平政院乃因行政裁判之目的，而設置之合議體的機關，既如前項所述。由 此觀之，可知平政院的職權，在於行政訴訟之裁判。欲研究平政院之權限，當 求諸行政訴訟之範圍。
提起行政訴訟事件的範圍，各國法律規定，有以概括標準而定者，是謂概 括主義；有就各事件而一一列舉者，是為列舉主義。奧地利行政裁判法規定，
凡因行政官署之違法處分，致毀損人民之權利者，得提起行政訴訟，乃前者之 例。普魯士則反是，大體採用列舉主義。惟關於警察處分，及直接國稅之賦稅，
則概括的許其提起行政訴訟。
日本之行政裁判法，以普國為模範，採用列舉主義，而其行政訴訟之範圍，
較普國備形狹小。凡警察處分，大抵不得提起行政訴訟。日本學者中，雖有疑 其與憲法相牴觸者。依其憲法第六十一條規定，「由官廳之違法處分，權利受損 害訴訟，應屬於別以法律設立之行政裁判所審判者，不在司法裁判所受理之例。」
原則上行政訴訟由行政裁判所裁判，不屬於司法裁判所裁判。非必謂一切違法 處分，毀損權利之訴訟，皆得出訴於行政裁判所。兩者之間，固自無虞其矛盾。
45 民初學者白鵬飛氏認為，對於適用法律，宜絕對服從。除就其形式有審查之權限外，茍其形 式上，完全成立，而為有效之法律，則其內容，縱有違反憲法之處，亦不得不適用之。至其對 於命令，則不但有形式之審查權，並可就其內容，而加以審查。故形式上命令，縱完全成立，
茍其內容，有違反憲法，或與法律相牴觸者，則不惟無適用之義務，且轉有不得適用之義務，
此司法官之命令審查權，平政院評事當然適用，不問其明文之有無。參白鵬飛，同註 5，頁 286。
王寵惠氏則認為，命令牴觸法律，則命令無效力。法律扺觸憲法，則法律無效力。參閱王寵惠，
〈中華民國憲法芻議〉，收於經世文社編，《民國經世文編》，台北：文海，民國 59 年，初版，
頁 370。
蓋日本行政裁判法，規定行政裁判所審理依法律敕令許其出訴於行政裁判所之 事件。是行政訴訟之範疇，全視法律敕令之規定如何。非就各種事件法令有明 文規定者，即不得為行政訴訟之目的。
民初平政院乃採用奧地利制度，以概括之標準，定行政訴訟之範圍。依《行 政訴訟法》第一條規定，人民得提起行政訴訟於平政院之事件如下。但法令別 有規定者，則不在此限。
一 中央或地方最高級行政官署之違法處分，致損害人民權利者。
二 中央或地方行政官署之違法處分，致損害人民權利，經人民依訴願法 之規定，訴願至最高級行政官署，不服其決定者。
以下就行政訴訟法第一條的規定，分述平政院的權限如下46：
一 行政處分之違法 對行政處分不服，其可以提起行政訴訟者，以違法 處分為限。若並非違反法規，而僅屬公益上不適當之處分，則雖有不服，亦不 得出訴於平政院。奧地利的法律，明白規定自由裁量之行為，不得為行政訴訟 之目的。
二 權利之損害 權利之損害，有因不法課以義務而發生者，有因不法侵 及其權利而發生者。如依違法之行政命令，致負作為或不作為義務，屬於前者；
因違法之設權行為，而侵損其權利，屬於後者。人民對於國家之義務，雖屬當 然之事，然其服從，要自有一定之限度。故違法之義務，常不免為自由權的破 壞。於命其作為不作為而外，如應行許可的事件，而拒絕其許可，或違法而取 消其許可。又或應行免除之事項，而不予以免除，或違法而加以禁止者，亦同 此例。凡此者，皆公權之損害。至於違法的設權行為，則不徒損害公權，時或 有害及私權者。蓋賦與及剝奪，雖係行政處分，然其處分之結果，則受此處分 者，恆因是而取得或喪失私法上的權利。因此，其處分若違法，即不免有損害 於個人的私權47。
46 白鵬飛，同註 5，頁 289。
47 依白鵬飛氏見解，權利的損害，通常雖直接為受此處分者所身受。然有時處分的結果，受權 利的損害者，不在於直接之相對人，而在於第三者。如因租稅延納處分，扣押納稅者以外之第 33
三 行政訴訟的提起，原則上須先訴願至最高級官署之決定。仍不服時，
始得行之。惟對於中央或地方上級官署的處分，不必經訴願之程序，可直接出 訴於平政院。
法國及德意志諸國的法律上，行政訴訟事件中，有直接可依行政訴訟的程 序，請求國家裁決者。有不得直接提起訴訟，須依行政上其他救濟方法。對於 其決定，仍不服時，始得提起訴訟等兩種。前者，是謂原始的訴訟事件
