有關國會制度（parliament system）的定位，長期以來就是國內 朝 野 爭 議 不 休 的 問 題 ， 有 主 張 廢 除 國 民 大 會 走 向 「 一 院 制 」
（Unicameral）國會者；也有主張維持國民大會與立法院朝「兩院制」
（Bicameral）發展者（曲兆祥，1999：6-9）；更有提倡將立法院與 國民大會合併成「單一國會」者（李炳南、顏明聖，1999：76-81）。
也由於對國會制度發展方向缺乏共識，使得朝野政黨間或國大與立院 間，每因國會制度定位問題就會發生衝突，造成台灣政治社會的長期 不和諧現象（葛永光，1998；李國雄，1998）。
其實，就學理而言，所謂「單一國會」、「雙國會」、「三國會」
等名詞是不存在的。國會制度的分類，以現今民主國家的實際運作而 言，可分為「一院制」或「兩院制」。一般而言，所謂的國會，其成 員是由人民選出的，國會應該履行包括：代表、討論、立法、監督等 四項功能（Neal Riemer and Douglas W. Simon, 1994: 250-252；Murphy, 1993: 20-39）。就上述所論，立法院兼具此四項功能。至於國民大會 方面，國大的代表功能無庸置疑；修憲時也充分發揮其討論及立法的 功能；而且根據原來憲法設計，國大本就享有創制與複決之權，其立 法功能更不容忽視；至於監督功能雖然較弱，但總統必須赴國大提出 國情報告及聆聽國大代表的建言，國大對監察院、司法院及考試院的 高層官員又有人事同意權，這些也都可視為是監督政府官員功能的一 部分。因此無疑的，國大也可謂是國會制度的一環。問題是，我們需 要何種國會制度？（曲兆祥，1999：3；陳滄海，1999：488；葛永光，
1998）一院制？抑或兩院制？
所謂「一院制」，是指立法權只屬於一個機關而不分院行使者。
從學理上分析，採行「一院制」國會有以下優點：(1) 人民意志統一 的表現：國家只有一個全意志，而此全意志的表現，則為國家的法律，
因此只有立法組織採行一院制者，才能表現出人民意志的統一。(2) 議 事效率較佳：一院制因為組織單純，法案無須同時徵求兩院一致的意 見，因而可避免立法工作延宕，而達行動迅速之效。(3) 政治責任明 確：由於內閣只向一院負責，當內閣與國會意見不同時，內閣進退有 明確的依據，內閣官員與代議士的政治責任，都十分明白（Christopher J. Deering, 1989: 38；Jean Blondel, 1973: 87）。然而「一院制」也有 其缺點，例如立法容易草率、不能充分反映民意外；由於一院制議員
在立法時，因缺乏另一院的監督制衡，有時會流於專斷腐化。
至於「兩院制」，則係指將立法部門的組織分成兩個獨立機關，
而各行其職權者（凌渝郎，1994：80）。過去學術界及部份政黨就曾 有我國國會應朝向「兩院制」發展的呼聲，因為兩院制有以下優點：
(1) 可代表不同的利益：採兩院制的國家，兩院的選舉方式通常不致 相同，且改選時間也不盡相同，因此上下議員之代表性也不同，自可 反映不同的利益。(2) 避免國會專制：施行兩院制，可以上院抑制下 院之專擅，以保障民權。(3) 避免草率立法：立法是國家中最慎重的 事情，須經多方考慮較為妥當（G.A. Almond and G.B. Powell, 1984:
104-105）。兩院制的國會組織因各院代表性不同，考量因素也不相 同，因此較可避免一院制欠缺完善的立法（Hans Daalder and Ken Newton, 1990: 162-170）。
惟上述希望我國國會朝「兩院制」發展的主張，29 一直未能得到 朝野政黨和社會大眾的支持，此主要原因除了我國未有「兩院制」國 家的發展背景外，30 另一重要原因就在於過去國大與立院開會時，常 有嚴重肢體暴力與立法品質低落等不佳形象，因此各界不但不支持兩 院制，反而有廢除國大、改革立院及建立「單一國會」的聲音（葉俊
29 國內有些學者曾建議，台灣如果要走向兩院制國會，未來修憲方向如下：(1) 維 持國民大會制度，將國大改制為上議院，將立法院改制為下議院；而監察院部分 職權如調查權，也可移交由立法院行使（朱雲漢，1997；蘇永欽，2000）。亦即 如果不廢除國民大會，而實行兩院制國會（上院稱國民大會、下院稱立法院），
