從離岸平衡觀點看美菲同盟關係
左正東
（臺灣大學政治學系教授）蔡博名
（臺灣大學政治學系國際關係組碩士班研究生）摘
要
晚近美國興起大戰略辯論，其中，美國取得菲國基地激起菲人反 對，以及菲國失去黃岩島，是否與歐巴馬採離岸平衡戰略有關，值得 探討。本文認為，美國尋求基地與迴避安全責任，皆符合離岸平衡宗 旨，但如何介入危機則受民意變化與對手可知性所影響。黃岩島對峙 時，美國民意並未期待政府強硬，且中國會如何反應不可知，歐巴馬 遂以駐軍宣示應對。仁愛暗沙對峙時，美國民意期待政府強硬，且中 國會如何反應較易掌握，歐巴馬乃以暗示安全承諾應對。 關鍵詞：歐巴馬、離岸平衡、美菲同盟、黃岩島、仁愛暗沙壹、前言
2016 年美國總統大選期間，對歐巴馬(Barack H. Obama)任內外 交成敗的檢討，引發學界關於離岸平衡(offshore balancing)戰略的辯 論。離岸平衡倡議者認為美國在全球涉入太多卻處處失敗，應該大幅 限縮其全球責任。1部分學者認為歐巴馬 2012 年公布的〈國防戰略綱領〉(Defence Strategic Guidance)，以戰略收縮重建美國經濟，是採取 離岸平衡戰略的證據，2且導致伊斯蘭國的崛起。3但捍衛離岸平衡的 學者則質疑中東地區並無顯著的潛在霸權，按離岸平衡大戰略，歐巴 馬根本不該增兵阿富汗、轟炸利比亞和要求阿薩德政府下臺。4不過， 無論贊成或反對離岸平衡戰略的學者，都一致認為美國應採取積極的 亞洲政策。5此因崛起的中國力量太過強大，區域國家又太過分散，無 法聯合制衡中國，美國應協調制衡中國的區域國家，並以實力做其後 盾。6 歐巴馬時代推動「再平衡」(Rebalance)政策，力圖重振美國在亞 洲的角色，看似符合正反觀點學者的共識。那麼，「再平衡」政策的 失敗之處，究竟是因為採取離岸平衡還是因為過度介入呢？就此來 看，歐巴馬任內的對菲律賓的安全政策，是相當值得檢討的案例。歐 巴馬上任前，美菲關係處於低潮，而菲律賓和中國軍事合作日益緊 A Superior U.S. Grand Strategy,” Foreign Affairs, Vol. 95, No. 4, July/ August 2016, pp. 70-72.
Christopher Layne, “The (Almost) Triumph of Offshore Balancing,” January 27, 2012, The National Interest, <http://nationalinterest.org/commentary/ almost-triumph-offshore-balancing-6405>.
Peter Feaver, “A Grand Strategy Challenge Awaits Trump,” Foreign Policy, November 29, 2016, <http://foreignpolicy.com/2016/11/29/a-grand-strategy-challenge-awaits-trump/>.
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John J. Mearsheimer & Stephen M. Walt, “The Case for Offshore Balancing: A Superior U.S. Grand Strategy,” p. 81.
密。7歐巴馬上臺後，積極強化與菲律賓關係，兩國軍事合作快速成
長，包括展開高層戰略對話、移撥大型巡防船艦和協助強化海洋監 測。8 2014 年 4 月歐巴馬訪菲之前，雙方簽署《強化防務合作協定》
(Enhanced Defense Cooperation Agreement，簡稱 EDCA)，美軍獲准 輪調至菲國停留，這是自 1992 年美國撤離菲國基地後，美菲軍事同盟 最重大的突破。然而，2016 年 7 月，新任菲律賓總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)上臺後，中止多項美菲聯合演習，並與中國修好，展開軍事合 作，美菲同盟再度面臨危機。歐巴馬重振美菲同盟的功敗垂成，是否 可歸責於離岸平衡戰略呢？ 觀察歐巴馬任內的政策成果，《強化防務合作協定》固然為美軍 提供極富戰略價值的軍事據點，但也激起菲國民眾對美軍基地的愛恨 情仇，讓杜特蒂取消美菲演習的作法獲得一定的國內支持。9此外，在 美菲同盟強化的背景下，菲中衝突日增，中國於 2012 年取得對黃岩島 的實質控制權，此不但為菲律賓前總統艾奎諾三世(Benigno S. Aquino III)的重大失敗，10更讓美國可為盟邦提供安全保障的想像破滅。更進
Noel M. Morada, “The Rise of China and Regional Response,” in Jun Tsunekawa, ed., The Rise of China: Responses from Southeast Asia and Japan (Tokyo: National Institute for Defense Studies, 2009), pp. 112-114. Renato Cruz De Castro, “The Aquino Administration’s Balancing Policy against an Emergent China: Its Domestic and External Dimensions,” Pacific Affairs, Vol. 87, No. 1, March 2014, pp. 19-23.
Walden Bello, “Duterte Is Right to End the U.S.-Philippine Military Exercises,” The New York Times, October 18, 2016, <https://www.nytimes. com/roomfordebate/2016/10/18/can-the-us-philippine-alliance-survive-duterte/ duterte-is-right-to-end-the-us-philippine-military-exercises>.
菲律賓前總統府幕僚長及駐希臘大使蒂加洛(Rigoberto Tiglao)甚至稱艾奎諾 三世為菲律賓第一位喪失領土的總統。請見 Rigoberto Tiglao, “Aquino, the First President to Lose Philippine Territory,” The Manila Times, May 31, 2015,
<http://www.manilatimes.net/aquino-the-first-president-to-lose-philippine-一步說，反基地運動雖有其社會基礎，但菲國長期仰賴美國安全保 護，面對中國積極的海上擴張，菲律賓對美國角色提升的期待自會隨 之增加，從而消弭國內反基地聲浪。因此，菲律賓國內對《強化防務 合作協定》的態度，會受到歐巴馬政府爭取基地時，對菲國提供的保 護程度所影響。此處所稱保護可分三個面向，一是軍備援助；二是安 全承諾；三是對危機的介入。軍備援助和安全承諾，仰賴中長期的政 策執行，由該屆政府安全政策所釐定。至於對危機的介入，雖深受決 策者個人風格影響，但也不可能超越美國整體戰略的規制。因此，在 基地談判的脈絡下檢討歐巴馬政府提供的保護，不但可呈現歐巴馬的 大戰略，也可理解美菲對軍事同盟的期待落差。 其實，早於 2011 年美國已考慮重返菲國基地，而面對與中國不斷 的衝突，菲律賓對美國的重返也持正面態度，但雙方卻延宕至 2013 年 夏季，才就基地使用展開談判。菲中黃岩島對峙發生時，正值美菲為 基地問題相互探索意向之際。當時，美國除派遣核子潛艇赴蘇比克灣 (Subic Bay)外，11國防部長更在香格里拉對話(Shangri-La Dialogue)公
開宣示，美軍將大量移撥海空軍到亞太地區。只是，對南海主權爭議 美國仍宣示保持中立，也避而不談黃岩島是否屬於美國基於條約對菲
律賓的責任。12在正式談判展開後，菲中再度為仁愛暗沙發生衝突。不
territory/188031/>.
Renato Cruz De Castro, “The 21stCentury Philippine-US Enhanced Defense
Cooperation Agreement (EDCA): The Philippines’ Policy in Facilitating the Obama Administration’s Strategic Pivot to Asia,” Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 26, No. 4, December 2014, p. 437.
