2010 ѐ 6 ͡
ࢱ 163-206
廢除國民大會的始末及其憲政意涵
─
ଂௐ˛ѨጳԼ֎ޘ̶ژ
*
ށࣧ̚
**
ăૺ̚
***
收稿日期：2009 年 10 月 21 日 接受日期：2010 年 4 月 4 日*
作者誠摯感謝兩位匿名審查委員所提出的建設性意見。**
國立臺灣大學國家發展研究所博士生；前國民大會科長、現任國防部簡任副處長。 連絡電話：0937-022-937；電子郵件：yaochung55@gmail.com。***
北台灣科學技術學院財經法律系助理教授；前國民大會議事組簡任副組長。 連絡電話：0937-860-939；電子郵件：suchang@tsint.edu.tw。摘 要
作為中華民國政權主體的「國民大會」機關，為孫中山思想及 三民主義中的一項重要設計和制度。然而，依我國憲法第二十五條 設置並代表人民行使「間接民權」的國民大會，為何會先被改革為 「任務型」國民大會，再經第七次憲改而被完全停止職權運作？當 社會各界較關注於第七次憲改，包括立委人數減少、立委選制變更、 公投制度入憲等結果時，卻未必完全瞭解同時廢除「國民大會」此 一制度，在「權力分立」與「國會改造」角度之重要憲政意涵。以 上問題，實有值得探討及深入研究必要。 經本文研究分析，第一，第七次憲改廢除國民大會的舉動，不 僅打破了我國「憲政體制」有「五權體制」精神的說法，也打破了 以「孫中山遺教」為修憲界限的主張。第二，我國民意機關不同於 一般民主國家，長期有「複數國會」爭議問題，也由於國會制度定 位的一直不明確，使得「立法院」與「國民大會」之間常有爭執發 生，而第七次憲改廢除國民大會，不只結束了我國「複數國會」長 期爭議，更奠定了我國「單一國會」制度時代的來臨。 關鍵詞：立法院、國民大會、憲法修改、修憲界限、任務型國民大 會壹、前言
「國民大會」（National Assembly）是孫中山先生所「獨創」的 一項政治制度，是代表人民行使政權的機關，控制著行政、立法、司 法、考試、監察等五項治權（邱榮舉，1987：186-187）。國民大會 隨著 1947 年中華民國憲法的施行開始運作，曾經是國民黨政府遷台 後我國重要的主權及法統象徵之一。但國民大會之組織架構，原係針 對位於大陸之中央政府所設計，自政府遷台後，便一直面臨政治現實 環境的考驗。1987 年台灣解嚴後，1 人民權利大幅增加，民主憲政改 革加速，2 而國民大會也不得不順應趨勢進行組織的調整、功能的變 更和制度的檢討。 2000 年 4 月 25 日，總統所公布第六次修憲後之憲法增修條文， 是我國行憲以來對國民大會制度所做第一次重要的變更。國民大會不 再具有任何主動行使職權的可能性，而成為「任務型國民大會」 （Mission-bounded National Assembly），僅因憲法增修條文明定任務 所需，例如複決憲法修正案時，才由人民選舉產生之，集會以一個月 為限，完成任務後即解散，不再有固定任期制。有學者稱此種任務型 國大為「朝露型」國民大會（陳新民，2001：360-361），並認為國 民大會制度改變至此，其實已不再有任何孫中山的理念。 1 1987 年 7 月 14 日，蔣經國總統發布命令，宣告台灣地區自 1987 年 7 月 15 日零 時起解除戒嚴，「國家安全法」亦同時施行。 2 台灣解嚴後至今，政府一共進行了七次修憲工作。第一次修憲時間為 1991 年， 第二次 1992 年，第三次 1994 年，第四次 1997 年，第五次 1999 年，第六次 2000 年，第七次即最近一次為 2005 年。至於，解嚴以前（中央政府播遷來台至 1987 年 7 月 15 日前）的修憲工作，共有四次，即政府對「動員戡亂時期臨時條款」 進行過四次修訂。2005 年 5 月 14 日，台灣舉行首屆也是最後一屆的任務型國大代 表選舉。3 當時所選出的任務型國大代表，主要職責就是進行第七次 憲政改革工程。同年 5 月 30 日，三百位任務型國大代表正式報到， 隨後集會並行使職權複決立法院所提出的憲法修正案。4 此第一次由 人民「選黨不選人」所產生的任務型國民大會代表，以及由其所組成 的「任務型國民大會」完成憲改，除締造了我國憲政史上的一項重要 紀錄外，第七次憲政改革工程最重要的一項修憲內容，就是徹底廢除 了國民大會此一制度。 就中央政府制度設計，居於所謂「五權憲法」體制核心地位的國 民大會，長久以來一直是社會各界和專家學者評論的焦點。然而，依 我國憲法第 25 條所設置的國民大會組織，為何會先被改革為「任務 型」國民大會，再經第七次的憲改被完全停止職權運作？當社會各界 較關注於第七次憲改結果中，包括立委人數減少、立委選制變更、公 投制度入憲等內容時，「任務型國大」廢除「國民大會」制度在我國 憲政改革史上之特別的憲政意義，確有值得研究和深入探討的必要。 本文主要在分析曾經擁有修憲全權並主導多次憲改的「國民大 會」，是在何種原因和背景下被改制為「任務型國大」；而此「任務 型國大」其職權又如何行使，及為何會在「第七次憲改」時做出自廢 武功的舉動；尤其「第七次憲改」將國民大會徹底的廢除，究竟對台 灣民主憲政的發展有何重要啟示和使命意義。只有透過對上述問題的 深入探討和研究，才能讓國人對憲政改革問題產生共識，5 並明瞭廢 3 任務型國大代表選舉，是台灣歷史上首度採用比例代表制的選舉制度，其制度 設計與實施經驗，除成為台灣憲政史上的重要里程碑，也可作為未來選制改革 的重要參考（李柏諭，2006：99）。 4 立法院於 2004 年 8 月所提出的修憲案，主要包括國會改革與公投制度入憲等重 要內容。 5 憲法是國家的根本大法，也是凝聚國人共識（consensus）的中心，如果國家的
除「國民大會」此一制度有其必要性，且確實對台灣民主憲政的推展 有一定助益，此為本文之重要目的。
貳、憲政改革與國民大會
一、國民大會改革的緣由
國民大會職權與性質的定位，早在憲法起草階段就是爭論焦點， 一直未曾止息。1949 年政府遷台後，國民大會獨占修憲權的制度， 不僅違背世界民主政治潮流的發展，且資深國民大會代表延任達 40 年之久未曾改選，更引起民眾的唾棄（林銘德，1997：55；黃年，2001： 303）。國民大會存廢問題探討的肇端，正式起於 1990 年 2 月 19 日 第一屆國民大會於陽明山中山樓召開第八次會議時，資深國大代表欲 藉著選舉總統機會擴增自身權力，不料此項舉動造成廣大民眾的強烈 不滿，而爆發了中正紀念堂的「三月學運」，6 運動主要訴求議題即 是「解散國大」。隨後政府於 1990 年 6 月召開「國是會議」，正式 對國民大會未來定位作一討論，而主張國大與立法院合併的建議也此 起彼落。當時執政的國民黨便成立了「憲政改革策劃小組」決議保留 國民大會此一制度，並設計未來「一機關兩階段」修憲原則7（李炳 人民對憲法沒建立共識，則國家發展自難收和衷共濟之功（Redish, 1995: 163-165）。 6 1990 年 3 月，數千名來自全國各地的大學生，為了抗議資深國大代表的爭權牟 利行為，到中正紀念堂前靜坐抗議，並提出「解散國民大會」、「廢除臨時條 款」、「召開國是會議」、「公布政經改革時間表」等四大訴求。此由學生們 自動發起的運動，受到政府及各界極大的重視，即是所謂的「三月學運」，也 稱為「野百合學運」。 7 所謂「一機關兩階段」修憲，是指由國民大會分為兩個階段進行修憲工程，即南，1992：42-43；石之瑜，1998）。當時，政府所以會設計並確立 「一機關」修憲，由國民大會完全掌握修憲權，是為了排除立法院修 憲的可能性。如根據憲法本文第 174 條第 2 項規定，立法院也具有擬 定憲法修正案的權利，但必須提請國民大會複決，故實際上「憲法修 憲權」是完整的掌握在國大代表手中。 1991 年 4 月「第一次修憲」，首先透過國會全面改選，解決其 合 法 性 與 代 表 性 不 足 的 結 構 性 問 題 ， 再 為 往 後 實 質 性 憲 法 修 改 （constitutional amending）預作鋪路，而國民大會存廢爭議也在此暫 時告一段落。