伍、美菲軍事合作與黃岩島事件：2010-2012 年

伍、美菲軍事合作與黃岩島事件：2010-2012 年

在艾若育(Gloria Macapagal-Arroyo)總統後期，對於美菲 1998 年

Jane Perlez, “Political Worries in U.S. and China Color Obama Aide’s Beijing Visit,” The New York Times, July 25, 2012, <http://www.nytimes.

com/2012/07/26/world/asia/china-an-eager-host-to-donilon-diplomatic-memo.

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簽署的《軍隊訪問協定》（Visiting Force Agreement，簡稱 VFA），

菲律賓國內已充斥不滿聲浪。當時爆發美國海軍陸戰隊官兵強暴菲籍 女子的蘇比克強暴案，卻因 VFA 將賦予美國在菲美軍司法管轄權，讓 主嫌躲過菲律賓司法審判。⁸⁶對此，菲律賓強大的反基地團體強力批判 VFA 有損菲國的國家主權與尊嚴，2009 年 8 月，參議院 VFA 監督委員 會主席桑蒂雅各(Miriam Santiago)以在菲美軍涉入菲國內部戰鬥任務 為由，呼籲中止 VFA。⁸⁷2010 年 7 月艾奎諾三世就任後，反 VFA 聲浪 再起。八月上旬，菲律賓參議院通過桑蒂雅各的動議，要求國會兩院 廢止 VFA，並為此展開聽證程序。與此同時，菲律賓外長亦公開表 示，南海問題應由東協與中國談判，不需要美國介入。⁸⁸此舉對美國以 區域同盟共同維護南海和平的努力帶來不小壓力，故於一周後，美軍 太平洋司令威拉德(Robert Willard)赴馬尼拉出席美菲共同防禦理事會 (Mutual Defense Board)時，表示會協助菲律賓實現其軍力現代化，而 菲律賓國防部也鬆口，表示 VFA 沒有檢討的必要。⁸⁹

雖然，艾奎諾三世就任前，曾主張與美國重新談判 VFA，但上任 後則以檢討 VFA 作為向美國要求更多援助的籌碼。⁹⁰在菲律賓政府的

“Subic Rape Case Timeline,” GMA News, March 17, 2009, <http://www.

gmanetwork.com/news/ news/content/153081/subic-rape-case-timeline/story/>.

Rolly T. Carandang, “Philippines: Senate calls for Cancellation of Visiting Forces Agreement (VFA) with Washington,” August 30, 2009, Global Research, <https://www.globalresearch.ca/philippines-senate-calls-for-cancel-lation-of-visiting-forces-agreement-vfa-with-washington/14957>.

“Manila Says Washington Should Keep Out of South China Sea Dispute,”

The Trumpet, August 12, 2010, <https://www.thetrumpet.com/7402-manila-says-washington-should-keep-out-of-south-china-sea-dispute>.

Alexis Romero, “DND tells US: No need to review VFA,” Pilstar, August 19, 2010, <http://www. philstar.com:8080/headlines/603746/dnd-tells-us-no-need-review-vfa>.

努力下，2010 年 9 月，美國國務院宣布向菲律賓提供長達五年的龐大 經濟援助（四億三千四百萬美金），協助艾奎諾政府削減貧困和提升 經濟成長。⁹¹在紐約見證此一簽署儀式的艾奎諾三世總統，則悄悄推遲 向歐巴馬提出檢討 VFA 的規畫。⁹² 2011 年 1 月 23 日，菲律賓海軍透 露，將借助美國國務院軍售計畫(foreign military sales)，自美國取得 漢彌爾頓級(Hamilton Class)巡邏艦，大幅提升菲律賓海巡軍力。⁹³不 到一周(1/27-28)，美菲兩國在馬尼拉舉行首次年度雙邊戰略對話(Bilat-eral Strategic Dialogue)，⁹⁴由美國國務院東亞助卿、國防部亞太助理 部長、菲國外交部次長和國防部次長主持，其中第二天專門供雙方國 防部對話。2011 年年底，時任國務卿希拉蕊訪菲時，與時任菲國外交 部長羅薩里奧(Albert del Rosario)共同發表〈馬尼拉宣言〉(Manila Declaration)，⁹⁵作為兩國安全合作的指導文件。根據〈馬尼拉宣言〉，

Al Labita, “Filipinos aim to give US army the boot,” Asia Times, October 20, 2010, <http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/LJ20Ae02.html>.

