新公共管理理論缺乏公民參與過程的論述，其政治理論或民主理念屬於前述自 由主義民主，以個人的自利動機作為分析單位，認為集體利益等於個人利益的總 和，忽略集體利益形成過程中，個人與個人之間或團體與團體之間必須經過諮商、
協商、對話、與妥協的過程，此一過程是動態的，而非靜態的以個人利益的加總來 形成集體利益，因此，公民行為的參與就顯得十分重要。
就行政過程而言，公民影響公共政策過程的願望，依其連續體可以分為三種狀 態：（Box, 1998: 73-74）
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⒜ 坐享其成的「搭便車者」：此為公共服務的消費者，免費接受公共財，讓他人 去作公民行為的工作；
⒝ 積極分子：與⒜相對的是積極分子深度地投入公共生活，與社群的公民行動；
⒞觀望者（watchdogs）：此為連續體的中間，只參與和自己本身有相關的關鍵性 問題。
根據這三種狀態，NPM 的理論鼓勵第⒜類的搭便車者或者觀望者，並未詳細 思考積極分子的意義。迄今為止，NPM 尚未強調統治者與公民之間需要較好的互 惠聯繫，頂多只注意到從統治者到公民單向的影響力流通，未能正視公民行動對公 共制度或組織的影響（Vigoda and Golembiewski, 2001: 276）。
Vigoda 與 Golembiewski 根據公民參與行為的三個場域與兩個分析層次，提出 一 個 富 有 啟 發 性 的 圖 表 叫 「 公 民 行 為 的 多 面 向 及 其 對 公 共 服 務 系 統 的 影 響 」
（Vigoda and Golembiewski, 2001: 279-286），充分展現公民的參與行為有助於國 家、社群、和組織的績效產出，茲扼要介紹如下。
所謂多面向是指，公民參與積極投入的場域分為三種，即國家場域的治理；社 群場域的地區生活；組織場域的職場工作。
國家與社群場域的參與是指公民對於治理工作付出時間與精力，已盡其應盡之 責，他是消息靈通者，願與他人分享資訊與觀念，對於爭議問題參與討論，在合法 情況下參與各種投票，並鼓勵他人也如此做。社群場域的參與比國家場域的參與較 為非正式，經由自律與利他的動機，而非狹隘的自利，公民在參與中形成共同的價 值、共同的忠誠與相互的義務。
組織場域的參與是指公民在職場上更多自動自發的投入，將產生高度的工作滿 足，降低人員的流動率與缺席率，促進更好的績效表現。
所謂兩個分析層次是指「個人的主動性」與「有組織的團體行動」，前者指在 國家、社群、組織環境中個人的利他主義與志願主義；後者指有組織的或半組織的 公民行為如利益團體、志工團體、非營利組織和第三部門組織的公民行動。
就個人層次而言，個人基於利他的行動，自動自發的促進環境的繁榮與發展，
例如表現同情心，樂於助人，協助他人不求回報等。這種利他行為相當有助於組織 的效率與效能。
就集體層次而言，即由個人所組成的半組織的或完全組織的行動，以追求團體 的共同目標，例如鄰居會社、具有特定目標的臨時團體、組織內部志工方案或利他 的支援團體。
根據以上公民行為的三個面向與兩個分析層次，就產生了如下圖所示四種公民 參與的類型。
背 景
分析層次 組 織 社群與國家
個 人 MCI
微觀公民行為→員工績效
MC3
宏觀公民行為→個人福祉
集 體 MC2
中觀公民行為→組織績效
MC4
後設公民行為→社會福祉 圖二：公民行為的多面向與其對公共服務系統的影響
資料來源：Vigoda and Golembiewski（2001: 284）
（一）微觀的公民行為（Micro-Citizenship，MC1）
這是組織內或職場上，個人表現利他的行為，高度參與組織內外的利他行動，
是一種「良好的組織公民」（good organizational citizens），對組織績效具有直接與 重大的影響效果，對一般大眾也具有教育示範的外溢效果（spillover effect），對公 共組織而言，更提高了公共行政的形象。
（二）中觀的公民行為（Midi-citizenship，MC2）
組織內人群所組成的團體，以集體行動發聲，達成職場上廣泛的目標。有組織 的個人涉入決策過程，有助於組織的良好運作，像品管圈（QC）、團隊建立策略、
MBO 等都強調在生產各階段各工作團隊的積極參與，以改善產品與服務的品質，
同時也加強團體社群的情感與合作意識，其良好效應並能外溢到組織外的環境。
（三）宏觀的公民行為（Macro-citizenship，MC3）
這是在國家或社群（或社區）的場域中，自發的利他主義，奉獻時間、金錢以 協助弱勢族群而不求回報的公民行為。公民在職場中的實務經驗，有助於轉移運用 到較廣大的社會群體中。
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（四）後設的公民行為（Meta-citizenship，MC4）
這是在較廣泛的社會中公民的集體行動，也是最高層級的公民參與行為。他們 行動的基礎來自於深層的利他性格和良知道德以及公民責任。當國家無能力或無意 願為公眾行其所當為者，愈來愈多「有組織的公民」將起而採取行動，成為政府公 共政策的補充或行政流程中的加速器。
根據前面的分析，可見傳統的公共行政，其層級節制的組織，採取由上而下的 控制，很少鼓勵公民的參與，加以官僚職位專業化的結果，更視公民參與為妨礙行 政效率的行為。而新公共管理理論，並未喚醒公民的責任意識，讓公民舒服地等待 政府所提供的產品與服務，並注視政府是否滿足他們的期望，這是一種將公民行為 置於被動的角色，鼓勵「搭便車者」而非公民責任或利他行為的發揚。
新公共服務的心理學基礎，以超個人心理學的靈性需求或利他動機的發揮，做 為公民參與的主要動力，在參與過程中，無論是在組織的職場上或社會與國家較大 的範圍場域中，都具有互補互惠的效應，這種以公民為中心的理念，結合管理主義 的核心概念如效率與效能，構成了公共行政學發展第三波理論創造的來臨，15而為 一種結合多學科理論發展的趨勢，值得密切觀察。