個案分析 壹、北投纜車大事紀

1979 年，因應廢娼對於北投經濟、觀光所造成之重大衝擊，台北市長李登輝表示將比照 烏來及國外國家公園，興建北投線空中纜車，以活絡在地觀光產業的發展。

1989 年，陽明山國家公園管理處委託 RHAA 公司研擬「陽明山國家公園整體交通改善研 究規劃」。計劃中提出兩個可行方案：一為「公園環道專車系統」，二為「空中纜車通道系 統」；以其研究成果，建議以「空中纜車通道系統」做為陽明山國家公園遊客之交通工具。

1990 年， 陽明山國家公園管理處委託財團法人中央營建研究技術顧問社，進行北投線 空中纜車的規劃。隔年8 月，顧問社完成「陽明山國家公園空中纜車實施方案及環境影響說 明研究—北投地區進入國家公園纜車系統」報告，提出甲案、乙案、丙案三案。其中甲案、

乙案預定拆除北投溫泉公共浴場作為為起點。由於浴場被發現具有歷史價值，後整修為北投 溫泉博物館及被列為第三級古蹟後放棄方案。

1998 年，中央營建技術顧問研究社完成了台北市新工處委託的「陽明山國家公園--北投 線空中纜車規劃及初步設計」研究報告。向營建署及臺北市政府簡報確定路線方案及採 BOT 方式辦理為原則。規劃中改以北投公園作為起點。

1999 年，台北市政府依環境影響評估法函送台北市政府環保局審查，環保局函覆：

未達環評法「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第 19 條第 3 目規定（國家 公園遊憩區內遊憩設施，其面積達10 公頃以上，或挖填土石方達 10 萬立方公尺以上者）免實施 環境影響評估。

2000 年 3 月 1 日，台北市工務局完成「北投線空中纜車計畫開發案簡報」資料，同月 27 日，台北市政府裁示興建，並在2001 年預算中編列 6 億經費。但報告中企圖拆除北投文化館 及加蓋北投溪的行為引起爭議。

2001 年，工務局新建工程處特函請行政院環境保護署釋示，經環保署函示：

北投線空中纜車計畫申請開發面積95,556 平方公尺、挖填土方量 69,145 立方公尺，部分場站及 纜車路線位於陽明山國家公園遊憩區，場站規劃包括休憩設施、餐飲設施等；因此，本案未達前 項標準，無須實施環境影響評估。另依國家公園法施行細則第10 條規定，本案興建應預先評估 環境影響，其審查方式請徵詢該管法令主管機關意見。

2001 年，台北市長馬英九裁示免環評，並退回陳水扁前市長所編列之全部環評預算。另 編列預算六億執行北纜計畫，被監察院糾正違反環評圖利他人，全案臨時終止。此後，政策

上由政府自辦，轉向BOT 方向進行。

2003 年 8 月 26 日內政部國家公園委員會「陽明山國家公園第二次通盤檢討案」第 53 次 會議通過北纜案BOT 方式進行。11 月 25 日台北市通過市轄區土地變更案。2004 年 2 月 16 日第57 次會議同意纜車興建計畫以「個案變更」方式送行政院核定。6 月 1 日台北市行文請 內政部轉行政院核定（促參法規定）。內政部將市府報告、環境影響報告書、個案變更計畫 提送營建署，核轉行政院核定，在陽明公園允許使用項目中增加「研習住宿設施」、「溫泉 遊憩設施」及「纜車車站及設施」。行政院於9 月 20 日核覆有關環保和當地居民溝通等等建 議事項退回台北市研議後，再依規定重新報覈。北市10 月 08 日重新向行政院提出第二次報 覈作業。

2005 年 1 月 25 日行政院經建會再次以函覆內政部不予核定。經過兩次不予核定，2 月 3 日台北市長馬英九於早餐會議，要求下屬官員找立委餐敘督促行政院儘速通過本案。2 月 23 日、24 日葉副市長拜會行政院李秘書長、立法委員秦慧珠等，傳聞是對行政院施壓。同年 3 月24 日行政院核定北投纜車計畫，此核定內容未含研習住宿和溫泉設施，計畫金額為十億元。

台北市政府於4 月 20 日公告北投纜車公開招商，只有力麒建設一家提出投資申請，在複 審作業中承諾「依內政部法規辦理」。6 月 24 日接獲「北投線空中纜車案」甄選委員會通知，

為最優先申請人。11 月與北市府簽訂北纜 BOT 合約，合約金額突然增為二十九億，項目增 加溫泉旅館183 間客房和 64 間湯屋。

2006 年 4 月儷山林休閒開發為取得建造執照，向北市環保局提出「預先評估環境影響報 告書」，增加「研習住宿與溫泉設施」。並且向北市建管處申請水土保持計畫通過（該計畫 沒有送陽管處）同月開始興建。6 月 2 日陽管處長蔡佰祿於 6 月 9 日自請退休前七天快速通 過六張建照。蔡佰祿同時被馬英九聘請為本案甄審委員，沒有迴避利益衝突。7 月 19 日，弊 案爆發，台北地檢署19 日前往內政部、陽明山國家公園管理處等據點搜索，傳喚包括內政部 政務次長顏萬進在內當事人到案，總計約談14 人；顏萬進等人遭羈押。