The Philippines’ Department of Foreign Affairs, “DFA-Philippines and MCC sign $434 million millennium challenge to fight poverty and corruption,”

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Al Labita, “Filipinos aim to give US army the boot.”

“PHL Navy to acquire largest ship in inventory,” GMA News, January 23, 2011, <http://www.gmanetwork.com/news/news/nation/211298/phl-navy-to-acquire-largest-ship-in-inventory/story/>.

根據美菲《共同防禦條約》，關於條約之執行及條約所定形勢之認定，由兩 國外交部長或其代表不定期諮商。2011 年之前，兩國原有的兩項對話機制 分別為針對軍事安全的共同防禦理事會(Mutual Defense Board)和針對非傳 統安全的安全合作理事會(Security Engagement Board)。

U.S. Department of State, “Signing of the Manila Declaration on Board the USS Fitzgerald in Manila Bay, Manila, Philippines,” November 16,

雙方將致力提升菲國武裝部隊的防衛、檢查和預警能力(the defense, in-terdiction, and apprehension capabilities)，並共同合作維護航行自 由。⁹⁶ 2012 年 3 月，歐巴馬總統宣布將當年對菲軍援金額提高至三千 萬美金，一舉擴增為前一年的三倍。4 月 30 日，雙方召開首次 2+2 會 談，由兩國外交部長和國防部長共同舉行年度會談，美菲安全對話至 此建立從部長級、次長級，到事務官層級的完整體系。⁹⁷

在美國擴大對菲軍備援助的同時，美國也悄悄展開對菲律賓基地 的調查。早於 2011 年 4 月，兩位重量級美國參議員井上建(Daniel Inouye)與柯克蘭(Thad Cochran)連袂訪問蘇比克灣，由於時值日本大 地震後，此行引起各界猜測美軍是否有意重返菲律賓。⁹⁸美國軍方的

《星條旗報》(STARS AND STRIPES)後來揭露，雙方自 2011 年起即對 基地使用展開磋商。⁹⁹四月，美國國防部核定自沖繩撤出 9,000 名海軍 陸戰隊，轉到關島或其他亞太駐點。六月初，美國參謀首長聯席會議 主席鄧普西(Martin Dempsey)訪問菲律賓，並與菲國國防部次長阿茲

2011, U.S. Department of State, <https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/

11/177226.htm>.

U.S. Department of State, “Signing of the Manila Declaration On Board the USS Fitzgerald in Manila Bay, Manila, Philippines.”

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www.csis.org/analysis/implications-and-results-united-states-philippines-min isterial-dialogue>.

Alito L. Malinao, “Strongly denied by US, headlines about Subic base revival ignites anti-American rhetoric,” Manila Times, April 30, 2011, <https://www.

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Travis J. Tritten, “Philippine government gives OK for US to use old bases, newspaper reports,” STARS AND STRIPES, June 7, 2012, <https://

www.stripes.com/news/pacific/philippines/philippine-government-gives-ok-for-us-to-use-old-bases-newspaper-reports-1.179790#.WcJsiVWrSpY>.

