中國大陸社區居民委員會角色與功能的變
遷：以東莞市塘廈鎮為例
林德昌
（中山大學中國與亞太區域研究所教授）林
江
（廣州中山大學嶺南學院財政稅務系教授兼主任）摘
要
自改革開放以來，中國大陸在經濟和社會上的變遷，不僅凸顯了 國家對社會控制的弱化，更使得政府面臨社會管理和資源提供上的重 大壓力。在民間組織發展仍受到制約的情況下，社區居民委員會成為 政府的最佳選擇。根據本文在東莞市塘廈鎮所進行的研究，發現透過 「簡政強鎮」和「產權轉型升級」等政策的推動，當前社區居民委員 會正逐漸發展成為鎮政府功能之延伸，而從群眾性自治組織走向準政 府行政機構，此遂再次呈現國家對社會控制力的強化。 關鍵詞：社區居民委員會、塘廈鎮、國家與社會關係、簡政強鎮、產 權轉型升級壹、前言
在中國大陸的計畫經濟體制之下，絕大多數的城市居民都是依附 於工作單位，由單位來進行各項社會服務的提供與管理。1但自 1980 年代以來，伴隨著國有企業的改革，以及民營企業的蓬勃發展，使得大 量城市居民脫離了傳統工作單位的控制，而由單位人轉變為社會人。 再者，農村人民公社的解體，以及因其所引起的城鄉勞動力流動，不 但凸顯了國家對社會控制的弱化，更使得政府面臨來自社會管理和資 源提供上的重大壓力。2此迫使政府須重新尋找一個領域，來分擔社會 服務與經濟資源供給，並進一步試圖彌補單位解體後所喪失的社會監 控功能。於此一背景下，在中國大陸民間組織的發展仍受到制約的情 況下，社區遂成為政府的最佳選擇，而實際承擔社區工作職能的實體 即是「社區居民委員會」（以下簡稱居委會）。 根據 1954 年的〈城市地區街道辦事處成立規範〉，街道辦事處設 於人口超過五萬以上的城市地區。其在行政上屬於政府的派出機構， 也是城市政府體系中的最低行政層級，其工作人員仍屬公務員範疇。 在街道辦事處之下，則是由居民委員會所組成的一種基層自助和自我 管理的結構網。一般而言，居委會管理 100-600 戶的人家，並協助街道 辦事處維持法律和秩序、市民仲裁、組織宣傳、提供公共福利，以及 將群眾的觀點向上傳送給國家。3但在 1980 年代所設立的社區居委會， 則係屬基層的群眾自治性組織，並實現自我管理、自我教育和自我服
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務等功能。4但值得注意地是，社區居委會作為實際的群眾自治性組 織，在中國大陸從未真正獲得落實。不過，從國家與社會關係的角度 來看，社區角色的受到重視，反映了傳統國家對社會全面控制的弱 化。在傳統的單位體制解體後，作為城市基層組織的居委會，已然逐 漸取代國有企業和人民公社，成為國家連結社會的橋樑。 1989 年 6 月天安門事件的發生，中共當局意識到國家對社會控制 的衰微，並於同年 12 月 26 日頒布《中華人民共和國城市居民委員會組 織法》。其中規定居委會肩負宣傳國家法律和政策、公共服務、民間 調解、治安維護及民意傳達等工作，並協助街道辦事處推動公共衛 生、計畫生育、社會福利、救助和兒童教育等。51991 年中華人民共和 國民政部（以下簡稱民政部）提出了社區建設的概念，試圖強化基層 政權建設。1998 年中國大陸城市居民委員會開始推動改革，其重點在 於將城市社區的管理權回歸社區居民，以落實社區居民的自治道路。6 1999 年民政部更在 26 個城市，正式推動「全國社區建設實驗區」工 程。由此可見，在 1990 年代的社區建設，即是在黨和國家的領導下， 試圖強化基層社會管理體制，並探討權力在國家和社會之間的重新分 配。7除了社區公共事務外，居委會亦開始承擔社會穩定與治安的維 繫。2000 年中國大陸將舊有的居民委員會，改名為社區居民委員會。 值得注意地是，社區居民委員會作為理論上的群眾性自治組織，卻又 龔志成，〈論構建和諧社會對城市社區居委會的角色訴求〉，《消費導刊》 （北京），2008 年第 4 期，2008 年 2 月，頁 248。 姚華，〈社區自治：自主性空間的缺失與居民參與的困境－－以上海市 J 居 委會“議行分設”的實踐過程為個案〉，《社會科學戰線》（長春），2010 年 第 8 期，2010 年 8 月，頁 190。 陳文新，〈中國城市社區居委會直接選舉：發展歷程與現實困境〉，《學習 與實踐》（武漢），2008 年第 3 期，2008 年 3 月，頁 77。 張寶鋒，《現代城市社區治理結構研究》（北京：中國社會出版社，2006 年），頁 29。
逐漸發展成為政府派出機構街道辦事處角色與功能之延伸，此遂呈現 出一種準政府行政化的發展趨勢。由於絕大多數的中國大陸居委會仍 未出現此一發展模式，且國內外學術界在此方面的探討亦不多見，此 乃成為本文研究的主要動機。 本文主要是以東莞市塘廈鎮為例，試圖探討社區居委會何以會逐 漸轉變為具有更多原屬於政府部門的行政管理職能？在討論城市社區 居委會功能與角色的變遷中，本文主要思考的重點有三：其一，國家 權力如何再次滲透到城市基層社會；其二，社區居委會的結構因此發 生何種變動；其三，這些變動所隱含的國家與社會互動關係為何。為 回答上述之問題，本文主要是從環境和制度兩個層面來加以分析。從 環境層面來看，自 1990 年以來，由於外來人口的增加，以及維持社會 治安與穩定的迫切需求，皆促使社區居委會功能的多元化與複雜化； 並在上級政府倚賴日深的情況下，塑造了社區居委會行政化的傾向。 從制度層面來看，在政府政策和制度的選擇下，如對簡政強鎮與產業 轉型升級等政策的推動，也進一步造就了社區居委會成為不可或缺的 準政府行政機構代理人，此遂使國家對社會控制的弱化出現了逆轉。 但值得注意地是，由於中國大陸各地區居委會的角色與功能差異性極 大，故難以塘廈鎮之案例認定而推論全中國大陸各地皆然。 為觀察社區居委會角色與功能的變遷，本文分別在 2011 年 5 月 9-15 日，以及 2013 年 6 月 24-28 日進行了田野調查，並以廣東省東莞 市塘廈鎮下屬的 7 個社區居委會為研究對象。8東莞於 1985 年撤縣建 塘廈鎮共有 21 個社區。本研究所調研的 7 個社區，分別為林村社區、振興 圍社區、大坪社區、塘厦社區、三局社區、石鼓社區及蓮湖社區；訪問的企 業包括了可立新電子廠、展威運動器材、東莞塘厦裕鼎五金運動用品廠等； 相關政府部門有鎮經濟科技信息局、鎮社會事務局新莞人服務中心、人口計 生衛生局、公用事業服務中心及鎮對外貿易經濟合作局等。在調研的重點方 面，本文主要觀察塘廈鎮在社會經濟的快速發展下，如何採取因應措施；
市；1988 年升格為地級市，直屬廣東省。2011 年東莞市轄 32 個鎮、 32 個街道辦事處、244 個社區居委會及 350 個村委會。92011 年，東莞
常住人口 825.48 萬人，其中本地戶籍人口 184.77 萬人，外來暫住人口 413.62 萬人。10 2013 年，東莞常住人口和戶籍人口，分別增至 831.93
萬人和 188.93 萬人。11其人口在廣東省，僅次於廣州和深圳。東莞經
濟以外向型為主，2011 年的國內生產總值(Gross Domestic Product, GDP)為 4,735.39 億人民幣。122013 年，東莞的生產總值達到 5,490.02 億人民幣，比 2011 年增長了 13.75%。13經濟規模排名全中國大陸第 九，且是躋身全球前 200 強的中國大陸城市中唯一的地級市（排名第 195 位）。本文選擇東莞市的另外一個重要因素，係因為該市於 2009 年開始進行產業轉型升級的改革，以及推動「簡政強鎮」的政策。