當時國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)和國防部長潘內達(Leon Panetta)均公開 表示美國對南海主權爭議不選邊。請見 Floyd Whaley, “U.S. Reaffirms Defense of Philippines in Standoff With China,” The New York Times, May 1, 2012, <http://www.nytimes.com/2012/05/02/world/asia/us-reaffirms-defense-of-philippines-in-standoff-with-china.html>; Dona Z. Pazzibugan, “US neutral
過，此次美國並未大幅調動海空軍，而是宣示仁愛暗沙為菲律賓前哨 基地，隱約暗示此與美國條約義務的關聯，以遏止菲中衝突升溫。為 什麼歐巴馬政府不願正面承認南海與美國條約義務的關聯？此舉是否 基於離岸平衡戰略呢？另外，在歐巴馬任內，為何對黃岩島和仁愛暗 沙兩次菲中對峙採取不同的介入策略呢？這與歐巴馬是否採取離岸平 衡戰略有何關係？對此，本文將探討基地談判期間(2010-2014)，美國 對菲律賓的軍備援助和安全承諾，並嘗試解釋為何美國對兩次衝突採 取不同介入方式。為提供個案探討的理論基礎，下節介紹大戰略與軍 事同盟的研究文獻，接著提出本文對美國對菲政策和介入菲中衝突的 解釋。
貳、文獻回顧
基本上，大戰略的內涵有三部分，分別是國家的主要目標與核心 利益、對於上述目標與利益的威脅，以及達成上述目標的手段。13綜合 學者對大戰略的分類，本文將美國大戰略分為優勢主導(primacy)、合 作安全(cooperative security)、選擇性接觸(selective engagement)，與離岸平衡四大選項，14並於討論時將重點置於不同戰略對於軍事同盟和
in Scarborough standoff but will help upgrade Philippine Navy,” INQUIRER. net, May 2, 2012, <http://globalnation.inquirer.net/35459/us-neutral-in-scar borough-standoff-but-will-help-upgrade-philippine-navy>。
Christopher Layne, “From Preponderance to Offshore Balancing: America’s Future Grand Strategy,” International Security, Vol. 22, No. 1, Summer 1997, p. 88；波森(Barry R. Posen)與羅斯(Andrew L. Ross)對於大戰略的 分析步驟雖與萊恩(Christopher Layne)有相似之處，但他們更著重在分析大 戰略與國關理論的關聯，包括對國際政治的假設、國家傾向採取制衡、扈從 或擴張、相對權力的衡量等等。請見 Barry R. Posen & Andrew L. Ross, “Competing Visions for U.S. Grand Strategy,” International Security, Vol. 21, No. 3, Winter 1996/97, pp. 5-7。
介入衝突的建議。優勢主導戰略認為由美國主導世界秩序及國家間相 互依賴，是美國的核心利益。區域霸權崛起和任何造成體系不穩定的
因素，都是美國的威脅。15合作安全則認為全球任何地方衝突都可能危
及美國龐大的國家利益，因此，不能坐視任何侵略行為。16選擇性接觸
和離岸平衡則承認美國資源有限，戰略目標應相應限縮。選擇性接觸 將國家的利益區分為緊要利益(vital interest)與理想利益(desirable in-terest)，前者分別是美國本土安全、避免歐亞大陸的強權戰爭，以及保 持波斯灣地區的石油供應；後者分別是開放的國際經濟秩序、民主人 權，以及全球環境保護。17離岸平衡主張美國最須關注的是確保在西半 球的霸權地位，以及在國際體系的相對權力，並要抑制區域霸權崛 起，但也要避免被捲入強權戰爭。18 對於軍事同盟，優勢主導的策略是延伸嚇阻與雙重嚇阻，19合作安 在 1990 年代的辯論當中，雖然孤立主義(isolationism)時常作為一個較為明 確的概念出現於各種文獻之中，但是由於該戰略內涵已不符合當前 21 世紀 美國欲維持霸（強）權地位所需之資源、軍事力量、政經影響力，故本文在 此將其排除，不予探討。
Barry R. Posen & Andrew L. Ross, “Competing Visions for U.S. Grand Strategy,” p. 30; Christopher Layne, “From Preponderance to Offshore Balancing: America’s Future Grand Strategy,” p. 88.
Ashton B. Carter, William J. Perry, & John D. Steinbruner, A New Concept of Cooperative Security (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1992), pp. 7-8, 24-30; Barry R. Posen & Andrew L. Ross, “Competing Visions for U.S. Grand Strategy,” pp. 23-25.
Robert J. Art, “Geopolitics Updated: The Strategy of Selective Engagement,” International Security, Vol. 23, No. 3, Winter 1998/99, p. 80.
Christopher Layne, “From Preponderance to Offshore Balancing: America’s Future Grand Strategy,” pp. 87, 112; John J. Mearsheimer & Stephen M. Walt, “The Case for Offshore Balancing: A Superior U.S. Grand Strategy,” p. 71.
全不重視軍事同盟，強調以國際制度和集體行動預防衝突。20選擇性接 觸主張採前沿部署策略，以鞏固歐亞與波斯灣地區的核心盟友。21離岸 平衡則認為，當不存在體系挑戰者時，美國不應被與其盟友的安全承 諾所束縛，甚至在區域霸權形成之初，也應由盟邦承擔主要的制衡任 務。不過，在競爭激烈區域則需要強化與盟邦關係，以共同制衡潛在 霸權。22至於是否介入衝突，優勢主導主張美國應全力遏止任何區域衝 突，合作安全主張經制度授權遏止區域衝突。相對而言，選擇性接觸 主張僅干預在緊要利益範圍內的區域衝突，避免其擴大為強權衝突而 將美國捲入。23離岸平衡則是避免捲入衝突，惟透過海、空軍的彈性優 延伸嚇阻作為達成優勢主導的主要手段，其主要目的在於確保沒有任何區域 強權企圖挑戰、甚至顛覆以美國為首所建立的政治與經濟秩序，並同時捍衛 盟邦的安全利益。其次要目的則納入了雙重嚇阻(dual deterrence)概念，利 用與盟邦建立的緊密關係與安全承諾，說服其放棄外交與安全政策的主導空 間，並承擔盟邦的安全責任以抑制其重新武裝的動機，避免引發強權間競爭 而產生安全困境。請見 Christopher Layne, “From Preponderance to Offshore Balancing: America’s Future Grand Strategy,” p. 88。
Barry R. Posen & Andrew L. Ross, “Competing Visions for U.S. Grand Strategy,” p. 23.
除上述列舉的幾項關鍵同盟外，阿特(Robert J. Art)特別強調美國應該繼續 與以色列和臺灣保持事實同盟(de facto alliance)。雖然直接的戰略價值不 大，但前者與美國在各方面的關係緊密，而維護彼此共享的民主價值與道德 立場也有相當的重要性；與後者的關係則會影響到亞太盟邦對雙邊安全承諾 的信心。請見 Robert J. Art, A grand strategy for America (Ithaca: Cornell University Press, 2003), pp. 136-138；Robert J. Art, “Geopolitics Updated: The Strategy of Selective Engagement,” p. 81。
Christopher Layne, “From Preponderance to Offshore Balancing: America’s Future Grand Strategy,” pp. 113, 115-116; John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York: W.W. Norton, 2001), pp. 140-141; John J. Mearsheimer & Stephen M. Walt, “The Case for Offshore Balancing: A Superior U.S. Grand Strategy,” pp. 74, 82.
勢支持區域內部的相互制衡。 換個角度來看，不同的戰略選擇隱含不同的成本承擔意願。優勢 主導和選擇性接觸都是由美國自己承擔安全的成本，差別在於其願意 投注成本的對象，是遍布全球還是局限於特定地理範圍。合作安全和 離岸平衡則是要求合作夥伴承擔成本，所不同的是參與承擔的夥伴是 所有國家還是限於盟友。同樣地，同盟的建立也需要投入成本，這主 要是外交和軍事政策的協調，需要成員犧牲部分外交主導權，與因共 同軍事計畫和交託指揮權增加獨自面臨衝突時的脆弱程度。24更進一步 說，若國家不願承擔過高成本，可能更加重視同盟所賦予的行動自 由。學者莫羅(James D. Morrow)指出，在有些不對稱同盟中，小國藉 由提供軍事基地與外交、國內政策上的主導權以換取大國的安全承 諾，而大國雖因同盟面臨其他國家的反對或被小國捲入衝突的風險， 但透過汲取小國的資源及同盟提供的各項優勢，可進一步提升其自主 性。25由此來看，同盟的組成不只是累積總體實力以對抗侵略，還有可 能是大國追求自主性26和小國追求安全保證的交換。 正因自主性而非安全是大國在不對稱同盟中的目標，故而大國常 不願輕易提供全面的安全承諾，甚至在特定事件會以鑽漏洞、迴避或 另作詮釋等方式縮小同盟的條約義務。對於這種現象，史奈德(Glenn
Robert J. Art, “Geopolitics Updated: The Strategy of Selective Engagement,” p. 90.
James D. Morrow, “Alliances: Why write them down?” Annual Review of Political Science, Vol. 3, No. 1, June 2000, pp. 68-71.
James D. Morrow, “Alliances and Asymmetry: An Alternative to the Capability Aggregation Model of Alliances,” American Journal of Political Science, Vol. 35, No. 4, November 1991, pp. 904-933.
根據莫羅的說法，此處所指的「自主性」是在現狀下國家追求改變的自由程 度。請見 James D. Morrow, “Alliances and Asymmetry: An Alternative to the Capability Aggregation Model of Alliances,” p. 912。
H. Snyder)歸因於強化安全承諾增加被盟友「牽連」(entrapment)的風 險、削弱對盟友的議價能力、增加同盟的僵固性，以及激怒潛在敵人 並造成集團對抗等四個理由。27此外，同盟中的強者通常可藉由主導盟 友的外交國防政策，防止盟友的獨斷行動或是遏止其再武裝的企圖； 但若安全承諾加強，盟友會倚仗該承諾增加自身的議價空間，進而降 低強者在同盟中的影響力。28再者，同盟也會引起安全困境，導致與競 爭者互動的成本升高，以及帶來更多衝突。29因此，同盟中的強者常因 上述考量而不願輕易提供完整的安全承諾。除了上述考量之外，國家 也會根據自己對於特定事件的利弊計算，而選擇是否要履行對盟友的 安全承諾。若非緊要利益受到威脅，或是履行承諾的成本太大，同盟 中的強者不但會迴避承諾，甚至有可能拋棄盟友。30 不過，強者的不承諾不但會折損自身名譽，也會嚴重衝擊盟友安 全，甚至造成同盟瓦解。首先，在不對稱同盟中，強者的不承諾會導 致盟友在面對強大威脅時，無法借助強者承諾提升議價空間，且會鼓 勵具有侵略意圖的敵人採取更強勢的姿態，使衝突進一步升高。31即使 儘管史奈德的討論主要置於多極體系框架下，但是在兩極或單極體系下大國 對於安全承諾的利弊考量，以及大戰略的佈局仍與這些變項存在高度相關 性。請見 Glenn H. Snyder, “The Security Dilemma in Alliance Politics,” World Politics, Vol. 36, No. 4, July 1984, pp. 466-468。
Glenn H. Snyder, “The Security Dilemma in Alliance Politics,” p. 467. 史奈德在此處特別指在敵對賽局(adversary game)當中，對手若是屬於偏好 現狀的國家，那麼強化盟約反而會造成不安全感的惡化循環(insecurity spi-ral)。請見 Glenn H. Snyder, “The Security Dilemma in Alliance Politics,” pp. 468-469。
Michael Beckley, “The Myth of Entangling Alliances: Reassessing the Security Risks of U.S. Defense Pacts,” International Security, Vol. 39, No. 4, Spring 2015, pp. 18-19.
