公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論基礎

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(1)‧公共行政學報‧ 民91年12月. 第七期. 頁173-220. 政治大學公共行政學系. 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎吳瓊恩* 《摘要》本文強調公共行政學的發展，歷經層級節制∕權威、市場∕價格、社群組織∕信任三種治理模式，各有利弊而有互補關係，每一種治理模式亦有其認識論與政治理論的基礎。傳統公共行政和新公共管理理論，均視公民參與為一種有礙行政效率的行動，或置公民參與於被動的角色，忽視公民參與有利於組織、社群、與國家的治理。本文最後強調社會資本的累積有助於公共行政的管理，能促進人員的內聚力，不僅是公民參與的基礎，也是管理成功的要素。 [關鍵詞]：治理模式、社會資本、公民參與、新公共服務、集體行動、網絡組織. 投稿日期：91 年 10 月 4 日；接受刊登日期：91 年 11 月 14 日。 * 作者為國立政治大學公共行政學系教授。 ‧173‧.

(2) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 壹、前言：「公共行政」過時了嗎？從 20 世紀開始，傳統公共行政強調效能（effectiveness）與效率（efficiency）的觀點，到了 1960 年代由於歐美「反文化」的危機産生嚴重的社會異化現象， 1968 年行政學著名學者 Dwight Waldo 倡導「新公共行政」，強調社會的公平正義等規範理念，企圖超越傳統的公共行政過於偏執「技術理性」的偏差。然而，1979 年英國首相佘契爾夫人上臺，以及 1981 年美國總統雷根執政後所流行的新管理主義，特別強調「小而能或小而美」的政府，重新回到傳統公共行政重視「技術理性」的效率行政，忽略公共服務的「倫理面向」，有的學者甚至誇大其辭，把這一波的「政府再造」運動，或「新公共管理」視爲一種「典範」或「典範移轉」（paradigm shift），大有形成一種「全球治理」模式（the global model of governance）的趨勢。其實，冷戰結束後，表面上看，好像全球的政經秩序趨向一體化：資本主義市場經濟勝利了。實際上，各國的文化差異反而益發明顯重要。日裔美籍學者福山（Francis Fukuyama）即認爲從 60 年代中到 90 年代中，全球的社會價值正處於大斷裂中，社會資本（social capital）嚴重流失，他說：自從冷戰結束之後，各種大規模制度的同化現象形成一幅幅諷刺的畫面，其中之一就是現在全世界的人們甚至比以往更加意識到文化差異的現象。（福山，民 87：5）技術的運用或許有其普遍性，但其運用的成敗必然受到文化差異的制約，幻想有一種「全球治理」模式，或全球可行的「管理典範」無異於一種追求「普遍通則」的企圖心，這在當代物理學典範中，已難以做到，何況人文社會科學？從方法學的角度來看，企圖實証真理，已屬難為，不如反其道而行，以 K. Popper 的否証論去追求「接近真理」（verisimilitude）較為實際。本文的重點在於強調，從行政學成為一門有系統的發展學科以來，迄今為止，其所建構的三種治理模式（governance model）都有其利弊或限制，但它們彼此之間是互補的關係，而非互斥的關係。傳統的公共行政強調層級節制的機制，以權威作為秩序維持和協調的工具，其核心價值為穩定、理性、技術、效率、控制等；新公共管理則強調市場機制，以價格作為維持秩序和協調的工具，其核心價值為競爭、理性、交易、效率、回應力 ‧174‧.

(3) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. 等；而最近 Robert Denhardt 等人所鼓吹的新公共服務，則以「信任」（trust）作為秩序形成與維護的協調工具，強調「社群」（community）的概念，其核心價值為民主理論、策略理性（strategic rationality）、公民精神、合作模式、對話理論（discourse theory）等理念。以上三種治理模式各具特色，由於公共組織所面對的大環境是複雜的、多元的，當大環境趨向於某些核心價值突顯的特徵時，就必須以某種相應的治理模式作為配合，方能達到效能與效率的行政預期目標。因此，吾人實在沒有必要以其中某一模式的特長對照或突顯其他模式的弱點，然後無限膨脹自己所喜愛或偏好的治理模式，再無限上綱成為什麼「全球治理模式」或「典範移轉」的幻想。事實上，這種突出其一而忘其二的論述，往往種因於忽略學科歷史的發展，同時也缺乏宏觀的角度，斤斤計較於眼前流行的微觀現象，而失去宏觀的、歷史的、哲學的方法論批判。 Daniel W. Williams（2000）在〈再造政府的格言〉（Reinventing the Proverbs of Government)一文中即從歷史的角度反思再造政府運動，其中許多觀念均非新意，在學科發展過程中都曾經出現這些所謂新名詞，例如他列表說明如下：表一：若干被忽略的歷史所謂的「創新」理念. 起源（不遲於）. 績效管理. 1910. 績效預算. 1950. 民營化. 1600s. 非營利. 1800s 初期. 長期預算. 1960s. 目標管理. 1960s. 認知法規的負功能. 1942. 資料來源：Williams（2000: 527）由此可見，新公共管理或政府再造運動所強調著重的觀念並無新意，實無理由指稱為一種「典範移轉」的現象。其實從方法論的角度觀察，傳統的公共行政與所謂的新公共管理，都是一種「技術理性」過度膨脹的思惟模式，也正如德國哲學家 Hans-Georg Gadamer所說：「科學的控制意識」，都是方法論上客觀主義和絕對主. ‧175‧.

(4) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 義的極端表現1，或牛頓物理學典範影響下的價值觀體現。新公共管理所提出的改革主張是「經濟的化約論」（Economic Reductionism）而未著眼於宏觀的（holistic）途徑，例如紐西蘭政府再造的經驗顯示，忽略公共服務的倫理面向在生產公共財或公共服務過程中的重要性，其所創造的狹隘管理主義的術語 “If you can’t measure it, you can’t manage it” 把質化的判斷或不可測量的因素均低估了，充分表現一種「技術理性」而非「實質理性」的特徵。紐西蘭自 1984 年工黨上台後，開始推動公共部門的改革，雖然十年後的 1995 年，經濟成長率上升，失業率下降，預算平衡；但在倫理方面，政府更加腐化，人民對政府的信任以及人際之間的信任均下降了。根據Transparency International 1995 至 1996 年界定「政府腐敗指標」的調查2，紐西蘭在 1997 年從第一名跌落到第四名。1980 年代晚期的一項調查，紐西蘭人際信任的比率只有 37%，遠低於英國（43%）、澳大利亞（47%）、丹麥（57%），其中紐西蘭人在女性，18 歲至 24 歲之間最不能信任他人3。從方法學角度來看，新公共管理的經濟化約論，假定人是自利的、理性的動物，往往因為「自我實現的預言」（Self-fulfilling prophecy），而成為一個名實相符的「搭便車者」（free-riders） 4 ，或如康德所說，成為一個「理性的魔鬼」，亦即因為符合個人利益而表現道德或利他的行為，這種把道德或利他的表現轉化成為「工具理性」的態度，亦如「母牛社會學」（Cow-Sociology）一般，牧牛者對於母牛的照顧完全是功利的、理性的考量，而非真正出自於倫理的、宗教的慈悲心態。 Fukuyama（1999: 185）指出一個完全冷靜理性算計個人利益的人，其實是心理病態者，絕非正常的人。可見新公共管理所建構的理論將不免成為「單向度的理論」。政府再造運動或新管理主義把公民視為政府的顧客，而非政府的「老闆」（owners），使公民與政府之間的複雜關係化約為較為簡單的經濟或市場上的買賣關係，因而減低了公民在治理過程中的角色與責任，難以培養公民的主動積極精神或公民美德。Larry D. Terry（1993, 1998）即指出：「新管理主義威脅並腐蝕了民主與憲政的價值，例如公平、正義、代表、. 1 2. 3 4. 參見嚴平（民 86），自序第 8 頁及第二章第 42 頁。所謂政府腐敗是指為私利而濫用公權力，例如公務員索賄、濫用公帑、拿回扣等行為均是。資料來源請見Gregory（1999: 68-69）。 Ibid. 見註 6, p.73.. ‧176‧.

