随着我国金融市场的发展和地方财政投融资体系的改革，我国地方基础设施项目的融资方式与时俱 进，不断丰富，为地方政府的融资选择提供了诸多途径。2019年政府工作报告中主要提及政府和社会资本 合作的PPP模式、地方政府专项债券融资方式以及地方融资平台带来的其他资金周转方式。
（一）股权型融资方式
政府和社会资本合作的PPP模式带有股权性质。在PPP模式中，政府通过特许经营权、合理定价、财政 补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享 和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。政府和社会资本合作的PPT模 式自2014年启动后一度备受追捧，截至2019年1月末，全国PPP综合信息平台项目管理库8,735个项目均已 完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领 域。截至2019年1月末，管理库累计落地项目数4,814个、投资额7.3万亿元，落地率55.1%。
图3：管理库各阶段项目数月度变化 ڝϚ㏳叾ⷲ QU 图4：管理库各阶段项目投资额月度变化
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资料来源：财政部政府和社会资本合作中心，中证鹏元整理
2018年3月，金融监管力度升级，众多违法违规PPP项目浮出水面，地方PPP模式超出政府自身财力、
固化政府支出责任、泛化运用范围等问题层出不穷。各地开始对PPP项目库进行清理排查，PPP概念迅速降 温，一路高歌猛进的PPP模式自此按下减速键。今年的政府工作报告，再度提及“吸引更多民间资本参与重 点领域项目建设。落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作”。3月8日，财政部印发《关于 推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（下称“实施意见”），明确规范推进政府和社会资本合作
（PPP）项目实施，鼓励民资和外资参与，优先支持基础设施补短板及健康、养老、文化、体育、旅游等公 益性领域。文件的发布，标志着PPP模式在停滞整顿1年之后，进入规范化常态化的调整发展阶段。
合法合规运用PPP模式，首先在于始终明确社会资本在PPP项目设计、建设、运营和维护过程中需要 承担的责任。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）指 出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资 本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资
回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
合法合规运用PPP模式，重点在于有效防控地方政府隐性债务风险。本次印发的实施意见，再次强调各 级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地 方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。地方政府需始终坚持必 要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过 多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。
合法合规运用PPP模式，需要对PPP模式的不同类型有深入的了解。PPP模式按照项目回报机制，可分 为有明确依据的政府付费类项目、使用者付费类项目和可行性缺口补贴类项目。不同类型的PPP模式，风险 要素不尽相同（详见表1）。基于切实防控地方政府隐性债务风险的出发点，本次实施意见对新上政府付费 项目提出了更加审慎的要求，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；使用者付费比例 低于10%的项目，不予入库。地方政府在使用PPP模式之前，需明确项目所属的PPP类型，降低项目的合规 风险。
表1：PPP模式的分类、特点以及风险关注要点
分类 特点 风险关注
按 回 报 机 制
有明确依据的政府付费（既有债权）
项目建成并通过竣工验收，进入可用性服务状 态，项目建设及运营带来的现金回收风险基本 解除后，政府支付可用性服务费。
地方政府财政实力和信用 水平；是否列入相应的地 方政府财政预算
使用者付费（未来收益权） 项目公司直接向终端用户收费，如供水项目、
燃气供应项目等。
运营环境；社会资本的持 续经营能力
可行性缺口补贴
项目本身不具备经营性收费机制或现金流不足 以覆盖投资。缺口部分由政府从城市建设维护 费、土地增值财政收入中拿出资金进行偿付或 补贴，纳入地方财政预算。
政府补贴占比；项目进行 状态；运营环境；可持续 运营能力
总而言之，PPP模式是财政减负的帮手，不能使其成为政府隐性债务风险的帮凶；PPP项目是提高民生 工程质量的盛宴，不能使其成为施工企业攫取短期利润的快餐。只有这样，PPP模式才能不忘初心，在稳增 长、促改革、惠民生方面持续发挥积极作用。
（二）债权型融资方式