奎塔(Honorio Azcueta)會晤，會後阿茲奎塔對外宣布，只要事前獲得 菲國同意，美軍可以進駐克拉克空軍基地和蘇比克灣，以提升兩軍共 同能力和相互協作性。¹⁰⁰隨後，艾奎諾三世訪問美國，在與歐巴馬會 晤後，歐巴馬公開支持艾奎諾三世的「最低有效防衛」(minimum cred-ible defense)戰略，將雙方安全合作擴大至人道援助、救災、海事安全 及海域監控(maritime domain awareness)等各項領域，並致力提升兩軍 的共同軍事能力和相互協作性。¹⁰¹《紐約時報》(New York Times)和

《菲律賓每日詢問報》(Philippine Daily Inquirer)則揭露，此行菲律賓 已同意讓更多美軍以輪調方式前往菲律賓。¹⁰²

2012 年 4 月，中菲在黃岩島爆發衝突，¹⁰³對強化中的美菲同盟帶 來嚴厲挑戰。對此，美國的因應以軍事調動展現實力為主，而沒有太 多的言詞保證，較符合理論上所稱「沉沒成本」策略。首先，對峙展 開後一周內（4 月 16 日），美菲即在靠近黃岩島的呂宋島和靠近南海 的巴拉望島兩處舉行肩並肩演習。¹⁰⁴一個月後（5 月 13 日），美軍維

100. Carlo Muñoz, “The Philippines re-opens military bases to US forces,”

June 6, 2012, The Hills, <http://thehill.com/policy/defense/231257-philippines-re-opens-military-bases-to-us-forces->.

101. Barack H. Obama, “Statement on the President’s Meeting with President Aquino of the Philippines,” June 8, 2012, The White House, <https://ob amawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2012/06/08/statement-president-s-meeting-president-aquino-philippines>.

102. Mark Landler, “Obama Expresses Support for Philippines in China Rift,”

The New York Times, June 8, 2012, <http://www.nytimes.com/2012/06/09/

world/asia/obama-shows-support-for-philippines-in-china-standoff.html?

mcubz=1>; Daxim L. Lucas, “US to boost PH defense,” INQUIRER.net, June 9, 2012, <http://globalnation.inquirer.net/39371/us-to-boost-ph-defense>.

103. 2012 年 4 月 10 日，菲律賓海軍軍艦皮勒號(Gregorio del Pilar)在黃岩島周 圍準備逮捕前來捕魚的 12 艘中國漁船時，中國國家海洋局兩艘艦艇趕到，

阻止菲國的執法行動，而雙方自此即展開對峙。

吉尼亞級核子潛艇北卡羅萊那號(U.S.S. North Carolina)抵達蘇比克灣 訪問，再隔一個月（6 月 25 日），洛杉磯級核子潛艦路易斯維爾號 (U.S.S. Louisville)亦造訪蘇比克灣，展現美國對菲律賓的支持。¹⁰⁵更 具有宣示效果者，則為時任美國國防部長潘內達(Leon Panetta)在「香 格里拉對話」上，公開表示美軍將移撥 60%以上的海空軍到亞太地區，

展現美國對區域的安全承諾。¹⁰⁶同時，美國也以提供軍備援助，表示 對菲律賓的支持。¹⁰⁷但是，對於言詞保證，美國則極力避免。黃岩島 對峙期間，菲律賓外交部大量發送 1979 年美國國務卿范思(Cyrus Van-ce)將菲國管轄島礁納入美國條約責任的個人書函，¹⁰⁸顯然此刻菲律賓 對美國的安全承諾期待甚高。然而，美國重要官員卻極力避免將黃岩 島與美國的安全承諾連結。比如，歐巴馬在會晤艾奎諾三世後（6 月 8 日），避而不談黃岩島，國務卿希拉蕊（4 月 30 日）和國防部長潘內 達（6 月 2 日）均公開表示美國對南海主權爭議不選邊。¹⁰⁹時任太平洋

104. 林正義，〈菲律賓處理黃岩島衝突的策略〉，《戰略安全研析》，第 85 期，2012 年 5 月，頁 12-19。

105. Renato Cruz De Castro, “The 21^stCentury Philippine-US Enhanced Defense Cooperation Agreement (EDCA),” p. 437.

106. Leon Panetta, “The US Rebalance Towards the Asia-Pacific.”

107. 四月底首次 2+2 會議結束時，美方宣布將共同致力於提升菲律賓的海事安 全能力，並提供第二艘巡邏艦給菲律賓海軍。請見 Dona Z. Pazzibugan,