(5) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. 及參與（等價值）5。」由此可見，公共服務的精神，主要是在維持社會的公平正義精神，以及回應公民社會需求，而非僅僅是效率與績效而已。由於新管理主義缺乏民主理論的基礎，以「顧客為中心」而非以「公民為中心」這樣的行政引發了治理問題本質上的矛盾與主從先後的問題，他們要以競爭、效率、績效等市場導向的價值反襯出傳統公共行政的落伍，但是恰恰相反，由於政府再造的結果，其所獲得的改革成效反而突顯了它在公民精神、公民參與、以及倫理面向的缺失，使有些行政學者如 Fredericken（1996）、Peter 與 Savoie（1996）、 Moe 與 Gilmour（1995）等重新肯定公共行政的獨特價值與原則，因此公共行政並未落伍。其實，公共行政、公共管理、公共服務三者所強調的價值觀念在複雜的社會環境中均有其實用性的一面，關鍵是要將組織的內外環境視為動態的實體，而非靜態的實體，則可見三者具有互補的而非互斥的關係。在當前大環境中，一方面形成「全球化」問題，另一方面又有「職權轉讓」（devolution）問題，使政府正處於轉型過程中。就全球化而言，政府對於超越國界的問題，顯得規模不足以因應其所帶來的壓力，但就職權轉讓而言，政府又必須面對各種企業組織、非營利組織等地方性團體自主性的要求，而與其合產或外包經營，因而顯得政府規模必須精簡縮小，以因應地方層級的獨立性與自主性。在這樣的轉型過程中，政府將何去何從？本文主張從歷史的角度重新看待傳統公共行政的層級組織、新公共管理的市場機制，以及社群組織所強調的社會資本累積等具有互補性的關係，其特徵及限制性均須詳細分析，庶幾才能做到截長補短的功能。. 貳、知識經濟時代三種治理模式觀點的比較及其科學哲學和政治理論的基礎組織及其相應的協調機制有三種理想類型（ideal-typical forms）即層級節制∕. 5. 括弧內文字為筆者所加。 ‧177‧.

(6) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 權威，市場∕價格，社群∕信任，不同的組織以不同的比例結合這三種型式或機制（mechanisms）（Adler, 2001: 215-234）。從公共行政學術發展的角度來看，這三種組織及其相應的協調機制，正好呼應傳統公共行政、新公共管理、與新公共服務三種觀點的比較。公共行政不只是管理而已，它向來就是治理（governance），與政治脫離不了關係，行政實務人員必須面對更為廣泛的憲法、民主機構之間的互動關係、社群的福祉、公共利益和行政行動的道德問題。6因此「治理」的概念，涉及多元組織系統的網絡模式，強調高度的授權與分權，以及工作的自主性、授能、創造力、回應力，並較具有政治性與合法性。治理的概念顯然不限於政府的管理，它普遍存在於社會的各個層面與層級。然而，何謂治理呢？以最簡潔的方式來說，「治理」就是將「個人偏好」（individual preferences）轉化為政策的過程（Bickers and Williams, 2001: 30）。而公共政策就是要解決「個人偏好」與「集體行動結果」之間的種種緊張問題。個人偏好有短期的慾望，想要獲取我們所偏好的財貨與服務，但長期來看，我們的個人偏好在集體層次可能會產生種種錯誤或偏差，這就需要所謂的「治理」。因此，「治理」此一概念涉及公共性（publicness），也即是對於某一特定問題或行動結果所可能產生的影響，其所涉及的那一群個人，都可以叫做「公眾」（public）。所以，公共行政、公共管理、與公共服務這三個名詞，都是針對以上的公共性，及其所涉及的公眾而言的，治理即是處理公眾的問題，亦即個人偏好與集體行動結果之間的緊張問題。由此可見，治理此一概念涵蓋範圍較為廣泛，不限於政府內部範圍的管理問題，而較著重組織與組織之間的互動關係。傳統公共行政偏向層級節制的治理模式，以權威作為主要的協調機制，新公共管理則偏向市場的治理模式，以價格作為主要的協調機制，新公共服務則偏向社群的治理模式，以網絡的互動為主要的協調機制，這三種治理模式以不同的比例存在於各式各樣的組織中。這三種治理模式各有其哲學上本體論與認識論的基礎作為支柱，John Dixon與 Rhys Dogan（2002）在他們發表的一篇論文〈層級節制、網絡與市場：對社會治理失靈之回應〉中，提出本體論分為兩個類型，即結構論（structuralism）與動因論. 6. 參見Frederickson（1997, Ch.3）。. ‧178‧.

(7) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. （agency）；而認識論也分為自然主義（Naturalism） 7 與釋義論（Hermeneutics）兩種。總而言之，以上兩種本體論與兩種認識論，各具特色各有其限制。自然主義認識論對預測提供明顯可靠的基礎，但對因果關係無法展現一確定的方法，亦即它所貢獻者是「無法解釋的預測」（it offers prediction without explanation）。而釋義認識論對社會知識提供極為有用的洞見，然而其詮釋是相對性的或有特定文化系絡侷限的，具有變動性甚至不能提供預測的可靠基礎，它所貢獻都是「無預測的詮釋」（it offers explanation without prediction）。8 以上的分析說明，可以用簡圖表示如下：認自然主義. 本體. 自然主義的結構論：假定有一客觀的社會世界，可以運用科學方法認知，此社會世界結構論的結構對個人的動因具有影響力，而使人類行為可以預期。層級治理模式的基礎. 自然主義的動因論：假定有一客觀的社會世界，可以論運用科學方法認知，在此社會世動因論界中，人為其行動的動因，其行為可經由無限制的自利所預測。. 識. 論釋義論. 釋義的結構論：假定有一主觀的社會世界，祇能由社會建構的方式而認知，但人的行動是可由對實體的集體詮釋所預測。網絡互動治理模式的基礎釋義動因論：假定有一主觀的社會世界，具有爭議性地認知，有如人們所認定者，動因受限於社會實體的主觀知覺，因而使人的行為不可預測。. 市場治理模式的基礎圖一：社會治理的本體論與認識論的基礎資料來源：Dixon and Dogan（2002: 178）人類行為受其動機與經驗所影響，由於三種治理模式的本體論與認識論哲學觀 7. 此處所謂「自然主義」另有其意義，見下文的解釋。為區別方法論上所謂的「自然論」（Naturalism）與「實證論」的對立觀點，此處的Naturalism譯為自然主義。 8 此處explanation與interpretation是有區別的，前者屬經驗科學所使用的「解釋」，未涉及意義的詮釋，只就行為的規律作因果解釋，但後者則屬釋義學的用法，譯為「詮釋」或「釋義」，即詮釋行為或行動的意義。此處的explanation為John Dixon與Rhys Dogan論文中. ‧179‧.

(8) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 點的不同，而顯現各自的限制及特點，這些不同觀點彼此間是互補的而非互斥的，良好的治理（good governance）基本上應促進彼此間的對話，並視衝突為正常的且為必須的過程，對治理失靈的現象保持相當的彈性，從制度與結構實務的參與中，經由嘗試與錯誤的做中學（learning-by-doing）逐漸摸索什麼才是當做的一般原則，以及如何去做的正式程序。層級的治理模式認為良好的社會治理，應由統治者決定公共利益是什麼，並將權利與義務加給被治者，其治理風險是統治者對治理問題的本質與因果關係一直無法理解，因而喪失控制能力，而基於結構本體論的政策工具，無法確保具有自由的個人的信服，例如統治者以為將教育制度或社會福利制度加以修正，即能有效並預測，人的行為也將因之而改變。因此，當面臨治理失靈時，統治者的直覺反應是加強層級控制，以求被治者的順服，因為他們認知在正當性規定的法規、程序與結構系絡內，被治者將接受順服的行為，但忽略統治者與被統治者應共同參與治理的過程。統治者對於不順服者、隱士、與反叛者將利用正當性的權力加強控制，使其難以成事，也可能利用非正式的社會控制，例如對偏差行為貼上污辱性的標籤。但是，統治者這樣的反應卻無法說服主張知識是社會建構者，或對既成體制的忠誠有所威脅者。市場治理模式的支持者解釋治理失靈的主要原因是統治者拒絕接受以個人的物質自利作為主導因素的必然結果。因此，他們希望統治者能找出那些可以做成買賣交易的人，甚至採取賄賂的手段，以求雙方有利的解決方案，如果此一辦法行不通，他們可能採取周密的行動，以瓦解或破壞統治者的經濟基礎。由於統治者視社會世界是自然主義的動因論，他們可能把反抗治理過程者看做缺乏自利動機的誘因。因此，統治者對於隱士與反抗者，將運用報酬、經濟或建構的交換權力來協商解決，以促進彼等對政治規則與標準的順服。統治者這種哲學觀點也無法說服那些認為知識是社會建構者，或把這些回應視作對既成的道德觀甚至於對認同問題有威脅者，對於那些否定制度上或個人物質上的自利具有因果能力者，也無法提出實際的解決辦法。網絡互動治理模式的統治者透過釋義的結構觀點，將反對他們治理過程者，視為缺乏道德上的承諾（moral commitment），他們相信只要有機會，必有能力對互動的治理目標建立一種承諾或效命。統治者也視那些隱士的冷漠有傳染性因而形成. 原文所用，筆者不能苟同。 ‧180‧.

