍵基礎設施保護中心」（National Infrastructure Protection Center, NIPC）之職權，指定該中心負責對於關鍵基礎設施所面對之各種威脅，
進行評估、預警、執法及調查等相關工作，並且扮演協調機制的核心角色，維持 與公私部門之間相關資訊的流通和共享。11
檢視PDD-62 與 PDD-63 之內容，美國政府此時更加強調關鍵基礎設施逐漸 依賴電腦設備及網路科技之趨勢，以及恐怖份子可能會以先進技術發動網路攻擊 的潛在威脅，並且將各種「基於網路的系統」納入關鍵基礎設施的範疇之內，以 防範各種形式的「非傳統攻擊」。針對各類型關鍵基礎設施保護工作的權責範圍，
PDD-63 指派數個聯邦單位做為領導部門，各自統籌相關的保護工作，參閱表 4-1：
10 “President Decision Directives 62: Combating Terrorism,” ＜http://www.fas.org/irp/offdocs/
pdd-62.htm＞(Retrieved on June 17, 2012).
11 “President Decision Directives 63: Critical Infrastructure Protection,” ＜http://www.fas.org/irp/
offdocs/pdd/pdd-63.htm＞(Retrieved on June 17, 2012).
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資 料 來 源 ：“President Decision Directives 63: Critical Infrastructure Protection,” ＜http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd/pdd-63.htm＞(Retrieved on June 17, 2012).
12 “President Decision Directives 63: Critical Infrastructure Protection,” ＜http://www.fas.org/irp/
offdocs/pdd/pdd-63.htm＞(Retrieved on June 17, 2012).
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毀滅性武器（weapons of mass destruction, WMD）發動恐怖攻擊之情況，進行相 應的組織改造工作，將其「行政管理處」（Directorate of Administration）重新規 劃，並且分為：資訊科技（information technology）、財務（finance）、安全（security）、 全球支援（global support）及人力資源（human resources）等五個單位，以強化 其對於情報分析、情報運用及科技研發等情蒐與支援能力。13此外，為了有效保護國內關鍵基礎設施，PDD-63 延續 EO 13010 強調「必 須加強公私部門之間的緊密合作關係」之政策思維，計劃組成一個由各級政府官 員與關鍵基礎設施營運公司代表組成的「國家基礎設施保護會議」（National Infrastructure Assurance Council, NIAC），不僅定期召開會議，並要求該會議在 2003 年以前制訂出全面性的「國家基礎設施保障計劃」（National Infrastructure Assurance Plan, NIAP）。14不久之後，此計劃之名稱重新修正為「國家基礎設施 保護計劃」（National Infrastructure Protection Plan, NIPP）。15
除了「國家基礎設施保護計劃」以外，為達成防範網路攻擊的政策目標，
PDD-63 也催生了數個相關計劃與報告。例如 2000 年 1 月由白宮提出的「保衛美 國網路空間：保護資訊系統之國家計劃」（Defending America's Cyberspace:
National Plan for Information Systems Protection），不僅分析國內關鍵基礎設施所 面臨之威脅，確立計劃之目標與範圍，也調整或制訂民間及國防部門之關鍵基礎 設施保護計劃；16又如在邁入新世紀之際，2001 年 1 月，柯林頓總統於卸任之前 發表「聯邦關鍵基礎設施保護活動情形之報告」（Report of the President of the United States on the Status of Federal Critical Infrastructure Protection Activities），概 括描述美國政府當時保護關鍵基礎設施的政策執行、人員教育訓練和相關科技研
13 李明峻，頁 258。
14 “President Decision Directives 63: Critical Infrastructure Protection,” ＜http://www.fas.org/irp/
offdocs/pdd/pdd-63.htm＞(Retrieved on June 17, 2012).
15 Shawn Vandiver, “Critical Infrastructure is Society's Glue,” ＜http://www.abchs.com/ihs/
WINTER2010/ihs_articles_column.php＞(Retrieved on June 20, 2012).
16 請參見：“Defending America's Cyberspace: National Plan for Information Systems Protection, Version 1.0,” ＜http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd/CIP-plan.pdf＞(Retrieved on June 19, 2012).
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「cyber-terrorism」在內，以「cyber」為字首的詞彙出現頻率已逐漸上升。18如此 的轉變過程，顯示出網路科技在短短數年之間的快速發展，以及關鍵基礎設施對
17 請參見：“Report of the President of the United States on the Status of Federal Critical Infrastructure Protection Activities,” ＜http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd/CIP_2001_CongRept.pdf＞(Retrieved on June 19, 2012).
18 例如在「保衛美國網路空間：保護資訊系統之國家計劃」中，計劃名稱便使用「Cyberspace」
一詞，其內容亦多次使用「cyber」與「cyberspace」等詞彙；又如「聯邦關鍵基礎設施保護活動 情形之報告」，在這份報告當中，則可看到「hacker」、「cyber-terrorist groups」及「cyber-terrorism」
等字眼，請參見：“Defending America's Cyberspace: National Plan for Information Systems Protection, Version 1.0,” ＜ http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd/CIP-plan.pdf ＞ (Retrieved on June 19, 2012);
“Report of the President of the United States on the Status of Federal Critical Infrastructure Protection Activities,” ＜http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd/CIP_2001_CongRept.pdf＞(Retrieved on June 19, 2012).
19 Eliot E. Schmidt, “The Evolution of U.S. Policies against Terrorism,” p. 5, ＜http://www.
thepresidency.org/storage/documents/Fellows2008/Schmidt.pdf＞(Retrieved on June 20, 2012).