根據上述環境和制度層面的探討，本文發現塘廈鎮政府逐漸把一 些行政管理服務的功能下放到各社區居委會。如圖 1 所示，這些經濟和 社會上的功能包含了公共服務的提供、社會治安與社會穩定的維繫、
督導計畫生育、推動地方產業經濟發展與產業升級轉型、強化公共衛 生與環境綠化、提供教育諮詢與服務、引進企業投資設廠，以及企業 服務與諮詢等項。儘管居委會在轉向準政府機構的過程中，隱含著國 家制度性的再度強化對基層社會的控制，但卻亦衍生出許多新的問 題，導致居委面臨了許多困境。
根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定，政府機 構與社區組織是一種指導與協助的關係。然而，隨著城市管理體制的 改革，社區居委會承擔了大量的行政性事務和政府職能部門交辦的工 作。由於社區已是最基層的組織，其工作任務已無法再下放，故僅能 持續承擔過度的行政性工作。於此一發展趨勢下，鎮政府把居委會當 成了自有的派出機構，把對居委會的指導變成了領導，也把社區工作
陳家喜、黃衛平，〈探索社區和諧的治理之道－－南山模式的創新與啟 示〉，《當代中國政治研究報告》（深圳），2009 年第 7 輯，2009 年 12 月，頁 227-228。
人員當成黨政幹部來對待。從街道辦事處的角度來看，其與居委會乃 是領導與被領導的關係。100社區自治章程的制訂權、人事任免權、日 常決策權、經費財產的控制及考核監督等，皆掌握在街道辦事處的手 中。101此一情況造成了居委會的工作，僅能向政府負責，而不是向居 民負責。但是在考慮社區及其工作人員的待遇時，街道辦事處又把社 區視為群眾性自治組織，而工作人員的待遇卻乏人問津。
100. 謝建社、羅賢珊，〈構建城鄉和諧社區的路徑思考：以廣州市 S 社區為研 究個案〉，《中國評論新聞網》，2014 年 12 月 10 日（檢索），<http://
www.chinareviewnews.com/crn-webapp/cbspub/secDetail.jsp? bookid=7314&
secid=7364>。
101. 李桂鑫、程國山，〈我國城市居委會自治的法律透析〉，《淮北煤碳師範 學院學報（哲學社會科學版）》（淮北），第 30 卷第 6 期，2009 年 12 月，
頁 66。
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102. 詹成付，〈居委會建設引人注目的九大論題〉，《社區》（北京），2011 年第 1 期，2011 年 1 月，頁 10。
人事任命，但實際上並非如此。目前很多居委會並未具體落實居委會 主任的普選，絕大多數採用「居民小組代表選舉」，而居民小組組長 不是由居民所選舉產生的，而是由居委會任命的。在候選人的指定 上，亦受到街道辦事處的影響極大。因此，由街道辦事處所干預選出 來的社區居委會成員，僅對街道辦事處和上級部門負責，而非對居民 負責。再者，政府也有可能透過並不由居民選舉產生的居委會書記，
來領導與處理社區事務。
再者，作為一個群眾自治團體，社區居委會要實現自治最重要的 障礙，即在於財政不獨立。根據《中華人民共和國城市居民委員會組 織法》規定，居委會的財政權受政府的控制。傳統的城市社區居委會 無論是各項活動開支，抑或工作人員的收入，皆由政府撥款。居委會 缺乏財務支配權，其支出項目要由街道辦事處批准。因此，政府透過 財政撥款控制了居委會的各項活動，從而使其很難真正實現自治，而 傾向於完成上級政府的各項行政命令。根據本文的調研，政府雖然對 社區的衛生、治安等支出有所補貼，但居委會財政收入的主要來源，
還是依賴出租廠房、投資、經營等途徑。儘管塘廈鎮居委會財政收支 方面的獨立性還是很強，但政府仍然間接控制著居委會的某些開支。
例如，居委會主任的薪資，雖然來自於居委會本身的收入，但仍須由 政府決定具體發放的金額。
在對居委會負責人的考核方面，亦顯現了鎮政府對居委會的潛在 控制力。村改居最高的負責人是村裡的書記，絕大數情況下書記仍兼 任村長和經濟聯合社的社長。105儘管書記是由全村的中共黨員選舉產 生，但在現實的環境中，在選舉前鎮政府會推薦一位候選人，而村裡 的多數黨員都是聽從鎮裡的黨委會，因此鎮政府實質上控制了居委會 負責人的人選，從而使鎮政府獲得對居委會的控制權。此外，鎮政府 還有一套考核居委會成員（包括書記、村長、副村長、治安主任和婦 105. 經濟聯合社係管理全村的企業。
聯主任等）的制度。根據本文對塘廈鎮幾個社區居委會的訪問發現，
某些居委會書記每月工資 4,500 元，年終獎金 3-8 萬元。而實際年終獎 金的多寡，係根據對鎮政府的工作完成度而定。106此一制度的設計，
顯然強化了社區居委會對鎮政府的依賴性與服從性。
如前文所述，鎮政府將諸多權利下放至居委會，使居委會承擔了 許多原應由鎮政府承擔的職責。換句話說，居委會已經成為準鎮級政 府的一個延伸。而企業和居民業已將居委會視為基層政府組織。此乃 使得居委會處於一種極為尷尬的中間角色。一方面，受人員編制所 限，鎮政府需要居委會扮演更多向居民提供公共服務的角色。事實 上，與企業、居民溝通最多、聯繫最為密切的即是居委會。再者，社 區居民將自己視為被管理者，遂忽視了本身參與居民自治的權利。此 外，居委會所推動與召開的各項工作與會議，皆是來自街道辦事處的 指令，居民根本無法參與社區事務的決策。107另一方面，政府未給予 居委會相應的財政支持，此即意味著居委會的工作執行，在很大程度 上是被動的，故缺乏向居民提供公共服務的主動性與積極性。但由於 這些因素的存在，遂強化了政府與社區居委會的聯結關係，以及後者 的準政府行政功能。同時，此一發展趨勢也隱含著國家對社會控制的 強化。本文所探討東莞市塘廈鎮社區委員會角色與功能的轉變，即是 一個很好的例子。
106. 林江，當面訪談，塘廈鎮振興圍居委會幹部 G，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 26 日；林江，當面訪談，塘廈鎮石鼓社區居委會幹部 H，塘廈鎮（東 莞），2013 年 6 月 26 日。
107. 卓彩琴，〈促進居民廣泛參與 共建和諧城市社區〉，《中國評論學術出 版社》，2014 年 3 月 10 日（檢索），<http://bj.crntt.com/crn-webapp/cbspub/
secDetail.jsp?bookid=7314&secid=7372>。