(9) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. 威脅；而反抗者則對其說服的權力也形成實際的挑戰，因此他們可能運用個人的、參照的、規範的或完整的愛的力量（integrative love power）促進隱士們與反抗者能夠參與互動的治理過程，並發展一社會建構的治理規範，形成以信念為基礎的治理規則與標準。如果在這種互動的治理過程中，他們仍持續地拒絕參與，對統治者而言，將威脅到他們成功統治的能力，則可能採取強硬手段，使那些不妥協的傢伙喪失活力，以維持共識。統治者這樣的反應不可能說服那些相信知識是客觀的人，也無法說服把他們的反應視為天真的與情緒上的企圖，以滿足不滿份子，而犧牲以科學方法從事專業解決者。對於那些不相信文化過程具有激勵「擁有自由手段的個人」的因果能力者也拿不出實際的解決方法。因此，如果統治者不能達成真正的順服共識，他們可能將偏離份子驅逐出境，或禁止其參與統治者權力管轄範圍內的活動，例如前蘇聯將諾貝爾文學獎得主索忍尼辛驅逐出境，即是此例之一。以上三種治理模式所涉及的治者與被治者之關係，均與雙方在哲學的本體論與認識論上有不對稱的關係，因而產生治理失靈的問題，這些治理模式的假定，並非只有先驗的正確性，可說具有限制性或侷限性，統治者與被治者面對治理失靈問題時，應設法肯定人類經驗的多元性，以互補而非互斥的態度，包容其合理存在的範圍與份量，庶幾或能有效解決。以上三種治理模式在公共行政學上的運用與發展，即形成三種不同的觀點，各有其政治理論的基礎，此即公共行政、公共管理、與公共服務等的比較。 Robert B. Denhardt 與 Janet Vinzant Denhardt（2000）在《Public Administration Review》期刊發表〈新公共服務：服務而非導航〉（The New Public Service： Serving Rather than Steering）一文，即提出舊公共行政、新公共管理與新公共服務三種觀點的比較，其比較的標準有十個項目，茲列表說明如下：表二：舊公共行政、新公共管理、與新公共服務的比較觀點舊公共行政. 新公共管理. 新公共服務. 理論與認識論的主政治理論，以樸素經濟理論，基於實民主理論，知識的要基礎的社會科學所擴大證的社會科學更為各種研究途徑，包的社會與政治評論精緻的對話括實證的、詮釋的、批判的、與後現代主流理性及其有關主要的理性，「行技術與經濟理性，策略理性，理性的的人類行為型模政人」「經濟人」，或自多元檢測（政治我利益的決策者的、經濟的、組織 ‧181‧.

(10) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 舊公共行政. 新公共管理. 新公共服務的）. 公共利益概念. 政治界定並由法律代表個人利益的整對於共同價值對話表現出來合的結果. 公共服務人員對誰委託者與選民回應？政府的角色. 顧客. 公民. 划槳者（著重單一導航者（扮演市場服務（公民與社群的政治界定的目標力量的觸媒者）團體利益的談判與之政策設計與執協商）行）. 政策目標達成的機政府各機構的方案透過民營與非營利建立公、民營、非制行政機構創造機制與誘營利機構聯盟以滿因結構足相互同意的需求課責的途徑. 層級的：行政人員市場導向：自利的多面向的：公共服向民選政治領袖負加總將獲致廣大公務人員必須關注法責民團體（或顧客）律、社群價值、政所要求的結果治規範、專業標準與公民利益. 行政裁量. 允許行政官員有限有寬廣幅度以滿足需要裁量但有限制裁量企業的目標且負責任的. 組織結構的假定. 官僚組織特徵其機分權的公共組織，內外共同領導的合構內由上而下的威但在機構內保留主作結構權及對服務對象的控權控制或管制. 公共服務與行政人薪資與福利，文官企業精神，意識型公共服務，要求貢員激勵基礎的假定服務的保障態要求減少政府規獻於社會模資料來源：Denhardt and Denhardt（2000: 554）從以上三種治理模式與三種公共行政、公共管理、公共服務觀點的比較，可以摘要其彼此相通之處。首先層級節制的治理模式著重由上而下的控制，所謂公共利益是什麼？幾乎是政治界的上層統治者所決定，行政人員只不過是聽命辦事者，缺乏自主性，因此對異議份子缺乏寬容態度。其次，市場治理模式又認為個人利益的加總等於社會的整體利益，忽略了公民互動參與的過程，是一種動態調適的過程，絕非簡單的、靜態的從個人利益的加總 ‧182‧.

(11) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. 即可得出公共利益，那是一種功能主義的認識論，在有限的社會範圍內或可實施，但絕不能無限制膨脹到人類社會各個領域，尤其在公部門的政府組織內，堅持價值的質的判斷，往往比市場機制量的、功利的計算更為重要。最後，公共服務強調人際間的網絡關係，涉及組織內外多面向的社會關係，主張層級節制與市場機制兩種治理模式，都不適用於公共服務，因而強調社會資本的累積，建立人際間的互信感，有助於公民參與，並建立以公民為中心的治理，培養長期的專業規範與合作的信任。綜上所述，三種治理模式各有其特色及限制，將隨組織外在環境之變化而出現有主導性的或有利的治理模式，作為相應的機制。從人性論的角度觀之，層級節制的治理模式，假定人是被動的、自利的、受有權力者控制的對象，而市場治理模式則假定人是自主的、自利的個體，但最終將受資本家的財富所控制。只有公共服務假定人有超脫自我中心的靈性需求，主動關懷社群、國家、或人類的公共利益或公共福祉的能力，其心理學基礎建立在「超個人心理學」（transpersonal psychology）的理論，而有進於過去的行為主義心理學或人本主義心理學，所建立的行政理論。. 參、層級節制體系的問題及其存在的理由：政治經濟學與社會學的觀察層級節制是官僚體系的主要特徵，與專業分工、可預期性、無人情關係等特徵密切相關，本節討論層級節制的治理模式，實際上即偏重官僚體制所產生的問題之探討，尤其是政府的官僚體系。公部門的官僚體系，起源於資本主義的市場制度（capitalist market system），由於社會漸趨複雜，面對面、以物易物的交易關係愈來愈困難，於是透過無人情的貨幣交易關係取而代之，以確保廣泛的、大量的交易能夠以預期的方式從事貨物的生產與傳送。像這樣的大規模生產與交易行為，必須有相當的組織規模，才能有效的治理，而這種組織特徵遍及公部門如各級政府機構與私部門如美國的微軟公司，更及於非營利組織如美國的紅十字會等。層級節制的官僚體系是組織化過程（the process of organizing）的一種治理模式，雖有利於集結眾多個人的努力以大規模生產複雜的產品，但也將產生必要的成. ‧183‧.

(12) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 本問題，形成「官僚失靈」（bureaucratic failure）（Colebatch and Larmour, 1993: 38），主要有四種情形：⑴不順服與被動抵制（disobedience and passive resistance） ⑵ 專業自主性（ professional autonomy ） ⑶ 組織的片段割裂（ segmentary organization ） ⑷ 決策的資訊與時間不充適（ inadequate information and time to decide）。這些失靈的代價，若從政治經濟學的角度觀察，大致可分為以下四個方面來討論：（一）主理人與代理人關係（Principal-agent relationship）（二）尋租（rent seeking）問題（三）政策形成的次級系統（policy subsystem）（四）層級節制與授能之間的矛盾. 一、主理人與代理人關係官僚體制無效率的主要原因，它是公共財或公共服務唯一的供應者，缺乏市場競爭的環境。因此，官僚體制的員工往往會怠職，並爭取過多的預算，而且經常發生官僚個人的欲望或偏好，不符主理人的目標，於是產生所謂「主理人－代理人」的問題，這在政府威權集中的龐大國家特別普遍。公眾是「主理人」，代表公眾處理公共事務者是「代理人」，代理人必須為主理人做出合乎他們所期望的目標，而主理人為此也必須監控代理人使不至於偏離所預定的目標。如果代理人只考慮滿足了自己的欲望或偏好，而因此犧牲了主理人的期望或利益，這就是所謂的「怠職」（shirking）。主理人為控制代理人的怠職問題，大致上採取了兩種策略：一種是創造誘因，利益分享（正面的激勵），或藥物檢驗與測謊檢驗（負面的激勵）；另一種是主理人透過對心理動機創造團隊成員的氣氛，使代理人覺得怠職是有虧職守。後者比前者較為複雜，也不易處理（Bickers and Williams, 2001: 50）。至於民選的代理人也可能怠職，其主要類型有兩種，第一種是「意識型態的怠職者」（ideological shirkers），即代理人所追求者違反大多數選民的意識型態偏好，例如台灣一些民意代表追求「通用拼音」而非「漢語拼音」，主張「戒急用忍」反對「三通」等都屬於此類意識型態的怠職者。第二種即「尋租者」，即追求有利於己的政策群體，而犧牲了全體公眾的利益。此點以下將詳細討論。由於官僚體制是公共財貨或公共服務唯一的獨佔者，此種壟斷性導致腐敗與無效率的根源，為克服此一問題，有幾種制衡的方法：設計多核心的治理結構（a ‧184‧.

