行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
社區治理之理論辯證與實務析探：以我國社區營造政策為
例(I)
研究成果報告(精簡版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 97-2410-H-004-096- 執 行 期 間 ： 97 年 08 月 01 日至 98 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學公共行政學系 計 畫 主 持 人 ： 江明修 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：蘇美玲 博士班研究生-兼任助理人員：鍾詠翔 博士班研究生-兼任助理人員：蘇孔志 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 98 年 10 月 29 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
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社區治理之理論辯證與實務析探：
以我國社區營造政策為例
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計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：NSC 97-2410-H-004 -096
執行期間：97 年 08 月 01 日至 98 年 07 月 31 日
計畫主持人：江明修教授
共同主持人：
計畫參與人員：兼任助理
政治大學公行所博士班 蘇孔志
政治大學東亞所博士班 鍾詠翔
政治大學公行所碩士班 蘇美玲
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
執行單位：國立政治大學
中 華 民 國
98 年 10 月 日
社區治理之理論辯證與實務析探：以我國社區營造政策為例
第一章
前言
第一節 研究背景
二十一世紀以來聯合國（UN）、世界銀行（World Bank）、經濟合作發展組織（OECD）， 皆大力推展、鼓勵世界各國政府，運用公私部門夥伴關係來提升各會員國政府的治理能 力。這使得「夥伴」（partner）與 「治理」（governance）形成一種密不可分的關聯。 在公共行政的係絡之中，公民參與始終是民主行政的核心，倘若失去或忽略公民參與的 價值，亦意味著失去了體現公共利益的精神。公民參與社區公共事務，是一種由下而上 介入生活公共領域的方式，在導入政策制定的過程中，透過社區內的公民自發性的參與 將使公民對政策具有認同感，使其具有正當性。
誠如Osborne 和 Gaebler 在《政府再造》（Reinventing Government）一書中所分析的， 政府實現公共服務的控制權力將從集中走向分散，包括授權社區居民（empower citizens into the community），其方式將是掌舵（steering)，而不是直接划漿，由政府扮演催化劑 （catalyzing）的角色，結合公私部門、志願團體或其他非營利社會組織，一起解決社區 的問題（Osborne & Gaebler, 1992:19-20）。
這一變革當中，內在的行動邏輯是國家政府的管理職能不斷向地方政府轉移，接著再 轉至公民社會的民間自治組織，此一多元競爭被不斷引入公共財貨和服務的提供與生産 過程中，地方自主管理的格局和社會事務的管理則將更多由社區組織承擔起來。從廣義 的角度來看，社區治理係建立在社區的集體意識，凝聚社區內成員集體行動的共識，進 而積極投入社區的集體事務（Pierre & Peter, 2000: 21）。同時，社區治理的概念也是植 基於官僚組織介入的極小化，積極培育社區成員的公民精神，進而排除「不是政府，就 是市場」的變相治理結構中，走出另一條新的治理模式。 台灣地區於民國54 年，將社區發展納入國家發展的重點政策，民國 76 年由於人團法 的修訂，與民國83 年時政府推動「社區總體營造政策」，使得「社區」作為「生活共同 體」的概念逐漸被重視。因此，如何透過「社區治理」實現「公民社會」的願景，在理 論辯證與台灣社區營造個案實務上，實有必要進行探究。 由於社區治理 (community governance) 能力的強弱，是社區成長重要指標，表徵著民 主社會的本質。同時，社區治理亦是現代城市社會的基礎資源（林尚立，2003），也是 成就地方政府自治與現代文明的基石。是以，本文擬以社區治理理論作為研究的視野， 以社區作為一個研究場域，觀察公私部門如何互動、協力、參與社區公共事務，藉此呈 現出台灣社區自主營造的典範與本土治理的模式。 第二節 研究目的 一直以來地方政府最重要的任務，即在於提供地方民眾各種公共服務，以符所謂「福
利國」的要求，即「從搖籃到墳墓」。在此一要求下地方政府不僅應儘量提供各類公共 服務，以滿足民眾的需求。同時也扮演著重要，甚者可說是在某些政策議題當中，具有 主導性的角色。此即認為地方政府應向中央政府爭取更多的補助經費，亦應妥善管理與 運用中央的各項補助款，以提供或發展更佳的公共服務。在公共服務多由地方政府所提 供，且受到大有為政府的思潮與地方的定期選舉下，使地方政府具有相當程度的民主正 當性（Stoker,2004:12-13）。 然而，從1970 年代初期開始，許多西方民主國家致力於福利國家的目標逐漸遭受到 新公共管理思潮的挑戰，一個很重要的因素在於政府整體財政危機，致使政府有必要重 新思索其形式與運作方式。此正回應了治理模式時代的來臨，這比已往削減公共支出的 辦法更為人們所能接受。歐洲各國紛紛尋求新的夥伴協力運作以解決上述各種問題，治 理模式已逐漸浮現並成為政府解決社會問題與如何強化競爭力，其採取的行動形式更具 包容性（inclusive）、更能領航社會大眾；整體而言，治理已成為現代政府運作的重要特 徵之一，同時徹底改變了整個社會，而且新的治理也成為政府重要策略之一，透過治理 的手段，重新引導吾人思考國家與社會之間關係（Stoker,2004:9-10）。 Denhardt（2000, 2003）指出新公共管理絕非傳統公共行政觀點轉型的唯一選擇，進 而鼓吹新公共服務。其核心價值為民主理論、策略理性、公民精神、合作模式、對話理 論等，主要立論基礎是政府主要扮演協助公民表達及形成他們共同利益的調和或中介的 角色，而非控制或主導社會的發展方向。相較於傳統公共行政與新公共管理是以「行政 中心論」的支配性觀點，新公共服務明確地指出，理想的治理模式，應是以公民社會為 中心的民主治理模式，其發展的場域是地方性的社區以及公民組建的非營利組織。 新公共服務強調的是輔導型政府、公民社會與政府與社區的互動關係。官僚必須具備 服務精神、自我學習、進行領導與溝通、從事衝突管理、創造合作管道等從事為民服務 所應具備之基本能力（孫煒，2007：197）。並且，社區的角色已不再是被動的，而是站 在主動的地位，和政府作平行的溝通，藉由社區居民的主動參與社區改造的活動，增強 居民的向心力。當政府的領導方式從上對下的指揮轉為平行式的溝通，社區與政府之間 的互動頻率增強，居民瞭解政府的施政策略為何，而這些政策對他們有何助益時，所謂 上與下溝通不良的問題便可慢慢遞減。 把新公共服務的理念帶入國家行政中，可以加強政府與社區的互動關係。國家是由好 幾千個社區所組成，如何讓社區重新回到主導公共事務的地位，以及強化居民主動參與 的權利，是本文探討的重心。臺灣從七0年代後期到八0年代，隨著政治上的解嚴，出現 了一股強大且活躍的社會力，不論是以社團的成立或社會運動的形式出現，都是臺灣公 民社會發展活絡的呈現。但在全球化經濟的帶動下，本土化的社區發展亦成為新的關注 焦點，社區作為新的社會行動者（agent），不但承接了許多解嚴以後的社會運動力量， 也回應著全球化的趨勢中，國家權力下放，地方和民間團體參與公共決策的需要，因此 社區在社會成員和國家之間扮演著十分重要的中介角色。它已超越了傳統血緣和地緣關