貳、文獻探討：社區居委會的角色與功能
自 1978 年中國大陸開始進行改革開放以來，不僅推動了經濟的快 速成長，而且對於城市和社會的發展，亦產生了重大的衝擊。但在關 其次，在環境的變遷下，以及在簡政強鎮和產權轉型升級的政策下，社區居 委會如何實際承擔來自鎮政府所委付的工作任務，以及其所面臨的困境為 何。 東莞市統計局，〈2012 年東莞統計年鑒〉，《東莞市統計調查信息網》， 2013 年 9 月 11 日，頁 55，<http://tjj.dg.gov.cn/website/flaArticle/art_show. html?code=nj2012&fcount=2>。 東莞市統計局，〈2012 年東莞統計年鑒〉，頁 91。 東莞市統計局，〈2013 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉，2014 年 4 月 3 日，《中國東莞政府門戶網站》，<http://www.dg.gov.cn/cndg/s35992/ 201404/737843.htm>。 東莞市統計局，〈2011 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉，2012 年 5 月 8 日，《中國東莞政府門戶網站》，<http://www.dg.gov.cn/cndg/s35992/ 201212/595216.htm>。 東莞市統計局，〈2013 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉。於城市和社會發展方面，一般的研究多局限於城市發展過程的變革， 以及城市硬體面貌的轉變。14亦有許多學者，探討了經濟改革對城市住
房的影響15、城市的國際化16、地方政府和企業家的互動17、農地的開
發18，以及農村移民對城市社會變動的影響19等。然而，在中國大陸邁
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向轉型經濟的過程中，政府所扮演的角色仍然是無法忽略的。因此， 戴慕珍(Jean C. Oi)亦從中央政府、地方政府，以及中央與地方互動的 觀點，來檢驗政府在領導經濟發展過程中所扮演的角色。20在上述的文 獻中，儘管皆有其觀察重點，但在探討整個城市社會基層結構的轉 型過程中，對國家與社會關係所可能產生的影響，皆未有太深之著 墨。 中國大陸國有企業的改革，從政治、經濟和社會的層面來看，除 了造成國家對社會控制力的弱化，亦導致政府無法再透過單位體制來 提供全面性的社會服務，此遂使城市社區開始扮演重要的社會服務提 供角色。1986 年民政部首次將社區的概念引入了城市管理，提出在城 市開展社區服務，並強調社區管理體制的重要性。1989 年 12 月 26 日 全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）通過《中華人民共和國城市 居民委員會組織法》，強調社區在城市地區扮演提供社會福利和社會 California Press, 1999), pp. 1-444; Hein Mallee, “Migration, Hukou and Resistance in Reform China,” in Elizabeth J. Perry & Mark Selden, eds.,
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保障的重要媒介。由此可以看出，在 1980 年代的社區發展，主要係針 對傳統單位制解體後，所導致社會服務的嚴重不足。因此，許多學者 的研究，皆強調社區的社會服務功能。柯莉(Eva Li Ko)即試圖從街道 和社區的層面，探討如何動員社區與推動社區服務，以滿足社區居民 的實際生活需要。21在梁祖彬(Joe Leung)的文章中，亦探討了中國大 陸社會保障體系的地方化，尤其是強調以社區為基礎的社會保障體 系。22 在許慶文的文章中，其認為中國大陸的社會保障體制，在 1978 年 後歷經了重大的轉變。提供社會福利的負擔，已逐漸從政府的手中， 轉移到市、企業和個人的身上。同時，許多城市亦開始推動以社區為 基礎的社會服務。23許慶文和高建國亦以濟南作為個案研究，指出社區 中心乃是一種提供社會福利的重要基層單位。24王琳達(Linda Wong) 和潘伯納(Bernard Poon)即提出了福利社會化的概念，25而梁祖彬和王 潤泉(Y. C. Wong)也探討了以社區為基礎的照護老人項目計畫。26
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根據朱介明(Jieming Zhu)的研究，在市場化和地方分權化的影響 下，已然使得地方政府和地方城市，擁有更多的自主發展空間。27在吳
縛龍(Fulong Wu)和布瑞(David Bray)的文章中，也探討了在傳統社會 結構的衰微下，出現了一種新的城市治理。一些具有屬地性的組織， 如市、區、街道辦事處和居民委員會等，皆被重新介紹其重要性。而 城市社區建設的加強，除說明了處理失業工人、提供社會服務，以及 再就業服務外，也強調社區已然成為城市社會、政治和行政管理機關 的基本單位。28許慶文亦指出伴隨著快速的城市化和人口成長，中國大 陸的推動市場經濟和社會保障體系改革，已使得民眾與社區建立了更 密切的關係。29然而，王琳達和潘伯納卻指出這些基層組織的自主性， 是受到限制的。因為社區居委會的首要責任即是要監督地方居民，並 向地方公安單位報告任何異常狀況，以維繫社會治安。30 中國大陸南開大學的關信平，除了介紹政府、非政府組織和城市 就業單位等角色的演變外，亦探討了在全球化和市場化的架構下，社 會保障體系的社會化。作者強調此種轉變的趨勢，主要係政府在提供
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社會保障的弱化，但卻增加個人對社會保障和社會福利的責任。但由 於民間組織依然不夠強大，因此造成社會保障體系的無法達到完全私 有化。於此一困境中，作者考量可能會影響到社會和政治的不穩定 性。31值得注意地是，此一文章提出了一個重要的議題，即隨著潛在社 會動亂的可能性，迫使中共當局必須要回應這些社會問題。根據路易 (John W. Lewis)的研究，中共當局必須要採取更主動的政治改革，否 則其統治權威將發生鬆動的現象。32賀伯若(Thomas Heberer)亦指出， 在中國大陸社區的建立，並非是要實踐參與式民主，而是要解決在經 濟社會轉型過程中，民眾所面臨的許多實際問題。其認為國家透過社 區建設來回應經濟社會的變革，並藉著推動社區民眾的自治，以吸引 社會大眾對政府和黨的支持。33由此可看出，當國家愈需要向社會換取 支持時，則代表著國家對社會的控制力也愈來愈弱。34 在傳統單位體制解體後，為了維繫社會的穩定，許多研究也開始 注意到社區居委會所扮演的角色。陳曉明(Xiaoming Chen)即指出社區 是維繫控制城市社會的一個重要機制，即透過這種非正式的社會控 制，來遏阻社會犯罪的發生。35伯尼維克(Robert Benewick)和高原昭
