本文檢視中國大陸的醫保並軌政策，以機關報的報導內容為主，
分析人社系統與衛生系統之間的部門分歧。作者發現，在國務院於 2013年確定整合三大醫療保險體系，即職工醫保、居民醫保、新農合 以後，人社部與衛計委均支持醫保並軌的大方向，肯認醫保管理體制 的分割，容易導致包括重複參保等多項缺點，且醫保若能並軌，將有 助於民眾就醫時的自主選擇。但與此同時，人社部與衛計委對於醫保 應並軌於哪一部門的管轄之下，卻有相當的歧見。這也是醫保並軌無 法推進的主要原因之一。
近年來，中外學界興起如何定義中國大陸政權的風潮。如前所 言，在 1990 年代的分裂式威權主義之後，毛雪峰於 2009 年提出「分 裂式威權主義第二版」；93吳玉山則認為中國大陸的發展模式展現出許 多「後極權主義」的特徵。94這些定義有效地幫助我們了解中國大陸政
Andrew C. Mertha, “‘Fragmented Authoritarianism 2.0’: Political Pluralization in the Chinese Policy Process,” pp. 995-1012.
吳玉山，〈宏觀中國：後極權資本主義發展國家–蘇東與東亞模式的揉 合〉，徐斯儉、吳玉山主編，《黨國蛻變：中共政權的菁英與政策》（臺 北：五南，2007 年），頁 309-343。
權，尤其是其變遷的國家與社會關係，以及其特殊的經濟發展模式。
從以上關於醫保並軌的研究可知，儘管社會聲音在中共的政治過程裡 漸趨重要，官僚機構之間的博弈仍然十分關鍵，且官僚機構所掌握的 機關報更是影響社會輿論的手段。換言之，在政策制定過程裡，分裂 式威權主義第一版所揭示的部門主義，仍然有助於了解中國大陸當今 的情況。
另一方面，有些學者則對於「分裂式威權主義」框架過分強調部 門分歧的角度提出質疑，例如王紹光與樊鵬提出「共識型決策」模 型，指出政策過程裡的部門分歧可能漸被「磨合」，尤其是在「開 門」之後，部際協調工作小組的成立可以達到整合不同意見的效果。95 他們二人也指出，磨合的過程包含多種形式，例如下層協商、上層協 調與頂層協議。儘管王紹光與樊鵬關於 2009 年醫改的研究展示出這些 開門與磨合的階段，但本文的研究結果發現，由於當前醫保並軌所涉 及的部門利益遠非共識主義所可解決，而是類似於毛雪峰所稱的零和 遊戲，因此，兩大部門之間的分歧尚未出現明顯的磨合。換言之，下 層的博弈在醫保並軌的過程中仍然十分重要，而上述關於《人民日 報》的分析也告訴我們，中共中央尚未決定醫保並軌於哪一部門，頂 層的協議可說尚未出現。
在醫保並軌的競爭過程中，人社部與衛計委均提出有利於己的論 述，力求三大醫保歸屬於己。這樣的爭論反映在各自主管的機關報 裡。透過交叉分析，我們發現，人社部主管的《中國勞動保障報》與 衛計委主管的《健康報》，在醫保應並軌於哪一部門的論述說明上，
確有相當的差異。《中國勞動保障報》強調目前中國大陸多數醫療供 給機構均為公立醫院，由於管辦不分，醫療保險若掌握在衛生部門，
將有巨大的基金風險。另一方面，《健康報》則強調醫療保險是整體
王紹光、樊鵬，《中國式共識型決策：「開門」與「磨合」》，頁 1-322；
樊鵬，〈論中國的「共識型」體制〉，頁 47-61。
醫療體制改革其中的一環，應當由衛生部門主管，如此才能幫助衛生 部門進行其他層面的醫療改革，包括公立醫院管理體制，以及藥品目 錄與價格等的改革。
據此，本文補足了現有文獻關於機關報中部門利益的分析的不 足。透過對機關報進行內容分析後作者發現，官僚機構所主管的機關 報的確反應了不同部門的利益，並且，其報導內容與《人民日報》也 有相當的差異。這些研究結果顯示，在中共中央尚未有決定之前，官 僚機構有許多的競爭空間。而在爭論的過程中，機關報是官僚機構掌 握的一項工具，可以用來影響輿論的走向。因此，機關報詳細展現出 不同部門所支持的論述與理據，其報導內容也經常出現批評其他部門 的意見。因此，作者認為，儘管屬於威權體制，中國大陸的政策制定 過程仍然如分裂式威權主義的框架所言，充斥著各種不同的利益衝 突，而其中最主要的，即是官僚之間的博弈。官僚機構並不會隱蔽其 不同的看法，而是將其所支持的言論反映在各自主管的機關報裡。
面對這些部門紛爭，中共中央也有因應作為。行政改革在中共史 上從未間斷，1990 年代以降的一系列大部門體制改革，對於部門利益 的整合已產生一定效果。事實上，現有的人社部與衛計委，即是 2008 年與 2013 年二次大部制改革的結果。2013 年底成立的「中共中央全面 深化改革領導小組」（深改組），也有助於提出較為全面性的改革方 案。儘管如此，目前為止的大部制改革，並未在組織層次解決人社部 與衛計委之間關於醫保議題的爭論；而整合城鄉居民醫保的目標雖已 列入《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，但這些全面性的文 件，並未明確指出醫保應並軌於哪一部門。由此可以推論，深改組關 於此一議題尚未有結論。更重要地，至少在醫保並軌的領域裡，雖然 部門之間的爭論已隨處可見，中共中央並不會貿然讓部門爭論反映到 中央政策裡，以避免中央政策出現明顯的反覆。本文關於《人民日 報》的內容分析也呼應上述觀察，中共中央尚未確定醫保並軌後的職 權歸屬。由於醫保應並軌於哪一部門，尚未出現任何頂層協議或頂層
設計，在可見的將來，人社部與衛計委將可能加速推進以各自方案為 主的地方試點，強化己方論述的說服力。未來二大部門之間的爭論，
以及中共中央的立場，值得繼續觀察。
（收件：2016 年 5 月 17 日，修正：2016 年 8 月 11 日，採用：2016 年 8月 22 日）