係的意義，從地方社區的自主性和公共參與的表現，可以進一步去掌握九0年代後，國家 和民間社會之間的新關係。 在眾多社區研究的論述中，包括早期評估國家推動社區發展成效，或晚近探究社會運 動在地化之作，不乏鑽研政策、專業者等外在因素對社區的作用，而針對社區運動的個 案研究，亦累積相當豐碩的成果。惟此類社區研究多是以特定事件的發展始末，作為呈 現當今社區發展的形貌和問題，極少處理事件結束後，社區運作的力量何去何從的社區 治理問題，也很少從行動者的角度或社區運動，作為俗民之生活常態的可能性來作思考。 儘管在這些研究成果中，普遍顯示社區居民長期受威權統治，和傳統文化的雙重影響， 導致公共參與品質的低落，但是卻難以從中找出，將公共參與的意願和能力根植於基層 民眾的可能性。 今日臺灣社會變遷的進程，已到全民共同承擔公共決策的關卡，人民參與公共事務的 能力，攸關公民社會能否有效運作，而這也影響決策品質的良窳。因此，欲進行整體社 會的改造，需從「社區」著手，經由知識的啟蒙與權力的下放是確保民間力量趨於普遍 成熟的必要途徑，尤其解嚴後，社會運動匯集的民間力量已深入地方發展，為長期受政 府部門介入的社區，帶來另一制衡和轉化的力量。 社區治理在執行操作的步驟乃遵循由下而上的大眾參與模式，強調社區自主、自動自發， 與政府間建構相互合作的夥伴關係。因此本文的研究目的，擬透過社群主義所建構的社區治 理理論，了解台灣本土社區與政府，在政治、經濟、社會與行政四個面向上新的互動模式， 試圖讓此互動模式符合社區與政府的主要需求與目的，並期待由下到上的互動關係能成為未 來政府的治理模式。透過臺灣政府推動社區營造的個案分析，研究實務上的運作情形，並進 行相關的問題探討，具體要項分列如下： 1.從社會變遷的角度，瞭解台灣「社區治理」的特質，及其與政策互動之歷程。 2.在國家和社會互動關係之演變中，探討「社區治理」的意義與重要性。 3.從社區治理之理論與實務角度，分別檢視台灣社區營造政策成敗之原因，與理論發展 之辯證。 4.在政治面向，由於社區不再只是一種生活與聚落的代名詞，其更是創造民主生活、 公民德行、永續發展及良好生活環境的重要場域。因此，本研究在政治面向上探討 如何藉由社區治理培育社區公民主動參與及自決，以利建構公民社會。 5.在經濟面向，透過社區治理讓民眾重新關懷地方的事務，發展具有在地性的文化創意 產業。 6.在社會面向，藉著社區治理共同解決地方發展的困境，由此一機制讓地方居民能 有效管控自身的事務，社區治理作為一種賦權的過程，亦即讓個人或團體從弱勢中 改變現狀與生活條件的學習過程。 7.在行政方面，探討地方政府如何引導與協助建立跨域合作的機制。
第三節 個案選擇 除了引用社區治理之相關理論、研究，本文針對北投社區治理運作情形進行深入分析， 以使理論與實務有充分對話之機會，以進一步對日後台灣社區治理之發展提出政策建議。 之所以以北投作為個案研究對象，主要原因如下： 一、北投社區組織運作蓬勃，透過該個案的研究可以瞭解，行政部門如何透過社區營造等相 關政策，協助社區自主力量的發展。 二、本文也試圖透過北投陽明山空中纜車計畫的審議，分析社區自主力量如何影響政策之執 行。
第二章
相關理論、文獻檢閱
第一節 社區治理文獻檢閱 壹、社區治理的興起Gerry Stoker 在《地方治理的轉變》（Transforming Local Governance）一書中指出， 英國的地方政府從1945 年二次大戰結束後，曾歷經三個不同時期的調整階段。而這正好 與府際關係研究的三種途徑相互輝映，具體鑲嵌在英國地方政府三種不同時期的變遷 上。這當中演化的過程，除象徵公部門在傳統上的權威地位不再之外，亦顯現出公民社 會的成熟發展，第三部門的社群團體茁壯厚實，使得要求公部門將部份的權力釋出的聲 浪日漸增高，共同治理（co-governance）的態勢已逐漸形成。在傳統的中央與地方垂直 關係係絡下，所呈現出的主要是以科層式控制（hierarchy control），由中央政府掌控一 切的決策，從科層體制的金字塔頂端進行府際間的管理。而地方政府在此傳統途徑下， 不僅欠缺自主性而資源也都掌握在中央政府的手中，彼此之間的府際互動是一種由上而 下的模式。 地方自治團體之間的水平合作關係，是源自於分權化（decentralization）的趨勢，以 及決策過程民主化的要求，同時也是對傳統科層控制的批判。地方之間的水平合作強調 地方分權與自主管理，並且要求中央能釋出部份權力和資源，使地方自治團體具備某種 程度的自主性，換言之此一形式是由下而上的觀點。 然而，無論是中央與地方的科層式的控制關係，或是地方縣市合作的平行互動都有其 侷限性。在外界環境的劇烈變動之下，如全球化、資訊科技等影響，使得舊有的府際垂 直及水平關係，已無法有效解釋政策係絡的複雜性，因此藉由公私部門互動網絡以有效 社區治理的觀點並應運而生。
表一：地方治理的變遷 區 分 戰後民選地方政府 新公共管理下的地 方政府 網絡化的社區治理 治理系統 的重要目 標 管理投入，提供公共服務 係基於福利國家係絡之 下 管理投入與產 出，係以確保能以 更為經濟與回應 消費者需求 政府整體目標在於獲 致更大的效能來處理 社會大眾所最為關切 的問題 主要意識 型態 專業主義與地方黨派 管理主義與消費者 主義 管理主義與地方主義 對於公共 利益的定 義 藉由政客與專家，顯少由 社會大眾的投入 經由消費者選擇 來表達部分的偏 好 個人與大眾的偏好藉 由複雜互動過程中產 生 主要的課 責模式 高架式民主（Overhead democracy）：經由選舉、 委任指派官員，及官僚體 系的控制以達成中央所 交付的任務 將政治與管理分 離，由決策者負責 決定方向，讓管理 者去管理，此外， 也讓消費者參與 整個系統的評估 民選首長、管理者與重 要利害關係者共同合 作以解決地方問題，並 提供更好的公共服 務。地方政府除經由選 舉之外，亦藉由公民投 票、商議式的論壇、調 查監督與形塑大眾輿 論等方式達到地方政 府的課責性。 對於提供公 共服務所偏 好的系統 科層式部門自我管制的 專家 私部門或中央派駐 於地方的公共執行 機構 設計多元且可行的公 共服務系統 公共服務的 途徑 認為應由政府部門提供 所有的公共服務 對政府提供公共服 務的能力抱持懷疑 的態度，認為政府 所提供的公共服務 是無效率的，且造 成政府權力擴張。 是以，偏好消費者 服務 沒有任何一個組織可 以獨自承擔所有的公 共服務，透過價值分享 以維繫彼此關係是非 常重要的 與上級政府 之間的關係 地方政府在公共服務的提 供上與其中央政策主管機 關為夥伴關係 透過與上級政府間 訂定績效合約，以 檢視其公共服務是 否符合預期的績效 複雜的與多元的：區域 性、全國性、歐洲性。 協商與彈性的
指標
資料來源：Stoker, G.., 2004. Transforming Local Governance: p11, table1.1.