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夫(Akio Takahara)也承認居委會是控制社會的一項工具。36莫邦豪 (Bong-ho Mok)則認為社區治理隱含著兩種不同的理論架構。第一種是 由上而下的理論，即政府在執行社區的政策和計畫方面較具效率；另 一種則是由下而上的理論，即社區居民較了解本身的實際需要，以及 他們有權參與制訂與本身生活有關的決策。但根據莫邦豪的看法，居 民委員會是一種社區組織，也是在國家和社會之間的一個連結機制。37 因此，居委會實代表著上述兩種理論的匯聚點，同時也是政府和社區 居民，以及國家和社會進行互動的觀察點。 在有關社區建設的議題上，謬仲燕分析了在 1980 年代，中國大陸 社區建設的四種特色，即「由上而下的控制」、「規範性的參與」、 「特殊的社區功能」及「舒緩社會的動亂」。其認為社區建設，並不 是要重新塑造一個具西方模式的公民社會，而是要重新調整城市管理 體制的結構，以適應新的社會需求。對謬仲燕而言，將居民委員會轉 型為社會服務的主要提供者，有助於減緩國家的社會負擔，並維持政 府的政治控制。38在小島和子(Kazuko Kojima)和國分菱星(Ryosei
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了政府的行政單位，後者為市民的自治組織，但在實際的社區建設過 程中，應以控制或自治何者為優先考量？作者以上海、瀋陽、武漢和 青島為例，發現各個城市皆有其獨特的社區建設模式。39陳曉明則認為 透過一個獨特的總體控制體系，社區扮演了一個重要的社會控制機 制；且透過群眾共同的參與，有助減緩社會的犯罪率。40 在城市社區中，居委會作為社區基層自治組織，一方面代表政 府，行使國家權力，另一方面亦代表社區居民行使社區的自治權力。 但在探討中國大陸社區基層民主的發展中，朱新民和陳銘顯卻指出真 正由下而上的社區居民自治模式為數極少。41在經濟社會急遽轉型的背 景下，造成居委會的工作範圍擴大與過多行政職能的賦與，使其儼如 政府部門的派出機構，更是政府在社區的延伸組織。一些政府部門經 常將社區居委會視為下屬單位，直接向社區指揮和下達行政任務。吳 縛龍在其研究中，即已指出居委會已成為地方政府的支柱。42此造成居 委會在相當大的程度內，成為各級政府部門工作的承受者，難以體現 其自治性功能，以及屬於本身法定的各項社會管理事務。在賀伯若的 文章中，即因此指出社區居委會是一種「威權的社區主義」(authorita-rian communita文章中，即因此指出社區居委會是一種「威權的社區主義」(authorita-rianism)。43
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如前所論，推動社區居委會逐漸發展成為準政府機構的主要因素 之一，在於經濟和社會的快速轉型，使得政府必須向下釋放出許多社 會管理職能。作為地方政府的延伸，每一個街道辦事處負責監管居委 會，而居委會即負責協助街道辦事處來執行政府的政策和社會服務計 畫。梁祖彬因此指出作為一種群眾組織，社區居委會事實上已然扮演 了準政府機構的角色與功能。44近年來，許多學者亦已開始注意到中國 大陸社區居委會所面臨的行政化問題。45就歷史的觀點而言，居委會作 為基層組織，不但是社會最基層的管理和服務單位，也具有上傳下達 的作用，發揮在政府和社會大眾之間的橋樑角色。在傳統單位機制喪 失控制社會的功能後，政府部門更須仰賴社區的提供社會資訊。其 次，許多社區居委會亦經常被各級黨政機關和居民視同政府工作人 員，承擔了大量的社會管理工作。於此一情況下，社區居委會要完全 擺脫行政化取向，也是不切實際的。然上述之研究，比較不是從制度 化(institutionalization)的觀點切入。因此，本文擬以東莞市塘廈鎮為 例，從環境與制度的觀點來探討社區居委會，如何逐漸向準政府行政 機構過渡，並探討其背後的發展動力與意涵。
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根據新制度理論(new institutionalism)的觀點，人類行為、社會背 景及制度，都是以複雜的方式在進行彼此間的互動。46由於政治組織和 社會是互動與相互依賴的，因此新制度理論強調行為不可能發生在真 空之中，而是必須鑲嵌在制度環境內。因此，只有發生在制度背景下 的人類行為，才能充分獲得解釋。47根據霍爾(Peter Hall)和泰勒(Rose-mary Taylor)的定義，制度是一種正式或非正式的程序、慣例(routine)、 規範和習俗(conventions)，並鑲嵌於政治組織結構或政治經濟的互動之 中。48因此，制度可說是一種獨立變數(independent variable)，制約了 個人的理性，也影響了社會的活動。而制度之間的差異性，也解釋了 在不同社會下政治經濟發展結果的差異。49新制度理論也強調組織的行 為變遷，乃是制度背景中觀念(ideas)、價值觀(values)和信仰(beliefs)下 的產物。易言之，對於來自制度上的壓力，組織亦須要進行相應的調 整與變遷，以獲得其正當性與合法性，並延續其生存的可能性。50塞爾 茲尼克(Philip Selznick)即強調新制度主義的重視合法化，意謂著組織 對其所存在文化環境是具有高度的敏感性。51因此，來自背景的發展動
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力(contextual dynamics)，也推動了組織進行調整的需求，並回應來自 外在環境的要求。 在討論制度的重要性時，新制度理論強調制度本身並非是靜態 的，也不是一成不變的。社會、經濟結構及其所存在的環境，是隨時 都在改變的。許多重大或意外事件的發生，都會對現存制度產生影響 與衝擊。一個特有的社會背景，可能會支持、修正，或重新塑造出一 種新的制度。制度的產生，同時也推動了政治組織行為的變遷。本文 即是以此為分析架構，說明在東莞市塘廈鎮政治經濟環境的快速變遷 下，如人口的增加與社會的不穩定，推動了新制度的形成。而這些制 度的發展，如簡政強鎮和產權轉型升級，也進而推動了社區居委會角 色與功能的轉型與變遷。
參、環境層面：人口增加與 社會穩定造就居委會角色
的突出
