企業競爭雖然著重策略性的行為，但也接受一般人的道德標準，包括公平的遊 戲規則與對人權、人性、倫理的尊重，和某種程度的合作信任。然而，這一切並不 意謂企業有義務以公共利益為其服務準則，這一點的確與公部門的公共服務有所不 同，所謂企業精神政府確有值得反思與批判之處。
（一）市場治理模式的公共服務使公共性逐漸消失
公共組織最重要的本質即其「公共性」，市場治理模式對公共服務最大的挑戰 即對公共性的獨特性與標準，造成嚴重的混淆或混亂。M. Shamsul Haque（2001:
67-74）為此提出五點批評，相當深刻。這五點即：
⑴公私區分的腐蝕。
⑵縮小接受服務的組成範圍。
⑶弱化公部門的角色。
⑷公共責任所浮現的問題。
⑸對公共服務的公共信任所引發的挑戰。
從以上各點可見，台灣在近十年來的政府改造中，一直強調精簡、使用者付 費、企業精神政府、國家競爭力、生產力、效率…等企業管理的名詞司空見慣，其 結果在這兩年多來的政黨輪替，也可看出其嚴重的後遺症，如公務員或中小學教師 提早退休；政務官譴責文官的效率；中央政府與地方政府因財政劃分而造成的不信 任，以及假定文官為自利的追求者，都造成政府在人民心中的信任危機。11
（二）市場治理模式拒絕民主治理（democratic governance）
新公共管理將人民視為一被動的、等待良好服務的消極角色，忽略自我引導 的、自發的、與自願的行動對於社會的繁榮具有相當重要的價值，使統治者與行政 人員成為管理變遷的代理人。因此，從統治者到公民之間的單向流動，未能充分考
11 自民國 89 年 5 月 20 日政黨輪替後，無論總統、副總統，還是行政院長及各部會首長 在幾次民調中均呈現下滑現象，支持度始終難以提高。又根據中國人權協會歷年的調查，
也可見人民對政府的信任感有不斷下降的趨勢。
慮公民行動或公民參與對新的公共制度所產生的積極效果（Box, 1998: 276）。其 次 ， 公 共 利 益 形 成 過 程 中 ， 需 要 公 民 透 過 「 深 思 熟 慮 的 過 程 」 （ deliberative process）而公開界定（Denhardt, 2000: 91）。政府的功能多樣化，無法從事單一產 品的生產或服務，有的功能如開交通罰單與監禁這類工作，並非當事人所願，更不 宜將他們當作「顧客」那樣的身份來服務，這種情形乃公民依法接受統治的角色，
執行公權力者為依法處分公民的角色，絕非一般商店與顧客之間的關係那樣單純。
而且，強調顧客關係可能產生不平等的服務方式，大顧客有錢有勢可能得到較多的 關注，小顧客的聲音始終脆弱受人忽視。其次，許多公共服務的設計是根據集體利 益為基礎的，而非針對某一特定個人的利益為對象，如環保品質、治安維護、國防 安全等功能均不易管理或市場化經營所能解決的。最後，民主治理要求公民精神較 多的東西，不能完全以自利為出發點，必須要有超越自我中心，關注較廣泛的群體 利益之精神或倫理，願與他人分享自治，共同合作以解決公共問題，而非彼此競 爭 。 公 共 利 益 不 只 是 私 利 的 累 積 ， 而 是 大 家 的 「 共 同 承 擔 」 （ common undertaking），甚至於是超越自我的世界，它在吾人出生以前與死亡以後都將存在 那 兒 ， 而 化 身 於 公 共 行 動 與 公 共 制 度 中 ， 有 其 本 身 的 「 內 在 目 的 」 （ intrinsic purpose）而常與吾人短期的、私人的利益相衝突（DeLeon and Denhardt, 2000: 93-94; Mansbridge, 1980, 1990, 1992）。
（三）忽略生產過程中的倫理面向
公共組織要有「使命願景的陳述」（mission statement），整個公共服務也要有 使命願景，培養人員信守專業規範，建立高水準的信任，增加社會資本。公共組織 並非所有的組織都適應生產的模式，即直接監督、可測量與控制的因素，而應採取