(13) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. polycentric structure of governance）即有多重的、重疊的管轄權，分佈各地理區範圍內，使公民可以「用腳投票」（voting with the feet）選擇服務較好的政府。同時，各機構所提供的品質績效與成本，也有比較的標準，可以監督官僚代理人的行為，最後，如果官僚偷懶或怠職，還可以將所提供的服務外包（ outsourcing 或 contracting out）。. 二、尋租問題簡單而言，所謂尋租是指私利追求者與政府代理人之間的資源交換（Bickers and Williams, 2001: 195）。企業追求利潤，必須在合法合理的市場競爭環境中進行，才具有公平的意義。只有政府才有權力決定競爭的規則，企業往往會促使政府做出不利於競爭對手的規定，以獲取額外的利益，這就叫尋租。當有組織的利益團體掌控了某一政府的機構時，此一機構往往犧牲公眾全體的利益，而圖利此一有組織團體的特殊利益，此一現象的發生，主要是公眾無能來監督官僚代理人的行為。而公眾監督官僚代理人的困難，則由於監督的成本太大，不僅花費時間和金錢，尚有官僚機構所處理的問題，涉及高度的專業性，不易監督。例如，行政院原子能委員會的業務就非一般公民所能監督，而且既使能夠監督，最後所獲得的利益也可能相當低，因此無法引起一般公民團體的興趣。但是，企業的生存卻與公共政策息息相關，因而企業具有相當的誘因去密切注意官僚機構的日常行動，比如政府某種管制措施可能限制自由競爭市場的交易；核發執照以限制進入某一產業或行業；對農產品價格或數量的管制；計程車費率的調降∕升等等，都與當事者產業或行業利害相關。尤其是政府對價格的調降或對銀行利率的調整，都將影響經濟資源的流動，如果不尊重市場機能，政府的強制力很可能會扭曲市場對經濟資源的分配功能，因而有利於某些團體或不利於另外其他團體。凡此皆為尋租問題，亦即透過政府的機器，轉移社會財富，犧牲納稅人或消費者的權益，為此，先進國家皆有法律規範，防止企業界或有組織的利益團體對官員賄賂的條款，以保障公眾利益。. 三、政策形成的次級系統所謂政策形成的次級系統即在政策形成過程中，官僚人員、利益團體、機構提供服務的受惠者、以及與利益團體和受惠者有關係的立法委員所連結而成的一種共. ‧185‧.

(14) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 生的網絡關係。Robert M. Stein 與 Kenneth N. Bickers（1995: 6）指出這種功能性的共生關係是：每個行動者企圖追求其各自的目標，行動時則必須有次級系統中其他行動者的合作，…立法委員依賴利益團體提供競選經費與其他選舉資源，利益團體依賴官僚機構提供補助及對其成員其他方式的協助，方案受惠者依賴利益團體為其向機構與立委發聲，機構也依賴立委提供預算與（執行）方案的權威。（括弧中文字為筆者所加）這種功能性的共生關係形成次級系統的特殊利益，阻止了選民推舉較佳的民意代表進入選舉的競爭行列，並使官僚機構的產出無法真正回應選民的偏好，有組織的利益團體也就趁虛而入，利用行政與立法兩方面的關係，迫使官僚機構為其狹隘的利益服務，從而犧牲整體社會的利益。這種現象的發生，主要還是來自於公眾對民意代表與官僚機構的監督成本太高，收效不大所形成的無效率所致。在這種政策次級系統中，也逐漸發展對某一政策領域熟悉的專家，他們透過定期的互動、會議和專業期刊，慢慢發展共同的世界觀，取得有價值的角色，成為政治行動者請益的對象，以解決政策上的難題，並回應新政策方案的公共需求問題，這是政策次級系統所產生的一個優點。. 四、層級節制與授能之間的矛盾民主國家往往面臨一個矛盾問題，即公民有選擇權產生民主的政府，但政府的組織卻是層級節制的官僚體系，行政人員上班時的環境是不民主的，因此而有「授能」（empowerment）的概念，賦予人們較多的決策權以決定有關自己的工作問題或生活問題。授能的對象不限於組織內部的「員工」，如早期的人群關係學派或後來品管圈運動，而包括了「公民參與」，賦予公民更多接近政府的機會，對政府的決策更有較多的影響力，此外也包括了對次級政府（subnational government）的授能。簡言之可分為以下三類： z 授能公民（empowering citizen）：強調公民參與意識。 z 授能員工（empowering public employees）：強調員工參與及實驗精神。基層人員不必凡事訴之於上級或法規，而根據自己所面臨的具體情境與服務對象的需求作決定。. ‧186‧.

(15) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. z 授能次級政府。使中央政府的補助與府際關係不至於同質化或僵化基層政府的創造力，此即地方分權或權力轉移（devolution of power）由以上的敘述，可見「授能」的意義比「授權」較為廣泛，它代表將「個人」轉化為「公民」，將每一個人的能力逐漸內化成為一個社會治理（ social governance）的整全觀點（a holistic perspective）。設計民主制度以服務於授能的完整面向的關鍵字就是參與（Sorenson, 1997: 557）。John Hart（1998: 289）對於「授能」成為政府改革的最基本概念，有如下一段話最能表示其核心內涵：它（指授能）鼓勵管理者，主管與員工嘗試新辦法以達成目標，激勵他們創造與創新改進服務方式。授能要求員工承擔變革的責任，並為接受風險與認知「意向與結果」的環境負其行動責任。換言之，授能就是「突破官僚體制」（breaking through bureaucracy）的一種方式（Barzelay, 1992）。授能的結果固然有助於官僚體制內外的民主活力，但也引發了一些矛盾問題值得注意或經驗研究：9 1. 責任問題：授能後的決定，是否符合政策意圖與廣泛界定的公共利益？同時，授能後因服務對象（client）的決定權增加，管制者是否將受到被制者的利益所俘虜？ 2. 協調問題：如果組織內員工以及次級政府都被授能，都有自主權的政策決定，就容易產生是否一致性的協調問題，尤其當財政困難，民眾抱怨無效率時，政府要平衡各種競爭性的價值，協調的重要性更加突出。 3. 組織控制與行政裁量∕自主性之間的矛盾：授能意謂鬆綁，人員有可能順從服務對象而浪費公帑，也有可能產生不公平的處理態度。因此，高層人員希望基層發展專業規範的社會化，以求內控行政人員的行為，但專業化結果，可能使官僚認同服務對象的利益，而非官僚體制本身的利益。而且，組織內部的政治動態所形成的規範，往往與專業的理想相違背，什麼才是服務對象的最佳利益？有時連服務對象本身也搞不清楚，公務員若有專業的權威的話，就容易解決，但可能受到組織內部的政治動態所影響或扭曲。例如從專業角度而言，漢語拼音符合國際化、全球化的潮流，但教育部高層的政治動態可能會影響公務員的專業取向決定。. 9. 這一部份所提出的問題，請參閱 Peters and Pierre（ 2000: 9-28）；另參考 Handler （1996）。 ‧187‧.