在中國大陸經濟發展較佳的地區，如長三角、珠三角和環渤海地 區的城市，雖然部分居民為農村戶籍，但居住的環境儼然已是城市的 面貌。這些城市工商業發展快速，吸引了大量的外來人口，致使當地 實際居住人口遠遠超過戶籍人口，對當地政府的提供公共服務造成了 巨大的壓力。 在 1978 年改革開放之前，東莞市的發展與中國大陸其他城市並無 太大之差異。但在改革開放之後，東莞利用廣東率先對放開放的政 策，以及有利的地理條件，開始發展對外加工貿易。因此，該市已聚 集了大量的出口加工企業，並發展成為珠三角地區重要的出口基地。 2013 年，東莞市進出口總額為 1,530.72 億美元，比 2012 年增長 6.0%； 進口 622.08 億美元，增長 4.6%；出口 908.64 億美元，增長 6.9%。其 Philip Selznick, “Institutionalism “Old” and “New”,” Administrative Science中加工貿易出口 682.86 億美元，增長 3.2%。52由於出口加工企業多屬 於勞動密集型產業，加工貿易的快速發展，使得具有東莞當地戶籍的 勞動力供應不足，導致外來勞動人口的大量湧入。此外，在企業和人 口大量增加的情況下，原有的耕地多數被村民建成廠房或者出租屋， 遂使原有的農村面貌消失，並具備了現代城市的面貌。在東莞市的 32 個鎮中，除了 10 個鎮全由社區居委會所組成外，另外 22 個鎮皆為社區 居委會和村委會並存的現象。再者，在 1990 年東莞市的村委會共有 543 個，2011 年已減至 350 個；而社區居委會則由 40 個，增加至 244 個之 多；非農業戶亦由 8.9 萬戶增加到 27.69 萬戶。53 2009 年，中國大陸的城鎮化率，已達到 46.6%；城鎮人口達到 6.2 億；若再加上 2.11 億的流動人口，則中國大陸每個社區居民委員會平 均管轄人口有萬人之多。54以塘廈鎮而言，雖然在 2013 年全鎮戶籍居 民僅有 4.9 萬，但外來暫住人口卻高達 50 萬。55總人口的快速增長， 無疑加重了政府提供公共服務的負擔。在 2011 年塘廈鎮的幾個社區 中，振興圍社區的戶籍人口為 979 人，而外來人口卻高達 11,000 人， 為當地居民的 11 倍。塘廈社區戶籍人口 15,925 人，而外來人口則有 48,836 人，約為當地居民的 3 倍之多。而石鼓社區戶籍人口為 2,538 人，外來人口則有 16,000 人，為當地居民的 6 倍。林村社區為塘廈鎮 面積最大的社區，該地人口約有 5,447 人，外來人口則約有 44,089 人。56 由於人口的快速增長，僅屬鎮級建制的塘廈鎮政府，實無能力提 東莞市統計局，〈2013 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉。 東莞市統計局，《2012 年東莞統計年鑒》，頁 56-57。 李力、王永濤，〈城市社區居委會建設面臨的問題及對策研究〉，《瀋陽幹 部學刊》（瀋陽），第 13 卷第 1 期，2011 年 2 月，頁 21-23。 東莞市統計局，〈2013 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉。 東莞市統計局，《2012 年東莞統計年鑒》，頁 413。
供足夠的公共服務。儘管鎮政府係中國大陸憲法所規定的基層政府， 但由於行政級別低，故鎮政府無論在行政權力、人員編制，以及財政 預算等方面，皆不足以服務龐大的人口。再者，塘廈鎮在東莞市是屬 於經濟發展中等的鎮，年度稅收僅約十億元人民幣，實難以解決約 35 萬人口的公共服務問題。57在塘廈鎮政府部門中，具有正式編制公務員 身分的人員，占實質提供行政服務人員的比例非常之低。例如，在社 會事務局的 18 位工作人員中，僅有一位具有正式公務員的身分；而其 係的 17 人，都是社會事務局臨時約雇的。58人口計生衛生局共有 17 位 工作人員，而其中具有公務員身分的亦僅有兩人；新莞人服務中心工 作人員約有 300 人，但具有公務員者亦寥寥無幾。59由此觀之，鎮政府 之所以出現人員超編的現象，本質上乃是由於鎮常住人口60的大量增 加，使得公共服務的提供，遠超出原有鎮級建制的政府所能負荷之範 圍。 根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，居民委員 會一般在 100-700 戶的範圍內設立，由居委會主任、副主任和委員共 5-9 人組成。61事實上，各居委會皆普遍超額。以振興圍居委會為例， 實際在居委會工作的幹部僅 6 人，其餘 20 人均為臨時編制。包含臨時 編制的工作人員在內，平均每人服務的個案高達千人，負擔可謂相當 沉重。62此外，為了與鎮政府接軌，居委會的部門設置可說是完全參照 林江，當面訪談，塘廈鎮財政局官員 B，塘廈鎮 （東莞），2011 年 5 月 12 日。 林江，當面訪談，塘廈鎮社會事務局官員 E，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 25 日。 林江，當面訪談，塘廈鎮新莞人服務中心幹部 D，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 24 日。 常住人口約等於戶籍人口與外來人口之總和。 汪大海、魏娜、郇建立主編，《社區管理》（北京：中國人民大學出版社， 2009 年），頁 49。
鎮政府的結構，此乃造成了一人承擔多項工作的局面，導致無法對當 地的企業和居民提供良好的服務。根據《深圳法制報》的報導，深圳 市羅湖區湖景居委會即僅有 6 個人的編制，但卻掛了 45 塊牌子。63 再者，振興圍社區的服務窗口與街道辦事處的主要功能相對應，包括 了黨政辦、計畫生育辦公室、經濟科、城管科、武裝部、綜治辦、社 區服務中心、出租房管理服務中心及文化站等。64在調研過程中，本文 亦發現各居委會的工作人員，普遍反映出一人兼任多職、工作量過大 的情況，一位工作人員至少要同時承擔三、四項工作。 然而，鎮政府透過增加非編制工作人員，是否即可滿足當地常住 居民對公共服務的需求？此一答案是否定的。由於來自市政府的財政 支持有限，社區居委會仍須依賴本身的努力，提供社會福利與服務。 在社區推動社會服務的工作上，來自政府的經費僅占 30%以下，其餘 均須仰賴社區居委會的自籌經費。在調研中，本研究發現塘廈鎮各居 委會承擔了大量本應由鎮政府負責的公共服務項目，如維護社會治 安、計畫生育及維持社會穩定等。首先，在維護治安方面，東莞市在 2000 年的治安案件，共有 13,805 件；2007 年有 32,293 件；但在 2009 年，增加至 64,506 件。65根據本文所研究的 7 個社區，居委會提供治 安服務的經費支出，乃是鎮政府的數倍之多。基本上，每個社區都會 設置一個派出所負責當地的治安。鎮政府在每個派出所指派 1-2 位的民 林江，當面訪談，塘廈鎮振興圍社區居委會幹部 A，塘廈鎮（東莞），2011 年 5 月 10 日。 張培元，〈6 個人的居委會何以掛 45 塊牌子？〉，《人民網》，2004 年 10 月 15 日，<http://www.people.com.cn/BIG5/guandian/1033/2921521.html>。 李陽、陳嘉楠、劉瑩，〈淺析居委會的角色與社會工作介入〉，《中國集體 經濟》（北京），2011 年第 12 期，2011 年 4 月，頁 235。 東莞市統計局，〈2010 年東莞統計年鑒〉，2011 年 2 月 15 日，頁 371， 《東莞市統計調查信息網》，<http://tjj.dg.gov.cn/website/flaArticle/art_show. html?code=nj2010&fcount=2>。