隨著民主傳統在美國不斷發揮指導功能，例如公民參與決策理念，歷經1960 年代之 後的演變與強化，使得行政官僚不斷研究公民參與技巧與策略 (Arnstein, 1969; Efraim & Luccehesi, 1979; 李明譯，1986；Thomas, 1995)。Box (1998) 累積多年地方官員的親身經 驗，提出「公民治理引領美國社區進入21 世紀」的社區治理模型(community governance model。該模型的發展背景是以美國從十八世紀爭取獨立之後，基於民主信念而發展出居 民對所在社區的歸屬感、認同感，以此帶動個人對公共事務的參與責任。 Box (1998)認為科層官僚無法單獨對社區問題提出解決方案，中央政府掌控的優勢將 會消逝，取而代之的是一個以公民為統治主題的社區治理模式(community citizen governance model)。促成社區治理模式的主要原因有三項：(一)地方控制的價值追求：由 於中央政府機關本身陷入財政與人才缺乏的窘境，無法為地方民眾提供即時有效的服 務，於是中央政府乃開始放權，請地方政府能有充分的自主權居決定自己的行動，以滿 足地方自主需要。(二)小政府與影響型政府的價值追求：過去國家統治者努力追求“大政 府”，但“大政府”不僅造成效率遞減、預算赤字、服務負擔，而且脫離民眾的監督，形成 民眾對於公共事務的疏離，政府乃愈來愈無法得到民心的支持。因而，許多人要求建立 一個有效率、負責任，以及高度影響民眾需求的政府。(三)專家是諮詢者，而非控制者的 價值追求：過去統治者採取專業主義的模式，專家是一切，以中央政府的控制為導向， 而達到效率與效果的目標，但是二十一世紀的政府則採取市民主義，以社區居民參與為 導向，以達到參與和關懷公共事務的目標 Box (1998: 19) 提倡的社區治理原則中談到：「公民、民意代表與基層官員必須一起 來治理社區，透過個人或集體地自由選擇自決程度，主導自己社區當地的公共生活。」 其所指稱的社區公民治理係指社區公民(community citizens)、社區代表(community representatives)與社區實務工作者(community practitioners)三者之間的密切合作所組成的 統治系統，這個系統是經過歷史發展軌跡而來，從十七、十八世紀的菁英控制時期，進 入到十九世紀的代議政治時期、二十世紀的專業主義時期，到二十一世紀則是進入社區 治理時期。在社區公民治理系統中，必須執行社區政策的模式，這個模式具有下面四個 特點(Box, 1998:64-65)：第一、他必須是一個可親近性與開放性的，而非排他性與封閉性 的統治系統；第二、它是一個活生生的生存空間，而非物物交易的攤販市集；第三、它 是要求建構一個角色有限、職能有限的“小而能政府”，而非無所不能、無所不包的“大有 為政府”；第四、它必須要能接受，而非拒絕公共專業主義(public professionalism)。因此 提出四項治理原則：規模 (scale)、民主 (democracy)、課責 (accountability) 和理性 (rationality) 等。
如何讓社區治理模式能在二十一世紀發生作用呢？Box(1998:20-21)認為應該注意四 個原則：(一)規模原則：能否以最小投入成本獲取最大的服務效益？是否能以最低水平的
社區組織結構完成預期的服務目標？規模原則是主張以小規模社區作為治理基礎，透過 與公民接觸、面對面溝通，以及由社區民眾由下而上地表達意見；(二)民主原則：在政策 制定與執行過程中是否能夠採取民主決策原則，讓社區居民能有充分而平等的機會參與 社區事務的制定與執行？易言之，民主原則強調著直接民主精神，決策資訊公開化，自 由與開放地討論決策，而不是依菁英團體與民意代表的偏好來定策；(三)課責原則：社區 服務的提供者是否能夠滿足民眾的期許與需求，其績效是否能夠接受民眾的檢視？因 此，課責原則強調的是主張居民應作為社區主人，由社區居民來決定公共服務的提供與 運作，藉由公民、民選代表和基層官員的討論，共同進行決策與行動；(四)理性原則：是 否能夠保證擁有充分的時間、財力、思想都能整合在社區決策制定過程中，理性原則的 主張在於，透過前述三原則的集體努力，理解並清楚表達決策的價值、假設和理由，並 能夠在公私部門互動所組成的治理團隊當中，相互尊重所表述的不同意見 (Box, 1998: 20-21)。 有鑒於「地方人知地方事」是重要的施政前提，社區治理概念強調的是公民參與地方 決策應該是自由而開放。Clarke (1998) 討論社區自主時，指稱決策是由在地人士所作為， 認為公民在生活社區中要能擁有較多決策力，並擔負起實踐公共政策的主導權責 (Box, 1998: 22)。緣此，也就是針對公民角色的重新界定，從作為政府服務的消極消費者，轉 而為負起更多責任來共同決定社區未來的積極倡議者。 簡言之，社區治理就在於表徵地方主導與公民的自我治理 (Box, 1998: 35)，讓民主化 過程中，提供更多人能夠直接參與決策。同時從地方居民的日常生活經驗延伸到資源配 置，讓社區自己來做決定，抉擇自己的方向，強調地方自賴與自主，而這樣民主治理發 展的脈絡亦是源自於美國平民主義(populism) 的傳統 (Cochrane,1986)。 為了實現社區治理的決策模式，Box 主張應該設法成立下列重要機構(1998:164)： (一)協調委員會(The Coordinating Council)：將民選出來的統治體從“中央決策制定”的
主導角色轉變為“公民協調”的關鍵角色，協調委員會的功能界定為“傾聽”各種不 同的民間聲音，並將該聲音向公民委員會提出，不做任何決定。
(二)公民委員會(The Citizen Board)：這是最重要的決策制定與執行機構，負責社區環 境、警政、公共事務、消防、衛生、公園與娛樂等公共事務的執行。 (三)支援者(The Helper)：公共服務提供者的角色從控制官僚體系轉變為協助社區公民 了解社區議題、服務與決策，協助她們對公共計畫做成非正式的決策，執行日常 事務，因此，行政專家並不是一個控制與排斥公民的專家，而是一個鼓勵民眾參 與的支援者。 由此，在這社區治理的理念下，政府機關已經不是高高在上的統治者，而是與民眾一 起討論、提供諮詢的輔助者，這樣的角色變化當然是很大的，但是，社區治理主義者認 為：唯有經過這三者的相互合作，才能締造社區民眾的福祉。
貳、 國內外社區治理的研究現況 在團體與政策網絡相關研究領域中，「社區」一直是學者興趣的研究焦點之ㄧ(Rhodes, 1997)；在政治制度運作過程中，例如選舉制度，社區亦扮演一個重要角色(Przeworski, Stokes ＆ Mann, 1997)；然而，在公共政策對話與實踐過程中，有鑒於國家機構與市場 逐漸失去其合法性，學者乃開始對於社區有了一番重新的認識(Bowles ＆ Gintis, 2000)。 社區之所以被重新發現(re-discovery of community)乃是新自由主義與社區主義匯合的結 果，以至於在國家機關、市場與公民社會之間形成一個新的關係。左翼的新自由主義者 對於公共政策採取集體主義途徑，不再以純粹的個人為基礎，右翼的社區主義者則希望 運用社區志願性行動，以解決市場失靈的問題(Bowles & Gintis, 2000)。