強者用模糊的方式承諾，也可能讓敵人因為忽略強者承諾，或採取更 激烈的行動以測試承諾的底線。其次，強者的不承諾會造成其在同盟 中的信用降低，進而影響盟友的忠誠度與同盟的凝聚力。史奈德與狄 興(Paul Diesing)認為，由於國家對同盟條約的承諾如同個人的債務信 用，若國家無法履行條約，其信用將備受質疑，帶來同盟凝聚力的下 降。32對此，盟友可能在各種議題層面上採取不合作態度，或者奪回軍 事和外交主導權，以提升獨立的軍事制衡能力或轉向其他潛在的盟 友。也就是說，一旦同盟成員（特別是弱國）質疑盟友對抗敵人的能 力或意願時，即可能觸發同盟退化或崩潰。33 無庸置疑，對於強者最有效的檢驗，莫過於當同盟成員受到攻擊 或有受攻擊之虞時，強者要如何介入以保護盟邦。根據費倫(James Fearon)的研究，強者的選擇可分為「捆縛雙手」(tying-hands)和「沉沒 成本」(sunk cost)兩種。前者指國家藉增加觀眾成本，以威嚇其他國 家，並藉此達成其政治目的。34此一策略主要是透過政治領導者在公開 場合發表聲明，將個人與國家的名譽置於國內社會的檢視下，以展現 決心。循此，若國家在危機中退縮或是無法履行同盟義務，那麼其名 譽與信用將受到普遍質疑。後者則指國家直接採取武裝軍隊和軍事動 員，甚至在盟邦駐軍或部署核武，以投入「沉沒成本」的方式向外發
Glenn H. Snyder & Paul Diesing, Conflict among Nations: Bargaining, Decision Making, and System Structure in International Crises (Princeton: Princeton University Press, 1977), p. 432.
Stephen M. Walt, “Why Alliances Endure or Collapse,” Survival, Vol. 39, No. 1, Spring 1997, pp. 160-161.
James D. Fearon, “Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands Versus Sinking Costs,” Journal of Conflict Resolution, Vol. 41, No. 1, February 1997, p. 70。有關國內觀眾成本的詳細論述，另請見 James D. Fearon, “Do-mestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes,” American Political Science Review, Vol. 88, No. 3, September 1994, pp. 577-592。
出訊號。35因為一旦採取這些實質行動，便投入了不可回收之成本，而 非如捆縛雙手策略在事後退縮時才需要付出代價。 一般來說，「沉沒成本」可視為完全的承諾，無論對手是否攻擊 都必須付出成本，因此其涉及的成本和代表的承諾強度都高於「捆縛 雙手」。對於這兩種策略的選擇，費倫認為成本的可知性至關重要。 在防守者對現狀的標價不為進攻者所知時，若權力平衡有利於防守 者，致使戰爭成本過高，會降低侵略者發動攻擊的動機，而防守者也 就不需要耗費太高成本傳遞訊息，因此會偏向使用「捆縛雙手」。當 進攻者對不同結果的標價不明時，防守者只有在說服侵略者防守者一 定反擊時，才有可能降低侵略者發動攻擊的可能性，且於此情況若防 守者不提出完全承諾，會被進攻者視為沒有反擊決心，因此，防守者 必須採取「沉沒成本」以展現其決心。36至於這兩種策略的效果，費倫 的研究發現，「捆縛雙手」的效果甚於「沉沒成本」，佛爾曼(Matthew Fuhrmann)與塞克瑟爾(Todd S. Sechser)的研究也發現，面對核武國家 的挑釁，將核武部署於受威脅盟友並無嚇阻衝突的顯著效果。37不過， 「捆縛雙手」也有極高的危險，包括會激起第三方的反對，造成更大 的外交危機，以及「捆縛雙手」更容易受到國內輿論風向或政治情勢 的牽制。38 廣而言之，無論是大戰略的公開論述、對盟友的安全保證，或是 James D. Fearon, “Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands Versus Sinking Costs,” p. 70.
James D. Fearon, “Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands Versus Sinking Costs,” p. 75.
Matthew Fuhrmann & Todd S. Sechser, “Signaling Alliance Commitments: Hand-Tying and Sunk Costs in Extended Nuclear Deterrence,” American Journal of Political Science, Vol. 58, No. 4, October 2014, p. 920.
James D. Fearon, “Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands Versus Sinking Costs,” pp. 84-85.
介入危機，都是一種訊號發布，也不可避免受到各種行為者因不同認 知而產生不同解讀。學者黃偉峰觀察美國「再平衡」的政策操作，指 出因為只有美國介入衝突成本的不可知，受訊者只有從美國的行動來 更新對美國可信度的認知。為強化區域國家對美國的信任，美國從介 入高賭注事件來傳遞昂貴訊號。至於低賭注事件，雖應避免頻繁介入 以避免介入效用大打折扣，但也不能長期不介入導致盟友或對手無法 更新對美國的認知，偶爾介入低賭注事件甚至可提高對美國在高賭注 事件介入的預期。簡言之，為避免昂貴訊號的傳遞因頻繁使用而被盟 友和對手打折或扭曲，美國必須採取混合策略，以平衡受訊者的威脅 和再保證認知。39 綜合上述文獻，可延伸出以下的論點。大戰略有兩個重要意義， 一是作為美國自身的行動指引，一是提供閱聽者解讀美國行動的腳 本。作為行動指引，大戰略的選擇意味著對於成本負擔的接受程度， 會形塑美國對於同盟目標的設定，優勢主導和選擇性接觸重視通過同 盟加總能力以實現權力平衡，而離岸平衡則傾向於在同盟中保持自主 性，不願意輕易提供安全承諾。至於對介入衝突的工具選擇，優勢主 導和選擇性接觸在是否介入的目標選擇有所差別，離岸平衡不但只願 介入極有限目標，對於鉅額的沉沒成本和限制其行動自由的觀眾成 本，同樣排斥。因此，從大戰略選擇無法判斷美國在具體個案如何行 動，需要看其他條件決定。這些條件包括訊息是否可知、不同訊息間 的混合，以及和國內的聽眾成本。以下本文將剖析歐巴馬是否採取離 黃偉峰，〈從政策訊號觀點論美國「亞洲再平衡」策略：2012-2016〉，發 表於「歐巴馬第二任美中台關係與未來美台新政府之展望」研討會（臺北： 中央研究院歐美研究所，2016 年 12 月 12 日），頁 10-12；David W. F. Huang, “Balancing Signals in the U.S. Rebalancing Strategy to Asia,” in David W.F. Huang, ed., Asia Pacific Countries and the US Rebalancing Strategy (New York: Palgrave Macmillan, 2016), pp. 54-56。
岸平衡戰略，特別是同盟定位和危機管理風格，並嘗試以此解釋其對 美菲同盟的策略。
參、歐巴馬大戰略與同盟定位
對於歐巴馬政府的亞太政策，一般有「轉向亞洲」(Pivot to Asia) 或「再平衡」兩種說法，反映其亞太政策的兩種思維，前者為希拉蕊 (Hillary Clinton)所領導的國務院所倡議，以希拉蕊 2011 年 11 月於《外 交政策》(Foreign Policy)期刊發表的專文為代表。後者則為白宮國安 會所擘畫，40而以歐巴馬 2011 年 11 月於澳洲國會發表的演講為代表。 由於歐巴馬將提升美國在亞太區域的領導，視為管理中國的核心元 素，41而歐巴馬和希拉蕊的分歧，也在於如何應對中國。希拉蕊傾向對 中國強硬，而歐巴馬本人則強調與中國合作。42以此界定歐巴馬的亞太 政 策 ， 又 可 細 分 為 2009-2010 年 、2010-2012 年 、2012-2014 年 和 2014-2016 年等在對中國友善和對中國強硬間循環的四個階段。其中 2010-2012 年是希拉蕊主導美國亞太政策的期間，43其他期間雖是歐巴 再平 衡 一 詞最 早 即 出自 2010-2013 年 擔 任國 家 安 全顧 問 的 唐尼 隆(Tom Donilon)。請見 Tom Donilon, “America is back in the Pacific and will uphold the rules,” Financial Times, November 27, 2011, <https://www.ft. com/content/4f3febac-1761-11e1-b00e-00144feabdc0>。Derek Chollet, The Long Game: How Obama Defied Washington and Redefined America’s Role in the World (New York: Public Affairs, 2016), p. 57.