警，由鎮政府支薪。然而，一個擁有數萬人的社區，其治安僅由 1-2 位 民警負責，此數目顯然是嚴重不足。但是鎮政府不但缺乏更多的行政 權力來配備更多的民警，其財政收入亦無法支持民警數量的增加。於 此一情況下，巨大的治安缺口該如何填補？根據本文的調研，發現在 塘廈鎮的每個社區皆成立了治安隊。這些社區治安隊並不隸屬於國家 的司法部門，因此他們所擁有的權力極為有限。這些治安隊的工作分 配，基本上是聽從民警的安排，但他們的薪水卻由社區負責。以振興 圍社區為例，該社區的治安隊有 150 多人；而鎮政府每年按戶籍人口 數補貼社區居委會，以每人 400 元為標準，因此該社區每年獲得來自 鎮政府 30 多萬元的經費補貼，但居委會仍須自行負擔 100 多萬元。66 蓮湖社區和石馬社區亦分別設有治安隊百餘人和三十餘人，居委會沉 重的經濟負擔由此可見。 在中國大陸，計畫生育在執行過程中皆需要直接與居民面對面接 觸，因而計畫生育的具體推動與執行，絕大多數都委由基層政府負 責。但受到中國傳統價值觀的影響，多數家庭合意的孩子數目都超過 國家所規定的數目。67因此，當政府強行介入家庭計畫生育時，經常引 發衝突，再加上計畫生育是一項基本國策，地方領導若無法達到此一 任務，在職務晉升方面必然遭遇困難。因此，計畫生育政策的推動， 對基層政府而言是一項吃力不討好的工作。根據 1989 年通過的《中華 人民共和國城市居民委員會組織法》，指出居委會須協助人民政府或 其派出機關，做好與居民溝通的工作，此亦包含計畫生育在內。68 林江，當面訪談，塘廈鎮振興圍社區居委會幹部 A，塘廈鎮（東莞），2011 年 5 月 10 日。 在城市一個家庭只能生一胎；在農村家庭如果第一胎是男孩，則只准生一 胎；若第一胎是女生，則最多只准生兩胎，不管第二胎是男孩或女孩。 王立紅，〈居委會工作職責與工作資源的矛盾及解決途徑：以長春市建同社 區供水事件為例〉，《學術交流》（哈爾濱），2010 年第 8 期，2010 年 8
塘廈鎮政府負責計畫生育的部門為人口計生衛生局，該局按照國 家規定最多僅能有兩位具有正式編制的公務員。但塘廈鎮的外來人口 數量非常龐大，因此僅靠基層政府實難以處理這麼多人的計畫生育問 題。69為了有效解決此一問題，鎮政府不得不借助社區居委會的力量。 在塘廈鎮，居委會共有 83 人係隸屬人口計生衛生局所管轄。70他們負 責協助人口計生衛生局登記適育婦女的相關資訊，並勸導與強制超生 婦女進行必要的節育。此外，居委會還利用經濟手段，協助人口計生 衛生局控制戶籍人口的生育問題，針對超生的家庭直接暫停其本應享 有的所屬集體企業的分紅。2011 年塘廈鎮的已婚育齡婦女人數為 9,139 人 ，女 性 初 婚人 數 為 424 人 ， 節育 率 達 81.61%， 計畫 生 育 率則 達 98.13%，多孩率 0.85%。71由這些統計數字可以看出，各社區居委會 在推動計畫生育工作上的繁重。 此外，中國大陸自 1990 年代以來，伴隨著經濟的快速發展，以及 社會結構的急劇變遷，以經濟利益議題為主的社會矛盾或衝突，以及 其所引起在社會民眾和政府之間的對立，遂告逐漸增加。在中國大陸 的城市和農村地區，這種群眾抗爭事件可謂已成為一種普遍的現象。 例如，從 1993-2005 年，根據中國大陸官方的統計資料，群眾抗爭運動 從 8,700 件，已增加到了 87,000 件之多。72因此，自 1990 年代初期以 來，許多不同團體的人民，包括工人、農民和業主，皆訴諸於此種行 動方式，來抗議或追求本身的權益。73許多抗議事件不但對社會穩定造 月，頁 129。 林江，當面訪談，塘廈鎮新莞人服務中心幹部 D，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 24 日。 林江，當面訪談，塘廈鎮人口計生衛生局幹部 I，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 27 日。 東莞市統計局，〈2012 年東莞統計年鑒〉，頁 374，
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成了影響，對中共當局的有效治理也產生了嚴重的衝擊。不可否認地 是，維持社會穩定以追求中國大陸經濟和社會的持續發展，已然成為 北京領導層的高度共識。74對於維繫社會的穩定，社區居委會自然扮演 了最重要，且責無旁貸的監督角色。在 2011 年上半年所發生的茉莉花 事件，各社區居委會紛紛設立所謂的綜治信訪維穩中心或綜治維穩中 心，即反映了社區監控社會動亂的功能。 東莞市是一個人口密度高、外來人口占絕大多數的城市。由於該 地人口與外來人口收入差距顯著，再加上大量勞動密集型的企業，由 於利潤很低經常發生資方過分壓榨勞工的現象，因此東莞市乃成為一 個群體抗爭事件相對容易發生之地區。為了要減少社會群體事件的發 生，基層政府必須要投入大量人力，化解其中的矛盾。然而，基層政 府的有限人力實無法應付眾多的群眾矛盾，故只好借助社區居委會的 力量，以維繫社會的穩定。在本文進行調研的居委會中，各負責人皆 指出，已在社區內部設立了一個專門處理勞資糾紛的機構。同時，在 社區裡的每一個企業，居委會亦皆設有與企業聯繫的專責人員。一旦 出現勞資糾紛或員工的集體事件時，居委會即可在第一時間內進行處 理。而只有在群體性衝突超出居委會能力所能處理時，才請求鎮政府
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協助解決。 根據上述之分析，由於人口的急遽增加，導致鎮政府所能提供的 公共服務，無法滿足常住居民的需要；而鎮政府亦受制於行政級別和 有限的財政收入，不得不依靠社區居委會，使其承擔比原來更多的工 作項目。例如，塘廈鎮部分居委會的辦公大樓，業已成為接待居民辦 事的場所，這些現象在過去是少見的。然而，並非中國大陸大多數的 居委會皆具備有這種準政府的行政化功能。因此，在環境因素的變遷 下，本文所探討的居委會並未隨著市場化和行政改革，以及國家對社 會控制的弱化，逐漸地淡出歷史舞臺。相反地，伴隨著中國大陸經濟 和社會的發展與轉型，居委會卻是扮演著愈來愈重要的角色。
肆、制度層面（一）：簡政強鎮
從 1970 年代後期到 1980 年代，中國大陸推動了加強地市級權力 的改革，以促進相鄰各縣的協調發展，但由於地市級政府趁機占用縣 級政府的資源，遂導致具體成效不彰。因此，現階段中國大陸所推行 的新地方行政權力調整，如省管縣和擴權強鎮，則主要係以試點方式 進行。其中的一個重要目的，即是要削弱地市級政府的行政權力，並 將部分權力下放到直接與民眾有更多接觸的縣或鎮級政府。 自改革開放以來，中國大陸東南沿海、珠三角等發達地區出現了 一批經濟強鎮，並儼然已發展為中型的城市。但這些鄉鎮的發展卻面 臨著財政留成少、人手緊缺、財權與事權互不對稱等多方面的限制， 並形成「小馬拉大車」的窘境。例如，廣東珠三角一些鎮的經濟實力 相當於幾個縣，但管理權限卻很小，嚴重影響了鎮級機構的正常發 展。許多強鎮在經濟快速發展之際，經濟社會管理卻仍停滯在農村層 面，且基層建設和公共服務亦嚴重匱乏。75由於鎮政府的主要職能在於 黃華，〈簡政強鎮改革的背景及深層次制度障礙分析〉，《中國財經信息資 料》（北京）， 2010 年第 28 期，2010 年 10 月，頁 13-16。完成上級下達的任務，而非主動為群眾提供所需的公共服務。因此， 若無法改革現有的行政體制，無法下放權力至鎮政府，則鎮必然無法 追求其本身的經濟和社會發展目標。 自改革開放以來，塘廈鎮推動外向帶動戰略，走出了一條以加工 貿易、農村工業化，以及城市化為主的發展道路，並迅速從農業鎮發 展成為廣東省中心鎮、東莞市五強鎮之一，以及中國大陸千強鎮的第 五名。2009 年 8 月東莞市啟動簡政強鎮事權改革，選取石龍鎮和塘廈 鎮作為試點，下放經濟社會管理許可權，並改革市、鎮行政管理體 制。2010 年 7 月東莞市又逐步向其他 11 個中心鎮推動簡政強鎮。