英國Blair 前首相(1998:4)主張，政府必須明瞭社區扮演著管制者或提供者的角色，並 對國家利益有絕對之影響力。在二十世紀左派之基本教義者錯誤信仰國家可以取代公民 社會，以提高自由度。而新右派雖然改變了這個極端看法，卻極力主張大量去除國家角 色。國家必須繼續在影響力上扮演關鍵力量，促進社區與非營利組織能夠與政府成為夥 伴關係，俾於處理新的社會需求。 Ranson(2007)亦認為社區治理模式是建構公民社會的一個重要環節，公民社會的行程 有賴於營造一個有利於公民社會成長的制度情境，這個情境就是社區治理，其最終目的 就是型塑一個學習型社區(learning communities)，學習型社區的特色在於，具有正面的夥 伴關係與積極的社區參與。 國內學者以社區治理為研究單元者甚少，主要以丘昌泰(2007)鄰避情結與社區治理－ 台灣環保抗爭的困局與出路；李柏諭(2005)對於社區大學與政府經驗；廖石(2003)則從「地 方治理」的思潮變遷探討「社區賦權」在鄉村發展政策中的地位與課題。史美強、丘昌 泰與蔡智雄(2005)指出：地方治理特徵之一為社區授能，一般來說網絡成員包含公、私部 門與非營利組織，但現今地方治理所呈現的特徵更加強化社區組織（又稱第四部門）所 扮演的角色與功能。 丘昌泰(2007)認為所謂社區治理，是指政府機關、社區組織、企業、居民等基於公共 利益和社區認同，協調合作解決社區需求問題，優質化社區秩序的過程和機制。過去的 決策機構為以政府機關為中心的「單邊化」決策模式，而社區治理則轉變為以社會中心 的「多邊化」決策模式；換言之，社區治理是由行政控制轉變為民主協商的蛻變過程， 而治理組織則是由層級節制體系轉變為橫向與縱向交互網絡關係的複雜結構，它強調的 是政府與民間、公部門與私部門之機的合作與互動。基此，社區治理具有下列特性(丘昌 泰，2007)： 一、社區治理代表基層民主的出現 社區是最基層區域民眾的生活共同體，是具體實踐公民社會的一種型態。在社區層 面中，民眾最能體會到政府功能的限制，政府不是萬能的，社區居民對切身需求和事務
最具有發言權和決策權，因此，社區是最能實踐草根民主的地方。近年來，台灣各地所 流行的社區總體營造與六星社區計畫的風潮，許多民眾在建構一個優質的社區環境，這 種建立民主自治的基層社會善治結構，乃是社區治理的基本概念。當代美國小型鄉鎮正 處於一個十字路口的轉型期中，縱使當前鄉鎮的貧窮問題一直存在，但大多數美國人仍 喜歡居住鄉鎮，其主要吸引力在於鄉鎮中所存在的「美國人的夢」此種意識型態的信仰， 他們相信在這個小地方，仍保留著許多美國傳統的價值與信仰，美國人仍能按照自己的 意志去決定自己喜歡的生活方式，這種對於社區所產生的集體記憶是讓社區治理得以實 現的重要理由(Matton, 1997) 。 二、社區治理強調「善治」的民主過程 社區治理是社區居民共同推動「善治」的基層民主過程，善治意味著社區事務的處 理乃是利基於彼此協商、相互合作、共同努力、集體行動的基礎上，社區民眾若欲改善 社區生活品質，營造舒適愉悅的生活環境，與其期望出現一個「善政」的統治結構，還 不如由社區民眾自主性地建構一個以效率、整合性的「善治」結構。善治的基本涵義是 透過社區居民的共同努力，在實踐公共利益的目標下，建立政府與民間社會之間的夥伴 關係，它的本質是政府與公民社會對公共事務的合作管哩，故善治的思為超越了以往政 府管理的理念，而特別強調公民自治和對於公共事務的參與。1975 年紐約州憲修改委員 會(The New York State Charter Revision Commission)基於社區授能的原則，加強對於市政 府的控制，特別是根據州憲的修改，賦與五十九個社區若干自主權限，組成社區發展委 員會負責推動三項重大任務：地方預算優先順序的議決、土地利用的規劃、公共服務的 追蹤(Pecorella, 1989)，這個實例說明社區治理並非是一種口號，而是具體建置過程。 三、社區治理代表第三部門的崛起 如果將政府視為國家的「第一部門」，市場為「第二部門」，則治理概念的提出主 要是，有鑒於在處理公共事務中社區居民既看到第一部門的「政府失靈」現象，又看到 第二部門的「市場失靈」現象，於是出現一個結合政府與市場優點的「第三部門」，以 解決第一與第二部門的雙重失靈危機。基此，社區治理所強調的並不是單純的以政府機 關為中心的自上而下、權威決策模式，也不是以政府機關做為社區問題的唯一出路，而 是強調政府與公民社會共同治理的過程。換言之，社區治理理論並不認為政府為國家唯 一的權力中心，那些得到社區居民認可的公司組織、企業與個人等活動主體之間的互動 關係。社區治理的目的是在各種不同的制度、關係中運用合作默契去引導、控制和規範 公民的各種活動，以最大限度增進公共利益。一個好的社區治理組織，應該是將社區所 在地的政府組織、企業、非營利組織、社區發展組織、民眾，透過公私協力關係與以組 織起來，謂著一個共同目標而努力，充分運用社區資源，改進社區環境，解決社區的共 同需求問題，以取得社區經濟與社會的協調發展。 根據澳洲的發展經驗，省與聯邦政府為農村地區發展出一套政策工具，這個政策工 具是將這些農村是為一個社區，運用當前非常普遍的概念，如社會資本(social capital)、 社會企業(social enterprise)、社區發展、夥伴關係與社區建立等，將之應用在農村問題的 解決，此計劃鼓勵社區居民與社區組織在地方公共服務過程中扮演積極角色，以解決地
方社會結構的傾圮與經濟條件的喪失。例如在維多利亞省，將地方決策制定權賦予各社 區，賦與各社區某種程度的自主權與裁量權(O’Toole ＆ Burdess, 2004)。 四、社區治理意味著網絡管理的重要性 社區組織也代表著網絡管理的重要性，這種網絡關係是對於社區治理體制發展方向 的概括性說法，乃是指在社區範圍內，由第一部門、第二部門與第三部門所共同構築「橫 向到邊，縱向到底」的組織關係與動員網絡。因此，社區治理作為一種網絡管理，它具 有下面的幾項特性：第一、社區善治結構中具有多元的行動者，且有其各自的目標；第 二、社區治理結構中的行動者彼此之間具有交互依賴性，沒有任何一個行動者可以單獨 存在或行動；第三、這些行動者所形成的互動關係是複雜的、或多或少是持久性的；第 四、網絡關係的形成基礎是建立在信任和互利基礎上，希望在管理系統內形成一個自主 的與互利的組織網絡，以加強系統內部的互賴姓和自主性。 第二節 社區治理的理論基礎：社群主義 壹、 社群主義的崛起 社群主義在西方的文化中，具有悠久的歷史傳統，例如古希臘時期的亞理斯多德 （Aristotle）、中古世紀的聖湯姆斯阿逵納（St.Thomas Aquinas）等，其主要思想起源一 般來說，可以劃分為以下四個階段： 1、亞理斯多德之「群體」理念階段：西元四世紀前的亞理斯多德可以說是社區思想 的重要淵源之一，他認為人類是社會動物，需要與其他人進行互動，對於互惠情 感與相互尊重具有強烈的傾向；除了在病態情形下，通常我們是在他人看待我們 的系絡下，觀察我們自己、我們的財富與我們生活的意義。如果僅是考慮我們自 己，則必然破壞我們彼此相互照顧與相互賞識的特質；因此，如果問：如何才能 使我們的生活過得更好？結論應該是這樣的：我們如何能在一個政治社群內與他 人共同生活的更好。可見，個人必然與群體發生密切關係（丘昌泰，1999：26-27）。 2、法蘭西斯培根（Francis Bacon）之「研究社群」階段：此階段開始於十七世紀， 法蘭西斯培根認為要改進人類生活的知識，唯有透過研究社群內的成員，共同進 行資料的蒐集、實驗與批判分析，如此才有意義。因此，諸如皇家社會（ The Royal Society）的研究社群，便扮演相當重要的角色。這個研究社群透過資料與概念的 交換，或者是透過嚴肅的實驗與討論過程，為解決認識論上的爭執而設計出來的 實際運作模式，並不是專斷式的主張，強制要求所有成員必須遵守。因此，培根 認為：以個人信條為基礎的知識是毫無價值的，除非他能通過務實的實驗過程， 證實該知識的正確性，否則就容易引起曲解，而降低曲解的最佳模式是組織性的 研究團隊，將一群人組織起來，進行實驗，發展公理，證實或否定，自然而然擴 大知識範圍，提高生活品質（丘昌泰，1999：27）。 3、羅伯歐文（Robert Owen）等人之「真理評估與參與決策結合」階段：十九世紀 中葉的政治思想家羅伯歐文等，開始將真理的評估與參與性的決策制訂結合起來 加以討論；他們極力批評以貪婪為導向的市場體制，拒絕以建立一個絕對威權的