至 1996 年 5 月，李登輝先生就任中華民國第九任總統 後，為建立各界對「憲政體制與政黨政治」等方面的共識，於 1996 年 12 月間，邀請朝野黨派及社會賢達召開「國家發展會議」。會議 中執政的中國國民黨與在野的民主進步黨，在一些重要議題討論協商 達成「共同意見」8 並公諸於世。就未來憲改而言，此「共同意見」 對現行憲政體制的變革甚大，形式上仍維持「五權憲法」架構，但有 關改革「國民大會」制度方面，主要有兩項重點。第一、國民大會代 表的總額適度減少，改由政黨比例代表制產生，並自下屆起停止選舉。 第二、凍結國民大會之創制、複決權，人民得就全國性事務行使創制、 複決權。 1997 年 7 月，朝野政黨正式合作完成第四次修憲，我國憲政體 制大致確定為「修正式混合制」，亦即為傾向總統制的雙首長制，但 第一階段由第一屆國民大會進行「程序修憲」，據以選出具有充分民意基礎的 第二屆國民大會，再由第二屆國大代表進行第二階段的「實質修憲」。而上述 「第一階段」修憲即是 1991 年的第一次修憲，「第二階段」修憲則是指 1992 年的第二次修憲。 8 國家發展會議經過五天的研討，在「憲政體制與政黨政治」議題上，計達成 22 項共識，這些共識都以條列方式寫出，作為未來朝野合作修憲的指標方向（國 民大會，2000：424-426）。
是在國會改革議題方面，未有重大突破，仍無法將前述有關改革國大 的「共同意見」落實。此最重要原因就在於「修憲權」為國民大會代 表壟斷的情形下，要讓獨享修憲大權的國民大會自我控制、自律定位， 談何容易。換言之，在總統改由人民直選後，國民大會的定位及其存 在價值，受到相當大的挑戰，但要透過國民大會改革其自身，幾乎是 不可能的任務（林銘德，1997：56；曾建元，2002：71）。然前述國 家發展會議，對國大制度作局部改革的建議，雖未能立即透過修憲實 現，但國內朝野肯相互妥協諒解，運用「政黨協商機制」解決憲政問 題的用心，仍是值得各界給予肯定的。 對於國民大會制度的存廢，社會各界依然討論不斷。直至 1999 年 9 月，國民大會進行第五次修憲時，引發重大爭議問題，9 導致輿 論嚴重反彈，因而開啟了改革國民大會的契機。1999 年 9 月 3 日， 第三屆國民大會完成了第五次修憲，通過了所謂「國大延任案」，此 國大代表自行圖利延長任期的法案一出，立即遭到各界批評與人民譴 責。雖然有人認為，此舉是為了凍結國大選舉所產生的必要之惡，但 在違反修憲界限中「國民主權」（popular sovereignty）核心價值下， 10 面對全國社會團體、政治精英、政黨、媒體，甚至於一般人民的不 諒解，無論「國大延任案」的理由是多麼具理想性和前瞻性，也難以 說服並逃脫司法審查機制的責難。 2000 年 3 月 24 日，司法院大法官會議作出第 499 號解釋，認為 9 1999 年的第五次修憲係以「無記名方式」表決，通過了依附立法院選出的政黨 比例代表制新國大及配合選舉時程調整的延長第三屆國大代表任期等方案，而 上述修憲內容，引起輿論極大的反彈（曾建元，2002）。 10 所謂「國民主權」是指憲法制定的權力、國家權力、政治運作的最終決定，都 應掌握在國民手中，由國民作最後的決定；我國憲法之所以規定「國民主權」 原理，並非賦予國民主權，而是由主權擁有者的國民，對此一事實再予確認（洪 泉湖等，2000：96；許慶雄，1992：235）。
第三屆國民大會所通過的第五次修憲案無效，並規定 1997 年 7 月 21 日總統所公布之第四次修憲增修條文繼續生效。大法官此項解釋，表 示國大代表必須於限期內全部改選。司法院的解釋公布後，國民黨與 民進黨立即在 2000 年 4 月 3 日舉行「政黨協商」，由國民黨代表蔡 正元提出修憲意見，並由國、民兩黨代表洪玉欽與吳乃仁共同簽署， 主要內容即未來將「國民大會」朝「非常設化」方向設計；同年 4 月 11 日，國民黨、民進黨代表再和新黨代表李炳南、無黨籍代表江文 如，共同討論前述國、民兩黨對未來國大定位的決定，最後三黨一派 的代表達成國民大會應「虛級化」的共識（國民大會，2000：453-456）。 2000 年 4 月 12 日，一份朝野高度共識的「中華民國憲法增修條 文部分條文修正案」，由中國國民黨中央政策會副執行長莊隆昌、民 主進步黨中常委吳乃仁、新黨全委會祕書長李炳南及無黨籍代表江文 如，在台北市國賓飯店再度協商後共同簽字確認（國民大會，2000： 453）。2000 年 4 月 24 日，國民大會終於在三黨一派代表合作下， 通過第六次修憲，完成「國大虛級化」的三讀程序，一舉解決困擾憲 改經年的國大定位問題，並賦予立法院更多的國會職權，使台灣的國 會改革工程走入正軌（李炳南、曾建元，2002：111）。至此，我國 唯一政權機關的國民大會，雖尚未完全廢除但實質已走入歷史。
二、國民大會改革的經過
國民大會制度的改革，是我國憲政改革（constitutional reformation） 的重大工程之一。現代民主政治以代議政治為其主要運作方式，而代 議制度若欲健全，國會制度實為其中心。我國國會（國民大會、監察 院與立法院）的改革，可上溯至 1990 年 3 月野百合學運廢除「萬年 國會」的訴求，為因應朝野要求憲政改革的呼聲，李登輝總統於該年召開國是會議，11 會中作成關於國會改革的若干點決議，這些決議在 歷次修憲中逐步實現。 第一次修憲完成於 1991 年 4 月，當時修憲的主要工作在解決「萬 年國會」的「資深民代」問題，讓國會全面改選，並規定第二屆中央 民意代表選舉的法源。依我國憲法第 28 條第 1 項規定，國民大會代 表之任期為 6 年，但憲法同條第 2 項又規定：「每屆國民大會代表之 任期，至次屆國民大會開會之日為止。」當初立憲時考量國民大會為 全國最高政權機關，而政權不可一日中斷，故主張每屆國民大會代表 之任期，較具彈性，即原則上為 6 年，但國家如遇重大事變，而次屆 國民大會代表尚未產生，則當屆國民大會代表的任期雖然已滿 6 年， 亦得繼續行使職權，這也是行憲後第一屆國大延任至 1991 年年底的 重要法源之一，並是萬年國會形成的原因（謝瑞智，1996：158）。 行憲後國家發生重大變故，政府被迫播遷來臺，因時局動盪不安 且事實上不能依法辦理選舉，在第二屆國大代表無法選出的情形下， 乃由第一屆國大代表自動延長其任期。但此延任竟長達四十餘年，就 在大陸地區選出之第一屆中央民意代表日漸凋零，且健在者也早已失 去民意基礎，並且也使政府喪失在臺灣政權合法性之多重背景下，社 會各界要求資深國大代表退職及希望國會徹底改革的呼聲不斷，司法 院大法官會議乃於 1990 年 6 月 21 日配合憲政改革，作出釋字第 261 號解釋，主張第一屆未定期改選之中央民意代表，應於 1991 年 12 月 31 日以前，完全終止行使職權。 第一次的憲政改革不但終止了萬年國會，同時修正了第二屆以降 中央民意代表的組成分子，使其更符合政治現實，更能代表台灣地區 11 1990 年 4 月，當時身兼國民黨主席的李登輝總統與民進黨主席黃信介展開歷史 性的會面，雙方針對憲政改革與國是問題，進行非常實質的對話；同年 6 月， 「國是會議」正式召開。
