五、一般法律原則與概念
條理有稱為法理者，係指自法律根本精神縯繹而得的法律一般原則。簡單 的說，即是適應時代環境需要，合乎理性的公平原則，它是法律價值的淵源。
學者林紀東氏曾謂，以我國而言，行政法規既未完備，復以國家多故，庶政紛 繁，環境變遷急劇，條理對於行政措施之影響，尤可重視97。
按十九世紀乃成文法萬能時代，對習慣法、條理等法源均加排斥。依註釋法 學觀點，悉以成文法之法條為法律之全部內容，執行法律者，僅能就法條望文 生義，亦步亦趨，不能自為衡量，以適應社會之需要。然時至二十世紀以後，
條理之地位日臻重要，為現代最主要之法源，為行政機關管理眾人之事之主要 準據98。蓋二十世紀以後，國家職能增加，行政對象極為廣泛，而且隨時在變 化中，非成文法所能包羅罄盡，有待於準據條理而為解決者日多。民初學者范 揚氏謂：「非為立法者所制定，亦不因事實上之習慣而成立，乃出於人類之推理 心，而得有法之效力者，為理法或條理。如人類之正義意識，事物之自然條理，
社會生活之必需條件，及立國之主義原則等，凡國法上不得不承認之思想，猶 之既成事實，有支配人心之力，亦得支配社會人心。故於成文法及習慣法外，
理法亦得獨立為國法之法源。」99可見在平政院的年代裡，條理得引用為裁決
96 黃源盛，《平政院裁決錄存（上冊）》，台北：國科會民初司法檔案整編專題研究計畫，民國 88 年，頁 245。
97 林紀東，《行政法新論》，台北：法律評論社，民國四十六年七月再版，頁 72。
98 林紀東，同註 97，頁 69。
99 范揚，《行政法總論》，上海：商務印書館，民國 24 年 8 月，初版，頁 20。
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之依據。一般法律原則乃行政法後期所發展出來的法律原則，以作為行政行為 之界限。惟這並不能表示，在這些原則發展成形以前，絕無諸此原則概念存在。
而這種情形，在平政院裁決案中，亦履見不鮮。在「胡慶餘堂代表施鳳翔 陳訴內務部處分違法」100一案，裁決理由謂「查行政法為公法，公法為權力作 用，固不必以當事者、人民之意思為左右；至行政訴訟雖係公法，而其訴訟內 容涉及人民私權者，實居多數。故行政訴訟援用私法以為裁決基礎者，在行政 訴訟法上亦所不禁。」公法與私法之性質與原理，亦非有絕對之差別。現代法 治國中，國家與人民間之關係，與專制時代不同，非單純之權力服從關係，乃 為法規所規律之權利義務關係。於此性質上，實與私人相互間之法律關係無異。
以是公法上之原理與私法上之原理，相類似者頗多；而公法學中之種種觀念，
得與私法學共通者，亦復不少。故在行政法學之研究中，亦不可偏重於公私法 之區別。須知公法於某限度，須受與私法共通之原理支配；於某限度，則受與 私法不同之原理支配101。於平政院裁決案中，經常可以發現『以昭平允』、『殊 失事理之平』、『殊失情法之平』等用詞。細繹之，不難發現其與當代所謂一般 法律原理原則概念具有相通之理102，只是隱晦未明，當然更無如今之理論發達 情形。然就個案判準而言，仍具指導作用。
從「商人崔秀峰陳訴京師警察廳規劃市場收用鋪房」103一案，裁決理由引 郭紀雲圖書館案謂，「查前次內務部辦理郭紀雲圖書館一案，有給予官房許其營 業之辦法，據內務部答辯書謂係斟酌情形量予體恤，並非依照章程當然有此辦 法。」又例如在「京兆霸縣民趙萬祥等因堤工糾葛提起行政訴訟」104一案，即 有「京兆霸縣有防禦大清河溢流之六郎堤一道，向由堤北各村民人分段修防，
原告之臨津村『照案』亦應承修。民國二年，該縣因有水患，桑園村首事田心 泉稟准縣知事『援案』分修」，其裁決理由「原告所在之臨津高家莊各村歷屆幫
100 參閱本文第三章第一案。
101 范揚，同註 99，頁 13。
102 所謂正義、條理、衡平、人道、公序良俗、信義誠實等等，都表示很相同意義。參閱美濃 部達吉著，林紀東譯，《法之本質》，台北：台灣商務，1998 年 3 月，台二版，頁 117。
103 本文第四章第十七案。
修六郎堤工『有案』，是此項堤工各村早負分修之責，不得謂為義務並未確定。」
又如「僧人宗仰因請求發還原產未准，不服江蘇省公署之處分」，原告「又以該 田肥瘠為慮，尚未訂立佃約，旋又呈請公署每年認角學費二百元援照靈谷寺『先 例』，請求將田畝發還。」裁決理由謂：「至援照靈谷寺先例呈請發還田畝，並 年認學費二百元一節，卷查靈谷寺田產係被人誣指窩藏軍火沒收，旋即查明發 還與該寺，田畝撥充學產早經定案列入預算者，性質不同，原告何能援引？」