2009 年 12 月廣東省頒布〈關於富縣強鎮事權改革的指導意見〉，提出積極 探索實施強鎮擴權，對中心鎮或特大鎮賦予縣級經濟社會管理許可 權。2010 年 6 月廣東省頒布了〈關於簡政強鎮事權改革的指導意見〉， 提出下放給鎮經濟社會發展水準相適應的行政許可、行政執法，以及 其他行政管理權，建立因應實際發展需要的鎮級行政管理體制；並在 佛山市順德區容桂街道、南海區獅山鎮及東莞市塘廈鎮、石龍鎮試點 的基礎上，再增加增城市新塘鎮、東莞市長安鎮兩個試點。易言之， 透過「簡政」而「強鎮」，改革與經濟強鎮不相適應的行政體制，並 下放事權，乃成為廣東推動擴權強鎮的重點。 為了解決長久以來存在的發達鎮責大權小的問題，〈關於簡政強 鎮事權改革的指導意見〉提出要按照鎮轄區常住人口、土地面積，以 及財政收入等三項指標，將廣東的鎮區分為三個不同的級別，即一般 鎮、較大鎮及特大鎮。綜合指數在 150 分以下的為一般鎮；綜合指數 在 150-300 分之間的為較大鎮；綜合指數在 300 分以上的為特大鎮。而 綜合得分超過 400 分者，即可依法賦予其縣級經濟社會管理許可權。76 塘廈鎮的綜合指標得分超過 500 分，屬於特大鎮，因此承接了東莞市 這些管理許可權包括了產業發展、規畫建設、專案投資、安全生產、環境保 護、市場監管、社會治安及民生事業等。
市直部門分批下放多項許可權，包含經濟發展、市場管理、城市建 設、環境保護、醫療衛生及文化教育等領域。此外，塘廈鎮在推動試 點工作後，社保分局、人力資源分局與交通分局等東莞市相關部門在 塘廈鎮的派出機構，以及社會保險基金管理中心等事業單位，都由原 來的垂直管理，調整為人、財、物共 575 項行政事權皆下放給鎮政府 管理。77 儘管東莞市所直屬的鎮或街道行政級別均低於縣級，但又由於東 莞市是不設縣的地級市，因此其行政級別又高於一般地級市裡的鎮級 行政機構，可說是一個準縣級的行政單位。2010 年東莞市推動簡政強 鎮事權改革，依法下放 33 個行政機關的 542 項管理事項及權限，給 11 個中心鎮。78東莞市在塘廈鎮推行擴權強鎮的試點改革，對塘廈鎮帶來 了如下的影響：第一，賦予塘廈鎮縣一級的行政事權，塘廈鎮自此可 以定位為縣一級區域來發展，並進行更好的城市規畫；第二，借助事 權改革，提升行政效率，提高招商引資的水準，從而提升整個城市的 競爭力；第三，簡政強鎮有利於推動鎮政府權責一致化，儘管塘廈鎮 已經達到縣級甚至地級市的水準，但在行政建制上畢竟還是一個鎮， 所承擔的社會責任很大，權力卻很小；第四，有利推動地方產業經濟 的發展。整體觀之，擴權強鎮雖然提升了鎮政府的權力，但卻同時也 加重了社區居委會的責任與工作負擔。 根據本文在塘廈鎮對外經貿局所進行的調研，塘廈鎮在推行簡政 強鎮後，市政府下放了企業審批和監管的部分權力。對外經貿局在獲 塘廈鎮人民政府，〈塘廈概況〉，《塘廈鎮人民政府網站》，2014 年 12 月 11 日（檢索），<http://www.tangxia.gov.cn/publicfiles//business/htmlfiles/ tangxia/s32661/list.htm>。 東莞市統計局，〈2010 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉，《東莞 市統計調查信息網》，2011 年 4 月 12 日，<http://tjj.dg.gov.cn/website/web2/ art_viewjsp?articleId=3922>。
得企業審批和監管權後，若要進行審批和監管時，就得先對鎮上企業 的基本情況有所了解。由於東莞市是一個外貿加工密集的城市，每個 鎮都有大量的企業存在，以鎮政府外經貿局的少數專職工作人員，實 無法應付龐雜的企業事務。因此，在擴權強鎮後，對外經貿局為了要 具體落實工作，即得再借助社區居委會的力量。為此，每個居委會皆 成立了與對外經貿局對口的辦公室，由居委會負責登記、申報和初步 審核所在社區的企業發展狀況。79 此外，塘廈鎮社會事務局官員 E 亦指出，由於擴權強鎮的緣故， 使得該部門獲得了消防、最低生活保障及軍屬優撫等 56 項審批權力。 然而，權力的下放必然會伴隨義務的增加，而義務的增加往往使得鎮 政府的工作量超過負荷。根據社會事務局的說明，在新增權力之初， 確實引起了相當的困擾：其一，仍不熟悉如何去使用這些權力；其 二，義務與權力是嚴重不對等，上級政府下放的義務遠遠超過權力。 為了要因應擴權強鎮後的變化，也為了要解決上述的困境，社會事務 局同樣也是訴諸於社區居委會。由於社會事務局要處理的民政、統 戰、婚姻登記、路牌、殘疾人，以及低保等所涉及的人口範圍極廣， 工作亦極瑣碎與費時，故為了要使這些工作最終能得到落實，鎮政府 也促使社區居委會成立與社會事務局相對口的辦公室。因此，居委會 開始負責為社區的殘疾人、貧困戶和低保戶等申請和初步評定工作， 其後再交由社會事務局進行最後的審批。80本文在調研中發現，每個居 委會幾乎都成立了與鎮政府相對應的辦公室。居委會不但成為鎮政府 的延伸，也儼然成為鎮政府的下屬機構。81茲以林村社區為例，社區居 林江，當面訪談，塘廈鎮對外經貿局官員 F，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 26 日。 林江，當面訪談，塘廈鎮社會事務局官員 E，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 25 日。 根據中國大陸的憲法，鎮政府和社區居委會並不存在隸屬關係。
委會即設有外經、財經、城建、婦聯、計生、農林水、調解會、治 安、環衛管理、辦事服務中心、新村管理及市場管理等辦公室，與鎮 政府的組織結構相互呼應。 根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定，居委會 屬於基層群眾自治組織，居民委員會的工作經費和來源，由不設區的 市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定並撥付。82但事實上，居 委會雖然會收到來自政府的部分撥款，但這些政府撥款大多為專款專 用。在其他項目上，居委會仍須自籌經費。在本文所調查的 7 個社區居 委會中，其中 5 個係由村委會改制的居委會，其收入的主要來源都是土 地或廠房租金。而在兩個城鎮居委會中，其中一個係由企業組建的居 委會，辦公經費計入企業的經營費用當中。而另一位於市區的塘廈居 委會，其所擁有的土地已全部被政府徵用，在不擁有土地所有權的情 況下，收入主要來源僅依賴幾個商店的租金；相較於其他居委會每年 超過千萬元的收入，塘廈居委會在 2010 年的收入甚至低於其他村改居 委會收入的一半，致無法滿足其工作人員的生活補貼。針對塘廈居委 會的特殊情況，鎮政府雖然給予了特別補貼，但是對於其他居委會， 工作人員的生活補貼仍多仰賴自籌資金。 由上述討論可知，簡政強鎮政策的推動雖然強化了鎮政府的行政 管理權力，並有助其推動地方經濟與社會發展，但在工作的實際推動 下，卻造成對社區居委會的依賴日深。此乃造成居委會逐漸的邁向行 政化，也使其準政府機構代理人的象徵愈來愈明顯。
伍、制度層面（二）：產業升級轉型
