美國與日本的貿易以 1985 年為分水嶺，在此之前聚焦於日本外銷 時的自主進口規制，之後則是以美方要求日本開放國內市場為特徵。
在交涉過程中，日本政府乍看是單方面讓步，但實際上透過技術性提 高進口門檻，或是藉由控制總輸入量等保護策略以將衝擊控制在一定 範圍。基於日本長期以來採取出口導向貿易策略，對外貿易主要聚焦 在全球層次與雙邊層次。但在關稅暨貿易總協定烏拉圭談判停滯等因 素下，進入 21 世紀後，日本對外貿易出現重大轉折，以和新加坡簽訂 自由貿易協定為契機，開始積極推動雙邊自由貿易、區域貿易，與多 邊自由貿易協定。
在對外貿易談判過程中，日本向來盡量避免開放進口農林漁業產 品，即便遭受貿易夥伴抨擊而被迫開放下，也透過其他補充策略以降 低衝擊。以進口豬肉為例，1950 年代到 1960 年代，日本政府以配額制 度控制進口量，在遭受違反關稅暨貿易總協定規定的批判下，於 1971 年 10 月開放豬肉自由輸入，但同時以新的「差額關稅制度」搭配《畜 安法》，企圖達成以價制量的效果。而在簽署雙邊自由貿易協議時，
日本政府也有意識地暫緩對於日本農林漁牧業會造成深刻影響的美、
澳、紐等國家簽約，並嘗試透過經濟、技術援助以取代國內農業品、
畜產品市場的開放。
美國農業貿易政策向來採取「內部保護、外部自由」的兩面策 略，即針對進口農產品採取保護政策，出口農產品則主張自由貿易。
當中，自願出口限制與〈特別 301 報告〉(Special 301 report)又分別象 徵了最具防衛性與最具攻擊性的貿易主義政策工具。88在日本作為美國
鈴木宣弘，〈TPP 動向 日本農業 立 位置〉，頁 385-386。
洪德欽，〈歐聯、美國與世貿組織農產品貿易政策之綜合研究〉，《歐美研 究》，第 26 卷第 2 期，1996 年 6 月，頁 67。
主要農產品貿易市場下，89開放日本農產品市場於是成為主要貿易目標 之一。與美國擴大農產出口的企圖對應，從早期的棉製品、毛紡、纖 維，到鋼鐵、電子、汽車等製品，美國亦是日本重要的貿易出口國。
且不同於泰國等發展中國家可以透過技術、經濟援助以迴避開放國內 農業市場，如何回應美國開放農產品市場的要求是日本政府長期以來 重要的貿易課題。
儘管針對特定項目採取關稅保護策略，但日本國內的農業所得仍 遠不及製造業從業者的平均薪資，以 2013 年的統計為例，相較於全國 農家平均每人每日收入為 6,548 日圓，製造從業者的薪資則為 19,100 日圓（企業規模為五人以上）。90若進一步分析農外所得占農家所得比 例，可發現 1980 年代以降座落於 78%至 82%之間。91在農外所得占農 家收入約八成的情形下，單就經濟層面而言，安倍政權因應加入跨太 平洋夥伴協定所提出的「進攻的農林水產業」策略中所側重的「六次 產業化」，可能更加有效地透過與食品、觀光產業合作以增加農外所 得。但值得注意地是，對於農外收入的依賴程度亦有項目之別，相較 於日本稻農、果農、菜農多有從事其他兼業的慣習，企業化與專業化