上述案例中顯示，其判決理由所隱晦者，實接近「平等原則」的運用。由於在 民國十六年以前，大多數的法規仍在起草中，法官藉由判決和司法解釋所闡述 的意見乃成為解複雜法律問題之重要依據105。從平政院裁決案分析中，我們發 現，在平政院那樣的年代裏，一般法律原則發揮了相當大的法控制功能。即以 今日觀之，亦屬難得106。
作為社會規範，「法」不會窮盡，只是法律有未逮之處。欲對各種行政行為，
預立法律，以為規制，事屬不可能。今日法治社會如此，遑論民國初年
(1912-1928)。即使在法律已有規定情況下，如何方是立法者之真意，未必明確，
惟藉行政與司法權限的劃分，來解決此一未必明確的情形。行政法院曾於五十 二年度判字第三四五號判決中宣示：「私法中誠信公平原則，在公法上應有類推 適用」。民國六十四年增訂之行政訴訟法第一條第二項(現行法第四條第二項)規 定，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，均可為說明裁量僅能限制司 法審查之範圍而已，法院仍可就裁量行使有無瑕疵加以審查。按行政裁量權之 行使，倘有違背法令、誤認事實、違反目的、違反一般法律原則者，揆諸規定 仍不失為違法。觀諸行政程序法有關行政法一般法律原則之規定107，及保障人
104 本文第三章第十五案。
105 歐陽正，〈民國初年（1912-1927）法制史研究芻論—中國法制研究的一個新方向〉，載於《社 會科學學報》，國立空中大學社會科學系，民國 84 年，第 3 期，頁 217。
106 有關一般法律原則適用之根據，行政法院八十四年判字第二一二七號判決，其要旨言：「行 政法之一般法原則有由習慣法、現行法規而來，有由法理延申而來，有由憲法具體規定而來，
原不一而足，而其效力，有時被視為具有憲法位階之性質，再審原告等不得以行政法上原則作 為判決依據，不無誤會。」對行政法一般法律原則之來源及適用有所說明及肯認，參陳櫻琴，
〈行政法一般法律原則在行政法院判決之研究〉，行政院國科會八十七年度專題研究計畫成果 摘要，民國 87 年 7 月 31 日。頁 6。
107 行政程序法第四條至第十條。
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民權益，提高行政效能，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能之立法宗 旨108，莫不肯定一般法律原則的規範作用。
第四節 小結
依形式上法治意義而言109，早期法治國理念，利用嚴密的法律制度以及立 法技術，侷限國家權力、行政權力及司法權力於法律所預定之範圍內，以保障 人民的自由權利；三權分立被嚴格的遵守，不論行政或司法機關只能嚴格適用 法律之規定。民國初期（1914-1928）國家法令未備情形下110，審理行政訴訟之 依據為何？基此瞭解，平政院似無可能於民國初年來運作。果真如此，民初行 政訴訟應屬不可能之事。然事實究竟如何？吾人相信應從史料的考查分析，方 得論斷。
第一次世界大戰後，西方法治國理念的發展亦朝向社會法治國發展，三權 分立亦不是嚴格區分或涇渭分明。對照我國平政院在其存續的十四年間
（1914-1928），正逢民國法制變革劇烈之時，平政院如何看待行政權並進行審 查，殊值探究。依《臨時約法》第三十條規定，臨時大總統代表臨時政府，總 攬政務。《平政院編制令》第一條規定，平政院直隸於大總統察理行政官吏之違 法不正行為，似將民國初年審理行政訴訟的平政院劃歸行政權，為何會有這種 規定？民國初年行政訴訟是否受到行政權的干涉或影響？上述平政院的屬性 定，是否影響其裁決內容？類此問題，似均應就裁決內容詳加考察，乃能獲致 較正確的解答。本文將於往後章節，就平政院裁決案例，詳加探究。
108 行政程序法第一條、行政訴訟法第一條參照。
109 法治的意義，可就形式上與實質上說明之。形式上法治意義係指國家所有權力之表現必須 根法律，法律必須依照憲法所規定的形式程序而制頒，行政與司法必須受法律的拘束。
110 參閱謝振民編著，張知本校訂，同註 79，頁 58。