方式解決市場病態問題，他們相信唯有讓所有公民接受更好的教育、對地方團體 賦予更多的自主權、鼓勵民眾發展出彼此能夠照顧與關懷的合作社區，如此才是 社會進步的要件。這種看法後來為個人主義大師彌爾（John Stuart Mill）所接受， 他認為：一個最理想的政府形式應該是促進個人道德與知識的政府，因此，目前 的代議政府必須透過更廣泛的參與民主加以改正（丘昌泰，1999：27-28）。
4、格林等人之「個人主義辯證」階段：此階段大概發生於社區運動的前夕，十九世 紀末期及二十世紀初期，重要的代表人物有英國牛津大學的格林（Thomas HillGreen）與霍布斯（L. T. Hobhouse）、法國的社會學家涂爾幹（Emile Durkeim） 以及美國教育學家杜威（John Dewey）他們共同的信念是宣揚自由思想，但是卻 反對標榜以「一切都是為了他們自己（everyone-for-themselves）的個人主義市場 病態，他們挑戰為了自由思想而必須忍受的道德中立性之主張，必須防止過渡濫 用權力所造成的惡劣後果。因此，霍布斯（Hobhouse, 1994：61）曾說：「個人 的權力不能與公善相互衝突，脫離公善的權力亦不可能存在。」涂爾幹也痛陳市 場力量的貪婪而提出社會凝聚力（social cohesion）的概念，這種力量並不是壓抑 性社區（oppressive communities）中權力保障的要求，而是包容性社區（inclusive communities）中彼此相互尊重與照顧的社會連帶責任使然，他認為：包容性社區 的公善乃是來自於民主社會的深思熟慮與批判精神（Cladis, 1992：137）。杜威 更指出：自由主義的真正任務在於解放那些當權者運用其權力，以保障個人權利 為名，濫行政治權力，使得自由主義失去了真正的歷史任務；因此，任何批評社 區主義是反自由主義的說法是錯誤的，他是不希望以既得利益者的權力，而是希 望透過社區主義的方式解決前述的問題。因此，作為權力關係的自由概念乃是立 基於鼓勵所有成員成為包容性社區地位的方式，唯有讓權力關係民主化，所有公 民能夠公開的溝通與合作模式，形成相互體諒的公善共識，如此才能真正保障人 民的權利，而社區主義正是完成這項任務的不二法門（丘昌泰，1999：28-29）。 「社群主義」（communitarianism）近年來似乎成為公共政策研究中，重要的分析單 元；西方國家在觀察到以個人主義為中心的市場決策模式與以國家為中心的威權統治模 式均無法解決社會問題之後，紛紛提出社區主義的主張，以統合社會與政治改革路線上 的衝突與徬徨，如英國工黨的湯尼布萊爾（Tony Blair）等都熱衷於社群主義的概念；美 國柯林頓總統亦曾實施聯邦授能區域（Federal Empowerment Zone）政策（丘昌泰，1999）， 由此可見社群主義在公共政策理論與實務上的重要性。 以台灣的現況來說，在走過一段批判與抗爭運動，與政經改革上所呈現的失落及無 力感，這些現象並非現行政黨政治運作所能解決的，導因於長期以來黨政一體的國家資 本主義機制以及情緒與理性未能取得協調的民主決策模式，使得許多的公共政策理想無 法紮根與實現在民眾生活的社區中，所以許多的學者倡導以凝聚社區意識來代替消極反 抗意識，因此社群主義的發展在台灣而言已不能同日而語。
江宜樺（1997：85-110）認為，社群主義以群體文化歸屬及共同目標為立論基礎，因 此一方面主張個體不能背離自我認同的社群背景，另方面主張承載共同歷史文化資源的 人應致力於防止共同生命力的消散。西方學者Gyford亦認為（轉引自Burns、Hambleton & Hoggett，1994:30-50），目前在西方地區分權式社群主義的理念下，社群主義所強調的 是「地方民主」與「公民社會」兩特徵，其內容第一、地方民主（local democracy）：一 方面在代議民主中注入參與民主的真諦，使政府敞開大門，廣納眾議。另一方面應擴張 參與民主的動力，將代議民主轉化為民主和社區行動；第二、公民社會（ civil society）： 為獨立於國家體制之外，由個人組成的多元且自主領域。 從這些定義看來，社群主義的概念在於公民社會中的自我認同與參與行動，地理空間 及其他外在形式的社區要件，似乎並不構成社群主義的核心。政策學者丘昌泰（1999） 表示，社群主義乃是一群具有文化同屬感的人，為達公善（public good）目標，形成共 同意識，參與公共事務，以促進公民道德的實現；其出發點基於修補日益官僚的社會， 造成人們對公共事務的疏離。社區主義並企圖強調傳統家庭或里鄰關係價值的重要性， 主張凝聚社會關係為解決公共疏離的必要條件。 從社群主義探討社區總體營造政策的瓶頸與願景，至少可以達到下列功能（丘昌泰， 1999）： 1. 社群主義可以鼓勵發展、維持與引發主動性社區的優點，以落實政 府所制訂 的公共政策。 2. 社群主義可以促進社區民眾與政府機關之間的伙伴關係，不致於產生官方和民間 的分離意識。 3. 社群主義可以結合政府與民間的力量，將每一社區的特色加以表現與發揚，重新 塑造社區發展的新生命。 4. 社群主義可以協助社區培養相互救助與支援的團體，以促成公共目標的實現。 5. 社群主義可以促進公共服務的重組，提高服務效能滿足民眾需要。 6. 社群主義可以培育出自我管理的社區團體，解決地方事務減少政府在人力與經費 的支出。 貳、社群主義的基本主張 社群主義者的目標在於建立一個包容性的社區，社會中教育、經濟與社會體制的安 排都必須建立在下列三項重要原則之上，以解決下列三項相互依賴的問題：（一）應該 如何去判斷應該相信的主張？（二）公民所擔負的責任中應該形成何種重要的共同價值？ （三）當前的權力關係應該如何加以轉變（丘昌泰，1999）？為了解決前述三項問題， 社群主義者提出下列三項主張： 1、合作性的調查（ cooperative enquiry）： 任何對於真理的主張都必 須透過 充分知悉的參與者，在合作性的調查方式下，深思熟慮才能被證實有效，並且加 以接受。沒有任何個人可以合法性地宣稱他的主張是真實的，因為沒有人可以獨 立於只有他人可以提供的證據與推理。主張的真實性唯有在參與共同調查的人群 中，經由公開的溝通與交互檢證的過程才可以達成。雖然在實際上，並不是所有 的主張都必須通過這樣冗長的程序才可得以完成，但是基本上透過合作性的調查 者彼此之間的辯論、溝通、檢證過程仍不可或缺的步驟。這種程序正如法官對於
上訴案件的審判一樣，被告與原告雙方都應該有充分知悉相關訊息的權利，彼此 可以質疑對方訊息的可信度，也可以針對對方的論點提出不同看法，最後則是希 望形成一個彼此都可以接受的共識性的主張。過去有太多的社區由於受制於政治 菁英，他們所提出的真理幾乎是不能加以批評的， 以形成一個強制性的凝聚力 （imposed cohesion），而這種凝聚力根本是不足以塑造民主政治的穩定根基。