(16) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 4. 相互授能（mutual empowerment）後衝突加劇，治理集中化而非分權化：服務對象、員工與次級政府都被授能，結果服務對象的不合理要求增加了，員工較無法規意識與程序意識，次級政府之間的協調也更加困難，此時由於政府實際上解決衝突的機制，很少透過官僚體制與管制性的行動來進行，結果衝突往上推向政治結構來解決。綜合以上的論述，層級節制或官僚體制雖然有以上四個方面的大問題，凸顯了行政人員的決策品質及其決策後果，未必符合一般民眾廣泛地、民主界定的公共利益目標，但吾人對此祇能盡量降低其負面作用，不能因此將官僚體制或層級節制貶為一文不值，或誇大其詞將新公共管理視為「典範變遷」，而過度膨脹市場的機能。從社會學或心理學的角度來觀察，層級節制或官僚體制重視控制、穩定、效率、理性、技術等五種核心價值，亦為當代社會所不可少，自有其存在理由。茲根據組織經濟學、集體行動的理論、以及社會學、心理學的觀點，綜合歸納層級組織存在的理由如下：（一）交易成本的考量：層級組織的核心價值具有控制與效率的特性，根據 R. H. Coase 於 1937 年的論文〈公司的本質〉（The Nature of the Firm）提出層級組織的存在是因為交易成本的關係，避免小公司處理設計、行銷、系統整合等許多環節涉及太多的協商、簽約等法律細節，如果透過層級組織的指揮控制系統來處理一切輸入與產出的問題，則可以降低成本，提高品質。（二）團體規模的擴大：根據 Mancur Olson 《集體行動的邏輯》（ 1965, 1971）當團體規模愈來愈大時只享權利不盡義務的「搭便車者」（free rider）將會愈來愈嚴重，也愈來愈難以監督每個人的行為，監督與執行的成本提高，產生專門以此為業的人，而成為層級權威的工具，例如警察、法院、或管考人員等都是。（三）缺乏社會資本：任何社會秩序的形成，除了依靠自發的秩序和成員內控的規範外，還必須依靠理性的層級權威和法律的形式來彌補其不足，尤其在缺乏社會資本的情況下，人與人之間的互信感不足，層級組織可以矯正自發秩序的缺失與限制，政治家也可以其領袖的神魅力，創造新秩序的典範。（四）層級權威可以滿足人類的權力欲望：資訊科技促進知識流通的速度，但管理階層未必願意將知識或經驗分享流通，以鞏固他們的權威與權力，如此反而促使組織的決策更為集中。組織內部的專業化程度無論多高，始終難以擺脫政治的世界，有權力關係自然會形成層級的高低，爬上層級頂端的人，的確可以滿足個人的. ‧188‧.

(17) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. 欲望，此種權力的吸引力實為無層級的、扁平網絡的組織世界所無法提供的。. ‧189‧.

(18) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 伍、市場模型的政治理論基礎及其反思批判一、政府與市場作為集體行動機制之一的市場，它是一種社會結構，允許人們透過這樣的結構而自由生產、購買、銷售各種財貨與服務，且不受他人的限制。資本主義的經濟制度建立在私有財產權的保障基礎上，財貨與勞務的生產、分配、與交換過程，透過市場的競爭而進行，不需要政府或政府要減少干預。十八世紀的亞當斯密（Adam Smith）所著《國富論》（The Wealth of Nations, 1776）即提出「自由放任」（Laissez Faire）的概念，把民主政府或有限政府與分權的市場（the decentralized market）機制結合起來，形成一種「自由民主體制」（liberal democracy system），在這種體制中，個人無論在政治場域或經濟場域中，都有充分的機會表達個人偏好。但政府並非完全消極無為，它要保障財產權，並規劃國際貿易政策。社會主義則假定資本主義對於財貨與勞務的生產與分配無法做到適當的處理，因此政府必須採取中央集權的計畫經濟來決定生產與分配的功能。換言之，社會主義假定中央集權的計畫經濟優於分權的市場經濟，此在自由主義經濟學家 F. A. Hayek 所著《到奴役之路》（The Road to Serfdom, 1945）與 Milton Friedman 的《資本主義與自由》（Capitalism and Freedom, 1962）均反對這樣的觀點。而 John Rawls 在《正義論》（A Theory of Justice, 1971）與中共鄧小平理論均強調社會主義與市場經濟在理論與實務上是可以結合起來的。市場模型的假定是「人為一理性的動物」，是他自己最佳利益的最佳判斷者，人人追求他們自己的利益，終將形成對整體社會的最佳結果，經由市場機制買賣雙方的互動，達成一種均衡的價格，此即一隻看不見的手在引導整個社會的經濟運作。現代經濟學家對這種市場模型進一步引伸，提出一個「自由競爭的市場」（a freely competitive market）具有以下七點特徵：（Colebatch and Larmour, 1993: 1920） 1. 買賣雙方數目眾多. ‧190‧.

(19) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. 2. 他們知道自己要什麼 3. 他們能為其所要者支付 4. 他們的行動彼此獨立 5. 他們能自由進出市場 6. 對產品與價格的資訊可自由接近 7. 交易過程無成本負擔這是完全競爭市場模型之主要特徵，事實上，實際的市場現實並非如此，例如買賣雙方在交易過程中，在今日複雜的環境下，幾乎不存在無交易成本負擔的交易過程，良好公共政策的主要目的，即在於降低交易成本，使消費者具有較好的能力以購買所選定的產品，但公共政策涉及利益團體、公民、與民意代表等彼此之間的利益與偏好，不好的公共政策制訂與執行，將增加市場交易成本的負擔，因此而出現市場機制的限制與失靈問題。. 二、市場的限制與失靈「市場」通常被視為個人自由的工具，他協調個人行動，無須外在權威來決定財貨與服務的生產和分配。但是這種個人自發的行動，往往無法導致社會更佳的狀態，此種情況叫「市場失靈」（market failures），也是一種集體行動問題，成為公共政策干預的主要理由。所謂「失靈」即指某一特定模型的期望與組織的實際之間所形成的差距。經由有關個人私下交易互動所達成的社會活動，其協調結果將遭遇若干困難或失靈狀態，凸顯市場機制的限制如下：（Colelatch and Larmour, 1993: 29-33; Bickers and Williams, 2001: 118-135）（一）自然獨佔：所謂自然獨佔即指其產品的生產，需要較高的固定成本，例如發電廠。由於競爭對手擔心加入生產行列，其所得報酬不足以涵蓋最初投入的固定成本，這種信念使得沒有一家廠商願意投入市場，其結果則使政策賦予某廠商擁有獨佔特權，或由政府本身提供這種生產或服務。獨佔價格往往高於競爭的市場價格，獨佔廠商可以減少量產以確保最大的利潤。同理，寡佔也是少數廠商以非競爭的方式，彼此合作以限制量產。無論獨佔或寡佔都無自由市場競爭的效益，但長期來看，他們不可過於輕信壟斷市場的能力，只要市場開放給新進者，以更符合消費者的偏好，他們將遭遇競爭的壓力，而被迫維持產品合理的價位或品質。 ‧191‧.

(20) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. （二）外部性（externalities）：這是由於生產者或消費者的行為對不相干的第三者產生預期之外、非價格機能所能傳達的效果。外部性有正的外部性與負的外部性兩種。正的外部性效果是指生產與消費過程中所附帶產生的社會利益，例如個人的誠信與鄰居保持乾淨又美麗的景觀。像這樣對人有益的附帶效果，個人是否有誘因去這麼做呢？這一類具有正外部性效果之生產，往往產量低於最適量。相反的，負的外部性效果例如空氣污染與噪音，往往會過度生產，使量產超過最適量，因為個人生產或消費此產品時，並無誘因使他考量到他的行動將增加社會成本的負擔。一般來說，矯正負的外部性效果，有幾種方式⑴政府以法規直接管制⑵課稅以制止⑶減產補貼⑷賦予受害者以財產權，此權利可以買賣⑸拍賣污染許可證。（三）公共財（public goods）：公共財不完全由政府提供，例如有些業務如垃圾收集可以外包；同樣的，私有財也不完全由私人提供，例如國民住宅可以由政府提供。所謂純粹公共財如國防外交、清晰的空氣等既非「對抗性財貨」（rivalrous goods）也非「排它性財貨」（Excludable goods）。「對抗性財貨」即指某一人消費的財貨，其他人無法消費此財貨，例如你吃肯塔基炸雞，其他人就沒法子也吃此炸雞。清潔的空氣則人人可以享用，故無對抗性。「排他性財貨」即指此一財貨為某一個人所擁有，因而具有所有權（ownership rights），例如我的汽車為我所擁有，因而具有排他性。有些情況很難避免潛在的消費者（potential consumer）例如公路就是這種財貨，但高速公路需要購買通路費，則具有排他性，未付通路費者不得通行。公共財既無對抗性也無排他性，不論是否支付，人人皆得享有政府所提供的服務，或接受政府的強迫徵稅。公共財的生產無法經由市場機能決定其最適數量，而有賴民主投票來解決。公共財也會為「搭便車者」創造機會，享受其利益，但卻拒絕為此付出代價，同時私人廠商也不願意為提供公共財而投資，或為此而破產。因此，由於公共財的存在，使得國家或政府的存在有其必要的理由，可以透過徵稅強迫使用者為公共財付出代價。（四）缺乏資訊或資訊失靈（information failure）：消費者購買產品需要充分的資訊以瞭解其價格、品質、或服務方式，有些產品或服務品質的判斷涉及專業技術，不是消費者所能勝任判斷的，這就是資訊失靈所產生的市場失靈。關於資訊不完整或失靈的情況，就產品的性質可以分為四種：（Bickers and. ‧192‧.