中國大陸的製造業雖然在全國經濟發展上，扮演極為重要的角 全國人民代表大會，〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉，2015 年 1 月 23 日（檢索），《中國人大網》，<http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/ 1989-12/26/content_1481131.htm>。色，惟這些製造業多是利潤率過低，並面臨成本上漲和國際需求降低 等不利因素。由於低附加值製造業生存空間的逐漸縮小，各級地方政 府皆積極推動產業升級與轉型，東莞就是一個明顯的例子。東莞是全 中國大陸最早推動加工貿易的城市，其經濟成長主要係受惠於出口加 工業的發展。2000 年東莞的來料加工裝配額為 83.43 億美元，進料加 工為 85.84 億美元。2012 年東莞的來料加工裝配金額增至 121.65 億美 元，進料加工也增至 539.86 億美元。83因此，該市面臨產業升級轉型 的壓力，遠比其他地區還要大。再者，出口加工企業的利潤，亦正受 到具有長期升值趨勢的人民幣所侵蝕，同時在國際市場也面臨更多的 競爭者，是故產業升級轉型已是東莞政府所必須面對的重要課題。 2009 年，東莞市成為中國大陸加工貿易轉型升級試驗區。為此，東莞 市核准 1,000 家來料加工轉型目標企業，將其任務分配到各鎮，並建立 工作考核與通報機制。2010 年東莞共受理了 1,250 家來料加工業的轉 型與升級。84 2012 年東莞共有 536 家來料加工企業轉為法人企業，累 計轉型企業超過 4,036 家。85 在改革開放之初，塘廈鎮屬於農業鎮。但由於地理優勢，得以吸 引大批港商進駐投資，塘廈鎮由此發展了三來一補企業，許多農村也 興建了出租廠房，承接來料加工等技術和資金較低的產業。1985 年塘 廈鎮共有來料加工企業 52 家，多以服裝毛織和玩具為主。基本上，政 府的推動企業產業轉型升級誠非易事。其主要困難來自於產業升級轉 型，必須依賴追求利潤極大化的企業主動進行經營策略調整，而政府 僅能扮演協助的角色。例如，塘廈鎮的主要產業為第二產業，在 2011 東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉，2015 年 1 月 6 日，頁 235，《東 莞市統計調查信息網》，<http://tjj.dg.gov.cn/website/flaArticle/art_show.html ?code=nj2013&fcount=2>。 東莞市統計局，〈2010 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉。 東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉。
年 的 產 值 為 1,204,708 萬 元 ， 占 生 產 總 值 （ 即 第 一 至 第 三 產 業 ） 2,025,381 萬元的 59.48%強。86其中主要又是以出口加工企業為主，在 2012 年塘廈鎮的外貿出口總額已高達 44.60 億美元。87然由於這些企業 產品基本上並無本身的品牌，主要依賴對外訂單，且利潤率低，因此 受國際市場和成本的影響極大。由於產業升級轉型乃是塘廈鎮經濟持 續發展的重要途徑，因此鎮政府為提升產業競爭力，亦極力引進高附 加值的製造業、服務業，以及鼓勵該地企業就地升級轉型。88 2010 年 該鎮引進福群電子科技集團與手機廠商奧克斯通訊，其目的即在於吸 引下游企業前來投資。2011 年，塘廈鎮推動傳統優勢產業轉型升級， 共協助 88 家來料加工企業轉型為三資企業或民營企業，轉型企業數目 在東莞市排名第三位。892012 年轉型的企業數目增至 95 家，排名亦上 升至第二位。90儘管鎮政府有意推動產業升級轉型，但可資利用的行政 和財政資源卻極為有限，故若要真正推動產業升級轉型，則尚需要更 下層的單位來具體落實。一個可能被選擇的下層單位，即是社區居委 會。 社區居委會憑藉著與社區內企業的密切關係，在推動產業升級轉 型方面，實具有先天上的優勢。如前所分析，產業升級意味著將勞動 密集型產業轉向欠發達地區，而發達地區則從勞動密集型產業轉向高 東莞市統計局，〈2012 年東莞統計年鑒〉，頁 357。 東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉，頁 382。 林江，當面訪談，塘廈鎮鎮政府官員 J，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 27 日。 塘廈鎮人民政府，〈塘廈鎮 2011 年年鑒〉，《塘廈鎮人民政府網站》，2012 年 5 月 4 日，<http://www.tangxia.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/tangxia/ s31786/201205/497771.htm>。 塘廈鎮人民政府，〈經濟建設成就〉，《塘廈鎮人民政府網站》，2015 年 1 月 23 日（檢索），<http://www.tangxia.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ tangxia/s32550/list.htm>。
科技型企業。但在現有的體制之下，居委會缺乏促進產業升級的動 力。因為目前居委會主要依賴土地和廠房租金收入，產業是否升級並 不影響居委會的租金收入。儘管產業升級轉型後，企業的利潤變高， 政府可獲得的稅收也就隨之變大，但升級轉型後的高附加價值企業， 一般卻是占用廠房面積小，以及利用勞工較少的企業，此一情況對依 賴廠房出租獲得收入的居委會而言，是較為不利的。再者，居委會一 般不會干涉企業的經營活動。但若推動產業升級，則需要將勞動密集 型企業從社區中趕出去，此乃居委會所難以接受之事。在本文調查的 7 個居委會中，只有一個居委會對產業升級轉型表達支持，其他則都採 取不看好、不積極、不否定、不作為的消極態度。91是以，在推動產業 升級轉型的背景下，以及在目標的相互衝突上，鎮政府如何強化社區 居委會的功能？ 首先，鎮政府要求居委會協助改善投資環境，以吸引優質企業在 當地落戶；其次，在環境衛生方面，鎮政府要求居委會必須要負責其 所在社區的部分公共衛生和綠化責任。根據塘廈鎮公用事業服務中心 工作幹部所指出，居委會必須要承擔所屬社區垃圾清掃費用和 20%的 垃圾搬運費。92在提供對勞工的服務上，居委會亦須協助鎮政府解決外 地勞工的證件，以及其子女在當地就學等問題。在中國大陸的戶籍管 理制度之下，外地勞工要在一個地方工作或居住，必須在當地政府先 取得暫住證，且其子女無法在當地享受公辦教育。然而，為了要創造 更好的投資環境，引進更多的企業，本文發現在振興圍社區、石鼓社 隨著中國大陸城鎮化進程的加速，村委會變成了居委會，農民變成了市民。 但這些名義上變成了市民的農民，手上依然還擁有土地；而土地的出租收入 依然是其最重要的收入來源。大多數人非常擔心政府推動的產業轉型升級， 最終會危及他們土地的出租收益。由於居委會代表了基層市民的呼聲，故造 成了多數居委會不支持產業轉型升級。 林江，當面訪談，塘廈鎮公用事業服務中心幹部 C，塘廈鎮（東莞），2011 年 5 月 12 日。