2、 共同價值與相互責任感（ common values & mutual responsibility）：社群主 義者要求所有社區成員都應該負起追求共同價值的責任， 他們並不像是相對論者 （relativists），所有的人好像都不一樣，價值因人而異，根本無法取得共識；社 群主義者相信某種共同的價值仍然可以因時、因地、因不同文化而抽離出共同的 價值信仰，至少有四種共同價值信仰一直是保持一致性的共識：(1)愛人與被愛相 互關心友情同情的愛的價值（value of love）；(2)相互瞭解、冷靜思考、考量自我、 衡量證據的智慧價值（value of wisdom）：(3)要求受到平等待遇， 不受歧視的正 義價值（value of justice）；(4)發展潛力、完成自我、自我實現的成就價值（value of fulfillment）。社群內的所有成員唯有以追求該四種價值為共同責任，才能照顧 成員的眷屬，才能幫助需要幫助的人，才能尊重證據，才能形成一致的推理，才 能追求個人目標而不至於影響社會的共同價值。共同價值不僅為社區中的每個人 相互支援，連結一體，而且更能透過道德力量將不同的社群整合成為一個全球性 的社群。
3、社群主義者的權力關係（ communitarianism power relationship）：社 群主義者 認為所有受到權力結構影響的公民都應該被視為平等的公民，有權參與權力如何 被執行的過程；權力結構可能是鄰近社區，可能是中小學校，可能是地方政府機 構，可能是聯邦政府部門，也可能是多國公司，無論是何種型態的組織結構，所 有的權力關係都應該是民主的。社區主義者所主張的民主絕對不是政黨政治相互 競爭所塑造的選舉式民主，因為那種民主體制之下的公民在諸多的候選人當中， 以其自身利益的角度投下一票之後，就無法控制當選的政客，此舉也無助於公共 價值的追求。因此，真正的社群主義式民主應該是讓所有的公民公開的辯論，彼 此認識可能面臨的危險與機會，掃除可能的結構與文化性的障礙，以建立包容性 的社區。 參、社區治理脈絡下的公民參與 政策學者丘昌泰（2000：472）曾指出，後現代論者非常重視公民所扮演的積極角 色，他們認為政府所要提供的是「公民服務」，而非「顧客服務」，解決政府的問題並 不是新公共管理所採取的「以少作多」（do more with less），以縮小政府結構與功能作 為提高行政效率的手段；而是設法提高公民的參與權與決定權，政府則是負責建立公民 介入的制度與管道，使公民能夠真正成為領導政府的主人。 林水波（1999：178）認為所謂「公民參與」，乃指人民基於主體性的認知與實踐， 經由對政府行政與公共事務相關知識與資訊的吸收，透過平等公開的參與管道，直接貢 獻自己情感、意志與行動於公共事務的處理。林教授提出：一個有效的公民參與體系， 必須包含以下三個相互影響的要素：第一、公民主體性；第二、知情的公民（informed
citizen）；第三、直接平等的參與管道。 許文傑（2000：68）則把「公民參與」視為一種分享決策的行動；他並用六個W的基 本面向做分析：1、why的面向：落實民主政治、追求公共利益及實現公民資格；2、who 的面向：個別公民或公民團體；3、what的面向：從事公共事務與決策的行動；4、where 的面向：公共事務是以地方事務為基礎，逐步擴大至全國性的公共政策；5、when的面向： 每個公民的關心與投入；6、how的面向：合法性的公民參與，並依參與者之知識才能等 理性選擇有效途徑與策略。 根據吳英明（1996：2-3）的看法，他認為民眾參與包含以下幾種要素：1、民眾意 識的覺醒；2、合法的民眾、團體，其資格認定係由法令所判定；3、與民眾相對應的政 府機關擁有何權力，並可影響相關民眾的權益；4、民眾為某種目的而主動直接參與政府 機關之政策制定與執行過程的行動；5、政府機關與人民團體為某個政策方案的規劃、制 定與執行手段形成的共識，以達成目的。 政策學者丘昌泰教授（2000：176-177）在其《公共政策基礎篇》一書中即指出： 「公民參與」是民眾自發性的參與公共政策形成之行為。他並表示，民眾參與政策過程 之目的是影響公共政策的決定，至於其參與動機是自利或公益皆無所謂；因為民主政治 是多數決政治， 以自利動機為導向的政策僅能代表少數人的意見，往往難以獲得多數民 眾的支持。他認為公民參與的重要特質在於「自發性」，公民應該植基於自由意志，有 感公共政策對其生活影響所及至為深遠而自發性的參與。 陳金貴（1992：97-99）認為最近學界在相關的研究或討論中，常有公民參與（citizen participation）、公眾涉入（public involvement ）、公民涉入（ citizen involvement） 或 社區涉入（community involvement）等不同的名詞出現，基本上這些名詞只是語意上的 混淆，事實上它們在意義上均相同，而其中公民參與為一般論著所使用；他進一步指出， 公民參與的公民已不限於傳統的菁英份子，應擴及到一般居民、市民等。而公民參與的 定義已不限於透過選舉所產生在立法、司法及行政的代表，在政府中行使職權或是透過 民意調查來表示民意，或是擔任職務來評核政府中的專業人員。公民參與是直接將民眾 涉入政府的事務中；或是直接行使真正的權力於政府的決策中；或是由政府立法制定公 民參與計畫，唯有如此俾能使公民有較大參與，以增加行政和政治機構的代表性及回應 性，加強具有政治功效的公民感覺和扮演行政裁量濫用的監管角色。 綜合上述各學者的觀點，當下無論從何種研究途徑看待公民參與此一論點，其共同 點即在於：第一、參與對象：一般學者都認為，公民參與之參與對象不應侷限在由選舉 產生之少數代表，應擴及至一般合法的公民，且公民的參與係出自於自發性；第二、參 與的事務：多數的學者均認為，公民參與乃是讓民眾直接涉入政府政策的制訂及執行， 甚至公共管理的事務；第三、參與的影響力：學者們共同的見解也認為，公民參與的最 終目的，在於藉由民眾的參與過程影響政府政策的決定。經由上述的探析，本研究認為
公民參與，實乃民眾或團體依其本身之知能，並在合法、直接及平等的環境下，自發性 的參與公共事務的討論，進而影響公共政策之過程。 肆、政府致力於發展社區治理的重要性 戰後我國社區發展實與工業化、都市化關係密切，此一關係包括了社區成為現代化 發展的後盾，同時又成為修補都市化所衍生的社會問題，然而與西方先進的資本主義國 家不同的是，此一工業化、都市化的現象，並非純然由市場經濟力量所驅使，而是受強 勢的政府力量所主導。因此，從國家介入程度來看，社區的實質內涵大致經歷了三個階 段的演變：從戰後到解嚴前，社區發展由聯合國協助第三世界國家，發展現代化的經驗 中引入，因此該社區概念即與現代化發展結下不解之緣。而在戒嚴時期，國家壟斷了社 區發展的詮釋，在政權穩定性的考量下，社區發展作為現代化的工具性利用，罔顧居民 自發、自主參與公共事務，強化情感連帶的精神，因此，社區服務於政治與經濟的目的， 使所謂的社區發展只有物質的建設，而缺乏培養現代公民的意圖。 解嚴後，「社區發展工作綱要」的頒布，給予社區自主發展的法源基礎，市民主義 的提倡，順應解嚴後民眾參與公共事務的要求，加上執政當局的本土化運動，都可視為 政府對社區積極運作的善意。雖然基層的行政網絡仍對地方事務握有極大的掌控，國家 已漸漸鬆綁對社區的管制，民間的社區運作正隨著地方性運動而起。在80年代中葉，社 會運動的熱潮朝向在地化的發展，加速了社區發展與群眾運動的結合，除此之外，社區 運動更隨著社區總體營造運動和社區大學，與社會整體的改造連成一氣。因此，從公私 部門互動和社區治理機制的結合，遂被視為是當代臺灣社會改造的一項重要途徑。 第三節 政策網絡分析途徑
早期有關政策網絡之探討，多側重政府與正式參與者，Marsh & Rhode(1992)認為在政策 制訂過程中，不應忽視利益團體及非正式團體的存在。Marsh and Smith（2000）經由分析 1930 年代英國農業政策，發現結構與意圖在政策制訂之解釋上，各有其重要性，認為Marsh & Rhode(1992)過於強調結構，忽視了個體能動力（agency）之影響。並且，提出網絡分析架構 （請見圖一）。