Jeffrey Goldberg, “The Obama Doctrine,” The Atlantics, Vol. 317, No. 3, April 2016, p. 77. 孟捷慕(James Mann)認為，希拉蕊在歐巴馬政府的頭一年根本無法參與中國 政策，但隨著中國外交行為日趨強勢，國防部官員積極尋求改變歐巴馬的中 國政策，他們不信任史坦伯格(James Steinberg)和唐尼隆，他們兩人負責日 常的外交政策決策。國防部的官員希望將中國政策決策層級提升到國務卿和 國防部長，再加上歐巴馬政府內部已形成對中國政策要更加強勢的共識，如 此使希拉蕊得以扮演積極的角色。請見 James Mann, The Obamians: The
馬主導，但 2014-2016 年從合作再度偏向強硬。由於本文研究期間為 2011-2014 年，因此著重於希拉蕊和歐巴馬兩人的主張，並參考其他國 務院和國安會成員的公開演講，以及美國國防部長每年在新加坡香格 里拉對話的演講，探討歐巴馬政府的亞太政策。 對於美國在亞太地區的利益，歐巴馬和希拉蕊兩人沒有太大分 歧，根據歐巴馬自己的界定，分別是通過美國的領導，維持亞洲的安 全、繁榮與民主，44希拉蕊則將之界定為維持亞洲的成長與動能。45由 於經濟成長和民主發展需要和平穩定的外在環境，安全顯然是最優先 目標，而歐巴馬所說的安全，指的是國際法和國際規範受到遵守，國 家間分歧以和平解決，商業與航行自由不被阻斷，以及新興強權對區 域安全有所貢獻。46兩人真正的分歧，在於達成此一目標的方法。希拉 蕊提出的作法是「前沿外交」(forward diplomacy)，也就是將所有可用 的外交資產向亞洲部署，以建立橫跨太平洋、與美國利益和價值一致 的一系列夥伴與制度(a web of partnerships and institutions)。47歐巴
馬提出的策略則是維持美國在亞太的軍事存在，並持續提升美軍實 力，使美國具備獨特的能力來投射力量，阻止對和平的威脅，並履行 對區域國家的承諾。48
Struggle Inside the White House to Redefine American Power (New York: Penguin Books, 2013), pp. 243-247。
Barack H. Obama, “Remarks By President Obama to the Australian Parliament,” November 17, 2011, The White House, <https://obamawhitehouse. archives.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament>.
Hillary Clinton, “America’s Pacific Century,” Foreign Policy, No. 189, November 2011, p. 57.
Barack H. Obama, “Remarks By President Obama to the Australian Parliament.” Hillary Clinton, “America’s Pacific Century,” pp. 57-58.
直言之，希拉蕊把建立反映美國利益與價值的夥伴與制度，視為 美國的安全屏障，其中厥為關鍵的則是美國的傳統軍事同盟，不但為 亞太地區提供安全的公共財，更是美國轉向亞洲的槓桿。同時，希拉 蕊提出要將同盟現代化，即建立盟友間對政治目標的共識、調整同盟 應對新安全挑戰，以及保證盟友的防衛能力和通訊條件。49更進一步 說，強化軍事同盟之所以如此重要，乃是因為維持亞洲權力平衡是美 國利益的保障，也是自十九世紀末提出門戶開放政策以來，美國亞洲 政策長期信守的準則。50當前中國快速崛起，其龐大的軍經實力，遠遠 超過其他區域國家，已造成亞洲地區的權力失衡，這是亞洲必須面對 的頭號難題。51因此，美國需要協助區域內的新興經濟體快速發展，深 化與區域國家的軍事合作，協助區域國家能力建立，以扭轉區域權力 平衡向中國傾斜的現況。52 相對而言，歐巴馬認為美軍部署才是亞太政策的核心，其中以輪 調形式維持軍事存在更是歐巴馬時代的創新。由此而生的結盟策略， 可稱之為「以創新輪調形式創造新夥伴關係和新同盟關係」。53在此觀 念下，區域國家的功能在服務美軍的部署，讓美軍部署實現地理上分 散、運作上彈性和政治上持久。54因此，區域國家對美國的重要性在其
Hillary Clinton, “America’s Pacific Century,” pp. 57-58.
Kurt Campbell, The Pivot: The Future of American Statecraft in Asia (New York: Twelve, 2016), pp. 136-137.
Kurt Campbell, The Pivot: The Future of American Statecraft in Asia, pp. 155-157. Kurt Campbell, The Pivot: The Future of American Statecraft in Asia, pp. 157-158. Leon Panetta, “The US Rebalance Towards the Asia-Pacific,” Shangri-La Dialogue 2012 First Plenary Session, June 2, 2012, The International Institute for Strategic Studies, <https://www.iiss.org/en/events/shangri-la-dialogue/archive/sld12-43d9/first-plenary-session-2749/leon-panetta-d67b>.
Barack H. Obama, “Remarks By President Obama to the Australian Parliament”; Robert Gates, “Emerging Security Challenges in the Asia-Pacific,” Shangri-La Dialogue 2011 First Plenary Session, June 4, 2011,
地理位置，至於是否為美國傳統的軍事同盟則為次要問題，盟友和夥 伴自無須區別對待。更進一步說，以分散彈性為準則的軍事部署，是 將維持美國自由進入亞太地區列為至高目標。55最可能阻礙美國進入亞 太地區的因素，便是來自中國的阻力。為此，美國要採取非零和的策 略，並與中國保持默契，在與亞太國家合作時，避免造成亞太國家選 邊站的壓力，以免和中國發生衝突。56這也可說是一種「大國協調」的 大戰略，即以與中國的合作為框架，從中發展和區域國家的安全合 作，共同確保亞太安全。57 離岸平衡的戰略主張必要時提供協助以確保權力平衡，在操作上 的難題是如何決定此一必要時點，而這也正是希拉蕊觀點和歐巴馬觀 點的差異。前者看到亞洲權力已嚴重失衡，轉向亞洲即是以強化同盟 重建權力平衡。後者則認為美國尚有充足時間，也有訴諸權力平衡之 外的辦法。此因中國的目標也是追求行動自由，兩者不必然衝突，58若 是雙方能提高各自善意表示的可信度，盡可能減少單邊政策的模糊 The International Institute for Strategic Studies, <https://www.iiss.org/en/ events/shangri-la-dialogue/archive/shangri-la-dialogue-2011-4eac/first-plenary-ses sion-1fea/robert-gates-e986>.
Evan S. Medeiros, Keith Crane, Eric Heginbotham, Norman D. Levin, Julia F. Lowell, Angel Rabasa, & Somi Seong, Pacific Currents: The Responses of U.S. Allies and Security, Partners in East Asia to China’s Rise (Santa Monica: Rand Corporation, 2008), p. 244.
Jeff A. Bader, Obama and China’s Rise: An Insider’s Account of America’s Asia Strategy (Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2012), pp. 102-103. Evan S. Medeiros, Keith Crane, Eric Heginbotham, Norman D. Levin, Julia F. Lowell, Angel Rabasa, & Somi Seong, Pacific Currents: The Responses of U.S. Allies and Security, Partners in East Asia to China’s Rise, pp. 244-247.
Evan S. Medeiros, China’s International Behaviors: Activism, Opportunism, and Diversification (Santa Monica: Rand Corporation, 2009), pp. 208-220.
性，且對任何不友善意圖即時警告，以便讓雙方調整政策反映現實。59 其次，離岸平衡強調打破同盟的僵固性，認為當沒有潛在的體系挑戰 者出現時，美國不應受到對盟友安全承諾的束縛。很顯然地，這點在 歐巴馬觀點中充分展現，但卻基於不同的理由。簡而言之，歐巴馬就 任時，新興國家影響力快速成長，美國則內有金融海嘯和債務危機， 外有阿富汗軍事失利，此一背景下歐巴馬外交政策的主軸就是要有效 管理美國式微帶來的挑戰，60所以歐巴馬雖公開擁抱傳統自由主義的目 標如國際制度和民主，但實際的執行卻是減少海外承諾（特別是軍事 承諾），重建美國聲譽，也將負擔移轉給全球夥伴。61 綜而論之，歐巴馬以美國的軍事存在為其亞太政策的主軸，又以 服務美軍的部署定位同盟與夥伴關係，由於合適的軍事基地可提高美 軍的嚇阻能力和運作效率，若設施完備更可節省相當經費，對於國防 預算日益吃緊，和海外任務日益增加的美軍來說，非常有吸引力。62因 此，基地取得自是歐巴馬政府對美菲同盟的首要任務。同樣地，菲律 賓的艾奎諾三世政府對美菲同盟的期待，也和其國防戰略息息相關。 簡而言之，艾奎諾三世時代最重大的戰略變革，是將菲律賓國防軍的
此即史坦伯格提出的戰略再保證。請見 James Steinberg & Michael E. O’Hanlon, Strategic Reassurance and Resolve: U.S.-China Relations in the Twenty-First Century (Princeton: Princeton University Press, 2014), pp. 3-6。 Adam Quinn, “U.S. decline and systemic constraint,” in Michelle Bentley & Jack Holland, eds., Obama’s Foreign Policy: Ending the War on Terror (London: Routledge, 2014), pp. 46, 56-57.
Jacob Shively, Hope, Change, Pragmatism: Analyzing Obama’s Grand Strategy (New York: Palgrave Macmillan, 2016), p. 19; Daniel W. Drezner, “Does Obama Have a Grand Strategy?” Foreign Affairs, Vol. 90, No. 4, July/August 2011, p. 58.