(21) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. Williams, 2001: 127-130） ⑴ 購買前可以查驗的財貨（search goods），例如衣服和皮鞋等產品，購買前都可以檢查其品質好壞。 ⑵ 使用後才知道好壞的產品（experience goods），例如購買舊車，必須使用後才知道其好壞，市場機能對此助益甚微，此時需要賣方向消費者作某種保證，才能使市場交易順利進行。 ⑶ 使用後等待結果的產品（postexperience goods），這類產品的品質很難判斷，例如癌症的醫療效果以及人們接受教育的價值，是為了文憑還是為了內在價值？都很不容易判斷其品質問題。 ⑷ 消費者面對高度不確定性情境的產品：此時政府必須採許嚴格的管制措施例如「核發證照」、「鼓勵民間成立消費者保護組織」、「新聞自由」、與「口耳相傳」等都是降低不確定性的方法之一。政府的管制有時也要求製造商在產品外觀貼上「健康警告」標籤（如香菸）或貼上「使用期限」（如牛奶）以糾正資訊不靈。除了以上四種市場失靈的原因外，尚有兩種情況也是市場機制無法處理，而需要政府的介入。第一種是有特殊價值，對全體社會有利，而個人可能無知，或消費意願不高時，政府將提供並強迫消費，例如全民健保、義務教育、預防注射等。第二種是所得重分配，此在市場完全競爭時，可能形成所得分配不均，則由政府透過財政支出，進行所得重分配。總之，只有排他性與對抗性的財貨才叫純粹私有財（pure private goods），當純粹私有財具有財產權的保障，個人才願意生產並交易，使整體社會達到較好的結果，否則就要依賴政府公共政策的調整，以降低交易成本的負擔。. 三、政府再造的市場模型政府再造運動的概念基礎與美國的「國家績效評估」（National Performance Review）和新公共管理所強調的概念十分接近，大體上不僅著重採取企業管理的經營技術，更重視企業管理的價值理念。政府再造運動的理論基礎，其實十分凌亂，談不上什麼「典範轉移」，更欠缺歷史系絡的觀察，口號成分多過實際成果。本文有關政府再造的評論，主要是以 Osborne 與 Gaebler 兩人所著《再造政府》（Reinventing Government, 1992）以及 Osborne 與 Plastrik 兩人所著《官僚體制的消失》（Banishing Bureaucracy, 1997） ‧193‧.

(22) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 為參考對象。從這兩本著作中，讀者可以看到他們所提出的許多概念彼此相互矛盾，與 Herbert Simon於 1946 年在《Public Administration Review》期刊發表〈行政格言〉（Proverb of Administration）批評Luther Gulick的行政原則相矛盾，有異曲同工之效。Daniel W. Williams（2000）亦在《Public Administration Review》期刊發表〈再造政府的格言〉（Reinventing the Proverbs of Government）提出五個相互矛盾或邏輯不一致的概念10，值得注意。政府再造運動所重視的核心概念，構成其脆弱的理論基礎，從政治理論來分析，頗有誤導之處。簡單說，這些核心概念大多來自於「公共選擇理論」（public choice theory ），「主理人－代理人」與「交易成本理論」（ transaction cost theory）等有關理論的概念。這些理論強調人的行為都受「自我利益」的宰割，拒絕所謂「公共精神」、「公共服務」、或「公民意識」（citizenry）等概念。歸納而言，將企業管理的價值運用到政府再造運動中，其所強調者有四：（一）強調競爭價值；（二）著重顧客服務；（三）把行政人員轉化成為企業家；（四）自我利益的集合即形成公共利益。以下即按此順序一一討論與分析。. （一）強調競爭價值政府再造運動強調競爭價值，在提供服務方面，不僅公部門與私部門要競爭，私部門也要向政府競爭公共契約，同時各公共機構之間也要彼此競爭。他們認為這樣的競爭可以有利於消費者的需求，讓市場指導個人的選擇，並最後決定整個社會方向。這種競爭的觀點其實來自於達爾文的「生存競爭」，競爭者彼此之間是一種策略關係，而非一種合作關係，雙方缺乏良好溝通的機會。競爭的觀念意謂政府盡量減政放權，由民間去承擔公共目標的達成。政府的主要目的是導航（steering）而非「划槳」（rowing），如此二分，使政治與行政兩方面的官員喪失了彼此的互信感，政務官很可能將因政治因素考量而任用的官員塞進行政結構，威脅資深行政人員。而且行政人員對於政務官所決定的導航目標，毫無置喙餘地，成為機器裡的小螺絲釘。. 10. 此文中作者在第 523 頁提出 Competition, Privatization, Decentralization, Innovation, Empowerment等五個概念及他們所提出的各種相反意思的建議，十分有趣。. ‧194‧.

(23) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. （二）看重顧客服務政府再造運動要把服務對象從公民的角色轉變為「顧客導向」的政府（customer－driven government）。政府必須創造競爭的環境，仔細傾訴顧客的聲音，賦予顧客資源以便用來選擇為其服務的提供者，這種觀點代表一種政治觀點，把顧客的角色放在消極等待服務的地位，讓顧客評價公共產品與服務的價格、品質、與服務方式，使政府回應短期的、個別的顧客利益，亦即分散的自我利益，而非公民積極參與，經由深思熟慮過程所界定的公共利益。 Henry Mintzberg（1996: 77）質疑：「我們真的希望我們的政府沿街叫賣商品？」還是要設定公共場域本質上所需要的原則與理想？可見顧客服務容易趨向現實的、功利的個人主義思想，缺乏公共精神的凝聚與整合。. （三）把行政人員轉化成為企業家企業精神重視的價值如自主性、個人遠見、冒險、私密性等，與行政精神所重視的價值如民主責任、參與、公開性或透明性、與管制等，彼此之間有互補也有衝突的地方。因此，若照 Osborne 與 Gaebler（1992）兩人界定「企業精神」為「以新方法利用資源，擴大生產力與效能」（序言，第XIX頁）則未免過於狹隘。如果行政人員像企業家那樣雖有創新性與前瞻性，把公款的花費當做自己金錢那樣的使用，而非把公款當作公眾的金錢使用，則極易流於不尊重法規的民主責任原則，對民眾需求的回應也缺乏敏銳度，有礙民主治理的基本價值。. （四）自我利益的集合即形成公共利益政府再造運動假定每個人都是理性追逐自我利益的個體，無論消費者、政府官員、社會團體、企業廠商都在自利的參與活動中，經由市場的自由操作，走向均衡狀態，達成最適量的「社會公善」（social good），祇要人人專注於他的自我利益即能形成公共利益，個人不必超越自我的狹隘範圍，追求什麼公共利益，市場自有「自我修正」（self-correcting）的機能，可以達成有利的、可欲的社會後果。這種觀點是錯誤的，忽略公共利益或公共目標形成過程中，公民在參與時也可以深思熟慮、將心比心，因而產生利他、正義、原則、關懷公共利益的精神，由此可見將自利的集合視為公共利益，是一種靜態的均衡觀念，缺乏「民主對話」（democratic discourse）的動態均衡過程，容易使公共性或公共精神消失於個人. ‧195‧.