林麗芳，〈美國在跨太平洋夥伴協定(TPP)之農產貿易議題研析〉，《農政 與農情》，第 251 期，2013 年 5 月，<http://www.coa.gov.tw/view.php?ca-tid=2447513>。
企業規模別為 5-29 人的平均每人每日薪資為 13,327 日圓，500 人以上企業 的每人每日平均薪資為 26,719 日圓。請見農林水產省大臣官房政策課情報 分析室，〈平成 26 年度 食料 農業 農村白書〉，2015 年 5 月 26 日，《農 林水產省》，<http://www.maff.go.jp/j/wpaper/w_maff/h26/index.html>。
調查期間為 1960 年到 2003 年。農外所得占農家所得比分別如下：46.7%
（1960 年）、52.0%（1965 年）、63.5%（1970 年）、66.4%（1975 年）、
78.9%（1980 年）、80.6%（1985 年）、79.4%（1992 年）、79.1%（1995 年）、82.1%（2000 年）、79.7%（2003 年）。請見農林水產省大臣官房政 策課情報分析室，〈平成 26 年度 食料 農業 農村白書〉。
經營的酪農、豬肉業者是否同樣能從中獲益，以及此獲益能否克服降 低關稅所帶來的衝擊，則有待進一步觀察。92
本文所列舉的開放使用瘦肉精豬肉進口，以及跨太平洋夥伴協定 談判過程中的兩個案例呈現出重要對比。不同於臺灣圍繞著對進口瘦 肉精美牛的猛烈抗議，日本可說是平靜無波地接受美國瘦肉精豬肉的 進口，但對於加盟跨太平洋夥伴協定、進口豬肉的問題卻在贊同與反 對陣營中反覆檢討，並成為重要政治議題。對照之間差異，可發現在 開放瘦肉精豬肉階段，日本政府仍採取一直以來地「表面開放，暗地 限制」策略，除了藉由差額關稅限制廉價豬肉傾銷，並透過禁止日本 豬肉業者使用瘦肉精，搭配完整的產銷履歷制度下，以安全性提升國 產豬肉市場競爭力。但在跨太平洋夥伴協定交涉過程中，儘管日本政 府仍在談判中努力確保關稅調降幅度，但卻逐漸轉向強調輸出、緩和 規制的新自由主義路線，而引發國內農產業崩潰、食品安全管制弱 化，以及國防安全遭受挑戰等疑慮，從而在產官學界出現反對聲浪。
安倍政權轉守為攻的農業策略亦反應於農業預算的變化。一反自 2001 年以降每年減少農業預算的作法，從安倍政權正式宣告日本將加 入跨太平洋夥伴協定的 2013 年起，農業預算由負成長轉為 5.7%的正成 長。2013 年度增加 1,249 億日圓農業預算並聚焦於農業公共建設，隔 年預算繼續增加，並將重點安置在稻田轉作飼料米。而此高產量飼料 米的推廣，搭配上品牌豬肉的宣傳，乃是安倍政權進攻農業的重點。
其目的在於提升豬肉品牌價值的同時，透過以飼料米取代進口玉米，
藉由降低目前豬肉產業中最耗費成本的飼料費用，從改革豬肉的生產 基礎以增加國產豬肉的市場競爭力。
目前飼料米策略最大的問題是，其推廣完全是依賴政府補助、完
合瀬宏毅，〈時論公論「成長戦略実現 農家 所得倍増」〉，
《NHK》，2013 年 6 月 8 日，<http://www.nhk.or.jp/kaisetsu-blog/100/158413.