James Steinberg & Michael E. O’Hanlon, Strategic Reassurance and Resolve: U.S.-China Relations in the Twenty-First Century, pp. 188-189.
戰略目標從內部安全轉向領土安全。63由此延伸出對美菲同盟的兩項期 待，一是獲得美國軍事援助，取得足夠和必要的武器設備，二是獲得 美國對菲律賓完整的安全承諾，因為即便美國支持菲律賓的武器取 得，距離在短期內獲得足以應對其他聲索國（主要是中國）海上挑戰 的能力，仍相當遙遠。因此，美國的安全承諾，成為保障菲律賓安全 的必要嚇阻。這裡所稱的「完整的安全承諾」，主要指美菲《共同防 禦條約》(Mutual Defense Treaty Between the Republic of the Philippines and the United States of America)第五條所規定的武裝攻擊地理範
圍，其中所稱之太平洋上受菲國管轄島嶼、軍隊、公務船艦和飛機，64 是否涵蓋南海爭議海域。對於第一項期待，美國的顧慮最多是財政 此先見於 2011 年 3 月菲律賓預算管理部提出的五年國防現代化計畫，規畫 以 400 億披索建置菲律賓海軍的海域監視能力。其後見於菲律賓國防部發布 的國防轉型白皮書，首度將保衛領土安全與保障戰略性海洋利益，列為菲律 賓國防軍的首要戰略目標，促進內部的社會政治穩定則列為第二目標。請見 Renato Cruz De Castro, “The Aquino Administration’s 2011 Decision to Shift to Philippine Defense Policy from Internal Security to Territorial Defense: The Impact of the South China Sea Dispute,” The Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 24, No. 1, March 2012, pp. 80-81; Department of National Defense of the Philippines, A White Paper on Philippine Defense Transformation: Transforming the Department of National Defense to Effectively Meet the Defense and Security Challenges of the 21st Century
(Quezon City: Department of National Defense of the Philippines, 2012), p. 3, Department of National Defense of the Philippines, <https://www.files. ethz.ch/isn/167331/Philippines_ENG_2012.pdf>。
美菲《共同防禦條約》第五條原文為：For purposes of ARTICLE IV, an armed attack on either of the Parties is deemed to include an armed attack on the metropolitan territory of either of the Parties, or on the island territories under its jurisdiction in the Pacific Ocean, its armed forces, public vessels or aircraft in the Pacific。
的。但對於第二項，如前所述，因為歐巴馬要以減少軍事承諾重建美 國聲譽，自不可能輕率同意提供菲律賓完整承諾。因此，歐巴馬時代 美菲同盟重建便是圍繞於基地取得和安全承諾的交換。
肆、歐巴馬大戰略與危機管理風格
作為美國三軍統帥，歐巴馬個人的看法可說是美國是否以武力介 入區域衝突最重要的觀點，國務卿很難扮演太過積極的角色。因此， 不同於前面談的同盟觀，此處討論歐巴馬政府對於是否以武力介入區 域衝突的觀點，主要根據歐巴馬個人的看法。要理解歐巴馬對於使用 武力的看法，2014 年 5 月他在西點軍校的演講，有非常清楚的說 明。65在那篇演講中，歐巴馬指出使用武力是基於美國核心利益所需 要，即當美國人民受到威脅、當美國的生存受到挑戰，以及當美國盟 邦的安全面臨危險。反過來說，若全球議題並未直接威脅美國，則其 政府不會輕易用武，若用武也要和盟邦與夥伴共同行動。歐巴馬認 為，美國最大的威脅是恐怖主義，雖然維持國際秩序也是美國的使 命，但在南海建立國際規範不直接涉及軍事衝突。66若細讀全文，會發 現歐巴馬努力為其不對外用兵辯護，說明自己在對外政策上並非軟 弱。其實，歐巴馬在民主黨內的支持基礎原是高舉反戰主張，強力批 判民主黨菁英支持伊拉克戰爭的自由派運動者，歐巴馬自己也因其反 伊拉克戰爭的演講聲名大噪。67但是，對於美國歷任總統，歐巴馬特別 這篇演講是在烏克蘭危機和中越海上衝突之後，正好是本文研究期間結束的 斷點，可以看作歐巴馬合理化自己過去決策的代表性演說，對於追溯之前的 行動邏輯，有很大幫助。 不過，歐巴馬也在演說中暗示，南海可能將美國捲入戰爭。請見 Barack H. Obama, “Remarks by the President at the United States Military Academy Commencement Ceremony,” May 28, 2014, The White House, <https://ob amawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/05/28/remarks-president-united-states-military-academy-commencement-ceremony>。推崇艾森豪(Dwight D. Eisenhower)與老布希(George H.W. Bush)的卓 越成就，兩者相加，形塑其特殊的武力使用風格。即奠基於自由派對 權力使用之合法性的重視，對權力有限性的充分認識，和不以誇耀強 大為強大，而是學習老羅斯福總統的巨棒外交，「溫言在口、大棒在 手」(speak softly but carry a large stick)。68這樣的風格，特別強調平
衡 、 持 續 、 克 制 、 耐 心 ， 因 此 ， 歐 巴 馬 時 代 的 助 理 國 防 部 長 蕭 雷 (Derek Chollet)即以「長期競賽」(Long Game)為名，概括歐巴馬的外 交政策。69 既然，歐巴馬界定的核心利益包括美國人民的安全、美國的生存 和美國盟邦的安全，自不會將每個盟邦的安全同等看待，而是要看其 是否直接影響美國人民的安全。如此來看，東北亞盟邦的安全，就比 東南亞盟邦的安全，對美國來得更加重要，這是因為前者比後者更直 接影響到美國本土安全，且北韓的核武攻擊能力，更挑動美國在 911 受 到恐怖攻擊的夢魘（這點其實是符合離岸平衡的構想，也就是核心區 域的概念）。曾任歐巴馬第一任的副國務卿史坦伯格(James Steinberg) 即認為，對於中國在釣魚臺問題的進逼，美國可以通過強化與其他和 中國有領土爭議國家的安全合作，作為對中國施加的成本。同樣地， 對於中國與美國其他條約盟邦的衝突，美國也可採取類似的「水平策 略」(horizontal move)。但是，美國採取非軍事回應的目的，除了為未 來的軍事回應有所準備，也是同時約束中國的強制行動和其他主權聲 索方的挑釁行為。70鑑於東北亞盟邦比東南亞盟邦更具備挑釁的能力，
Derek Chollet, The Long Game: How Obama Defied Washington and Redefined America’s Role in the World, pp. 37-41.
Derek Chollet, The Long Game: How Obama Defied Washington and Redefined America’s Role in the World, pp. 42-44.
Derek Chollet, The Long Game: How Obama Defied Washington and Redefined America’s Role in the World, pp. xv-xvii.
對於東北亞的衝突，從史坦伯格的推論來看，美國必然更加重視。 其次，正如蕭雷在敘利亞案例中所描述的，歐巴馬認為美國社會
的全面支持是對外軍力使用最重要的條件。71若再加上歐巴馬強調平衡
與長期競賽的風格，則歐巴馬是否介入區域衝突，又可從民意期待的 「需要」和先前已提出承諾的「供給」，兩個力量的交錯來決定。首 先看民意的變化，根據皮尤研究中心(Pew Research Center)的調查， 整體來說，美國民眾對中國的態度在 2008-2011 年間正面感受超過負面 感受，不過，正面感受持續下降，到 2012 年兩者一致。2013 年對中國 的負面感受急速上升，並超過正面感受，2014 年持續上升，2015-2016 維持在高點。72不過，美國民眾對中國的顧慮，經濟威脅遠超過軍事威 脅，這點從 2011 年到 2016 年沒有太大變化。73與本文更直接相關的， 則是對於美國是否應捍衛與中國有領土衝突的亞太盟邦，美國民眾的 態度又是如何呢？2015 年之前，皮尤研究中心沒有相關的調查，唯一
U.S.-China Relations in the Twenty-First Century, pp. 143-144.
2013 年 8 月，面對敘利亞政府軍殘暴的攻擊行動，美國國防部準備對敘利 亞展開空襲，並獲得法國同意參與空襲行動，但最後一刻為歐巴馬本人否 決，要求空襲行動必須獲得國會授權，強調美國對外行動的成功，建立於國 民團結的基礎上。請見 Derek Chollet, The Long Game: How Obama Defied Washington and Redefined America’s Role in the World, pp. 1-6。
Richard Wike, “Americans’ Views of China Improve as Economic Concerns Ease: In Case of Conflict, Most Americans Back Using Force to Defend Asian Allies against China,” April 4, 2017, p. 2, Pew Research Center, <http:// assets.pewresearch.org/wp-content/uploads/sites/2/2017/04/04123447/Pew-Re-search-Center-U.S-Views-of-China-Report-FINAL-April-4-2017.pdf>.
Richard Wike, “Americans’ Views of China Improve as Economic Concerns Ease: In Case of Conflict, Most Americans Back Using Force to Defend Asian Allies against China,” pp. 3, 5; Andrew Kohut, “Friend or Foe? How American See China,” Wall Street Journal, January 13, 2011, <https://www.wsj.com/ articles/SB10001424052748703791904576076271559977248>.