人民的民意（殷其光，2000：65-74）。國民大會代表原依憲法本文 第 26 條規定，其組成分子包括區域代表、蒙古代表、西藏代表、邊 疆地區代表、僑居國外國民代表、職業團體代表、婦女團體代表和內 地生活習慣特殊之代表（憲法第 135 條）等。在第一次修憲時，政府 決議廢除職業、婦女保障之全國不分區名額規定，是基於 1990 年召 開國是會議後的共同意見（李炳南，1998：64-71）。事實上，職業 團體代表制，早在 1969 年時即有廢除或改進之議。至於對婦女參政 的保障，憲法原是以婦女團體的方式規定，至第一次憲法增修條文時， 則將對婦女參政之保障，納入全國不分區之政黨比例代表的席次當 中，同時在以後歷次增修條文中逐步增加其所占比例，此反映出政府 對女性參政保障與對女性政治議題之重視。 「第二次修憲」完成於 1992 年 5 月，修憲主要內容之一就是將 監察院由中央民意機關的地位改制為「準司法機關」性質，亦即原兼 有西方國會功能的我國三個民意機關，即國民大會、立法院和監察院 等，經修憲後僅存國民大會與立法院維持國會的性質。然而雖歷經兩 次重大修憲，但我國「國會改革」工程並未停止，除國民大會與立法 院的職權爭議仍有待解決外，也由於上述兩機關過去開會時，皆有國 會暴力（parliamentary violence）發生與議事效率低落等不佳形象（張 淑中，2003：4-5）。除此之外，因 1996 年我國總統改由公民直選產 生，國大職權其實已大為減少，雖尚有重要的修憲權，但實際上修憲 並不頻繁，且修憲權長期由國大壟斷的制度，亦不符合許多民主國家 由國會提出修憲案，再由公民直接複決的憲政潮流趨勢。因此社會各 界「廢除國大」、「改革立院」及建立「單一國會」的聲浪十分高漲。 1999 年 6 月 8 日，第三屆國民大會集會進行第五次修憲，「國 會改革」就自然成為此次修憲的主要目標。協商討論結果，朝野兩大 政黨的國民黨與民進黨決議將國大代表全數採政黨比例代表方式選 出，亦即未來國大代表採依附在立法委員選舉之政黨比例代表制方式
產生。1999 年 9 月 3 日，第三屆國民大會第四次會議終於通過修正 中華民國憲法增修條文，將國民大會代表第四屆的名額定為 300 人， 並以立法委員選舉，各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例 分配當選名額。而自第五屆起再減少為 150 人；又為了方便立法委員 之預算審查，第四屆立法委員之任期延至 2002 年 6 月 30 日止（預算 編列已改為曆年制）。因此第三屆國民大會代表任期，也一起延至與 第四屆立法委員之任期屆滿之日止，計延長任期達二年一個月之久。 第五次修憲結果，由於國大代表延任自肥，欠缺正當性，遭到社 會各界質疑與批評。隨後 2000 年 3 月 24 日，大法官作出釋字第 499 號解釋，認為第三屆國民大會所通過的第五次修憲無效。該號解釋之 主旨，認為第五次修憲中規定國大代表之產生方式，係以性質不同及 職掌互異之立委選舉來分配國大議席，此種未經選舉程序且僅屬各黨 派按其在立法院席次比例指派之代表，與國民大會代表全體人民行使 政權之意旨，兩不相容，明顯構成規範衝突。此外，國民大會代表之 自行延長其任期，於利益迴避原則也有所違背。此二者（國代產生方 式、自行延長任期）因均與民主憲政秩序不合，且憲法修正之第 1 條， 第 4 條，第 9 條暨第 10 條，其程序俱違背公開透明原則及國民大會 議事規則第 38 條第 1 項規定，其瑕疵已達明顯重大之程度，違反修 憲條文發生效力之基本規範，故上開條文應自解釋公布之日失其效 力。也由於上述釋字文否定國民大會的修憲結果，可看出國民大會走 向徹底改革已是必經之路。
參、任務型國大的由來及其職權
一、任務型國大代表的產生與權利
針對第五次修憲「國大延任案」遭到社會各界撻伐和大法官解釋無效，以及第十任總統大選結果政黨即將輪替的影響，國內朝野兩大 政黨達成共識，國民大會於 2000 年 4 月 8 日再度集會，展開第六次 的憲改工程，並確定將國大制度朝「虛級化」的方向設計。我國憲法 上具政權性質的國民大會，至此功能已大幅喪失。第六次修憲主要內 容，除將國民大會的重要職權移交由立法院行使外，尚包括取消大法 官優遇等規定。當然，國民大會此種主動釋放權利，甚至可說是自廢 武功的表現，在我國憲改歷史上也算是一項特殊事件。 根據 2000 年 4 月 25 日總統所公布第六次修憲的憲法增修條文第 1 條第 1 項：「國民大會代表三百人，於立法院提出憲法修正案、領 土變更案，經公告半年，或提出總統、副總統彈劾案時，應於三個月 內採比例代表制選出之」。第 3、4 項接著規定：「國民大會代表於 選舉結果確認後十日內自行集會，國民大會集會以一個月為限」、「國 民大會代表任期與集會期間相同」。換句話說，未來國民大會代表是 有任務時，才經由比例代表制之選舉方式產生，其任期為一個月，在 這一個月期間內，針對憲法修正案、領土變更案或總統、副總統彈劾 案，進行同意或反對的投票。 至於採「比例代表制」產生的規定，原先國民黨和民進黨之政黨 協商版本，是採「政黨」比例代表制選出之，但如此恐將剝奪無黨籍 人士和獨立候選人之參政空間，故最後兩大黨主張將政黨二字去掉， 至於比例代表制如何運作情形，則交由立法院制定法律決定之。2002 年年初，立法委員陳金德和蔡正元曾分別提出了國大代表的選舉草 案，而主管選舉事務的內政部，也在同年年底提出官方版的草案，提 交立法院審議（李兆坤，2003：75）。立法院內政及民族委員會就上 述三個版本完成審查，並透過朝野黨團協商，惟協商期間由於朝野意 見不一，立法過程一再地被延宕，最後立法院於 2005 年 1 月 14 日， 才正式立法通過「國民大會代表選舉法」。 從增修條文的規定可知，國民大會改革為任務型的非常設機關，
當初設計是只有在修改憲法、變更領土、彈劾總統及副總統時，才由 人民選舉產生，對於國家重要事項進行「贊成」或「不贊成」的投票， 對於立法院並無牽制或制衡功能，只是最新民意的表現，可說是一種 「準公民複決」或「間接公民複決」機關性質的設計。雖然有部分人 士主張，此種任務型國大並不須經選舉產生，只要在立法院通過修憲 案、領土變更案、總統副總統彈劾案時，由總統召集各縣市民意代表 進行複決即可，如此可避免比例代表制的缺失，也可減少因選舉產生 的社會成本（洪泉湖等，2000：153）。但最後修憲時仍決議經選舉 產生任務型國大代表，主要用意即在展現最新民意，然此種維持國大 形式組織並未真正廢除國大的作法，與社會各界及國人要求徹底改造 國會的期待，仍有極大的差距。 至於「任務型國大代表」的權利與保障是否因修憲後有所改變， 即與原由人民選出的「國民大會代表」不同，其實仔細研究分析，兩 者的職權和福利是完全相同的。換言之，第六次修憲雖將「國民大會」 轉變成「任務型」的非常設機關，但「任務型國大代表」依憲法本文 及增修條文所享有的地位、權利並未減少。亦即由比例代表制所產生 的「任務型國大代表」，仍擁有同一般民主國家國會議員的保障，分 析如下：(1) 言論免責權的保障：依憲法本文第 32 條規定：「國民大 會代表在會議時所為之言論及表決，對會外不負責任」，因為國大代 表在會議時所為之言論與表決，如須對外負責，則勢必會有所顧忌， 不能自由表示意見，於行使職權時多有妨礙，故憲法特設此規定予以 保障。(2) 不受逮捕或拘禁的保障：依憲法第 33 條規定：「國民大會 代表，除現行犯外，在會期中，非經國民大會許可，不得逮捕或拘禁」， 因為國民大會代表之身體自由如無特別保障，得以隨時逮捕或拘禁， 恐將遭受威脅而不得行使其職權，如此將影響國民大會開會及表決人 數。因此，即使任務型國大代表任期極短只有一個月，但不論言論免 責權、不受逮捕權及領受報酬等權利（陳新民，2001：380-382），
任務型國大代表都應該是享有的。
二、任務型國民大會的組織與職權
