從 1970 年代後期到 1980 年代，中國大陸推動了加強地市級權力 的改革，以促進相鄰各縣的協調發展，但由於地市級政府趁機占用縣 級政府的資源，遂導致具體成效不彰。因此，現階段中國大陸所推行 的新地方行政權力調整，如省管縣和擴權強鎮，則主要係以試點方式 進行。其中的一個重要目的，即是要削弱地市級政府的行政權力，並 將部分權力下放到直接與民眾有更多接觸的縣或鎮級政府。
自改革開放以來，中國大陸東南沿海、珠三角等發達地區出現了 一批經濟強鎮，並儼然已發展為中型的城市。但這些鄉鎮的發展卻面 臨著財政留成少、人手緊缺、財權與事權互不對稱等多方面的限制，
並形成「小馬拉大車」的窘境。例如，廣東珠三角一些鎮的經濟實力 相當於幾個縣，但管理權限卻很小，嚴重影響了鎮級機構的正常發 展。許多強鎮在經濟快速發展之際，經濟社會管理卻仍停滯在農村層 面，且基層建設和公共服務亦嚴重匱乏。75由於鎮政府的主要職能在於 黃華，〈簡政強鎮改革的背景及深層次制度障礙分析〉，《中國財經信息資 料》（北京）， 2010 年第 28 期，2010 年 10 月，頁 13-16。
完成上級下達的任務，而非主動為群眾提供所需的公共服務。因此，
若無法改革現有的行政體制，無法下放權力至鎮政府，則鎮必然無法 追求其本身的經濟和社會發展目標。
自改革開放以來，塘廈鎮推動外向帶動戰略，走出了一條以加工 貿易、農村工業化，以及城市化為主的發展道路，並迅速從農業鎮發 展成為廣東省中心鎮、東莞市五強鎮之一，以及中國大陸千強鎮的第 五名。2009 年 8 月東莞市啟動簡政強鎮事權改革，選取石龍鎮和塘廈 鎮作為試點，下放經濟社會管理許可權，並改革市、鎮行政管理體 制。2010 年 7 月東莞市又逐步向其他 11 個中心鎮推動簡政強鎮。2009 年 12 月廣東省頒布〈關於富縣強鎮事權改革的指導意見〉，提出積極 探索實施強鎮擴權，對中心鎮或特大鎮賦予縣級經濟社會管理許可 權。2010 年 6 月廣東省頒布了〈關於簡政強鎮事權改革的指導意見〉，
提出下放給鎮經濟社會發展水準相適應的行政許可、行政執法，以及 其他行政管理權，建立因應實際發展需要的鎮級行政管理體制；並在 佛山市順德區容桂街道、南海區獅山鎮及東莞市塘廈鎮、石龍鎮試點 的基礎上，再增加增城市新塘鎮、東莞市長安鎮兩個試點。易言之，
透過「簡政」而「強鎮」，改革與經濟強鎮不相適應的行政體制，並 下放事權，乃成為廣東推動擴權強鎮的重點。
為了解決長久以來存在的發達鎮責大權小的問題，〈關於簡政強 鎮事權改革的指導意見〉提出要按照鎮轄區常住人口、土地面積，以 及財政收入等三項指標，將廣東的鎮區分為三個不同的級別，即一般 鎮、較大鎮及特大鎮。綜合指數在 150 分以下的為一般鎮；綜合指數 在 150-300 分之間的為較大鎮；綜合指數在 300 分以上的為特大鎮。而 綜合得分超過 400 分者，即可依法賦予其縣級經濟社會管理許可權。76 塘廈鎮的綜合指標得分超過 500 分，屬於特大鎮，因此承接了東莞市 這些管理許可權包括了產業發展、規畫建設、專案投資、安全生產、環境保 護、市場監管、社會治安及民生事業等。
市直部門分批下放多項許可權，包含經濟發展、市場管理、城市建 設、環境保護、醫療衛生及文化教育等領域。此外，塘廈鎮在推動試 點工作後，社保分局、人力資源分局與交通分局等東莞市相關部門在 塘廈鎮的派出機構，以及社會保險基金管理中心等事業單位，都由原 來的垂直管理，調整為人、財、物共 575 項行政事權皆下放給鎮政府 管理。77
儘管東莞市所直屬的鎮或街道行政級別均低於縣級，但又由於東 莞市是不設縣的地級市，因此其行政級別又高於一般地級市裡的鎮級 行政機構，可說是一個準縣級的行政單位。2010 年東莞市推動簡政強 鎮事權改革，依法下放 33 個行政機關的 542 項管理事項及權限，給 11 個中心鎮。78東莞市在塘廈鎮推行擴權強鎮的試點改革，對塘廈鎮帶來 了如下的影響：第一，賦予塘廈鎮縣一級的行政事權，塘廈鎮自此可 以定位為縣一級區域來發展，並進行更好的城市規畫；第二，借助事 權改革，提升行政效率，提高招商引資的水準，從而提升整個城市的 競爭力；第三，簡政強鎮有利於推動鎮政府權責一致化，儘管塘廈鎮 已經達到縣級甚至地級市的水準，但在行政建制上畢竟還是一個鎮，
所承擔的社會責任很大，權力卻很小；第四，有利推動地方產業經濟 的發展。整體觀之，擴權強鎮雖然提升了鎮政府的權力，但卻同時也 加重了社區居委會的責任與工作負擔。