接近的民調問到若中國對臺灣使用武力，美國應否保護臺灣，48%的受 訪者認為應該，43%認為不應該，74可以說美國民眾對此意見相當分 歧。2015 年的調查直接問到，若美國的盟邦與中國發生軍事衝突，美 國是否應該使用武力保護盟邦，56%的受訪者贊成，34%反對，75可以 說贊成以武力支持盟邦者已居與顯著多數。更值得參考的是美國民眾 對於烏克蘭的態度。雖然美國多數民眾不希望美國太過涉入烏克蘭與 俄羅斯的衝突，但從三月初到三月下旬，美國民意出現微妙變化，三 月初時，美國民眾有 56%希望美國不要太過涉入烏克蘭衝突，29%希 望美國對俄羅斯採取堅定行動，但到三月下旬，不希望政府太過涉入 的減少 4%，而主張美國採取堅定行動的增加 6%。76 當然，這個問題不能和美國民眾對歐巴馬整體政策的評估分開。 同樣參考皮尤研究中心 2013 年 11 月的調查，美國民眾半數認為歐巴馬 的外交政策不夠強硬，只有 37%的受訪者認為歐巴馬的外交政策強弱 Pew Research Center, “U.S. Public, Experts Differ on China Policies: Public Deeply Concerned about China’s Economic Power,” September 18, 2012, p. 23, Pew Research Center, <http://assets.pewresearch.org/wp-content/ uploads/sites/2/2012/09/US-Public-and-Elite-Report-FINAL-FOR-PRINT-Sep tember-18-2012.pdf>.
Richard Wike, Bruce Strokes, & Jacob Poushter, “Global Publics Back U.S. on Fighting ISIS, but Are Critical of Post-9/11 Torture: Asian Nations Mostly Support TPP, Defense Pivot – but Also Value Economic Ties with China,” June 23, 2015, pp. 37-38, Pew Research Center, <http://assets. pewresearch.org/wp-content/uploads/sites/2/2015/06/Balance-of-Power-Report-FINAL-June-23-2015.pdf>.
Pew Research Center, “Concern about Russia Rises, But Just a Quarter Call Moscow an Adversary: Public Remains Wary about U.S. Involvement in Ukraine,” March 25, 2014, p. 1, Pew Research Center, <http://assets. pewresearch.org/wp-content/uploads/sites/5/2014/03/3-25-14-Russian-Ukraine-Release.pdf>.
拿捏適當，相對於 2012 年 9 月，前者顯著升高，而後者顯著下滑。對 於歐巴馬的中國政策，有超過半數表達不滿意，只有三成表達滿意， 在所有外交政策項目與敘利亞列居最低滿意度。有趣地是，對於歐巴 馬所有外交政策中，亞太再平衡的滿意度是第三高，僅次於自阿富汗 撤軍和多邊外交，而缺乏決斷和對盟邦的可信度受損，則分列不滿意 度的第二(16%)和第五高(12%)。77換句話說，2012 年的民意對歐巴馬 政府在外交上採取強硬做法的需求是低的，而 2014 年的民意對強硬外 交政策的需求則是高的。 至於在衝突發生之前的強硬言詞和外交承諾，究竟是多還是少 呢？整體而言，2011 年，歐巴馬國安團隊對於中國的姿態是強硬的， 也提出廣泛的對區域的承諾。2011 年 6 月時任國防部長蓋茲(Robert Gates)在「香格里拉對話」聲稱，美國將根據海空一體戰(Air-Sea Battle)的概念發展新的軍事能力，以應對可能的反介入／拒止(anti-access and area-denial, A2/AD)情境，78此被視為針對中國的戰略想
定。2011 年 11 月，希拉蕊在《外交政策》期刊上的長文，提出美國對 亞洲地區的廣泛承諾。2011 年 11 月歐巴馬在澳洲國會的演講，提出要 在達爾文(Darwin)以輪調形式駐防軍隊。月底，時任國家安全顧問唐尼 隆(Tom Donilon)在《金融時報》(Financial Times)強調美國回到亞洲， 要確保國際規範被遵守。79 2012 年 1 月，美國政府發布〈國防戰略綱
領〉，強調美國將軍事向亞太移轉，進行必要投資，維持區域通行(re-gional access)和自由行動的能力，特別是能夠在反介入和區域拒止的
Pew Research Center, “Public Sees U.S. Power Declining as Support for Global Engagement Slips: America’s Place in the World 2013,” December 3, 2013, pp. 13, 42, Pew Research Center, <http://assets.pewresearch.org/ wp-content/uploads/sites/5/2013/12/12-3- 13-APW-VI-release1.pdf>.
Robert Gates, “Emerging Security Challenges in the Asia-Pacific.” Tom Donilon, “America is back in the Pacific and will uphold the rules.”
環境下，仍能有效行動。80可以說，在 2012 年黃岩島衝突前，美國已 經採取強勢的外交姿態，提出廣泛的保證，而且這是在美國國內對強 硬外交的需求相對較低的背景下。 相反地，2013 年整年歐巴馬國安團隊對中國的姿態是友善的，也 不再強調對區域的廣泛承諾。事實上，2012 年 6 月美國國防部長到新 加坡「香格里拉對話」時，已不再提海空一體戰和反介入／區域拒 止，也不再用前沿部署的詞彙，描述美軍在亞太地區的存在。81 2013 年 3 月唐尼隆的演講和 11 月萊斯(Susan E. Rice)的演講都提到與中國 建立新型大國關係，呼應習近平的主張，82展現美國期待與中國友善的 態度。相對而言，對於同盟和其他安全夥伴，美國沒有提出新的承 諾，只是重複協助盟友和夥伴能力建立，提升其互通性與協調性，83並 鼓勵盟友和夥伴加強溝通。84可以說，在仁愛暗沙的衝突醞釀期間，歐 巴馬政府的外交姿態極為溫和，而這是在美國國內對強硬外交的需求 U.S. Department of Defense, “Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense,” January 2012, pp. 2, 4-5, U.S. Department of
Defense, <http://archive.defense.gov/news/Defense_Strategic_ Guidance.pdf>. Michael Green & Zack Cooper, “Revitalizing the Rebalance: How to Keep U.S. Focus on Asia,” The Washington Quarterly, Vol. 37, No. 3, July 2014, p. 29.
Tom Donilon, “The United States and the Asia-Pacific in 2013,” March 11, 2013, Asian Society, <https://asiasociety.org/new-york/complete-transcript-thomas-donilon-asia-society-new-york>; Susan E. Rice, “America’s Future in Asia,” November 21, 2013, The White House, <https://www.whitehouse. gov/the-press-office/2013/11/21/remarks-prepared-delivery-national-security-advisor-susan-e-rice>.
Tom Donilon, “President Obama’s Asia Policy and Upcoming Trip to the Region,” November 15, 2012, Center for Strategic and International Studies, <http://csis.org/files/attachments/121511_Donilon_Statesmens_Forum_TS.pdf>.
相對較高的背景下。 最後，誠如前述，關於「捆縛雙手」和「沉沒成本」的選擇，費 倫認為，若進攻者對不同結果的標價不明時，防守者會傾向採取「沉 沒成本」，但若進攻者的標價可知時，則容易選擇「捆縛雙手」。黃 岩島衝突和仁愛暗沙衝突正印證費倫的論點。黃岩島衝突時，正值中 共準備召開十八大之際，究竟誰是最高權威，決策模式如何，難以掌 握。雖然習近平於 2012 年 2 月訪問美國，但在黃岩島衝突發生前後， 無論是歐巴馬本人或是希拉蕊，均未和即將入主中南海的習近平有直 接接觸。雖然，白宮國家安全顧問唐尼隆於 2012 年 7 月訪中時有見到 習近平，但是，此次為唐尼隆首次訪中，且因與北京當局尚未建立默 契，以致溝通效果有限。85相對而言，仁愛暗沙衝突醞釀期間，歐巴馬 與習近平除舉行首次陽光莊園會面，在中國宣布東海防空識別區後， 二周內時任副總統拜登(Joe Biden)即訪問北京與習近平面晤。同時， 中美雙方此時已建立起綿密的電話熱線。2014 年 3 月初，時任國家安 全顧問萊斯和中國國務委員楊潔篪，以及歐巴馬和習近平接連兩天以 電話就烏克蘭情勢交換意見。三月底，歐巴馬與習近平在海牙第二次 舉行雙邊會晤。雙方綿密暢通的溝通，對美國要以精準的承諾控制仁 愛暗沙衝突，是非常必要的前提條件。根據上述的理解，以下兩節回 顧 2010-2014 年間美國與菲律賓展開基地談判和對兩次南海對峙的介 入。
伍、美菲軍事合作與黃岩島事件：2010-2012 年
在艾若育(Gloria Macapagal-Arroyo)總統後期，對於美菲 1998 年Jane Perlez, “Political Worries in U.S. and China Color Obama Aide’s Beijing Visit,” The New York Times, July 25, 2012, <http://www.nytimes. com/2012/07/26/world/asia/china-an-eager-host-to-donilon-diplomatic-memo. html>.