Ben Kisby（2007）認為，Marsh and Smith 在建構分析架構過程中，並未注意到「理念」 （ideation）的重要性，僅是強調不同利益在公民社會中的結構位置。雖然作了許多實證分析， 但對於行動者間的論述、對話，僅視為行動者用以界定已存在意識型態或是政策偏好的機制， 並未將「理念」視為獨立變項。在Marsh and Smith 之模型中，主要集中在行動者的資源與行 動能力，鮮少談論到動機，及說明特定「理念」如何取得主導性的地位。他們以結構利益取 代個人偏好分析，雖然利益分析有其重要性，然而，利益、理念及公共政策間存在著複雜的 關係，不應僅從結構系絡去檢驗，而應該檢視結構與理念系絡間的關係。
Kisby 修正 Marsh and Smith 之模型（圖二），協助研究者瞭解政策網絡之分析不僅有結 構、與能動力量，理念性系絡、計畫性信念均可能對於政策結果造成影響，並且分析這些觀 念為何且如何支持或批判既有的社經結構。從圖三中可發現，計畫性信念乃是經由政策網絡 成員的力量，影響著政策結果。除了結構系絡、網絡結構、網絡中的agent 與政策結果存在 著互動關係外，理念性系絡與網絡中的成員也存有互動關係。成員並非是被動地接受特定理 念，而是可以引薦自己的看法，以新的方式發展這些理念。當然，隨著政策網絡的不同，對 於新構想的開放性也會有所差異。例如，政策社群（policy community）有具有共同信念之相 對少數的團體所組成，對於外衍觀念的開放性較低。而議題網絡(issue network)涵蓋面較廣、 成員所持有的意識型態亦較為分歧，其對於外在觀念的開放性也較高。然而當試圖將這些觀 念轉變成政策結果，組織嚴密的政策社群比議題網絡更有效率。
圖三則是進一步簡化的模型，將計畫性信念視為自變項，政策網絡視為中介變項，政策 結果視為依變項，藉以說明政策網絡在政策制訂過程中，所扮演的角色。作者認為在政策分 析過程中，必須先界定政策網絡的關鍵成員，以找出促成其行為的計畫性信念。並分析這些 觀念何時且如何驅動成員的行動。並可透過與實質行為進行對照，瞭解網絡成員所宣稱的計 畫性信念的確與其行為一致。
本研究認為，透過Ben Kisby 所提的「理念式政策網絡途徑」（the ideational policy network approach），將有助於研究者瞭解何以政策倡議者會採取特定主張，並且透過政策網絡互動， 對於政策執行也將造成一定程度的影響。
第四節 政策系統的變化
政策倡議者，或政策企業家，如同Schumpeter 乃是尋求「建設性破壞」（creative destruction）。政策倡議者所提出之主張，必然會遭受反動力量的抵制。Kurt Lewin（1951） 提出「力場分析法」（force field analysis），主張任何系統、組織均處在驅動力（driving force） 與制約力（restraining force）之作用所產生之動態均衡情境下。為了發生變革，驅動力必須大
過制約力（圖四）。
圖四：Kurt Lewin 力場分析圖
誠如Kingdon 所提，政策倡議者必須把握政策窗開啟之時，竭盡全力宣傳所主張的政策， 爭取支持。但問題是，即使政策窗開啟，政策倡議者是否真能改變現狀。Donald Kettl（2004） 在 System Under Stress 一書中，分別以漸進模式、「驟變均衡理論」，檢視美國政治結構當 遭遇911 事件的重大壓力衝擊，其是否能儘速恢復常態。
依達爾文的理論認定，環境的力量會迫使生物適應新環境；亦即適者生存，不適者淘汰； 演化乃是在相對穩定的情況下進行。但1970 年代初期，古生物學家 Stephen Jay Gould 卻發現， 生物演化的過程並非如同達爾文所推斷演化式(evolution)途徑，而是革命式(revolution)途徑進 行。亦即並非全然因為適應環境而變更其樣態，有時會因為環境劇烈變化，例如隕石撞擊地 球，造成物種樣態的改變。因此，劇烈的力量帶來巨大的轉變。他提出「驟變均衡理論」 （Punctuated Equilibrium），認為「驟然性的改變」才是造成物種樣態變動的主要原因，也震 撼了古生物界之核心觀點。
Frank R. Baumgartner & Bryan D. Jones（1993）採納 Gould 的理論觀點，用以探討公共政 策的問題。認為政治系統長時間處於相對穩定的狀態。然而，當遭逢巨大的變化，便可能造 成系統根本性的改變。許多重大的問題始終被忽略，直到當遭逢巨變後，大家發現無法再以 同樣的方式面對相同的問題時，才會激發起民眾對該議題的重視，並且造成政策改變的壓力。 對應於實際發生情形，主張應採取「驟變均衡理論」觀點來分析美國政治系統。 如同達爾文的演化論，對於政治系統之演變，Charles E Lindblom（1959）認為，政治系 統的轉變仍是依據漸進式模式進行，政治體制會因應問題嚴重性，而逐漸地進行修正，以避 免釀成大問題。Aaron Wildavsky（2004）以他對聯邦預算制度之研究，呼應 Lindblom 的看法， 認為大部分的預算分配都是在既定基礎上，進行漸進式的改變。但漸進途徑的支持者，並未 提到「均衡」狀態如何產生，並且這樣的均衡狀態是否會被重大衝擊所打破。因此，如同Gould 在古生物學研究所造成之震撼，Baumgartner & Jones 對於政策環境的解讀，亦引起相關的討 論與重視。
存在於系統內的強大力量，又將變動的軌跡拉回到原先的常態情形。我們可以從911 事件發 生後，雖然機場試圖強化安檢措施、FBI、CIA 試圖強化其溝通、協調機制，但最後仍舊是故 態復萌（圖五）。 圖五：Incrementalism model 資料來源：Donald Kettl, 2004. 驟變均衡理論的模式認為，系統長時間穩定地運作，重大事件的發生改變了原先運作軌 跡，並依據此軌跡發展情形，系統產生了新的穩定狀態。而從美國在911 事件發生後，成立 「國土安全部」，並變更其施政重點，可看出其採取不同於以往的運作模式（圖六）。 圖六：Punctuated Equilibrium 資料來源：Donald Kettl, 2004. Donald Kettl 認為，無論是漸進式模型或是驟變均衡模型，均無法完全地描述 911 事件後， 美國政治結構的改變。他認為在建構符合美國模式之模型前，必須先探討哪些事情是在2001
年9 月 10 日所無法預期，並且長久地改變美國人民的生活：安檢措施趨嚴、外交政策以反恐 為核心、生化恐怖攻擊可能性的提高、對主要公共設施安全保護的加強。對照於2001 年 9 月 12 日時，不惜一切代價將兇手氣氛的悲痛氣氛，後續美國各級政府及民眾所採取的因應作為， 卻相對顯得保守與退縮。 正如同其他政策議題一般，在資源有限的情況下，「國土安全」議題也必須和其他政策 議題競爭政策空間，例如颶風、幼兒照護、健康醫療等。民眾很難長時間關注特定議題，因 為情境系絡的改變，會使民眾的政策焦點移轉至其他政策議題。因此Kettl 修正漸進式、驟變 均衡模式，提出「驟變消退模式」（punctuated backsliding）。亦即系統長時間穩定地運作， 重大事件的發生改變了原本運作軌跡，然而存在於系統內的強大力量與外在壓力會彼此拉 扯，直到找到均衡點，此均衡點雖不比系統剛受到壓力影響時，來的明顯，但也不同於壓力 發生之前（圖七）。 圖七：Punctuated Backsliding 資料來源：Donald Kettl, 2004.