(24) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 「自我利益」的追逐中。. 四、反思與批判企業競爭雖然著重策略性的行為，但也接受一般人的道德標準，包括公平的遊戲規則與對人權、人性、倫理的尊重，和某種程度的合作信任。然而，這一切並不意謂企業有義務以公共利益為其服務準則，這一點的確與公部門的公共服務有所不同，所謂企業精神政府確有值得反思與批判之處。. （一）市場治理模式的公共服務使公共性逐漸消失公共組織最重要的本質即其「公共性」，市場治理模式對公共服務最大的挑戰即對公共性的獨特性與標準，造成嚴重的混淆或混亂。M. Shamsul Haque（2001: 67-74）為此提出五點批評，相當深刻。這五點即： ⑴公私區分的腐蝕。 ⑵縮小接受服務的組成範圍。 ⑶弱化公部門的角色。 ⑷公共責任所浮現的問題。 ⑸對公共服務的公共信任所引發的挑戰。從以上各點可見，台灣在近十年來的政府改造中，一直強調精簡、使用者付費、企業精神政府、國家競爭力、生產力、效率…等企業管理的名詞司空見慣，其結果在這兩年多來的政黨輪替，也可看出其嚴重的後遺症，如公務員或中小學教師提早退休；政務官譴責文官的效率；中央政府與地方政府因財政劃分而造成的不信任，以及假定文官為自利的追求者，都造成政府在人民心中的信任危機。11. （二）市場治理模式拒絕民主治理（democratic governance）新公共管理將人民視為一被動的、等待良好服務的消極角色，忽略自我引導的、自發的、與自願的行動對於社會的繁榮具有相當重要的價值，使統治者與行政人員成為管理變遷的代理人。因此，從統治者到公民之間的單向流動，未能充分考. 11. 自民國 89 年 5 月 20 日政黨輪替後，無論總統、副總統，還是行政院長及各部會首長在幾次民調中均呈現下滑現象，支持度始終難以提高。又根據中國人權協會歷年的調查，也可見人民對政府的信任感有不斷下降的趨勢。. ‧196‧.

(25) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. 慮公民行動或公民參與對新的公共制度所產生的積極效果（Box, 1998: 276）。其次，公共利益形成過程中，需要公民透過「深思熟慮的過程」（ deliberative process）而公開界定（Denhardt, 2000: 91）。政府的功能多樣化，無法從事單一產品的生產或服務，有的功能如開交通罰單與監禁這類工作，並非當事人所願，更不宜將他們當作「顧客」那樣的身份來服務，這種情形乃公民依法接受統治的角色，執行公權力者為依法處分公民的角色，絕非一般商店與顧客之間的關係那樣單純。而且，強調顧客關係可能產生不平等的服務方式，大顧客有錢有勢可能得到較多的關注，小顧客的聲音始終脆弱受人忽視。其次，許多公共服務的設計是根據集體利益為基礎的，而非針對某一特定個人的利益為對象，如環保品質、治安維護、國防安全等功能均不易管理或市場化經營所能解決的。最後，民主治理要求公民精神較多的東西，不能完全以自利為出發點，必須要有超越自我中心，關注較廣泛的群體利益之精神或倫理，願與他人分享自治，共同合作以解決公共問題，而非彼此競爭。公共利益不只是私利的累積，而是大家的「共同承擔」（ common undertaking），甚至於是超越自我的世界，它在吾人出生以前與死亡以後都將存在那兒，而化身於公共行動與公共制度中，有其本身的「內在目的」（ intrinsic purpose）而常與吾人短期的、私人的利益相衝突（DeLeon and Denhardt, 2000: 9394; Mansbridge, 1980, 1990, 1992）。. （三）忽略生產過程中的倫理面向公共組織要有「使命願景的陳述」（mission statement），整個公共服務也要有使命願景，培養人員信守專業規範，建立高水準的信任，增加社會資本。公共組織並非所有的組織都適應生產的模式，即直接監督、可測量與控制的因素，而應採取「整全途徑」（holistic approach）宏觀公共組織的整體特徵：（Gregory, 1999: 70）如果把生產理解為大致上是一技術過程，那麼對那些過程中基本上的因素如信任、善意、與合作，將比起較能計算的因素而受到較少的理解，它們是構成那個過程完整的一部份。因此，倫理面向的價值例如公平、正義、平等、忠誠、與人為善、將心比心等倫理上的正直（ethical probity）是政府系統的自然要素，不應視為生產過程中的副產品，而在發生問題後再去思考的東西（Gregory, 1999: 72）。市場治理模式以個人的自利為分析單位，而非個人與個人之間的倫理考量，這種人性的假定往往會產生自我實現的結果，根據研究（Marwell and Ames, 1981）， ‧197‧.

(26) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 經濟系學生最容易成為「搭便車者」，即因長期教育沈浸在人性自利與效用最大化的假定，所產生「自我實現的預言」（self-fulfilling prophecy）。吾人如果假定行政人員都是自利的、競爭的、效用極大化，則長期結果可能塑造行政人員成為自我服務者（self-serving）而非公共服務者（public-serving）。公務人員的服務若以倫理規範或使命感來激勵士氣，員工則對組織或服務對象產生奉獻的精神；如以自利的方式激勵士氣，則人員較易傾向於斤斤計較；如以嚴密控制的方式來激勵士氣，則人員較易傾向疏離的態度，可見在公部門的組織若忽視生產過程或服務過程的倫理面向，其後果是相當嚴重的，無怪乎 1980 年代以後各國的政府再造顯現了市場治理模式對公共倫理價值的嚴重破壞或侵蝕。. （四）發展公共行政或公共管理的公共性理論新公共管理的理論建構，從科學哲學的角度觀察，是建立在一些狹隘的、化約的假定上。這些假定包括微觀經濟學的化約論；工具理性的思惟模式；重視量化忽略質化分析；偏向邏輯經驗論的方法論。同時，假定人性是理性的、自利的，缺乏公共信任形成過程中人際間互信的理論如社會資本的研究途徑。因此，重建公共理論的重要性愈益凸顯，其要點有四： ⑴制度建構不得忽視歷史知識：NPM 即新公共管理偏好此時此地或未來的各種「解決」方案，在組織與人事精簡中，將形成「組織失憶症」（ corporate amnesia），沒有歷史觀點的各項改革技術，結果將流於瑣碎，難以成功。 ⑵公共組織或公共服務要有「使命感」（a sense of mission）要培養專業規範的信念，要有長期投入，積極貫注的技藝精神（a commitment to craftsmanship）。這就要把組織當作是一有機的而非機械的存在，將核心價值貫注於人的心中，亦即 Selznick（1957: 60）所強調的制度性領導（institutional leadership） ⑶公共管理偏向於「績效管理」（performance management），忽略「程序限制」（procedural constraint）的重要性。這兩者之間永遠有一「消長」（trade-off）關係，必須保持平衡，否則將失去「正直」的標準，發生嚴重危機。 ⑷對人性自利的假定易於形成「自我實現」的後果，使公務員成為「自我服務」而非「公共服務」，難以建立彼此合作的信任。缺乏社會資本的凝聚力，組織內部成員將成為「分散的集體」，各單位亦成為「競爭性的組織地盤」（competing organization fiefdoms）（Gregory, 1999: 71-72）。公共組織「合作機制」的重要性大於「競爭機制」，亦即宏觀的、全局的途徑重於微觀的、片段的效率觀點。. ‧198‧.

(27) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. 總而言之，公共組織或公共服務需要人員整體搭配的系統思考，同時也要每個人具有行政裁量的能力，此種能力一方面需要培養「辯證思考」或「多元思考」的能力，另一方面則要培養彼此互信的社會資本累積，以避免濫用裁量權，凡此皆要結合多學科的努力，以創造或發展一個具有公共性的理論。. 陸、網絡或社群組織的建立及新公共服務的理論基礎網絡（ Network ）或社群組織是集體行動「組織原理」. 12. （ Organizing. principles）的第三種模型，比較看重長期的利益，因此「信任」就成為組織中一個很重要的因素。成功的組織不僅是監督、控制、或懲戒而已，更應盡力提供一個值得信任的組織（a trusting organization）使員工負責盡職、精益求精、上下之間精誠團結，成為一個彼此信任而有強勁的凝聚力。傳統公共行政的組織原理是層級節制的形態，以「控制哲學」作為核心觀念，再加上分工與無人情的法規制度，容易造成人員自保或對組織疏離的現象，而形式主義的作風或報喜不報憂的溝通模式，皆易形成表面上遵守法規制度的約束，實際上卻各懷鬼胎，離心離德，缺乏穩定的內聚力，成為一低度信任的組織。而資本主義市場經濟，無論股東或管理者所追求的都是短期利益，對股價的關切遠遠超過對企業體質長遠發展的關注，無人願意為企業的長久發展抱持「超越自我利益」的心態而犧牲奉獻，於是企業成了「金錢遊戲」而非「永續經營」。最近美國傳出企業與會計事務所一個接一個爆發了謊報財務狀況，和內線交易的醜聞，股價節節高升，原來是公司主管做假帳，明明是花費，卻編造投資名目隱藏真相，杜撰盈餘，矇騙大眾。2002 年 7 月 22 日「時代雜誌」13提到「難道美國人最大的敵人不是恐怖份子，而是自己？」一名顧問警告總統：「如今『執行長』（CEO）這個字眼已變成一句髒話。」美國企業與社會產生「信任危機」或許與資本主義體系長期以來過度重視「技術理性」的結果有關，亦與自由主義民主與市場經濟假定人性「自利」，缺乏公共 12. 此處的「組織」具有動名詞而非名詞的意義，主要強調組織的「過程」而非「結果」。 2002 年 7 月 22 日美國時代週刊有一篇談及美國人信心的專文提到今夏是美國醜聞頻傳的季節，天主教有醜聞，聯邦調查局有醜聞，連大聯盟的職棒球員也傳出使用類固醇的醜聞，但似都不及執行長所鬧的醜聞影響深遠。本文出處又見聯合報 91 年 7 月 24 日朱邦. 13. ‧199‧.