國民大會職權在第六次修憲時做了重大變更，故增修條文第 1 條 第 4 項規定：「國民大會職權調整後，國民大會組織法應於二年內配 合修正」（國民大會，2000：36）。1994 年第三次修憲時規定，自 第三屆國民大會起設議長、副議長各一人，由國民大會代表互選之， 議長對外代表國民大會，並於開會時主持會議。此一規定，使國民大 會得以強化其組織並提升其地位，但 2000 年第六次修憲時已將國民 大會設置議長、副議長的法源刪除，其組織法也隨之更動。 依 2002 年 5 月 17 日，總統所公布之國民大會組織法規定，國民 大會集會期間設主席團，主席團主席 11 人，依各政黨國民大會代表 當選席次比例推舉之；其任期與國民大會代表同〈組織法第五條〉。 國民大會主席團主席依協商主持國民大會集會，並綜理集會期間事務 〈組織法第六條〉。同時，國民大會置秘書長一人，由主席團遴選國 民大會代表兼任之，承主席團之命處理會務；其任期與國民大會代表 同。祕書長未經主席團遴選產生前，得經政黨協商，由國民大會代表 當選人代理之〈組織法第九條〉。國民大會未集會期間之業務，由立 法院派員辦理之〈組織法第十條〉。除此，即使國民大會集會，依照 憲法增修條文第一條規定，國民大會代表為執行憲法所定之職權時， 於選舉結果確認後十日內自行集會，且國民大會集會以一個月為限。 由上述第六次修憲後所制定的國民大會組織法條文可知，其後國 民大會此一機關實已被設計為「無形國大」的組織，換言之，只有任 務時（例如複決立法院所提出的憲法修正案）才集會存在，任務完成 後解散，已非一般民主國家常設性的民意機關，因此國大組織虛級化， 可以說是廢除國大前一項重要的制度設計。其實，解嚴後政府共進行 過七次的憲改工程，除第六次（國大虛級化）和第七次修憲（廢除國大）外，幾乎歷次修憲後國大都有權力調整情形發生12（詳如表 1）。 也因為國大多次調整權力，以及我國憲法修憲權長期由國大壟斷，產 生修憲時竟無制衡機關之弊病，而屢遭社會各界及國人批評。因此， 朝野兩大政黨才會於 2000 年 4 月進行第六次修憲，將修憲權區分「提 案」與「複決」分立的程序，並分別由「立法院」及「國民大會」職 司，以去除單一機關掌控修憲之弊病。 總之，2000 年 4 月完成的第六次修憲，是為配合國會制度改革， 將國民大會朝虛級化的方向設計，所以取消了國民大會的修憲創制 權，僅保留修憲複決權，亦即由立法院提出修憲案，再交由任務型國 大複決。而憲法本文第 174 條第 2 款中規定：「由立法院立法委員四 分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定 憲法修正案，提請國民大會複決」，其中對於國大複決立法院所提修 憲案未規定應如何複決。然而本條文對國大既然明白規定係採「複決」 方式，而非對立法院提出的修憲案來「決議」，可見所謂「複決」應 為全案而非分條表決，以免割裂了立法院修憲案的全盤理念與體系。 而事實上，2005 年 6 月 7 日由任務型國大代表所完成的第七次修憲 工作，當時就是由國大代表對立法院提出的修憲案作「全案」而非「分 條」之複決。另外，除「複決憲法修正案」權利外，本來依憲法增修 條文規定任務型國民大會也具有「複決領土變更案」以及「議決總統 副總統之彈劾案」等權利，但因第七次修憲時立法院並無提出上述兩 案，且第七次修憲後國民大會制度也被廢除，因此上述兩項職權未來 12 憲法原規定國民大會有修憲創制權以及修憲複決權，只是輔助人民行使「政權」 的一個機關，但國大藉著歷次修憲逐漸提高其地位與職權，此可由動員戡亂時 期臨時條款的四次修正與解嚴以後的前五次修憲內容可看出，而國大所以會不 斷調整權利（如國大組織常設化、增加人事同意權、聽取總統國情報告，以及 設立議長、副議長等權限），最主要原因乃修憲權過去完全是由國民大會所單 獨掌控所致（王孟倫，2000：45-51）。
將不會出現由國民大會實施之任何可能。 ܑ 1āέ៉ྋᚑޢ።ѨጳԼ۞ࢋ̰ट 修 憲 次 序 修憲年代 修 憲 通 過 條 文 修 憲 重 要 內 容 第一次修憲 1991 年 第一屆國大通過 憲法增修條文十 條；並廢止動員 戡亂時期臨時條 款。 1. 第一屆資深民代限期全部退職完畢。 2. 賦予第二屆國大代表取得未來民選之法 源。 3. 總統決定國家安全大政方針。 第二次修憲 1992 年 第二屆國大通過 憲法增修條文第 十一條至第十八 條。 1. 賦予國大對司法、考試、監院三院之重要 人事有同意權；且國大每年至少集會一 次。 2. 確定總統、副總統由自由地區人民直接選 舉。 3. 國民大會集會期間得聽取總統國情報告， 並檢討國是、提供建言。 第三次修憲 1994 年 第二屆國大將過 去兩次通過的十 八條增修條文， 一併重新整理修 正為十條。 1. 國大自第三屆起設議長、副議長；國大常 設化。 2. 確定總統公民直選產生。 3. 國大行使職權之程序，由國民大會自行定 之，不適用憲法第三十四條規定。 第四次修憲 1997 年 第三屆國大通過 憲法增修條文十 一條。 1. 國大對立法院提出之總統、副總統彈劾案 有議決權。 2. 引進不信任案及解散國會權的機制設計。 3. 精省及省議會；政府體制及層級調整。 4. 行政院長由總統任命，不需立法院同意。 第五次修憲 1999 年 第三屆國大通過 憲法增修條文十 一條。（此次修 憲，後經大法官 解釋無效） 1. 通過國大代表任期再延長兩年一個月。 2. 國大代表定為三百名以政黨比例方式選 出。 3. 立委任期調整為四年與總統一致。 第六次修憲 2000 年 第三屆國大通過 憲法增修條文十 一條。 1. 國大職權虛級化；重要職權移由立法院行 使。 2. 國大未來成為「任務型國大」性質。 3. 排除大法官終身職優遇。 第七次修憲 2005 年 任務型國大通過 憲法增修條文十 二條。 1. 將國民大會制度正式廢除。 2. 將立委席次減至 113 名及立委任期調整為 4 年。 3. 將立委選制改為「單一選區與兩票制」。 4. 引進公民投票複決機制。 資料來源：作者根據國民大會歷次憲改增修條文內容資料整理編製而成。
肆、廢除國民大會的權力分立意涵
一、打破「孫中山遺教」為修憲界限的說法
我國憲法修改有無界限，長期以來是學界爭辯的問題，尤其「五 權憲法」所建構的我國中央政府體制，是否也構成法理上不得碰觸的 修憲界限，也一直是國內朝野在「憲政改革」議題上的爭議焦點所在 （許宗力，1999：37）。其實，經本文研究後發現，政府於 2005 年 所進行的第七次修憲將「國民大會」廢除，有一個重要憲政意義，就 是打破了「孫中山遺教」為我國修憲界限的理論主張。 一般而言，有關憲法的修改是否有界限，傳統上大致可分為「無 界限說」與「有界限說」兩種。主張「無界限說」者的基本觀點，認 為憲法與一般法律之間，除了憲法具有最高性的形式法律效力之外， 其他諸如修改程序、修改限制等均與法律無異。另外從各國實際上的 憲政運作，也確實有憲法修改不應有，亦無法有修改界限之實例。13 例 如德國憲法學者 Paul Laband G. Jellinek 就曾指出，憲法並非立於國 家權力之上，而係與其他法律，同為國家意思之行為，因此可隨著時 代的變遷及國家意思的改變而修正。在此原則下，憲法除了形式上為 國家最高法典之外，別無特別意義。葛哈‧安須茲（Gerhard Anschiitz） 受其影響，認為對憲法之修改，不僅一般性條文可以修改，就是屬於 制憲者的重要政治決定、國家體制結構、共和民主精神等，無一不可 經由修憲權而修改之（薩孟武，1993：36）。 13 例如法國第四共和憲法第 95 條雖規定「共和國體不得修改」，但憲法並未保障 第 95 條本身不得修改，所以有修憲權者可先刪除第 95 條條文，再進而修改共 和國體，顯然這種實定法上的限制是沒有意義的（姚中原，2003：95）。日本明治憲法時代的佐佐木，也持「無界限說」看法，他強調憲 法縱有限制修改的規定，抑或有其基礎原則，實際上難以抵擋現實社 會的力量。只是佐佐木氏是從進化論的觀點思考，認為法規乃為社會 現象的規範，一旦社會現象有所變遷，憲法內容若不能以新的社會現 象為基礎，制憲者即使限制某些原則不可修改，實無任何意義，也無 法產生限制的作用。在此情形下，與其強行以根本法的規範去限制一 些不可能達到之目的，不如從現實層面讓修憲者有充分發揮的空間， 使先前制憲者制定的憲法，能適應新的社會現象，而永久存續且更具 意義（陳滄海，1999：230-231）。除此之外，我國學者林紀東、黃 昭元14 也主張修憲應採「無界限說」，林紀東認為法律為社會生活的 規則，係因應社會生活需要而產生，所以必須隨社會生活的變遷而變 遷，因此如果認為憲法修改非有限制不可，似與憲法為社會生活規範 且宜富有適應性的本質不能符合（林紀東，1980：122）。 主張憲法修改「有界限說」者，認為民主憲法有其基本精神，規 定憲法基本精神的條文，不能成為修憲的對象。因為憲法的基本精神 為構成憲法的主體，一旦可任意變更，憲法尊嚴與憲政意義將完全喪 失。至於修憲應有界限的理論，可溯源於法國大革命時代的理論家西 耶（Abbe Sieyes）（陳新民，2001：847），其於 1789 年將美國區分 憲法與法律的成例，與法國盧梭之全意志理論，綜合析理而形成其憲 法變遷理論，明白區分「創設憲法之權」（pouvoir constituant）以及 「憲法所創設之權」（pouvoir constitue）。憲法所創設的權力是制憲 者所賦予，當然不能凌駕制憲者本身的「創設憲法之權」（董保城， 1991）。簡言之，主張憲法修改採「有界限說」者，認為任何憲法均 有其基本精神，不容破壞；且強調修改憲法不能逾越到制定新憲。 14 學者黃昭元認為憲法除形式上為國家最高法典外，與一般法律並沒有差異，同 為國家意志的行為，可隨時代發展而任意修改（1997：224-227）。