簽署的《軍隊訪問協定》（Visiting Force Agreement，簡稱 VFA）， 菲律賓國內已充斥不滿聲浪。當時爆發美國海軍陸戰隊官兵強暴菲籍 女子的蘇比克強暴案，卻因 VFA 將賦予美國在菲美軍司法管轄權，讓 主嫌躲過菲律賓司法審判。86對此，菲律賓強大的反基地團體強力批判 VFA 有損菲國的國家主權與尊嚴，2009 年 8 月，參議院 VFA 監督委員 會主席桑蒂雅各(Miriam Santiago)以在菲美軍涉入菲國內部戰鬥任務 為由，呼籲中止 VFA。872010 年 7 月艾奎諾三世就任後，反 VFA 聲浪 再起。八月上旬，菲律賓參議院通過桑蒂雅各的動議，要求國會兩院 廢止 VFA，並為此展開聽證程序。與此同時，菲律賓外長亦公開表 示，南海問題應由東協與中國談判，不需要美國介入。88此舉對美國以 區域同盟共同維護南海和平的努力帶來不小壓力，故於一周後，美軍 太平洋司令威拉德(Robert Willard)赴馬尼拉出席美菲共同防禦理事會 (Mutual Defense Board)時，表示會協助菲律賓實現其軍力現代化，而 菲律賓國防部也鬆口，表示 VFA 沒有檢討的必要。89
雖然，艾奎諾三世就任前，曾主張與美國重新談判 VFA，但上任 後則以檢討 VFA 作為向美國要求更多援助的籌碼。90在菲律賓政府的
“Subic Rape Case Timeline,” GMA News, March 17, 2009, <http://www. gmanetwork.com/news/ news/content/153081/subic-rape-case-timeline/story/>. Rolly T. Carandang, “Philippines: Senate calls for Cancellation of Visiting Forces Agreement (VFA) with Washington,” August 30, 2009, Global Research, <https://www.globalresearch.ca/philippines-senate-calls-for-cancel-lation-of-visiting-forces-agreement-vfa-with-washington/14957>.
“Manila Says Washington Should Keep Out of South China Sea Dispute,” The Trumpet, August 12, 2010, <https://www.thetrumpet.com/7402-manila-says-washington-should-keep-out-of-south-china-sea-dispute>.
Alexis Romero, “DND tells US: No need to review VFA,” Pilstar, August 19, 2010, <http://www. philstar.com:8080/headlines/603746/dnd-tells-us-no-need-review-vfa>.
努力下，2010 年 9 月，美國國務院宣布向菲律賓提供長達五年的龐大 經濟援助（四億三千四百萬美金），協助艾奎諾政府削減貧困和提升
經濟成長。91在紐約見證此一簽署儀式的艾奎諾三世總統，則悄悄推遲
向歐巴馬提出檢討 VFA 的規畫。92 2011 年 1 月 23 日，菲律賓海軍透
露，將借助美國國務院軍售計畫(foreign military sales)，自美國取得 漢彌爾頓級(Hamilton Class)巡邏艦，大幅提升菲律賓海巡軍力。93不
到一周(1/27-28)，美菲兩國在馬尼拉舉行首次年度雙邊戰略對話(Bilat-eral Strategic Dialogue)，94由美國國務院東亞助卿、國防部亞太助理
部長、菲國外交部次長和國防部次長主持，其中第二天專門供雙方國 防部對話。2011 年年底，時任國務卿希拉蕊訪菲時，與時任菲國外交 部長羅薩里奧(Albert del Rosario)共同發表〈馬尼拉宣言〉(Manila Declaration)，95作為兩國安全合作的指導文件。根據〈馬尼拉宣言〉，
Al Labita, “Filipinos aim to give US army the boot,” Asia Times, October 20, 2010, <http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/LJ20Ae02.html>.
The Philippines’ Department of Foreign Affairs, “DFA-Philippines and MCC sign $434 million millennium challenge to fight poverty and corruption,” September 25, 2010, Offical Gazette, <http://www.officialgazette.gov. ph/2010/09/25/dfa-philippines-and-mcc-sign-434-million-millennium-challenge-to-fight-poverty-and-corruption/>.
Al Labita, “Filipinos aim to give US army the boot.”
“PHL Navy to acquire largest ship in inventory,” GMA News, January 23, 2011, <http://www.gmanetwork.com/news/news/nation/211298/phl-navy-to-acquire-largest-ship-in-inventory/story/>.
根據美菲《共同防禦條約》，關於條約之執行及條約所定形勢之認定，由兩 國外交部長或其代表不定期諮商。2011 年之前，兩國原有的兩項對話機制 分別為針對軍事安全的共同防禦理事會(Mutual Defense Board)和針對非傳 統安全的安全合作理事會(Security Engagement Board)。
U.S. Department of State, “Signing of the Manila Declaration on Board the USS Fitzgerald in Manila Bay, Manila, Philippines,” November 16,
雙方將致力提升菲國武裝部隊的防衛、檢查和預警能力(the defense, in-terdiction, and apprehension capabilities)，並共同合作維護航行自 由。96 2012 年 3 月，歐巴馬總統宣布將當年對菲軍援金額提高至三千 萬美金，一舉擴增為前一年的三倍。4 月 30 日，雙方召開首次 2+2 會 談，由兩國外交部長和國防部長共同舉行年度會談，美菲安全對話至 此建立從部長級、次長級，到事務官層級的完整體系。97 在美國擴大對菲軍備援助的同時，美國也悄悄展開對菲律賓基地 的調查。早於 2011 年 4 月，兩位重量級美國參議員井上建(Daniel Inouye)與柯克蘭(Thad Cochran)連袂訪問蘇比克灣，由於時值日本大 地震後，此行引起各界猜測美軍是否有意重返菲律賓。98美國軍方的
《星條旗報》(STARS AND STRIPES)後來揭露，雙方自 2011 年起即對 基地使用展開磋商。99四月，美國國防部核定自沖繩撤出 9,000 名海軍
陸戰隊，轉到關島或其他亞太駐點。六月初，美國參謀首長聯席會議 主席鄧普西(Martin Dempsey)訪問菲律賓，並與菲國國防部次長阿茲 2011, U.S. Department of State, <https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/ 11/177226.htm>.
U.S. Department of State, “Signing of the Manila Declaration On Board the USS Fitzgerald in Manila Bay, Manila, Philippines.”
Ernest Z. Bower & Gregory B. Poling, “Implications and Results: United States – Philippines Ministerial Dialogue,” May 4, 2012, CSIS, <https:// www.csis.org/analysis/implications-and-results-united-states-philippines-min isterial-dialogue>.
Alito L. Malinao, “Strongly denied by US, headlines about Subic base revival ignites anti-American rhetoric,” Manila Times, April 30, 2011, <https://www. pressreader.com/philippines/manila-times/20110430/281672546506968>.
Travis J. Tritten, “Philippine government gives OK for US to use old bases, newspaper reports,” STARS AND STRIPES, June 7, 2012, <https:// www.stripes.com/news/pacific/philippines/philippine-government-gives-ok-for-us-to-use-old-bases-newspaper-reports-1.179790#.WcJsiVWrSpY>.
奎塔(Honorio Azcueta)會晤，會後阿茲奎塔對外宣布，只要事前獲得 菲國同意，美軍可以進駐克拉克空軍基地和蘇比克灣，以提升兩軍共
同能力和相互協作性。100隨後，艾奎諾三世訪問美國，在與歐巴馬會
晤後，歐巴馬公開支持艾奎諾三世的「最低有效防衛」(minimum cred-ible defense)戰略，將雙方安全合作擴大至人道援助、救災、海事安全 及海域監控(maritime domain awareness)等各項領域，並致力提升兩軍 的共同軍事能力和相互協作性。101《紐約時報》(New York Times)和
《菲律賓每日詢問報》(Philippine Daily Inquirer)則揭露，此行菲律賓 已同意讓更多美軍以輪調方式前往菲律賓。102 2012 年 4 月，中菲在黃岩島爆發衝突，103對強化中的美菲同盟帶 來嚴厲挑戰。對此，美國的因應以軍事調動展現實力為主，而沒有太 多的言詞保證，較符合理論上所稱「沉沒成本」策略。首先，對峙展 開後一周內（4 月 16 日），美菲即在靠近黃岩島的呂宋島和靠近南海 的巴拉望島兩處舉行肩並肩演習。104一個月後（5 月 13 日），美軍維
100. Carlo Muñoz, “The Philippines re-opens military bases to US forces,” June 6, 2012, The Hills, <http://thehill.com/policy/defense/231257-philippines-re-opens-military-bases-to-us-forces->.
101. Barack H. Obama, “Statement on the President’s Meeting with President Aquino of the Philippines,” June 8, 2012, The White House, <https://ob amawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2012/06/08/statement-president-s-meeting-president-aquino-philippines>.