根據本文在塘廈鎮對外經貿局所進行的調研，塘廈鎮在推行簡政 強鎮後，市政府下放了企業審批和監管的部分權力。對外經貿局在獲
塘廈鎮人民政府，〈塘廈概況〉，《塘廈鎮人民政府網站》，2014 年 12 月 11 日（檢索），<http://www.tangxia.gov.cn/publicfiles//business/htmlfiles/
tangxia/s32661/list.htm>。
東莞市統計局，〈2010 年東莞市國民經濟和社會發展統計公報〉，《東莞 市統計調查信息網》，2011 年 4 月 12 日，<http://tjj.dg.gov.cn/website/web2/
art_viewjsp?articleId=3922>。
得企業審批和監管權後，若要進行審批和監管時，就得先對鎮上企業 的基本情況有所了解。由於東莞市是一個外貿加工密集的城市，每個 鎮都有大量的企業存在，以鎮政府外經貿局的少數專職工作人員，實 無法應付龐雜的企業事務。因此，在擴權強鎮後，對外經貿局為了要 具體落實工作，即得再借助社區居委會的力量。為此，每個居委會皆 成立了與對外經貿局對口的辦公室，由居委會負責登記、申報和初步 審核所在社區的企業發展狀況。79
此外，塘廈鎮社會事務局官員 E 亦指出，由於擴權強鎮的緣故，
使得該部門獲得了消防、最低生活保障及軍屬優撫等 56 項審批權力。
然而，權力的下放必然會伴隨義務的增加，而義務的增加往往使得鎮 政府的工作量超過負荷。根據社會事務局的說明，在新增權力之初，
確實引起了相當的困擾：其一，仍不熟悉如何去使用這些權力；其 二，義務與權力是嚴重不對等，上級政府下放的義務遠遠超過權力。
為了要因應擴權強鎮後的變化，也為了要解決上述的困境，社會事務 局同樣也是訴諸於社區居委會。由於社會事務局要處理的民政、統 戰、婚姻登記、路牌、殘疾人，以及低保等所涉及的人口範圍極廣，
工作亦極瑣碎與費時，故為了要使這些工作最終能得到落實，鎮政府 也促使社區居委會成立與社會事務局相對口的辦公室。因此，居委會 開始負責為社區的殘疾人、貧困戶和低保戶等申請和初步評定工作，
其後再交由社會事務局進行最後的審批。80本文在調研中發現，每個居 委會幾乎都成立了與鎮政府相對應的辦公室。居委會不但成為鎮政府 的延伸，也儼然成為鎮政府的下屬機構。81茲以林村社區為例，社區居
林江，當面訪談，塘廈鎮對外經貿局官員 F，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 26 日。
林江，當面訪談，塘廈鎮社會事務局官員 E，塘廈鎮（東莞），2013 年 6 月 25 日。
根據中國大陸的憲法，鎮政府和社區居委會並不存在隸屬關係。
委會即設有外經、財經、城建、婦聯、計生、農林水、調解會、治 安、環衛管理、辦事服務中心、新村管理及市場管理等辦公室，與鎮 政府的組織結構相互呼應。
根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定，居委會 屬於基層群眾自治組織，居民委員會的工作經費和來源，由不設區的 市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定並撥付。82但事實上，居 委會雖然會收到來自政府的部分撥款，但這些政府撥款大多為專款專 用。在其他項目上，居委會仍須自籌經費。在本文所調查的 7 個社區居 委會中，其中 5 個係由村委會改制的居委會，其收入的主要來源都是土 地或廠房租金。而在兩個城鎮居委會中，其中一個係由企業組建的居 委會，辦公經費計入企業的經營費用當中。而另一位於市區的塘廈居 委會，其所擁有的土地已全部被政府徵用，在不擁有土地所有權的情 況下，收入主要來源僅依賴幾個商店的租金；相較於其他居委會每年 超過千萬元的收入，塘廈居委會在 2010 年的收入甚至低於其他村改居 委會收入的一半，致無法滿足其工作人員的生活補貼。針對塘廈居委 會的特殊情況，鎮政府雖然給予了特別補貼，但是對於其他居委會，
工作人員的生活補貼仍多仰賴自籌資金。
由上述討論可知，簡政強鎮政策的推動雖然強化了鎮政府的行政 管理權力，並有助其推動地方經濟與社會發展，但在工作的實際推動 下，卻造成對社區居委會的依賴日深。此乃造成居委會逐漸的邁向行 政化，也使其準政府機構代理人的象徵愈來愈明顯。