1920 年代由於威瑪憲法第 76 條之爭議，德國著名思想家兼憲法 學者施密特（Carl Schmitt），承襲了西耶的創設憲法之權（制憲力） 與憲法所創設之權（修憲力）的理論，提出不得修改的「憲章」 （Verfassung）與可以修改的「憲律」（Verfassungsgesetz）之說，而 發展為「修憲界限論」的基礎原理（劉慶瑞，1988：24）。然而，何 者為憲法不得修改的「憲章」，施密特以威瑪憲法為例指出「民主原 則」、「共和國體制」、「聯邦國家結構」，「以基本權利與權力分 立為內容之市民法治國」，以及「議會代表式的立法與統治形式」等 事項屬於「憲章」。因為憲章的這些基本內容，為構成憲法「本質」 （Substanz）並超乎法律與規範之上，乃制憲者的具體政治決定，為 國家其他法典與規章的基礎，故絕對禁止修憲權加以侵犯（許宗力， 1982：42；陳新民，2001：848）。 我國早期學者薩孟武和劉慶瑞，15 或晚近學者如許志雄、陳慈陽、 李建良等人，16 也都是修憲「有界限說」的主張者。薩孟武、劉慶瑞 兩位學者都認為有關國體、政體及修憲程序等規定，是完全不能修改 和更動的，這些相關條文即是施密特所稱的「憲章」。如對照我國現 行憲法，首先是第 1 條：「中華民國基於三民主義，為民有、民治、 15 薩孟武、劉慶瑞兩位學者大抵承續德國施密特的主張，認為憲法制定權與憲法 修改權性質不同。憲法制定權不是受之於「法」，而是產生於「力」。力決定 了國體為共和或為帝制，力決定了政體為民主或為獨裁，這個國體和政體便是 憲法的根本精神。而根本精神決定了，才能產生許多制度，一方與根本精神相 配合，他方制度彼此之間又保持其統一性。反之，憲法修改權不是產生於力， 而是受之於法（薩孟武，1993：23-30；劉慶瑞，1988：27）。換言之，力制定 了憲法，再由憲法授予某個機關以修改憲法的權。因此憲法所創設的權（憲法 修改權），如果竟然破壞憲法的根本精神，這在邏輯上是不通的（蔡宗珍，1996）。 16 國內這些學者雖對修憲應有界限的程度看法不同，但大抵都是「有界限說」的 主張者。請參閱許志雄（1997：170）、陳慈陽（1997：173）和李建良（1999： 507）等。
民享之民主共和國」其中的「民主共和」四個字，即說明我國國體為 「共和國」，政體為「民主國」而不是「君主國」，也不是「專制國」， 即使以憲法規定的程序修憲，也不得修改為「君主專制」，否則革命 先烈的血就白流了；其次，則為憲法本文第 2 條：「中華民國之主權 屬於國民全體」，從此一規定，顯示我國憲法的基本精神為「主權在 民」，凡是具有中華民國國籍者皆擁有「國民主權」，得參與中華民 國憲法之修改；第三，則為憲法第 174 條所規定的修憲程序，也是不 可更改的部分，亦即憲法只規定國民大會有修改憲法的權力，但並未 賦予「制定憲法的權力」（李鴻禧，1988）；換言之，也就是修改憲 法不能逾越到憲法的重新制定。 另外，因為「憲章」除可列入憲法本文中，也可以憲法的前言方 式存在，例如美國憲法前言：「美國人民為建設完美聯邦，樹立公平 正義，保障國內安寧，籌備設立國防，增進全民福利，並謀今後人民 永久樂享之自由幸福，爰制定本憲法」。由於我國憲法前言規定，中 華民國憲法是依據孫中山創立中華民國之遺教而制定的，而所謂「孫 中山遺教」主要是指「三民主義」和「五權憲法」，因此過去就有些 學者理所當然地認為「三民主義」、「五權分立」、「權能區分」、 「均權制度」等精神，亦是我國修憲界限不可更動的範圍（馬起華， 1983：105；謝瑞智，1983）；17 且依過去歷次修憲經驗，國民黨執 政時的當權派也曾強調「五權憲法」的政府體制，是不能改變的（胡 佛，1998：295）。 也因為國民大會為憲法所設置的機關（薩孟武，1993：26），對 部份新黨、國民黨或親民黨的黨員而言，乃象徵中華民國法統的維繫。 如將國民大會廢除，除會挑起政黨內部派系的紛爭與衝突，甚至會演 17 例如，學者馬起華就認為「三民主義」為我國立國基礎及制憲依據，這是絕對 不能修改的部分（1983：105）。
變成朝野政黨在意識形態的「統獨大戰」（李炳南、顏明聖，1999： 77）；不僅如此，一旦停止國民大會之運作，並將其職權移轉給立法 院，未來也可能會造成立法院獨攬國會全權，出現「立法獨裁」現象。 雖然有上述問題的疑慮，但由於時空環境皆已改變，且「廢除國 大」已是執政黨的憲改目標，18 加以社會各界和多數人民也都有「廢 除國大」、「還政於民」的想法，因此，在國內朝野兩大黨的協商和 共識下，變更「立法委員選制」、引進「公投複決機制」，並廢除「國 民大會制度」等，就成為第七次修憲的主要目標和方向。 其實，1999 年第五次憲改後，大法官做出釋字第 499 號，宣示 憲法中具有本質之重要性而為憲法整體基本原則之所在者（如我國憲 法第 1 條所樹立之「民主共和國原則」、第 2 條「國民主權原則」、 第二章「保障人民權利」，以及有關「權力分立與制衡之原則」等）， 如聽任修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破毀，該修改 之條文即失其應有之正當性。就釋字第 499 號內容分析，說明了國民 大會修憲範圍不論程序上或實質上皆受到某種限制，換言之，大法官 這種從嚴界定修憲界限的立場，已表明我國修憲界限是類似所謂的「有 界限說」（顏厥安，1999；許宗力，2000；許智閔，2005：136）。 然而釋字第 499 號作出後，各界對大法官是否具有審查國大修憲案的 權力，和「大法官會議」是否已成為「太上修憲機關」，以及立法院 是否可完全承受國民大會的職權等問題，曾引起很大爭議。19 所以會 18 參見陳水扁總統於 2004 年 5 月 20 日就職演說全文中，提到希望於 2008 年之前， 完成「廢除國大」、「公投入憲」等憲政改造之工程。 19 例如，國民大會對立法院依據第六次修憲的增修條文，修法通過國大祕書處自 2003 年 5 月 20 日起「無形化」，並應將業務移交由立法院完全承受。國大祕書 處對此不服，指控立法院修法已抵觸憲法制衡精神，向司法院聲請釋憲，但司 法院大法官經過討論後，做出審查結果，決議不受理（中國時報，2003；聯合 報，2003）。
產生上述問題，此皆源於我國修憲界限一直不明確以及朝野政黨、社 會各界對大法官的解釋未能完全產生共識所致。20 2005 年朝野兩大政黨（民進黨與國民黨），聯手合作進行第七 次憲改，並完成廢除國民大會，雖然不能據此斷言我國憲法的修改屬 於「無界限說」，或是不屬於「有界限說」，21 但以「孫中山遺教」 作為我國憲法修改「有界限說」的一個論據確實已受到推翻。換言之， 第七次憲改將國民大會制度完全停止適用的措施，是繼 1997 年「第 四次憲改」後，22 再一次造成我國憲政體制和國會制度的重大轉變， 因此未來國內若仍有其他政黨或學者主張「孫中山遺教」為我國修憲 界限不可更動的範圍之一，恐怕已是不合時宜與實際，也無法被社會 各界接受。
二、打破「五權憲法制」為憲政體制的說法