102. Mark Landler, “Obama Expresses Support for Philippines in China Rift,” The New York Times, June 8, 2012, <http://www.nytimes.com/2012/06/09/ world/asia/obama-shows-support-for-philippines-in-china-standoff.html? mcubz=1>; Daxim L. Lucas, “US to boost PH defense,” INQUIRER.net, June 9, 2012, <http://globalnation.inquirer.net/39371/us-to-boost-ph-defense>. 103. 2012 年 4 月 10 日，菲律賓海軍軍艦皮勒號(Gregorio del Pilar)在黃岩島周 圍準備逮捕前來捕魚的 12 艘中國漁船時，中國國家海洋局兩艘艦艇趕到， 阻止菲國的執法行動，而雙方自此即展開對峙。
吉尼亞級核子潛艇北卡羅萊那號(U.S.S. North Carolina)抵達蘇比克灣 訪問，再隔一個月（6 月 25 日），洛杉磯級核子潛艦路易斯維爾號 (U.S.S. Louisville)亦造訪蘇比克灣，展現美國對菲律賓的支持。105更 具有宣示效果者，則為時任美國國防部長潘內達(Leon Panetta)在「香 格里拉對話」上，公開表示美軍將移撥 60%以上的海空軍到亞太地區， 展現美國對區域的安全承諾。106同時，美國也以提供軍備援助，表示 對菲律賓的支持。107但是，對於言詞保證，美國則極力避免。黃岩島 對峙期間，菲律賓外交部大量發送 1979 年美國國務卿范思(Cyrus Van-ce)將菲國管轄島礁納入美國條約責任的個人書函，108顯然此刻菲律賓 對美國的安全承諾期待甚高。然而，美國重要官員卻極力避免將黃岩 島與美國的安全承諾連結。比如，歐巴馬在會晤艾奎諾三世後（6 月 8 日），避而不談黃岩島，國務卿希拉蕊（4 月 30 日）和國防部長潘內 達（6 月 2 日）均公開表示美國對南海主權爭議不選邊。109時任太平洋 104. 林正義，〈菲律賓處理黃岩島衝突的策略〉，《戰略安全研析》，第 85 期，2012 年 5 月，頁 12-19。
105. Renato Cruz De Castro, “The 21stCentury Philippine-US Enhanced Defense
Cooperation Agreement (EDCA),” p. 437.
106. Leon Panetta, “The US Rebalance Towards the Asia-Pacific.”
107. 四月底首次 2+2 會議結束時，美方宣布將共同致力於提升菲律賓的海事安 全能力，並提供第二艘巡邏艦給菲律賓海軍。請見 Dona Z. Pazzibugan, “US neutral in Scarborough standoff but will help upgrade Philippine Navy”。 108. 該信表示，只要菲律賓的機艦受到攻擊，無論在菲國領土或其島礁主權管 轄範圍內，美國將依《共同防禦條約》保護。請見沈明室，〈中菲黃岩島 對峙的美國政策取向〉，《戰略安全研析》，第 85 期，2012 年 5 月，頁 28。
109. Floyd Whaley, “U.S. Reaffirms Defense of Philippines in Standoff With China”; Dona Z. Pazzibugan, “US neutral in Scarborough standoff but will help upgrade Philippine Navy”; Leon Panetta, “The US Rebalance Towards the Asia-Pacific.”
美軍陸戰隊司令泰森(Duane Thiessen) （4 月 22 日）雖提出基於共同 防禦條約，雙方必須參加對方防衛工作。但此一防衛工作是否指黃岩 島，美國要如何參與，泰森刻意保持模糊。110另外，時任美國駐菲大 使湯瑪斯(Harry Thomas)也於 6 月 14 日表示，美國在所有問題都與菲 律賓同在，雙方會在包括南海與南沙群島的所有問題上相互諮商與共 同努力。111這樣的說法固然感性，但只提及外交努力，不談軍力使 用，迴避談美國是否願意提供安全保障的關鍵問題。 在幕後，美國積極斡旋，嘗試化解對峙。在美國努力下，2012 年 6 月 16-18 日，菲國與中國船艦陸續撤出黃岩島。112然而，中國船艦撤 出後，旋即在黃岩島外圍設置障礙，至七月中時，時任菲律賓外交部 次長巴西里奧(Erlinda Basilio)透露，中國船艦並未撤出黃岩島，並全 面封鎖該島。113此外，在東協高峰會上，菲律賓也未能說服其他國家
110. Michael Green, Kathleen Hicks, Zack Cooper, John Schaus, & Jake Douglas, Countering Coercion in Maritime Asia: The Theory and Practice of Gray Zone Deterrence (Washington D.C.: Center for Strategic and International Studies, 2017), p. 108, CSIS, <https://csis-prod.s3.amazonaws. com/s3fs-public/publication/170505_GreenM_CounteringCoercionAsia_Web. pdf?OnoJXfWb4A5gw_n6G.8azgEd8zRIM4wq>; “US commander reaffirms Philippines defense treaty,” Rappler, April 22, 2012, <https://www.rappler. com/nation/4205-us-commander-reaffirms-philippines-defense-treaty>. 111. Brian Spegele, “Beijing Warns Against Sea Meddling,” The Wall Street
Journal, June 15, 2011, <https://www.wsj.com/articles/SB1000142405270230466 5904576385234220024592>; James Morrison, “U.S. ‘with’ Philippines on Islands,” The Washington Times, June 14, 2011, <https://www.washingtontimes. com/news/2011/jun/14/embassy-row-102037263/>.
112. Jim Gomez, “Philippine diplomat to China: Don’t turn shoal into island,” Philstar, April 12, 2016, <http://www.philstar.com/headlines/2016/04/13/ 1572446/philippine-diplomat-china-dont-turn-shoal-island>.
對中國行為發表共同宣言。114此時，中日為釣魚臺國有化問題劍拔弩 張，時任美國國務院發言人紐蘭(Victoria Nuland)表示，釣魚臺為《美 日安保條約》涵蓋範圍，國務卿希拉蕊並為此於九月上旬訪問北京， 試圖緩和情勢，同時勸告北京與馬尼拉展開談判。115在持續外交努力 下，艾奎諾三世於九月下旬派遣時任內政部長羅哈斯(Manuel Roxas) 擔任特使，前往廣西出席中國東協博覽會，並與中國國家副主席習近 平會談。會談後，雖然雙方立場沒能拉近，但總算打破僵持開始對 話。11610 月，時任中國外交部副部長傅瑩前往馬尼拉展開會談，雙方 關係一度緩和。不過，由於九月下旬菲律賓國會揭露艾奎諾三世越過 外交部長，派遣密使與中國談判，引起菲律賓國內一片譁然，迫使艾 奎諾三世改弦易轍，將黃岩島交由外交部長全權處理，並撤回原本參 與談判的駐北京大使布蕾迪(Sonia Brady)，改派立場強硬的巴西里奧 接任，菲律賓立場轉趨強硬，117雙方談判難以為繼，終至菲律賓於隔
Shoal,” GMA News, July 18, 2012, <http://www.gmanetwork.com/news/ news/nation/265889/dfa-china-boats-blocking -phl-vessels-from-panatag-shoal/story/>.
114. Michaela Del Callar, “PHL deplores ASEAN conduct on issuing traditional statement,” GMA News, July 13, 2012, <http://www.gmanetwork.com/news/ news/nation/265353/phl-deplores-asean-conduct -on-issuing-traditional-stat ement/story/?related>.
115. Jane Perlez & Steven Lee Myers, “In Beijing, Clinton Will Push for Talks Over Disputed Islands,” The New York Times, September 3, 2012, <http:// www.nytchina.com/china/20120904/c04sea/en-us/>.
116. Michael Lim Ubac, “Roxas says no change in PH-China standoff,” INQUIRER.net, September 26, 2012, <http://globalnation.inquirer.net/51276/ roxas-says-no-change-in-ph-china-standoff>.
117. Carlos Santamaria, “2012 YEARENDER: PH, China and Scarborough Shoal,” Rappler, December 29, 2012, <https://www.rappler.com/nation/ 18709-2012-yearender-ph-china-and-scarborough-shoal>.
年向國際仲裁法院提請仲裁。
陸、美菲軍事合作和仁愛暗沙事件：2013-2014 年
2013 年 8 月 14 日，在中國持續在南海對菲施壓下，美菲兩國正式 就「增加輪調駐軍」(increased rotation presence)進行談判，期望在新
的合作框架下增加彼此在外交國防事務合作。118根據菲律賓國防部的 聲明，此次談判重點聚焦於美軍與其軍備在菲國的短暫駐留，同時希 望藉由聯合活動，增強菲軍在海事安全、海權意識、災難回應及人道 救 濟 的 能 力 ， 以 協 助 菲 國 在 面 臨 領 土 威 脅 時 ， 具 備 「 最 低 有 效 防 衛」。119對於菲律賓而言，此次談判目標是希望美國在新協議框架下 針對中國的侵擾行為提供防衛協助與安全承諾，尤其是至關重要的海 事安全。8 月 29 日，雙方在新協議框架上達成三項基本共識，一是美 方不會在菲律賓尋求永久駐軍，二是所有美方人員在進出或使用（軍 事）設施與地域時須先經菲國邀請，三是新協議作為美菲《共同防禦 條約》的延伸，應促進雙方在防衛能力的互利發展。120不過，雙方在 協議效期上仍有歧見，美方希望維持 20 年，菲方則試圖縮短效期。121
118. Department of National Defense of the Philippines, “Philippines, US begin formal talks on IRP,” August 14, 2013, Department of National Defense of the Philippines, <http://www.dnd.gov.ph/philippines-us-begin-formal-talks-on-irp.html>.
119. Department of National Defense of the Philippines, “PH panel wants US help in Maritime Security, Humanitarian Relief,” August 16, 2013, Department of National Defense of the Philippines, <http://www.dnd.gov. ph/ph-panel-wants-us-help-in-maritime-security-humanitarian-relief.html>. 120. Department of National Defense of the Philippines, “Negotiations on
Framework Agreement between the Philippines and the United States on IRP/EDC,” August 29, 2013, Department of National Defense of the Philippines, <http://www.dnd.gov.ph/pdf/20130829171445378.pdf>; Department