區和大坪社區，居委會一般都會安排相關人員到各個企業，集中協助 勞工辦理一些原來需要在鎮政府申請的證件，並為外地勞工的子女爭 取就讀當地五所公辦學校的名額與機會。93至 2010 年止，共有 52.9 萬 新莞人子女在東莞接受義務教育；其中 13.3 萬人在公辦小學就讀。為 此，東莞市財政每年要補貼 12 億元人民幣。942013 年在東莞接受義務 教育的學生人數，增加至 65.91 萬人。95由於此一作法有助於引進外 資，故在 2008 年塘廈鎮的實際利用外資額為 13,195 萬美元；2011 年 增至 19,390 萬美元。2012 年再增至 24,580 萬美元。96在東莞高科技產 品發展方面，包括電子與信息技術、生物技術、新材料技術等，仍是 呈現增長的局面。1995 年產品總產值為 31.43 億元；2005 年為 1,062.4 億元；2009 年則增至 1,778.97 億元。972012 年東莞高技術製造業總產 值為 3679.86 億人民幣，而 IT 製造業產值為 3615.26 億人民幣。98 在對企業提供服務方面，居委會可以在資料審批、政策宣傳，以 及處理糾紛等方面協助鎮政府辦理。在中國大陸設立企業，企業必然 面臨多項行政審批手續，且經常是手續繁雜且曠日費時。再者，東莞 所屬各鎮企業繁多，但各鎮政府人力資源卻又極為有限，此必將導致 行政效率更為低落。為了改善投資環境，居委會遂承擔了大部分鎮政 府在這方面的工作，並直接與企業進行連繫，協助企業辦理各項手 續，免除企業前往鎮政府排隊辦手續的情況。同時，中國大陸的政策 林江，當面訪談，塘廈鎮振興圍社區居委會幹部 G，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 26 日；林江，當面訪談，塘廈鎮石鼓社區居委會幹部 H，塘廈鎮（東 莞），2013 年 6 月 26 日；林江，當面訪談，塘廈鎮大坪社區居委會幹部 K，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 28 日。 東莞市統計局，〈2012 年東莞統計年鑒〉，頁 37。 東莞市統計局，〈2013 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉。 東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉，頁 383。 東莞市統計局，〈2010 年東莞統計年鑒〉，頁 187。 東莞市統計局，〈2013 年東莞統計年鑒〉，頁 164。
法規相對多變，企業即時了解法規的變化有其必要性。一般而言，透 過居委會專設與企業聯繫的部門，有助於鎮政府傳達政策，如稅法和 當地政府優惠政策的變動等。最後，自 2005 年開始，居委會亦設立了 專門辦公室，專職處理企業的勞資糾紛。99由此可知，居委會所扮演的 功能，已由服務居住在社區的人口，擴展到在當地工作的企業勞工。 在東莞市和塘廈鎮的推動產業轉型升級，儘管與社區居委會的目標有 所出入，但政府部門仍須極度依賴最基層的居委會，對地方企業提供 服務與資訊，以及協助企業解決相關問題。
陸、行政化與依賴關係：社區居委會的困境
根據上述環境和制度層面的探討，本文發現塘廈鎮政府逐漸把一 些行政管理服務的功能下放到各社區居委會。如圖 1 所示，這些經濟和 社會上的功能包含了公共服務的提供、社會治安與社會穩定的維繫、 督導計畫生育、推動地方產業經濟發展與產業升級轉型、強化公共衛 生與環境綠化、提供教育諮詢與服務、引進企業投資設廠，以及企業 服務與諮詢等項。儘管居委會在轉向準政府機構的過程中，隱含著國 家制度性的再度強化對基層社會的控制，但卻亦衍生出許多新的問 題，導致居委面臨了許多困境。 根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定，政府機 構與社區組織是一種指導與協助的關係。然而，隨著城市管理體制的 改革，社區居委會承擔了大量的行政性事務和政府職能部門交辦的工 作。由於社區已是最基層的組織，其工作任務已無法再下放，故僅能 持續承擔過度的行政性工作。於此一發展趨勢下，鎮政府把居委會當 成了自有的派出機構，把對居委會的指導變成了領導，也把社區工作 陳家喜、黃衛平，〈探索社區和諧的治理之道－－南山模式的創新與啟 示〉，《當代中國政治研究報告》（深圳），2009 年第 7 輯，2009 年 12 月，頁 227-228。人員當成黨政幹部來對待。從街道辦事處的角度來看，其與居委會乃 是領導與被領導的關係。100社區自治章程的制訂權、人事任免權、日 常決策權、經費財產的控制及考核監督等，皆掌握在街道辦事處的手 中。101此一情況造成了居委會的工作，僅能向政府負責，而不是向居 民負責。但是在考慮社區及其工作人員的待遇時，街道辦事處又把社 區視為群眾性自治組織，而工作人員的待遇卻乏人問津。 100. 謝建社、羅賢珊，〈構建城鄉和諧社區的路徑思考：以廣州市 S 社區為研 究個案〉，《中國評論新聞網》，2014 年 12 月 10 日（檢索），<http:// www.chinareviewnews.com/crn-webapp/cbspub/secDetail.jsp? bookid=7314& secid=7364>。 101. 李桂鑫、程國山，〈我國城市居委會自治的法律透析〉，《淮北煤碳師範 學院學報（哲學社會科學版）》（淮北），第 30 卷第 6 期，2009 年 12 月， 頁 66。
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人事任命，但實際上並非如此。目前很多居委會並未具體落實居委會 主任的普選，絕大多數採用「居民小組代表選舉」，而居民小組組長 不是由居民所選舉產生的，而是由居委會任命的。在候選人的指定 上，亦受到街道辦事處的影響極大。因此，由街道辦事處所干預選出 來的社區居委會成員，僅對街道辦事處和上級部門負責，而非對居民 負責。再者，政府也有可能透過並不由居民選舉產生的居委會書記， 來領導與處理社區事務。 再者，作為一個群眾自治團體，社區居委會要實現自治最重要的 障礙，即在於財政不獨立。根據《中華人民共和國城市居民委員會組 織法》規定，居委會的財政權受政府的控制。傳統的城市社區居委會 無論是各項活動開支，抑或工作人員的收入，皆由政府撥款。居委會 缺乏財務支配權，其支出項目要由街道辦事處批准。因此，政府透過 財政撥款控制了居委會的各項活動，從而使其很難真正實現自治，而 傾向於完成上級政府的各項行政命令。根據本文的調研，政府雖然對 社區的衛生、治安等支出有所補貼，但居委會財政收入的主要來源， 還是依賴出租廠房、投資、經營等途徑。儘管塘廈鎮居委會財政收支 方面的獨立性還是很強，但政府仍然間接控制著居委會的某些開支。 例如，居委會主任的薪資，雖然來自於居委會本身的收入，但仍須由 政府決定具體發放的金額。 在對居委會負責人的考核方面，亦顯現了鎮政府對居委會的潛在 控制力。村改居最高的負責人是村裡的書記，絕大數情況下書記仍兼 任村長和經濟聯合社的社長。105儘管書記是由全村的中共黨員選舉產 生，但在現實的環境中，在選舉前鎮政府會推薦一位候選人，而村裡 的多數黨員都是聽從鎮裡的黨委會，因此鎮政府實質上控制了居委會 負責人的人選，從而使鎮政府獲得對居委會的控制權。此外，鎮政府 還有一套考核居委會成員（包括書記、村長、副村長、治安主任和婦 105. 經濟聯合社係管理全村的企業。