我國憲法適用對象為台灣社會與人民，而其隨著社會變遷作出調 整，自是理所當然。1991 年以前，由於「動員戡亂時期臨時條款」 的存在，使得我國「憲政體制」一直受制於強人威權統治；1991 年 5 月 1 日，「動員戡亂時期臨時條款」公告廢止，台灣回歸正常憲政秩 序，而中華民國憲法如何因應台灣民主化腳步，進行必要適當修改， 20 在 2000 年以前，不論從歷史或從國民大會的運作上觀察，我國修憲範圍是沒有 限制的，且國大是唯一修憲的機關。然而，當第三屆國大第五次修憲通過所謂 「國大延任案」，遭到司法院大法官的認定無效，至此確立了我國修憲範圍是 有限制的，但是學界也引發了「修憲權」與「釋憲權」兩者權力爭議的問題（陳 春生，2000）。 21 不同的修憲理論或修憲方式，所表現出來的民意內 涵極可能也會相當的不同 （Mahler, 1995: 25-30）。 22 1997 年第四次憲政（或稱「九七憲改」）後，我國憲政體制大致確定為「修正 式雙首長制」。並務實面對台灣 2,300 萬人民的期待與需要，23 便是當時政府首要之 務（檔案管理局，2008：185）。換言之，1990 年代以來的多次憲政 改革，基本上是台灣人民依體制內的法律規範，逐步將 1940 年代制 定於中國大陸的中華民國憲法，不斷地進行調整修訂，目的除了是希 望找出一套能真正合乎台灣人民實際需要的憲政規範，並將「國民大 會」修憲權還給作為制憲權主體的「台灣人民」外；另外一個重要目 的，就是希望將我國當前「憲政體制」的定位，作一釐清（張嘉尹， 2006：27；檔案管理局，2008：186）。 民主政治的憲政體制類型，一般政治學家多區分為「總統制」、 「議會內閣制」和「委員制」三者。採「三權分立」先進民主國家， 「總統制」以美國為代表，「議會內閣制」以英國為代表，「委員制」 則以瑞士為代表（呂亞力，1993：177；盧瑞鍾，1995：144）。然而， 根據孫中山思想的五權憲法理論，我國「憲政體制」究竟應屬於何種 制度，國內學者引用孫中山在「孫文學說」第六章的揭示：「組織國 民大會，以制定五權憲法，以五院制為中央政府」，認為五權憲法的 中央政府體制，不同於歐美國家，是一種獨特制度，24 可以稱為「國 民大會制」、25「五院制」（林紀東，1982：71；邱榮舉，1987：182）、 23 中華民國憲法制定於 1946 年，實施不及二年，中央政府即搬遷來台，其在台灣 的適用時間，超過其施行於中國大陸的 30 倍以上，就「法統」而言，固然代表 著 1940 年代中國大陸相當程度的民意；然而，1949 年以後，中國大陸情勢丕變， 此「法統」逐漸失去實質台灣人民的支持，憲法如同是一部白紙黑字，喪失其 真正法的生命力（檔案管理局，2008：186）。 24 例如，學者馬起華認為我國的五權憲法制度是有其創造性和獨特性，因此不能 以英美各國的政治制度為衡判五權憲法的標準（中國五權憲法學會，1970：87）； 除此，學者邱榮舉也認為孫中山所設計的中央政制，是基於「權能區分」原則， 將國家的政治大權區分為「政權」與「治權」兩部分，此與權能不分的外國中 央政制本難比擬（1987：176）。 25 學者顧不先認為「國民大會制」是從政權機關來講，「五院制」是從治權機關
「五權制」或「五權憲法制」（任卓宣，1970：160；胡佛，1998：181； 高旭輝，1981：87）。 第七次憲改停止國民大會所有職權行使的舉措，不只具有打破「孫 中山遺教」為我國修憲界限主張的深層憲政意涵，也同時打破了我國 中央政府體制過去所謂「五權憲法制」的說法。所謂五權憲法體制， 係根據孫中山的「權能區分」理論而來，權能區分的主要涵義，就是 人民有權、政府有能，並且使權能平衡。換言之，人民有四個政權（即 選舉權、罷免權、創制權、複決權），在中央由國民大會行使；政府 有五個治權26（行政權、立法權、司法權、考試權、監察權）由五院 行使，而五院皆對國民大會負責（國立編譯館，1984：120-121）。 也因為如此，五院便稱為「治權機關」，而國民大會則稱為「政權機 關」。 台灣解除戒嚴後共歷經七次修憲，憲政體制也發生了根本變化， 然我國中央政府體制究竟是「議會內閣制」抑或是「總統制」，一直 是國內朝野爭論不休的問題。一般學者傾向將台灣現行憲政體制界定 為類似「半總統制」（semi-presidentialism）或「雙首長制」（dual-executive system），其特色為國家同時存有兩位實權的行政首長：其中一位是 由民選產生的實權總統，另一位是由總統直接任命而不需國會同意的 行政首長（蘇永欽，2001：195-210；林水波，2002：308-313）。在 來講，而二者在本質上是一體的。至於五權憲法體制的總統，有其政治地位， 既不同於內閣制的「虛位元首」，也不同於總統制的總統，因此也可稱為「新 總統制」（顧不先，1983：37-38）。 26 根據「權能區分」原理，政府權力是集中的，「五個治權」只是五種不同職務， 是不能相互制衡的。就政府內部組織而言，五權的相互關係及其功能，並不在 於政府權力的分立，而是在於政府職能的分配，即不重在分權而在分工，不在 於政府權力的相互制衡，而是在於政府職務的統一與合作（周繼祥，2000：166-167）。
此「雙首長制」下，總統有權決定國家大政方針，行政院為最高行政 機關且必須向立法院負責。除此，行政院長有法案副署權，立法院對 行政院長有不信任投票權，總統可以被動解散立法院，而立法院也有 彈劾和發動罷免總統的權利（何輝慶、楊智傑，2006：26；林佳龍， 2001：330）。 然而，歷經多次修憲後，類似上述「雙首長制」的我國憲政體制， 由於總統具有民意基礎且有權單方面任免行政院長，總統行政權力似 乎有強化的趨勢（楊秀娟，2003：37）。但實際運作情形未必如此， 例如 2000 年至 2008 年民進黨執政期間，當時我國為「少數政府」型 態，27 行政院與立法院互動不佳，但由於立法院未提不信任案，而總 統與行政院長也無主動解散立法院的權力，以致於許多重大政策，政 府都無法順利推行，形成嚴重的「憲政僵局」。雖然，理論上而言， 我國的「憲政體制」是可以透過修憲機制給予調整，但因為第七次憲 改「廢除國大」與「公投入憲」的結果，已使得未來政府修憲變得更 加困難；28 換言之，中華民國現行「憲政體制」將來要再透過修憲機 制重新調整的難度，已愈來愈高（張嘉尹，2006：27；何輝慶、楊智 傑，2008：266）。 總之，不論是「混合制」、「半總統制」或是稱為「雙首長制」， 27 2000 年 5 月，台灣首次政黨輪替，當時雖由民進黨籍陳水扁先生當選總統，但 由於立法院的多數席位仍是由國民黨掌握，因而造成行政院與立法院之間衝突 不斷，而此種「少數政府」、「朝小野大」現象，即使 2004 年陳水扁連任總統 至 2008 年 5 月期間，依然未曾改變。直到 2008 年 5 月，國民黨籍馬英九先生 當選並就任總統後，因行政權與立法權皆由國民黨掌握，上述「憲政困境」才 得到解除。 28 依據現行「中華民國憲法增修條文」第 1 條第 1 項規定，未來政府要進行修憲， 要經過兩階段的程序，除了先由立法院提出憲法修正案並經公告半年後，再必 須經過公民的投票複決，才算是正式完成。
在台灣解嚴後的前六次憲改，因為不論修憲結果如何，基本上仍維持 「國民大會」制度的形式存在，亦即並未將孫中山思想所謂的「政權 機關」真正廢除，因此我國「憲政體制」也一直有獨特的「五權憲法 制」說法。然而，2005 年 6 月 10 日，總統所公布的「中華民國憲法 增修條文」第 1 條第 2 項內容為：「憲法第二十五條至第三十四條及 第一百三十五條之規定，停止適用」；換言之，第七次憲改結果，已 將憲法本文所有關於國民大會職權的條文，全部給予停止適用，也就 是將「國民大會」原有的職權不再由國大本身行使，而是交由「立法 院」行使，或是透過「公投制度」行使。也因為國民大會此一具「政 權」性質機關」被完全廢除，所以未來我國憲政體制可以說，自第七 次憲改後，已不再完全具有「五權憲法制」原有的精神了。
伍、廢除國民大會的國會改造意涵
一、解決「複數國會」長期爭議
