中國大陸的製造業雖然在全國經濟發展上，扮演極為重要的角
全國人民代表大會，〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉，2015 年 1 月 23 日（檢索），《中國人大網》，<http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/
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色，惟這些製造業多是利潤率過低，並面臨成本上漲和國際需求降低 等不利因素。由於低附加值製造業生存空間的逐漸縮小，各級地方政 府皆積極推動產業升級與轉型，東莞就是一個明顯的例子。東莞是全 中國大陸最早推動加工貿易的城市，其經濟成長主要係受惠於出口加 工業的發展。2000 年東莞的來料加工裝配額為 83.43 億美元，進料加 工為 85.84 億美元。2012 年東莞的來料加工裝配金額增至 121.65 億美 元，進料加工也增至 539.86 億美元。83因此，該市面臨產業升級轉型 的壓力，遠比其他地區還要大。再者，出口加工企業的利潤，亦正受 到具有長期升值趨勢的人民幣所侵蝕，同時在國際市場也面臨更多的 競爭者，是故產業升級轉型已是東莞政府所必須面對的重要課題。
2009 年，東莞市成為中國大陸加工貿易轉型升級試驗區。為此，東莞 市核准 1,000 家來料加工轉型目標企業，將其任務分配到各鎮，並建立 工作考核與通報機制。2010 年東莞共受理了 1,250 家來料加工業的轉 型與升級。84 2012 年東莞共有 536 家來料加工企業轉為法人企業，累 計轉型企業超過 4,036 家。85
在改革開放之初，塘廈鎮屬於農業鎮。但由於地理優勢，得以吸 引大批港商進駐投資，塘廈鎮由此發展了三來一補企業，許多農村也 興建了出租廠房，承接來料加工等技術和資金較低的產業。1985 年塘 廈鎮共有來料加工企業 52 家，多以服裝毛織和玩具為主。基本上，政 府的推動企業產業轉型升級誠非易事。其主要困難來自於產業升級轉 型，必須依賴追求利潤極大化的企業主動進行經營策略調整，而政府 僅能扮演協助的角色。例如，塘廈鎮的主要產業為第二產業，在 2011
東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉，2015 年 1 月 6 日，頁 235，《東 莞市統計調查信息網》，<http://tjj.dg.gov.cn/website/flaArticle/art_show.html
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東莞市統計局，〈2010 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉。
東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉。
年 的 產 值 為 1,204,708 萬 元 ， 占 生 產 總 值 （ 即 第 一 至 第 三 產 業 ） 2,025,381 萬元的 59.48%強。86其中主要又是以出口加工企業為主，在 2012 年塘廈鎮的外貿出口總額已高達 44.60 億美元。87然由於這些企業 產品基本上並無本身的品牌，主要依賴對外訂單，且利潤率低，因此 受國際市場和成本的影響極大。由於產業升級轉型乃是塘廈鎮經濟持 續發展的重要途徑，因此鎮政府為提升產業競爭力，亦極力引進高附 加值的製造業、服務業，以及鼓勵該地企業就地升級轉型。88 2010 年 該鎮引進福群電子科技集團與手機廠商奧克斯通訊，其目的即在於吸 引下游企業前來投資。2011 年，塘廈鎮推動傳統優勢產業轉型升級，
共協助 88 家來料加工企業轉型為三資企業或民營企業，轉型企業數目 在東莞市排名第三位。892012 年轉型的企業數目增至 95 家，排名亦上 升至第二位。90儘管鎮政府有意推動產業升級轉型，但可資利用的行政 和財政資源卻極為有限，故若要真正推動產業升級轉型，則尚需要更 下層的單位來具體落實。一個可能被選擇的下層單位，即是社區居委 會。
社區居委會憑藉著與社區內企業的密切關係，在推動產業升級轉 型方面，實具有先天上的優勢。如前所分析，產業升級意味著將勞動 密集型產業轉向欠發達地區，而發達地區則從勞動密集型產業轉向高
東莞市統計局，〈2012 年東莞統計年鑒〉，頁 357。
東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉，頁 382。
林江，當面訪談，塘廈鎮鎮政府官員 J，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 27 日。
塘廈鎮人民政府，〈塘廈鎮 2011 年年鑒〉，《塘廈鎮人民政府網站》，2012 年 5 月 4 日，<http://www.tangxia.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/tangxia/
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塘廈鎮人民政府，〈經濟建設成就〉，《塘廈鎮人民政府網站》，2015 年 1 月 23 日（檢索），<http://www.tangxia.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/