(ursprüngeiche Verwaltungsstreitsachen)；後者，是謂覆審的訴訟事件(nachträgliche Verwaltungsstreitsachen )。日本行政裁判法，採用後者主義。平政院蓋即以是為 模範。
四 要求損害賠償之訴訟，平政院不得受理。 損害賠償之要求，其原因 雖出於違法行政處分。然行政裁判之目的，僅止於處分之取消或變更。至損害 賠償，則不失其為私法的性質。縱決定其損害之原因之行為是否違法，屬於公 法上之問題，而關於此之求償權的有無及其範圍，則屬民事事件，而非行政事 件。
五 關於行政訴訟，其他法令有規定者，分別從其規定。 行政訴訟法既 採用概括主義，凡違法之行政處分，皆可為行政訴訟的目的48，與日本之行政 訴訟，須依法律敕令之所許者不同。其他法令有除外規定者分析如下：
(1)行政訴訟事件的限制 依行政訴訟法，凡行政處分之違法者，皆可提出 訴訟，以資救濟，此其原則。然其他有特設限制的必要者，如關於特種之警察 處分，不許其為行政訴訟，並得於警察法規中規定之。
(2)行政訴訟事件的擴張 可分為三種而論之。
(a) 行政訴訟法，規定得以提起行政訴訟之事件，以違法處分為範圍。依 此原則，凡不屬於違法之處分，自不得為行政訴訟。然若其他法令，於
三者所有之財產，而付之競賣。或因關於水利及土木之處分，於第三者之所有地，而命其施行 工事等。當此之際，因對於他人的處分，而致受權利之損害，被害人對於此等處分，亦得以提 起行政訴訟。白鵬飛，同註 5，頁 291。
48 依白鵬飛氏見解，平政院關於其權限，有自行決定的權力。 行政裁判，採用一審制者，此 乃當然的結果。平政院於訴訟事件，應行受理與否，由平政院自決之。且此種決定，具有確定 力。除權限爭議而外，無論何人，莫能動之。日本行政裁判法，規定行政裁判所，關於其權限，
得自行決定。民國初年行政訴訟法，雖無此明文，然解釋上亦當如是。白鵬飛，同註 5，頁 294。
不當的行政處分，亦許其提起時，平政院仍得受理之，而為之裁判。
(b) 行政訴訟法，規定得以提起行政訴訟之事件，不惟限於違法處分，且 須以因此處分，而致損害其權利為範圍。然此亦僅例示其原則而已。若 他的法令，對於違法的行政處分，許一般人民出訴者，則不問出訴人之 權利，是否因此而受損害，平政院均有受理而為之裁判的權力。此等事 件，德國學者，稱為人民訴訟(Popularklage)。如關於選舉人名簿之正確 與否，選舉或當選之有效與否等訴訟，即其例。蓋當此之際，法律不惟 許落選人有提起選舉訴訟之權，而令一般之選舉人中，不論何人，均得 提起訴訟，則訴訟之當事人，不必即為權利的受損害人。
(c) 依行政訴訟法之規定，提起訴訟者，以人民為限。當其他法令，許國 家的行政官署，或地方自治團體之機關，對於違法之國家行政處分，得 以提起行政訴訟。則此種訴訟的當事人，非以人民之資格而實以國家或 地方自治團體機關的資格；又此訴訟的目的，非因一個人權利的損害而 請求救濟；而在於請求確定法規的適用。
（3）行政訴訟提起要件之變更 行政訴訟法，雖以覆審的訴訟事件為原 則。茍其他法令，規定不必先經訴願，而即可直接提起行政訴訟者，自可 依其法令之規定，而逕行陳訴於平政院。
關於平政院的性質，依清末《行政裁判院官制草案》該院為採特設機關之 德奧日制；依《平政院編制令》第一條規定，平政院直隸於大總統，可知平政 院係採屬於行政權的特設機關。此與民國初年時，法國的行政訴訟機關為省諮 議會（Conseil de prefecture）及諮政院（Conseil d’Etat），隸屬於共和總統；德 國的行政訴訟終審機關為帝國行政法院，屬於德皇；日本的行政訴訟機關為行 政裁判所，隸屬於日皇等的性質，相差無幾49。依本文分析，平政院的設置，
應屬採「法規維持說」之作，人民權利的保護乃附隨而生的效果。
第三節 民國初年行政訴訟的運作實況
49 蔡志方，〈我國第一個行政訴訟審判機關—平政院〉，收於氏著《行政救濟與行政法學（一）》，
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