結合Kurt Lewin、Donald Kettl 的論點，可以協助研究者瞭解即使是外力衝擊，或是政策 倡議者之堅持促使政策窗開啟，但在推動其既有理念之時，必然會遭受反動力量的拉扯，不 必然能對政策發展造成永久性的改變。
第三章
分析架構與研究設計
第一節 分析架構本研究不僅關注政府作為透過何種管道影響社區治理之運作，同時也希望瞭解社區治理 如何影響政府作為，及其影響程度。
第二節 研究設計
Brewer & Albert（1989）認為任何研究方法均會有其限制與缺點，因此主張採取「多元 研究法」（multi-method）作為研究策略，藉以克服不同研究方法的弱點及限制。目前資料收 集方法約可分為實地研究(fieldwork)、調查研究(survey research)、實驗法(experimentation)、 無干擾研究（nonreactive research），並認為研究好壞的關鍵並非是發展個別新的研究方法， 而是如何透過計畫性、系統性將不同的測量方法綜合起來，截長補短，以有效地增進社會科 學知識。為避免單一測量方法所可能造成效度問題，在質化研究中透過三角檢測法 （Triangulation）交互檢測的過程，亦即利用不同測量方法針對相同研究對象進行資料收集的 工作，並檢視所得結果是否相同，來決定其數據是否為真。 秉此精神，本研究首先針對「網絡互動」與「社區治理」進行理論層次的辯證與釐 清；其次以個案實務的深入探討，將理論與實務作一交相參照。除了豐厚相關理論的論 述內涵、銜接系絡特質，亦可在實務層次思索優質社區治理的可欲策略。基此，本研究 採用之研究方法概分述如下數端： 一、文獻分析法 文獻探析需重視原作之分析系絡及研究者與文本進行深度對話。本研究計畫以網絡 及社區治理為探討主軸，尤需重視上述兩項重點。要言之，文獻論述與理論生成必為原 作者以其所處系絡之特色為建構基礎，因此引用討論時需特別關注本地系絡之特質及社 區人文社會文化價值的差異，而不可貿然橫向援引。 就研究者與文本進行深度對話而言，本研究計畫之成員需瞭解自己絕非價值中立的 社區治理 政治面向 社會面向 經濟面向 行政面向 里 自發性力 量 社區發展 協會 政府作為 控制 協力 民選代表 行政程序
純粹實證論典範研究者，需與文本所論述的系絡背景深刻辯證對話，以建構文本與研究 者之間的論證實存，並以此論證實存為基底，與社區治理實務進行對話，以體現個案之 特質，此為本研究之最重要價值。 因此就文獻檢閱部分，蒐集資料可區分為兩大部分，在理論部分，期以增進吾人對 於網絡互動內涵其實踐途徑、和社區治理相關理論演進的瞭解；在個案資料部分，則擬 蒐羅國內外與社區治理及社區總體營造之個案議題的相關討論，深入分析優質社區治理 個案的特質，並透過交互歸納倡議各級政府可欲的優質社區治理因應措施。 二、個案研究法 個案研究係指以某一個社會單元作為一個整體所從事的研究，而所從事研究之單元 可能是一個人、一個家庭、一個個體、一個機關、一個社區、宜各地區或一個國家（潘 淑滿，2003：245）。強調研究者運用多元資料來源，深入探討真實生活情境的社會現象 （Yin, 1989: 23），是一種個例化、具有深度的質性研究方法。 本研究選擇台北市北投區作為個案分析之對象，試圖經由檢視北投區社區治理之發 展過程，及其是否能如同相關理論、文獻所言，足以形成或是影響政策之執行、審議。 本研究希望透過實務與理論之辯證過程，具體提出研究發現及政策建議。 三、次級資料蒐集 由於本研究乃是採取「縱貫式研究」（longitudinal study），因考量到受訪對象可能 因為個人或外力因素，無法真實地闡述研究者所關心之議題，因此必須透過次級資料以 與訪談資料進行對話。針對本研究主題，次級資料來源約可區分為下列三種： （一）報紙資料 （二）研究論文 （三）議事錄或會議資料 四、深度訪談法 深度訪談可加強理論分析與個案資料分析的深度，因此本研究欲選定重要的個案參 與者與利害關係人，進行面對面訪談，以瞭解社區治理個案的發展過程及當時系絡，藉 以厚實本研究主題之實務基礎。訪談名單的設定主要透過相關文獻社區治理主要參與 者，及結合次級資料彙整而成，訪談名單可以分為四大類：市政府官員、民選官員、社 區組織與社會團體，並透過雪球抽樣的方式進行訪談引出關鍵受訪者設定。訪談名單如 下： 表二 訪談名單表 代碼 類別 日期 受訪對象 單位名稱 A1 市政府 2009/06/05 李美麗 北投區長 （前文山區長） A2 市政府 2009/06/12 張義芳 士林區長
（前北投區長） A3 市政府 2009/06/19 謝明峰 市政府社會局 B1 民選官員 2009/05/15 許智全 溫泉里里長/ 溫泉社區發展協會 理事長 B2 民選官員 2009/05/15 陳章生 長安里里長 C1 社區組織 2009/05/15 張聿文 林泉社區發展協會 理事長/ 前林泉里里長 C2 社區組織 2009/05/22 黃勝宗 吉慶社區發展協會 理事長/ 吉慶里里長/ 理事長聯誼會會長 D1 社會團體 2009/05/22 陳惠慈 八頭里仁協會理事長 D2 社會團體 2009/05/22 洪德仁 北投文化基金會 董事長 D3 社會團體 2009/06/04 楊志彬 前北投社區大學 執行長 D4 社會團體 2009/06/22 林子凌 蠻野心足協會秘書長 為使受訪者對於本研究所關注之議題有所瞭解，研究者事前除依受訪者角色，寄發不同 半開放式問卷予受訪者外，亦於訪談進行前，向受訪者說明本研究進行目的，並且將嚴守保 密原則，避免造成受訪者之困擾（訪談題綱請見下表）： 表三 訪談題綱
類別
訪談提綱
社區治理之發展 一、 政治：探討如何藉由社區治理培育社區公民主動參與 及自決，以利建構公民社會。 1. 目前里長(或社區發展協會)主要的工作內容 2. 社區(或里)是否有定期活動或會議 3. 哪一個協會(里)的活動力最強，為什麼？ 4. 社區發展協會的強弱是否會影響在地居民公共事務的 參與情形 5. 你認為北投居民存在著社區意識嗎 6. 北投居民若存在著在地意識，是一開始就存在，還是 最近才有的 7. 社區意識是否會影響到政府與社區居民的互動情形 8. 民眾參與社區活動的情形 9. 社區事務的處理通常是少數人說了算，還是經過討論 10. 你對社區事務討論過程的評價11. 印象中，透過集體參與解決社區問題的例子 12. 里跟社區發展協會權責的區別，如何看待里長與協會 理事長的關係 二、 社會：互動網絡的形成 1. 社區發展協會（里）主要的對口單位 2. 與協會(或里)互動最密切的在地團體、學校 3. 當協會(或里)遇到問題時，會找誰幫忙解決，成效如何 4. 為何參與(或不參與)理事長聯誼會 5. 哪些協會、里與您保持密切互動，為什麼(鄰居、政治傾向、 情感) 6. 是否有聽說哪些里、里長與社區協會理事長關係處得 不好或密切 7. 依據你的經驗，覺得誰對社區意見的影響力大，社區 協會理事長、里長、議員、市政府官員，還是差不多 三、 經濟：發展具有在地性的文化創意產業。 1. 你認為影響北投地區發展最大的產業為何？ 2. 認為北投最有特色在地產業為何 3. 認為北投最有未來性的產業為何，社區力量在這過程 中是否有辦法扮演助力 4. 在地業者是否有積極參與在地事務 四、 行政 1. 擔任里長(協會理事長)多久了 2. 認為目前在地事務與以前情形有何不同 3. 目前組織運作所面臨最大的問題為何 4. 政府是否提供足夠的協助，哪些部份做的不錯，哪些部份 做的不好 5. 在地最常反應的是哪些問題 北投纜車 1. 為何支持(反對)北投纜車的興建 2. 在爭取在地居民對本身主張的支持時，最大的阻力為何 3. 透過何種方式表達支持(反對) 4. 是否曾招開(參加)公聽會或說明會，會中的參加與發言情形 如何 5. 你認為大部分的在地居民支持或是反對北攬的興建 6. 你認為目前主要反對(支持)北纜興建的團體為誰 7. 你認為北纜議題是否已經經過充分的對話 8. 如何看待政府在這過程中所扮演的角色 9. 你認為北纜停建的最主要原因 10. 目前的溫泉生意如何?興建北纜為何可以提升生意 11. 是否曾參與過類似的公共議題活動