則國民大會須改制為常設機構並增加其立法權，即未來有些法案，必須在國民 大會及立法院通過下，始能成為法律，再送請總統公布。(2) 或完全廢除國民大 會制度，將監察院改制為上議院，將立法院改制為下議院。但上述兩種建議方 案，最後都未能得到台灣大多數的人民支持（李炳南、顏明聖，1999：68-73）。
30 例如美國為「聯邦制」國家，以眾議院代表人民，以參議院代表各州，各有其 代表基礎；至於英國是以下議院代表一般平民，以上議院代表特殊階級（如貴 族、僧侶等），則係考量國家有其政治上和社會上的階級性。
榮，2003：404-406）。其實，早在 2000 年 4 月，國內朝野兩大政黨 的國民黨與民進黨合作進行第六次修憲，決定國民大會未來定位為「任 務型」性質時，就遭受到其他政黨與社會團體的反對和譴責。例如親 民黨公開表示國、民兩黨聯手推動的第六次修憲，過程是倉促草率、
權謀用事和違憲修憲，親民黨不贊同只將國民大會「虛級化」，而是 徹底主張「廢除國大」進行「單一國會」改革。除此之外，由澄社、
台灣教授協會等三十多個民間團體、社運團體共同組成的「全民怒火 廢國大行動聯盟」，也於當（2000）年 4 月 16 日在台北市舉行大規模 遊行，表達全民「廢除國大」態度，希望國大真正成為「廢墟」。31
總之，2000 年第六次修憲雖然將國民大會朝「虛級化」的方向 來設計，但外界要求徹底廢除國大而以「公投入憲」來代替的聲浪，
就一直沒有停止過。尤其我國總統、副總統改由人民直選後，國大只 剩下「修憲」一項具體但又不能經常行使的職權，是否仍有存在必要 價值，就受到各界很大的質疑（邵宗海，2001：59），32 加以過去國 大幾乎每次開會「修憲」就給人有擴張權力印象，可說國大已經失去 人民的信任，卻有不受監督制衡且專享的修憲權力（李鴻禧，2004：
220）。因此根本解決之道，不是將國大改制為「任務型國大」，而 是完全廢除國民大會。因此，2005 年 5 月 14 日，由台灣人民第一次
「選黨不選人」所產生首屆也是最後一屆的 300 名「任務型國大代
31 有關 2000 年 4 月，親民黨、建國黨和社運團體等組織呼籲「廢除國大」、「還 政於民」的相關資料，請參閱中國時報（2000）。
32 自中華民國總統、副總統改由人民直選後，並經第六次修憲後的國民大會職權，
實際上只剩下複決立法院所提的「憲法修正案」或「領土變更案」，以及議決立 法院所提出的「總統、副總統彈劾案」。由於上述國大職權的行使已屬有限，且 在現任總統、副總統的選舉與罷免亦都交由人民直接行使的情形考量下，各界 普遍認為國大剩下的職權是可交由人民直接來行使，因此為求貫徹制度的健全，
主張廢除國民大會的聲音就非常強烈（邵宗海，2001：59；張嘉尹，2006：27）。
表」，和由其所組成的「任務型國民大會」完成第七次修憲，此次修 憲重點除了通過包括「立委選制」改革和「公投制度」入憲的多項議 案外，其中最重要的憲政意義就是廢除「國民大會」制度、終結「複 數國會」爭議（詳如表 2），並確立我國未來朝「單一國會」發展的 方向。
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國會
數目 具 有 國 會 性 質 發 生 時 間 及 事 件 3 立法院、國民大會、監察院 民國 46 年，大法官釋字 76 號，此三者皆相當於
民主國家之國會。
2 立法院、國民大會
民國 81 年，第二次修憲，將監院改制為非民意機 關；民國 82 年，大法官釋字 325 號，解釋監察院 已非中央民意機構。
1.5 立法院＋國民大會 民國 88 年，第五次修憲，將國大代表依附立法委 員選舉之政黨比例代表制而產生。
2 立法院、國民大會 民國 89 年 3 月，大法官釋字 499 號，宣告第五次 修憲為無效，回復原制。
1 立法院 民國 89 年 4 月，第六次修憲，將國大改制成「任 務型國大」性質，原國大職權移轉給立院。
1 立法院 民國 94 年，第七次修憲，廢除國民大會，公投制 度入憲。
資料來源：作者自行整理編製而成。