「整全途徑」（holistic approach）宏觀公共組織的整體特徵：（Gregory, 1999: 70）
如果把生產理解為大致上是一技術過程，那麼對那些過程中基本上的因素 如信任、善意、與合作，將比起較能計算的因素而受到較少的理解，它們 是構成那個過程完整的一部份。
因此，倫理面向的價值例如公平、正義、平等、忠誠、與人為善、將心比心等 倫理上的正直（ethical probity）是政府系統的自然要素，不應視為生產過程中的副 產品，而在發生問題後再去思考的東西（Gregory, 1999: 72）。
市場治理模式以個人的自利為分析單位，而非個人與個人之間的倫理考量，這 種人性的假定往往會產生自我實現的結果，根據研究（Marwell and Ames, 1981），
‧197‧
經濟系學生最容易成為「搭便車者」，即因長期教育沈浸在人性自利與效用最大化 的假定，所產生「自我實現的預言」（self-fulfilling prophecy）。吾人如果假定行政 人員都是自利的、競爭的、效用極大化，則長期結果可能塑造行政人員成為自我服 務者（self-serving）而非公共服務者（public-serving）。
公務人員的服務若以倫理規範或使命感來激勵士氣，員工則對組織或服務對象 產生奉獻的精神；如以自利的方式激勵士氣，則人員較易傾向於斤斤計較；如以嚴 密控制的方式來激勵士氣，則人員較易傾向疏離的態度，可見在公部門的組織若忽 視生產過程或服務過程的倫理面向，其後果是相當嚴重的，無怪乎 1980 年代以後 各國的政府再造顯現了市場治理模式對公共倫理價值的嚴重破壞或侵蝕。
（四）發展公共行政或公共管理的公共性理論
新公共管理的理論建構，從科學哲學的角度觀察，是建立在一些狹隘的、化約 的假定上。這些假定包括微觀經濟學的化約論；工具理性的思惟模式；重視量化忽 略質化分析；偏向邏輯經驗論的方法論。同時，假定人性是理性的、自利的，缺乏 公共信任形成過程中人際間互信的理論如社會資本的研究途徑。
因此，重建公共理論的重要性愈益凸顯，其要點有四：
⑴制度建構不得忽視歷史知識：NPM 即新公共管理偏好此時此地或未來的各 種 「 解 決 」 方 案 ， 在 組 織 與 人 事 精 簡 中 ， 將 形 成 「 組 織 失 憶 症 」 （ corporate amnesia），沒有歷史觀點的各項改革技術，結果將流於瑣碎，難以成功。
⑵公共組織或公共服務要有「使命感」（a sense of mission）要培養專業規範的 信念，要有長期投入，積極貫注的技藝精神（a commitment to craftsmanship）。這 就要把組織當作是一有機的而非機械的存在，將核心價值貫注於人的心中，亦即 Selznick（1957: 60）所強調的制度性領導（institutional leadership）
⑶公共管理偏向於「績效管理」（performance management），忽略「程序限 制」（procedural constraint）的重要性。這兩者之間永遠有一「消長」（trade-off）
關係，必須保持平衡，否則將失去「正直」的標準，發生嚴重危機。
⑷對人性自利的假定易於形成「自我實現」的後果，使公務員成為「自我服 務」而非「公共服務」，難以建立彼此合作的信任。缺乏社會資本的凝聚力，組織 內部成員將成為「分散的集體」，各單位亦成為「競爭性的組織地盤」（competing organization fiefdoms）（Gregory, 1999: 71-72）。公共組織「合作機制」的重要性 大於「競爭機制」，亦即宏觀的、全局的途徑重於微觀的、片段的效率觀點。
總而言之，公共組織或公共服務需要人員整體搭配的系統思考，同時也要每個 人具有行政裁量的能力，此種能力一方面需要培養「辯證思考」或「多元思考」的 能力，另一方面則要培養彼此互信的社會資本累積，以避免濫用裁量權，凡此皆要 結合多學科的努力，以創造或發展一個具有公共性的理論。