html>。
全脫離市場機制。由於飼料米需與廉價的進口玉米競爭，從而售價無 法提高（2014 年的市場行情是飼料米每公斤 19 日圓，遠低於進口玉米 的 30 日圓）。93且對於新技術的推廣，通常要花較長時間才能弭平疑 慮、轉換心態，並逐漸普及。例如對於長期以來種植供人食用為目標 稻米的農家，對於改種植以讓家畜為食用對象的飼料用米，不免產生 抗拒。94甚至不僅是農家，全國農業協同組合聯合會對此亦未必接納。
以上越農協為例，其從 2010 年起即開始嘗試擴大飼料用米的銷售通 路，2013 年產的飼料用米由富山、埼玉兩縣的養雞業者購入 2,400 噸，
2014 年則達成超越這數值的銷售成果。但上越農協仍對飼料用米的增 產慎重以對，理由是難以評估未來能否確保銷路。特別是因為曾經有 過舉全縣之力增產米粉，但卻因為需求的增加趕不及生產的速度而導 致滯銷的慘痛經驗。甚至在縣內的農政研修會上，農協成員表示相較 於 飼 料 用 米 ，「 加 工 用 米 或 國 家 儲 備 米 的 需 求 更 高 ， 收 入 也 更 穩 定」。95
綜觀日本對美貿易策略的變遷，可看出日本長期以來基本上是採 取「擠牙膏」式地開放方式，即在貿易壓力下緩步開放國內市場，並 隨時透過配套方案以降低國內產業的衝擊。但以豬肉產業為例，可發 現此保護策略在加盟跨太平洋夥伴協定的過程中有所轉變。儘管仍舊 在談判過程中不放鬆對於關稅的限制，但同時也嘗試透過品牌化豬 肉、推廣飼料米等不同策略強化豬肉產業的體質。即便飼料米的栽
〈〔飼料用米 与 4〕価格 供給 安定 近隣地域 連携 鍵〉，
《日本農業新聞》，2014 年 7 月 23 日，<http://www.agrinews.co.jp/modules/
pico/index.php?content_id=28895>。
例如某位新潟縣農民表示：「果然相較於家畜，更想讓人食用。（飼料用米 的誘導政策）莫不是與稻米之鄉的新潟最為不相稱的政策嗎？」請見〈〔惑 春 農政改革元年〕(3)飼料用米〉，《新潟日報》，2014 年 3 月 3 日，<https://www.facebook.com/uonumakoshihikari/posts/658758814169661>。
〈〔惑 春 農政改革元年〕(3)飼料用米〉。
培、推廣、應用都仍在試驗、摸索階段，但安倍政權將跨太平洋夥伴 協定視為擴大出口、改善國內農業的機會而制定進攻型農業的戰略，
此積極的態度值得臺灣政府借鑑。儘管日本國內對於跨太平洋夥伴協 定有許多的反對聲浪，但是曾任農林水産省農村振興局次長的學者山 下一仁指出，日本農業經得起自由化的衝擊，他舉例說明，日本的進 口牛肉關稅，在 1991 年高達 70%，其後歷經十年的調整，到 2000 年 降至 38.5%。在這十年間，面對進口廉價牛肉的攻勢，日本產廉價牛肉
（例如乳牛種的公牛）的確有減產的趨勢，但是日本養牛業轉攻價格 是進口牛肉三倍的高級和牛，結果是高級和牛的生產從 1991 年 14.3 噸、增產到 2014 年的 16.1 萬噸。96
此外，安倍政府增加農業預算的方式亦值得臺灣參考。不可否 認，安倍政府打破過去 12 年農業預算逐年減少的趨勢，大幅增加農業 預算，有獲取農民支持以減少跨太平洋夥伴協定阻力的企圖。然而，
安倍政權並非無效率的亂撒錢，其農業預算的增加在兩大部分：農業 相關公共建設，以及飼料米推廣。前者是為了增加農業生產力，後者 是將國內稻米生產誘導到有競爭潛力的領域。兩者都是幫助日本農業 提升總體競爭力，符合安倍政權「進攻的農林水產業」的戰略目標。
以日本為鏡，當未來臺灣要加入跨太平洋夥伴協定，若要增加農業預 算與補貼以減少來自農業部門的阻力時，萬萬不可淪為花錢消災、散 財童子式的預算增加，97而是先要制訂出跨太平洋夥伴協定架構下臺灣
以日本為鏡，當未來臺灣要加入跨太平洋夥伴協定，若要增加農業預 算與補貼以減少來自農業部門的阻力時，萬萬不可淪為花錢消災、散 財童子式的預算增加，97而是先要制訂出跨太平洋夥伴協定架構下臺灣