(28) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 精神的陶冶有關。試看 1980 年到 2000 年這段新右派思潮當道的時期，開發中國家如巴西、阿根廷與烏拉圭奉行開放國際貿易與資金流動，國有產業民營化及其他解禁鬆綁措施，實施起來不僅不順利，反而引發近年來一連串的經濟停滯或災難。而中國大陸銀行大多數國有，國內市場受到保護，資金不得任意流動，越南的投資計畫多半是政府主導，這兩個國家都是近年來最成功的新興經濟體。14 由此可見施行新自由主義的國家遭到嚴重挫敗，不僅是社會資本的流失，還與自由主義的政治哲學有關，後文將討論這種自由主義民主對公共精神形成的障礙。層級節制體系假定在上位者無論是地位、權力、資訊或知識、能力均比在下位者優秀，他們把組織內外環境視作穩定的常態現象，一切按事先理性規劃妥當的法規、程序、指令、工作細則去辦理，不得有例外，否則將受懲戒。因此，這一類型的組織人員最容易把常態時期的作業方式也拿來應付危機時期或非常態時期，事先所預料不到的問題，因而顯現僵化的現象。至於市場的組織模式，往往把薪資和工作表現關聯起來，著重可量化的短期目標或利益的達成，至於有助於組織長期穩定的人員訓練、組織文化等永續經營的使命，涉及質化的問題，則在數學管理的控制下被忽略或根本不予重視。其實，員工在工作中不僅為了薪水而操勞，還有比薪水更重要的東西需要滿足，例如自尊自重、自我實現或工作中的內在報酬〈intrinsic rewards〉等，如果這些高層次的需求未能滿足，人員亦將對組織產生疏離的心態，造成人際之間的不滿、猜忌，以至於使組織變成低度信任的工作環境。一個卓越的管理人不僅要有技術上的能力，當其職位越高升時其所具備「關係管理」的技巧能力越為重要，他必須在組織內外培養、維繫、動員各方面的關係，形成一關係網絡，促進合作的能力。因此，卓越的管理人其重要工作不是直接控制或指揮他人工作，而是間接管理，創造一個合適的工作環境，他是一個激勵者、教練、或賦予他人能力的師傅，而非控制者、老闆、權力或威脅者，這樣一來，組織的型態也就成為「無界限組織（Bounderyless Organization）」，工作團隊取代昔日的事業部門與功能部門形成一網絡關係的實務社群，管理哲學也從「控制哲學」轉變為「授能哲學」（philosophy of empowerment），而每一工作團隊就像圓桌武士那樣，形成一內聚力極強，彼此以信任相待，生死與共的緊密團隊，成為一高度信任的組織。賢編譯∕報導。. ‧200‧.

(29) 公共行政學發展趨勢的探究：三種治理模式的互補關係及其政治理論的基礎. 一、何謂社群？何謂網絡組織或網絡典範（Network Paradigm）移轉社會學家 Ferdinand Tonnies（1957）對於歐洲工業化後的社會特徵有這樣的觀察：在前工業化的社會，人與人之間由於地理上的鄰近，互動頻繁，彼此熟悉，有利於發展或維持共同規範與價值，此即為 Gemeinschaft，亦即所謂 “Community” 之意，而與工業社會相當匿名的、無人情的、契約的世界形成對比，後者叫做 Gesellschaft，亦即所謂的 “association”。因此，所謂「社群」即由具有共同屬性者主導的各種關係之組織，意即一群人有某種共同性，使他們願以相同的方式來行動，例如共享的規範與價值（Colebatchand and Larmom, 1993: 21）。政治學者 Michael Taylor（1982: 26-30）提出社群的三個基本素，即 1〉共同的價值與信念；2〉成員之間的關係應是直接與多面的而非間接與特定的；3〉社群內部是互惠的：現在我幫你，你未來也會幫我。社群組織具有共同規範與歸屬感，並以目標設定、團隊建立（ team building）、職場文化的改變來追求組織的變遷。社群組織的管理主要是「自我治理」（self governance），而與所有正式的政府組織不同：1〉自我治理通常沒有全時的專業職員，只有兼時員工或帶薪職員幾乎什麼都做。自我治理主要依賴志工自願奉獻；2〉自我治理其功能是有限的，運用強制力也是有限的，取得合作的主要工具是道德性的懲罰（moral sanctions），意即訴之於個人的良好意圖。人人應重視名節，經常重覆「搭便車」坐享其成的人將會玷污他的名譽，同時當別人常利用他們時他們也可能會動怒，因此自我自理的工作是非常有效的（Bickers and William, 2001: 92）。知識經濟時代生活的「團體」（groups）已轉移到「網絡組織」（a network organization）。社會學家 Barry Wellman 與 Keith Hampton 稱此為「從生活在小盒子裡（按：即小團體裡）到生活在網絡的社會裡」的典範轉移，其間的分別如下：（Baker, 2000: 24） z 團體與團體之間有嚴格的界限，團體內成員在其界限內互動。例如鄰居、工作或自願組織、親屬團體。 z 網絡社會的組織，其界限具有滲透性，層級較為平坦與曲折（hierarchies are flatter and more recursive）（Wellman and Hampton, 1999: 648）. 14. 見聯合報 91 年 8 月 8 日曹國維編譯∕綜合報導：「南美危機美國難脫關係」。 ‧201‧.

(30) ‧公共行政學報‧. 第七期. 民91年12月. 「網絡組織」這一概念是一心智模式（a mental model），是觀察世界的透視鏡（a lens），也是一種行為方式，更是聯結未曾聯結的一種方法，建立網絡關係可以使我們每一個人對他人有所貢獻，也是參與世界的一種主要方式。在這種組織型態中，傳統的經理人也將變成為一個訊息的收集者、分析者與傳播者，工作團隊成為組織的基本柱石，成員之間的信任或社會資本的累積，凝聚了高效率的表現動力。公共服務人員也從傳統上「層級節制的管理人」（the management of hierarchy）愈來愈成為「網絡社群的管理人」（the management of network or community）。往昔傳統的官僚組織往往忽略網絡社群的功能，視為非正式組織，如今這種組織型態已愈來愈重要，可能成為正式化的關係。. 二、社會資本與信任西方文明根深蒂固的傳統之一就是「個人主義的迷思」（ the myth of individualism），相信每一個人的成功與失敗，都建立在個人的努力與能力的基礎上，尤其新古典經濟理論假定人類是「理性追求最大效用的個體」，將經濟活動自外於社會其他層面，具有自己運行的規律，忽略了人類雖有自私自利的一面，更有歸屬於較大社會團體的群性，過度的個人主義可能稀釋社會的凝聚力而對民主有害。「社會資本」一詞是 Lyda Judson Hanifan 在 1916 年用以敘述鄉村的學校社區中心。1961 年 Jane Jacobs 在《美國大城市的生與死》（The Death and Life of Great American Cities）這本經典著作中也使用這一術語。70 年代有經濟學家 Glenn Loury 及社會學家 Ivan Light 以此分析大都市中心貧窮地區經濟發展問題。80 年代受到社會學家 James Coleman 與政治學家 Robert Putnam 兩人的影響，「社會資本」一詞再度廣泛運用（Fukuyama, 1999: 19）。 James Coleman（1990）提出，社會組織長期的特性像「信任」、「規範」、與「網絡」皆構成「社會資本」，可以促進「自發的合作」（ spontaneous cooperation）以及為「共同之善」（common good）而協調的基礎。社會資本的建立需要很長的時間，很容易「自我創生」（self-generating），對社會活動而言是一種有效的潤滑劑，可以減少交易成本或衝突摩擦的協調成本，其中各個要素也具有「自我增強」（self-reinforcing）與自我累積的效應，而「信任」則是其中的必要條件，完全缺乏信任則意謂「孤立的個人主義」（isolated individualism）或者是「絕對專制」（absolute tyranny）（Cohen and Prusak, 2001: 29）。 ‧202‧.