与工商企业项目的债权融资方式相似，地方政府基础设施项目的债权型融资方式也可分为直接融资与 间接融资。直接融资由地方政府通过发行地方政府债券实现。其中，针对特定基建项目的债权融资，通过发 行地方政府专项债券实现。基建项目的间接融资途径不仅包括从商业银行获得商业贷款，也包括从国开行、
农发行等政策性银行获得政策性贷款。考虑到当前法律明确地方政府只能通过发行债券方式进行融资，银行 贷款更多是通过地方融资平台来进行的。
银行贷款的融资模式为各地所熟知，地方政府一般债券发行管理暂行办法出台时间较早，以一般公共 预算收入还本付息，操作流程较为简单。本次政府工作报告中未专门提及银行贷款和一般债券融资，本文对 此两种债权型融资方式也不再做过多介绍，而将重心放于专门解决产生一定收益的基础设施项目资金问题的 地方政府专项债券。
政府工作报告中提及今年将有效发挥地方政府债券作用。今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，
比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。合 理扩大专项债券使用范围。继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担。鼓励采取市场化方
式， 妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞“半拉子”工程。2019年1月，财政部要求指导和督促地方 将专项债券资金重点用于急需资金支持的方面，优先用于解决在建项目、政府项目拖欠工程款问题等。
2018年4月3日，财政部下发财预[2018]28 号文，《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》
（下称《管理办法》），成为继土地储备专项债、收费公路专项债和项目收益专项债之后第四类专项债券管 理办法，对探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度具有深远意义和积极作用。2018 年10月，住建部在北京主持召开部分省市座谈会，研究2019年棚改政策。会上提出棚改融资以发行棚改专 项债为主，政府购买棚改服务模式取消，但鼓励国家开发银行、中国农业发展银行对收益能平衡的棚改项目 继续贷款。2019年，地方政府专项债券发行规模更大，作用更重要，是监管鼓励，政策支持的融资方式，
值得引起地方政府的广泛重视。
2018年，各省市发行地方政府专项债券18,067.63亿元，发行只数485只。从发行地域上来看，江苏、
山东、广东、浙江等地的发行规模最大，四川、广东、天津、河北的发行数量最多。
图5：2018年地方政府专项债券区域分布
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资料来源：Wind，中证鹏元整理
从项目类型来看，2018年发行的土储专项债最多，其次是用来偿还或置换政府债券，用于多种项目的 公益性资本支出的发行规模排在第三，棚户区改造专项债券的发行规模排在第四。2018年地方政府专项债 券还涉及交通运输、教育、水务、医疗、生态环保等诸多领域，但发行规模和发行数量较少。
图6：2018年地方政府专项债券类型分布
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资料来源：Wind，中证鹏元整理
表2和表3从发行数量和发行规模两个维度分类汇总了2018年各地区专项债券的发行情况。
表2：2018年各地区专项债券的发行数量
行标签 产业园 偿还到期政府债与
公益性资本支出 偿还或置
换政府债 防洪 工业
园区 公益性资 本支出 交通
运输 教育 旅游 棚改 三供 两治 生态
保护 生态 环保 收费
公路 水务 土储 乡村
振兴 医疗 综合 管廊
2018年 1 34 110 1 2 74 4 7 4 85 1 2 2 26 6 113 2 10 1
安徽 1 3 3 1 3
北京 3 3 1 1
福建 3 3 6 1 1 2 2
甘肃 1 1 1 1 1
广东 1 2 8 6 1 18
广西 7 2 1 1 1 1 1
贵州 12 1 1
海南 2 1 2
河北 2 3 5 5 2 13 1
河南 2 1 8 1 15
黑龙江 1 2 1 1 1 4
湖北 2 10
湖南 6 1 1 3
吉林 2 1 1 2 1 1
江苏 3 3 2 1 2
江西 5 5 1 1
辽宁 9 4 5 1
内蒙古 7 2 1 6
宁夏 3 1 4 1 1
青海 2 1 3 1 1 1
山东 1 7 4 8 1
山西 4 4 2 1 4
陕西 8 1 3 2 2
上海 2 1 1 2
四川 1 3 1 2 2 1 1 4 4 2 2 4 6 2 2 1
天津 2 2 13 1 2 14
西藏 2
新疆 4 9 1 1 1 1 2
云南 5 5 1 1 1 1
浙江 10 3 3 3 4
重庆 2 3 4
资料来源：wind，中证鹏元整理
表3：2018年各地区专项债券的发行规模
行标签 产业园偿还到期政府债与 公益性资本支出偿还或置
换政府债 防洪 工业 园区公益性资
本支出 交通
运输 教育 旅游 棚改 三供两治 生态 保护 生态
环保 收费
公路 水务 土储 乡村振兴 医疗 综合
公路 水务 土储 乡村振兴 医疗 综合