2005 年第七次修憲廢除國民大會制度，除有打破「孫中山遺教」 為我國修憲界限理論的意義外，另一個重要憲政意義就是結束了台灣 長期存在的「複數國會」爭議問題。台灣由威權體制走向民主體制的 過程中，其中最重要的一項憲政改革，便是廢除「萬年國會」以及解 決「複數國會」爭議。而造成台灣會有「萬年國會」和「複數國會」 情形，實由於司法院大法官會議的兩項解釋案而來。首先，與「萬年 國會」有關的是 1954 年釋字第 31 號解釋文，全文內容如下：「憲法 第六十五條規定，立法委員之任期為三年。第九十三條規定，監察委 員之任期為六年。該項任期本應自就職之日起，至屆滿憲法所定之期 限為止。惟值國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉時， 若聽任立法、監察兩院職權之行使陷於停頓，則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違，故在第二屆委員未能依法選出集會與召集以前，自應 仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權」（陳陽德，1998： 38）。也由於上述解釋文，使大陸遷徙來台的三個中央民意機構成員， 取得了無限延長其任期的依據。 其次，台灣「複數國會」問題是緣起於第 76 號解釋文。而該號 解釋文的背景是 1954 年世界國會聯合會開會，我國立法院以應有國 會代表參加，而以立法院為國會向該組織提出參加之申請。惟監察院 及國民大會對於何機關始相當於民主國家之國會，而得派遣代表參加 有不同意見，乃由總統府祕書長送請大法官解釋（林子儀等，2003： 166）。1957 年司法院大法官釋字第 76 號解釋文，全文主旨為：「我 國憲法係依據孫中山先生之遺教而制定，於國民大會外並建立五院， 與三權分立制度，本難比擬。國民大會代表全國國民行使政權，立法 院為國家最高立法機關，監察院為國家最高監察機關，均由人民直接 間接選舉之代表或委員所組成，其所分別行使之職權，亦為民主國家 國會重要之職權。雖其職權行使之方式，如每年定期集會、多數開議、 多數決議等，不盡與各民主國家國會相同，但就憲法上之地位及職權 之性質而言，應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之 國會」。也因為第 76 號解釋文的出爐，以及前述第 31 號解釋文的影 響，形成台灣長期的「複數國會」爭議和造成民間習稱的「萬年國會」 現象（鄭牧心，1987：7），也因此阻礙了我國憲政體制的正常運作。 1987 年台灣解除戒嚴，是我國民主憲政發展邁向新里程碑的開 始。由於人民權利大幅增進，政府和人民也有「必須逐步回歸憲法體 制」之共識，使得「萬年國會」和「複數國會」的憲政爭議有了解決 方向。司法大法官會議在 1990 年作成釋字第 261 號解釋文，全文如 下：「中央民意代表之任期制度為憲法所明定，第一屆中央民意代表 當選就任後，國家遭遇重大變故，因未能改選而繼續行使職權，乃為 維繫憲政體制所必要。惟民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民
主憲政之途徑，而本院釋字第 31 號解釋，憲法第 28 條第 2 項及動員 戡亂時期臨時條款第 6 項第 2 款、第 3 款，既無使第一屆中央民意代 表無限期繼續行使職權或變更其任期之意，亦未限制次屆中央民意代 表之選舉。事實上，自中華民國 1969 年以來，中央政府已在自由地 區辦理中央民意代表之選舉，逐步充實中央民意機構。為適應當前情 勢，第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經 常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於 1991 年 12 月 31 日以 前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關 法規，適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之 運作」。 第一屆資深國民大會代表在 1991 年 12 月，依據大法官會議第 261 號解釋辦理退職，第二屆國民大會代表依照憲法增修條文第 1 條選舉 產生，並依據憲法增修條文第 6 條，於產生後 3 個月內，由總統召集 國大臨時會進行第二次修憲。1992 年 5 月 27 日第二屆國民大會臨時 會完成憲法增修條文第 11 條至 18 條之 3 讀程序，於 5 月 28 日公布實 施。第二次修憲共計通過憲法增修條文 8 條（湯德宗，2000：104-106）， 其中增修條文重要內容之一，即是將監察院從具有「民意機關」性質， 改制為「準司法機關」，也因為此項改革，使我國由「三個國會」減 少為「兩個國會」，但「複數國會」爭議仍然存在（葉俊榮，2003： 425-428），並未真正得到解決。
二、確定「單一國會」制度實施
有關國會制度（parliament system）的定位，長期以來就是國內 朝 野 爭 議 不 休 的 問 題 ， 有 主 張 廢 除 國 民 大 會 走 向 「 一 院 制 」 （Unicameral）國會者；也有主張維持國民大會與立法院朝「兩院制」 （Bicameral）發展者（曲兆祥，1999：6-9）；更有提倡將立法院與 國民大會合併成「單一國會」者（李炳南、顏明聖，1999：76-81）。也由於對國會制度發展方向缺乏共識，使得朝野政黨間或國大與立院 間，每因國會制度定位問題就會發生衝突，造成台灣政治社會的長期 不和諧現象（葛永光，1998；李國雄，1998）。 其實，就學理而言，所謂「單一國會」、「雙國會」、「三國會」 等名詞是不存在的。國會制度的分類，以現今民主國家的實際運作而 言，可分為「一院制」或「兩院制」。一般而言，所謂的國會，其成 員是由人民選出的，國會應該履行包括：代表、討論、立法、監督等 四項功能（Neal Riemer and Douglas W. Simon, 1994: 250-252；Murphy, 1993: 20-39）。就上述所論，立法院兼具此四項功能。至於國民大會 方面，國大的代表功能無庸置疑；修憲時也充分發揮其討論及立法的 功能；而且根據原來憲法設計，國大本就享有創制與複決之權，其立 法功能更不容忽視；至於監督功能雖然較弱，但總統必須赴國大提出 國情報告及聆聽國大代表的建言，國大對監察院、司法院及考試院的 高層官員又有人事同意權，這些也都可視為是監督政府官員功能的一 部分。因此無疑的，國大也可謂是國會制度的一環。問題是，我們需 要何種國會制度？（曲兆祥，1999：3；陳滄海，1999：488；葛永光， 1998）一院制？抑或兩院制？ 所謂「一院制」，是指立法權只屬於一個機關而不分院行使者。 從學理上分析，採行「一院制」國會有以下優點：(1) 人民意志統一 的表現：國家只有一個全意志，而此全意志的表現，則為國家的法律， 因此只有立法組織採行一院制者，才能表現出人民意志的統一。(2) 議 事效率較佳：一院制因為組織單純，法案無須同時徵求兩院一致的意 見，因而可避免立法工作延宕，而達行動迅速之效。(3) 政治責任明 確：由於內閣只向一院負責，當內閣與國會意見不同時，內閣進退有 明確的依據，內閣官員與代議士的政治責任，都十分明白（Christopher J. Deering, 1989: 38；Jean Blondel, 1973: 87）。然而「一院制」也有 其缺點，例如立法容易草率、不能充分反映民意外；由於一院制議員