北投纜車案公告時總工程投資經費為10 億，簽約時金額卻增加為 29 億，後來再度增加 至33 億。所爆發的規避環評和貪瀆圖利背信問題開始廣受討論，導致部份人士對於馬英九及 台北市政府的懷疑。內政部長李逸洋表示，該開發建照沒有經過環評，違法屬實，撤銷研習 住宿與溫泉設施的執照，並批評台北市府對於兩樣設施的增設並沒有再度要求環境評估的怠 職行為。有關溫泉會館增加項目部分，涉嫌違反「促進民間參與公共建設法」（簡稱促參法），

施行細則第11 條 22 條。周玉蔻於 7 月 27 日控告馬英九和市府團隊涉嫌圖利和瀆職罪。馬英 九市長承諾全面停工，等待環評結果。

貳、 政策倡議者--八頭里仁協會

目前北投地區具有影響力的非營利組織：北投文化基金會、八頭里仁協會、北投生態文 史協會，都是由1995 年成立的八頭里仁協會所衍生出來的組織（林志寰，2002）。在北投纜 車議題方面，八頭里仁協會從早先北投公共浴池的保留行動，乃至於後來反對北投纜車聯盟，

均扮演著積極倡議者的角色。因此經由相關文獻研究結果，本研究將八頭里仁協會設定為主 要政策倡議者。以下就八頭里仁協會與北投纜車議題之關連，區分為二個時期，並且引用Ben Kisby 的理念式政策網絡分析途徑，針對政策發展進行分析。

一、爭取北投公共浴場之保留（1995-1998 年）

八頭里仁協會成立於1995 年 9 月 24 日，其成立之初最主要的工作為因應在地居民對於 北投溫泉公共浴場（即後來的北投溫泉博物館）保護需求。北投溫泉公共浴場於1910 年，由 當時台北廳長井村大吉所建置，1913 年，日本殖民政府編列預算，擴大其規模，成為當時台 灣日式建築之最大建築物，併同周邊北投公園，對日後北投發展影響甚鉅（許陽明，2000）。

戰後因為使用者陸續遷出，使得北投溫泉公共浴場陷入半荒廢的狀態。直到1994 年，文史研 究者及當地北投國小教師門開始查詢到北投溫泉公共浴池的史料，發現此棟建築的歷史意 義，開始透過多方陳情，爭取保留公共浴場作為公共古蹟。

所以開始的時候他們寫了一個陳情書，跟市議員陳情，那不過是沒有結果。後面學校老師就覺得很可 惜，所以棄而不捨的又串連他們校內的其他老師去看到這棟建築物，所以又另外一個老師就幫忙寫了 一個陳情書，那個陳情書後面是交到我的手上，因為寫陳情書的老師是我弟弟的太太、我弟弟的太太。

我本身就在這裡開業，這裡是我開…是我的診所，所以我也不知道怎麼辦啊！我當時沒辦法就是找我 的病人，包括你今天看到的陳惠慈教授，那時候都是我的病人啊！他們來之後就像今天一樣：我們怎 麼辦啊？那個時候訴求非常簡單，他們希望把這一棟建築物指定為古蹟，第二個整建為一個溫泉博物 館（受訪者 D2）。

然而，因在地議員積極爭取纜車規劃，依據1995 年陽管處與市政府所提出四條纜車路線 規劃案中，其中有三條路線均計畫拆除北投溫泉公共浴場作為纜車站。面對公共浴場即將被 拆除，文史研究者及北投國小師生多方陳情無門，遂決定成立八頭里仁協會，透過組織方式，

向市政府陳情，並發行「北投社雜誌」，宣揚相關理念，目的就是希望讓公共浴場得以保存，

並且重生成為在造北投的休閒場所。

當時陳情的民眾雖然有理想，但是缺乏管道，僅能夠土法煉鋼透過連署的方式表達自己的主張。但 是向議員、或是行政部門陳情，所得到的答案都是這是政府既定的政策（受訪者 D2）。

八頭里仁協會透過當時任職國大代表的許陽明，作為與市政府間的對口，希望爭取北投 溫泉公共浴場成為古蹟。由於台北市長陳水扁以「市民主義」作為市長競選訴求，因此八頭 里仁協會的陳情，在許陽明居中斡旋之下，很快獲得台北市政府的關注。在台北市政府協助 下，內政部正式核定北投溫泉公共浴場為三級古蹟，並且與當時台北縣政府進行協調，解決

「北投公共浴場」的土地問題。

他（陳水扁）真的很用心的回應這樣的東西，這個是一定要替他講一點話啦！這個真的他後面就變成 這樣子出乎我們的意料。當時他就是真的覺得這個是可以回應的，所以馬上就請內政部，跟內政部提 到古蹟的一個指定，那個時候我們的文化自然保…保存文化還沒有定訂，所以古蹟當時還是屬於我們 的那個內政部管的。所以內政部很快的就指定他為古蹟，那台北市政府也編列了一億多去做修護工

他（陳水扁）真的很用心的回應這樣的東西，這個是一定要替他講一點話啦！這個真的他後面就變成 這樣子出乎我們的意料。當時他就是真的覺得這個是可以回應的，所以馬上就請內政部，跟內政部提 到古蹟的一個指定，那個時候我們的文化自然保…保存文化還沒有定訂，所以古蹟當時還是屬於我們 的那個內政部管的。所以內政部很快的就指定他為古蹟，那台北市政府也編列了一億多去做修護工