tangxia/s32550/list.htm>。
科技型企業。但在現有的體制之下，居委會缺乏促進產業升級的動 力。因為目前居委會主要依賴土地和廠房租金收入，產業是否升級並 不影響居委會的租金收入。儘管產業升級轉型後，企業的利潤變高，
政府可獲得的稅收也就隨之變大，但升級轉型後的高附加價值企業，
一般卻是占用廠房面積小，以及利用勞工較少的企業，此一情況對依 賴廠房出租獲得收入的居委會而言，是較為不利的。再者，居委會一 般不會干涉企業的經營活動。但若推動產業升級，則需要將勞動密集 型企業從社區中趕出去，此乃居委會所難以接受之事。在本文調查的 7 個居委會中，只有一個居委會對產業升級轉型表達支持，其他則都採 取不看好、不積極、不否定、不作為的消極態度。91是以，在推動產業 升級轉型的背景下，以及在目標的相互衝突上，鎮政府如何強化社區 居委會的功能？
首先，鎮政府要求居委會協助改善投資環境，以吸引優質企業在 當地落戶；其次，在環境衛生方面，鎮政府要求居委會必須要負責其 所在社區的部分公共衛生和綠化責任。根據塘廈鎮公用事業服務中心 工作幹部所指出，居委會必須要承擔所屬社區垃圾清掃費用和 20%的 垃圾搬運費。92在提供對勞工的服務上，居委會亦須協助鎮政府解決外 地勞工的證件，以及其子女在當地就學等問題。在中國大陸的戶籍管 理制度之下，外地勞工要在一個地方工作或居住，必須在當地政府先 取得暫住證，且其子女無法在當地享受公辦教育。然而，為了要創造 更好的投資環境，引進更多的企業，本文發現在振興圍社區、石鼓社
隨著中國大陸城鎮化進程的加速，村委會變成了居委會，農民變成了市民。
但這些名義上變成了市民的農民，手上依然還擁有土地；而土地的出租收入 依然是其最重要的收入來源。大多數人非常擔心政府推動的產業轉型升級，
最終會危及他們土地的出租收益。由於居委會代表了基層市民的呼聲，故造 成了多數居委會不支持產業轉型升級。
林江，當面訪談，塘廈鎮公用事業服務中心幹部 C，塘廈鎮（東莞），2011 年 5 月 12 日。
區和大坪社區，居委會一般都會安排相關人員到各個企業，集中協助 勞工辦理一些原來需要在鎮政府申請的證件，並為外地勞工的子女爭 取就讀當地五所公辦學校的名額與機會。93至 2010 年止，共有 52.9 萬 新莞人子女在東莞接受義務教育；其中 13.3 萬人在公辦小學就讀。為 此，東莞市財政每年要補貼 12 億元人民幣。942013 年在東莞接受義務 教育的學生人數，增加至 65.91 萬人。95由於此一作法有助於引進外 資，故在 2008 年塘廈鎮的實際利用外資額為 13,195 萬美元；2011 年 增至 19,390 萬美元。2012 年再增至 24,580 萬美元。96在東莞高科技產 品發展方面，包括電子與信息技術、生物技術、新材料技術等，仍是 呈現增長的局面。1995 年產品總產值為 31.43 億元；2005 年為 1,062.4 億元；2009 年則增至 1,778.97 億元。972012 年東莞高技術製造業總產 值為 3679.86 億人民幣，而 IT 製造業產值為 3615.26 億人民幣。98
在對企業提供服務方面，居委會可以在資料審批、政策宣傳，以 及處理糾紛等方面協助鎮政府辦理。在中國大陸設立企業，企業必然 面臨多項行政審批手續，且經常是手續繁雜且曠日費時。再者，東莞 所屬各鎮企業繁多，但各鎮政府人力資源卻又極為有限，此必將導致 行政效率更為低落。為了改善投資環境，居委會遂承擔了大部分鎮政 府在這方面的工作，並直接與企業進行連繫，協助企業辦理各項手 續，免除企業前往鎮政府排隊辦手續的情況。同時，中國大陸的政策
林江，當面訪談，塘廈鎮振興圍社區居委會幹部 G，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 26 日；林江，當面訪談，塘廈鎮石鼓社區居委會幹部 H，塘廈鎮（東 莞），2013 年 6 月 26 日；林江，當面訪談，塘廈鎮大坪社區居委會幹部 K，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 28 日。
東莞市統計局，〈2012 年東莞統計年鑒〉，頁 37。
東莞市統計局，〈2013 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉。
東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉，頁 383。
東莞市統計局，〈2010 年東莞統計年鑒〉，頁 187。
東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉，頁 164。
法規相對多變，企業即時了解法規的變化有其必要性。一般而言，透 過居委會專設與企業聯繫的部門，有助於鎮政府傳達政策，如稅法和 當地政府優惠政策的變動等。最後，自 2005 年開始，居委會亦設立了 專門辦公室，專職處理企業的勞資糾紛。99由此可知，居委會所扮演的 功能，已由服務居住在社區的人口，擴展到在當地工作的企業勞工。
在東莞市和塘廈鎮的推動產業轉型升級，儘管與社區居委會的目標有 所出入，但政府部門仍須極度依賴最基層的居委會，對地方企業提供 服務與資訊，以及協助企業解決相關問題。