在立法時，因缺乏另一院的監督制衡，有時會流於專斷腐化。 至於「兩院制」，則係指將立法部門的組織分成兩個獨立機關， 而各行其職權者（凌渝郎，1994：80）。過去學術界及部份政黨就曾 有我國國會應朝向「兩院制」發展的呼聲，因為兩院制有以下優點： (1) 可代表不同的利益：採兩院制的國家，兩院的選舉方式通常不致 相同，且改選時間也不盡相同，因此上下議員之代表性也不同，自可 反映不同的利益。(2) 避免國會專制：施行兩院制，可以上院抑制下 院之專擅，以保障民權。(3) 避免草率立法：立法是國家中最慎重的 事情，須經多方考慮較為妥當（G.A. Almond and G.B. Powell, 1984: 104-105）。兩院制的國會組織因各院代表性不同，考量因素也不相 同，因此較可避免一院制欠缺完善的立法（Hans Daalder and Ken Newton, 1990: 162-170）。 惟上述希望我國國會朝「兩院制」發展的主張，29 一直未能得到 朝野政黨和社會大眾的支持，此主要原因除了我國未有「兩院制」國 家的發展背景外，30 另一重要原因就在於過去國大與立院開會時，常 有嚴重肢體暴力與立法品質低落等不佳形象，因此各界不但不支持兩 院制，反而有廢除國大、改革立院及建立「單一國會」的聲音（葉俊 29 國內有些學者曾建議，台灣如果要走向兩院制國會，未來修憲方向如下：(1) 維 持國民大會制度，將國大改制為上議院，將立法院改制為下議院；而監察院部分 職權如調查權，也可移交由立法院行使（朱雲漢，1997；蘇永欽，2000）。亦即 如果不廢除國民大會，而實行兩院制國會（上院稱國民大會、下院稱立法院）， 則國民大會須改制為常設機構並增加其立法權，即未來有些法案，必須在國民 大會及立法院通過下，始能成為法律，再送請總統公布。(2) 或完全廢除國民大 會制度，將監察院改制為上議院，將立法院改制為下議院。但上述兩種建議方 案，最後都未能得到台灣大多數的人民支持（李炳南、顏明聖，1999：68-73）。 30 例如美國為「聯邦制」國家，以眾議院代表人民，以參議院代表各州，各有其 代表基礎；至於英國是以下議院代表一般平民，以上議院代表特殊階級（如貴 族、僧侶等），則係考量國家有其政治上和社會上的階級性。
榮，2003：404-406）。其實，早在 2000 年 4 月，國內朝野兩大政黨 的國民黨與民進黨合作進行第六次修憲，決定國民大會未來定位為「任 務型」性質時，就遭受到其他政黨與社會團體的反對和譴責。例如親 民黨公開表示國、民兩黨聯手推動的第六次修憲，過程是倉促草率、 權謀用事和違憲修憲，親民黨不贊同只將國民大會「虛級化」，而是 徹底主張「廢除國大」進行「單一國會」改革。除此之外，由澄社、 台灣教授協會等三十多個民間團體、社運團體共同組成的「全民怒火 廢國大行動聯盟」，也於當（2000）年 4 月 16 日在台北市舉行大規模 遊行，表達全民「廢除國大」態度，希望國大真正成為「廢墟」。31 總之，2000 年第六次修憲雖然將國民大會朝「虛級化」的方向 來設計，但外界要求徹底廢除國大而以「公投入憲」來代替的聲浪， 就一直沒有停止過。尤其我國總統、副總統改由人民直選後，國大只 剩下「修憲」一項具體但又不能經常行使的職權，是否仍有存在必要 價值，就受到各界很大的質疑（邵宗海，2001：59），32 加以過去國 大幾乎每次開會「修憲」就給人有擴張權力印象，可說國大已經失去 人民的信任，卻有不受監督制衡且專享的修憲權力（李鴻禧，2004： 220）。因此根本解決之道，不是將國大改制為「任務型國大」，而 是完全廢除國民大會。因此，2005 年 5 月 14 日，由台灣人民第一次 「選黨不選人」所產生首屆也是最後一屆的 300 名「任務型國大代 31 有關 2000 年 4 月，親民黨、建國黨和社運團體等組織呼籲「廢除國大」、「還 政於民」的相關資料，請參閱中國時報（2000）。 32 自中華民國總統、副總統改由人民直選後，並經第六次修憲後的國民大會職權， 實際上只剩下複決立法院所提的「憲法修正案」或「領土變更案」，以及議決立 法院所提出的「總統、副總統彈劾案」。由於上述國大職權的行使已屬有限，且 在現任總統、副總統的選舉與罷免亦都交由人民直接行使的情形考量下，各界 普遍認為國大剩下的職權是可交由人民直接來行使，因此為求貫徹制度的健全， 主張廢除國民大會的聲音就非常強烈（邵宗海，2001：59；張嘉尹，2006：27）。
表」，和由其所組成的「任務型國民大會」完成第七次修憲，此次修 憲重點除了通過包括「立委選制」改革和「公投制度」入憲的多項議 案外，其中最重要的憲政意義就是廢除「國民大會」制度、終結「複 數國會」爭議（詳如表 2），並確立我國未來朝「單一國會」發展的 方向。 ܑ 2āέ៉Ķኑᇴ઼ົķ֕ШĶಏ˘઼ົķ። 國會 數目 具 有 國 會 性 質 發 生 時 間 及 事 件 3 立法院、國民大會、監察院 民國 46 年，大法官釋字 76 號，此三者皆相當於 民主國家之國會。 2 立法院、國民大會 民國 81 年，第二次修憲，將監院改制為非民意機 關；民國 82 年，大法官釋字 325 號，解釋監察院 已非中央民意機構。 1.5 立法院＋國民大會 民國 88 年，第五次修憲，將國大代表依附立法委 員選舉之政黨比例代表制而產生。 2 立法院、國民大會 民國 89 年 3 月，大法官釋字 499 號，宣告第五次 修憲為無效，回復原制。 1 立法院 民國 89 年 4 月，第六次修憲，將國大改制成「任 務型國大」性質，原國大職權移轉給立院。 1 立法院 民國 94 年，第七次修憲，廢除國民大會，公投制 度入憲。 資料來源：作者自行整理編製而成。
陸、結論
國民大會原為我國五權憲法體制中最高的「政權機關」，代表人 民於中央行使監督政府、舉薦官員、維護領土及民主憲政的運作。但 國民大會這個代表人民行使「間接民權」的組織（彭堅汶，1998；陳 新民，2001：361-366），原是針對中央政府還位於大陸時期的中華 民國設計，隨著國民黨政府遷台後，這個憲政架構便開始面臨政治現實的考驗：首先是 2000 年的第六次修憲，國民大會先被改制為「任 務型」性質（即非「常設性」機構）；接著為 2005 年的第七次修憲， 再將國民大會在憲法本文原有的全部職權，完全停止適用。換言之， 國民大會此一制度，未來在我國憲政體制中，將不再有任何職權的實 際運作。 當社會各界對第七次憲改結果，置重點於「立委選制變更為單一 選區與兩票制」、「立委人數減少至 113 名」、「立委任期調整為四 年」，以及引進「公民複決修憲機制」（何輝慶、楊智傑，2006；張 文貞，2006）等內容時，卻忽視「國民大會制度」的同時被廢除是具 有非常重要及特別的憲政意義。經本文研究發現，政府在改革國民大 會的過程中，國內朝野政黨先是於第六次修憲取得共識，將國民大會 改制為「任務型」的性質，最後再透過第七次修憲將「國民大會」完 全廢除，而此由「任務型國大」廢除「國民大會」的事件，不只是我 國憲政改革史上的一項特別現象，更在憲政學理及實務上具有兩項重 要的憲政意義。 第一，我國早期一些著名憲政學者曾主張修憲「有界限說」，認 為一個國家在修憲時不能破壞憲法的基本精神，而「國體」和「政體」 就是這個國家的基本精神。由於我國政體係屬五權憲法體制，長久以 來「孫中山遺教」成為我國修憲時的一個界限，且此修憲界限主張， 一直未曾受到任何的質疑和挑戰。而第七次憲改廢除國民大會的舉 動，不僅挑戰了我國「五權憲法制」的說法，也打破了「孫中山遺教」 為修憲界限的主張。第二，我國的民意機關不同於一般民主國家，長 期有「複數國會」的爭議問題，也由於國會制度定位的一直不明確， 使得「立法院」與「國民大會」之間就常有爭執情形發生（吳庚，2004： 52-54）。第七次憲改廢除國民大會的作為，不只終結了我國「複數 國會」的爭議性，也奠定了我國「單一國會」制度的時代來臨。 總之，作為中華民國政權主體的「國民大會」制度，為孫中山思
想及三民主義中的一項重要設計和成就，其被檢討改革至完全廢除的 經過，確實有其研究的價值和意義。雖然，國民大會在過去多次的憲 政改革中，有不斷權力調整朝向「常設化」設計的企圖，但是終由於 時空環境的改變，而得不到人民的支持。2005 年國內朝野兩大黨合 作完成第七次修憲，將國民大會廢除的舉動，是依據國家需要並配合 民意需求，經過政府和社會各界完善考慮後才做出的決定。近十多年 來台灣修憲次數雖多，但次數多寡並非重點，最重要的是每次修憲後 所產生的制度改變，33 是否為台灣未來民主發展帶來進步和希望。本 文研究發現，第七次憲改廢除國大制度的舉措，不論是從「權力分立」 或「國會改造」的角度來觀察與探討，都確實具有改良我國憲政體制 與國會制度重要的憲政意涵。 33
不論「修憲」（constitutional amending）或「制憲」（constitutional making）都 是民主國家憲法成長的正常方式，也是國家制度改變的最重要方法（Nardulli, 1992: 5-17）。