“US neutral in Scarborough standoff but will help upgrade Philippine Navy”。

108. 該信表示，只要菲律賓的機艦受到攻擊，無論在菲國領土或其島礁主權管 轄範圍內，美國將依《共同防禦條約》保護。請見沈明室，〈中菲黃岩島 對峙的美國政策取向〉，《戰略安全研析》，第 85 期，2012 年 5 月，頁 28。

109. Floyd Whaley, “U.S. Reaffirms Defense of Philippines in Standoff With China”; Dona Z. Pazzibugan, “US neutral in Scarborough standoff but will help upgrade Philippine Navy”; Leon Panetta, “The US Rebalance Towards the Asia-Pacific.”

美軍陸戰隊司令泰森(Duane Thiessen) （4 月 22 日）雖提出基於共同 防禦條約，雙方必須參加對方防衛工作。但此一防衛工作是否指黃岩 島，美國要如何參與，泰森刻意保持模糊。¹¹⁰另外，時任美國駐菲大 使湯瑪斯(Harry Thomas)也於 6 月 14 日表示，美國在所有問題都與菲 律賓同在，雙方會在包括南海與南沙群島的所有問題上相互諮商與共 同努力。¹¹¹這樣的說法固然感性，但只提及外交努力，不談軍力使 用，迴避談美國是否願意提供安全保障的關鍵問題。

在幕後，美國積極斡旋，嘗試化解對峙。在美國努力下，2012 年 6 月 16-18 日，菲國與中國船艦陸續撤出黃岩島。¹¹²然而，中國船艦撤 出後，旋即在黃岩島外圍設置障礙，至七月中時，時任菲律賓外交部 次長巴西里奧(Erlinda Basilio)透露，中國船艦並未撤出黃岩島，並全 面封鎖該島。¹¹³此外，在東協高峰會上，菲律賓也未能說服其他國家

110. Michael Green, Kathleen Hicks, Zack Cooper, John Schaus, & Jake Douglas, Countering Coercion in Maritime Asia: The Theory and Practice of Gray Zone Deterrence (Washington D.C.: Center for Strategic and International Studies, 2017), p. 108, CSIS, <https://csis-prod.s3.amazonaws.

com/s3fs-public/publication/170505_GreenM_CounteringCoercionAsia_Web.

pdf?OnoJXfWb4A5gw_n6G.8azgEd8zRIM4wq>; “US commander reaffirms Philippines defense treaty,” Rappler, April 22, 2012, <https://www.rappler.

com/nation/4205-us-commander-reaffirms-philippines-defense-treaty>.

111. Brian Spegele, “Beijing Warns Against Sea Meddling,” The Wall Street Journal, June 15, 2011, <https://www.wsj.com/articles/SB1000142405270230466 5904576385234220024592>; James Morrison, “U.S. ‘with’ Philippines on Islands,” The Washington Times, June 14, 2011, <https://www.washingtontimes.

com/news/2011/jun/14/embassy-row-102037263/>.

112. Jim Gomez, “Philippine diplomat to China: Don’t turn shoal into island,”

Philstar, April 12, 2016, <http://www.philstar.com/headlines/2016/04/13/

1572446/philippine-diplomat-china-dont-turn-shoal-island>.

113. Michaela Del Callar, “DFA: China boats blocking PHL vessels from Panatag

對中國行為發表共同宣言。¹¹⁴此時，中日為釣魚臺國有化問題劍拔弩 張，時任美國國務院發言人紐蘭(Victoria Nuland)表示，釣魚臺為《美 日安保條約》涵蓋範圍，國務卿希拉蕊並為此於九月上旬訪問北京，

對中國行為發表共同宣言。¹¹⁴此時，中日為釣魚臺國有化問題劍拔弩 張，時任美國國務院發言人紐蘭(Victoria Nuland)表示，釣魚臺為《美 日安保條約》涵蓋範圍，國務卿希拉蕊並為此於九月上旬訪問北京，