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自 2010 年 12 月 25 日始,台中、台南及高雄三都的縣市合併,開始進行一 系列的組織重組。在此個案之組織重組除了兩市府合併以外,亦包含是府內局處 單位的合併。在兩組織合併的過程對於組織運作觸發了許多層面的挑戰,如表五 所示,可綜合為內外部挑戰,內部挑戰包含財務管理、人力資源管理及業務管理;

外部挑戰包含法規修改、地方發展期待以及公共關係管理等面向的挑戰。

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然而縣市合併改制為直轄市後,原為中央補助的業務因制度規定,轄區內的業務 轉為直轄市負責執行,造成額外增加原非(縣)市所屬經費支出。

縣市合併以後的話,變成直轄市喔…業務有一些是新承接的那個業務…必須新增加 員額…人事費的話,就是急遽的增加。(A3)

我們的原則,縣市合併也是要求說,如果你有些業務要我們做…相對的錢你要給我,

所以有一些我們還是沒有,沒有接嘛,就是還有那些問題。(C3)

原台南縣市加起來,並沒有增加新的預算……再 40 幾個高中職再下來,你錢一定編 不出來的(台語)…預算一定編不出來的啊(B2)

除此之外,因為合併改制為直轄市後,諸多組織規模因制度而改變以因應直 轄市之需。縣轄市政府時期,其一級機關通常非獨立機關,改制為直轄市之後,

整個組織編制、人事職等將有所改變,如內部單位變獨立機關即需增加人事、主 計、政風等單位、機關首長的職等提高等。整體組織編制若是擴大、業務量提高,

所需人員相對需要增加,只是同樣要面臨到人事費上升、財政負擔加重的問題。

光這個職等升高了,還有我們本來是事務官改成政務官,這一年要多幾億的人事費 用,你知道嗎?(A1)

合併以後,我們就變成 28 個…一級機關…178 個二級機關…合併前來講的話,一級 機關差不多 16 個…二級機關差不多增加 66 個,…員額的部分…社會局、社工人員,

中央推一個政策來講,社工其實是每一年都在增加,然後還有說是學校的那個營養 師的部分,也是增加…警消人力什麼那些…也都一直在增加…。(A3)

老師跟行政人員,它的編制數,也可以看得出來縣市合併之後是往上拉的,尤其是 原縣的部份…它是增加很多人員編制。(C2)

為因應直轄市的編制規格,部分事務官變成政務官,一般行政人員的職等亦

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將調整,還有其他配合中央政策再增加員額的部分,三都編制擴大,相對的財政 負擔也增加非常多,而且部分單位還談到,雖然地方政府明知財政可能無法負擔,

但員額數又得配合中央的核定與政策,實在非常兩難。

次就整體財源討論之,縣市合併後,財政收支劃分法(以下簡稱財劃法)至 今仍遲遲未通過,三都依舊面臨財源不足的挑戰,有限的經費下如何分配也同樣 棘手。

那接這一項業務的話,當然經費也要提升給我,因為財劃法還沒有修正通過嘛,財 源沒有增加…。(A3)

三都皆提到,財劃法沒過,體制雖改為「直轄市」,市政府並無力承受直轄 市立高中職等相關業務,除了教育預算編列困難,教育預算本身已經佔了市總預 算的一定比例,且因市長重視教育方面或有教育預算向上增長的趨勢,若再不斷 增加此處預算,勢必更加排擠到其他部分的預算。

(2) 經費分配競合

經費分配有競合與排擠效應的問題,有限的經費下,若一處分配到較多的資 源便代表其他處分配到的資源較少。原縣區與原市區在建設與福利上皆有落差,

此時原縣市即面臨到經費分配競合的問題。

在資源分配上面,是把它比較多的資源是分配到台中縣的這個部分。(A1)

原縣跟原市的市民,對縣市合併之後他的所謂教育的補助或是各項福利措施,

他產生了競合的這種期待落差…。(C2)

原來高雄市很多基礎建設…大概也都作得…算比較差不多。那你合併後變成是 要作高雄縣,那縣幅員又那麼大,然後你現在整個補助比例就因為這個……對 你補助就減少了嘛,那減少相對市的負擔就增加了。(C3)

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整體而言,原縣區的建設較原市區不足,故合併後的「臺中市」會將較多的 資源分配到原縣區的部分;「高雄市」亦談到教育補助與福利上原縣區在合併後 可能感到有提升,高雄市區部分則可能沒有改變,若整體高雄市織財源未增加,

當建設原縣區的經費增加,同時代表著原市區分配到的經費有所減少。地方政府 需要投資地方與建設地方需要的預算,只得在非常有限的經費下努力分配。

(3) 債務問題

另一方面,「舉債」是地方政府最常使用的財政策略之一,地方政府的財務 狀況普遍都呈現負債,而觀察三都合併改制的經驗反應出更多意料之外的壓力。

臺中市是直轄市一合併的話,就承接到 600 多億的負債,這個也算是說蠻大的 壓力。(A3)

縣市合併之後,真的整個財政是一直往下跌…現在議會裡面對於整個市府就所 謂負債,這個議題非常的關注,所以不讓我們再借貸…所以變成現在有一點點 財政阻力…就變成要去調整內部的預算…。(C2)

原高雄縣,其實他財務狀況也不好…原高雄縣的時候有,還有在補助那一塊,

本來對這原來的縣轄、省轄市這一些,他本來的補助就很高,但是現在可能直 轄市,以後都要用同樣的直轄市的標準….現在增加負擔,所以其實我們合併以 後,這幾年…真的是很辛苦。(C3)

臺中市方面表示他們有在嚴格控管負債,近年有遞減的趨勢;

合併當下的話,99 年 12 月 25 號,我們其實負債的話是 670 億,到 102 年底的 話是 520 億,那我們到六月底的話是 474 億,所以我們的負債其實真的是…嚴 格的控管中,而且是逐年的遞減…。(A3)

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高雄市方面則覺得債務的問題很令人頭疼,高雄負債問題備受關注,議會亦 監督高雄市政府不能再對外借錢,縣市合併後的高雄市財政狀況很辛苦,高雄原 縣區少了中央原先對「縣」的補助,合併之後高雄縣也將債務同時帶進新的「高 雄市」,財源不足加上舉債受限,高雄市的財政運作只能在現有經費內調整分配。

2. 人力資源管理

次論人力資源管理的部分,組織重組最大的挑戰便是人事問題。組織成員能 否接受組織變革與重組?能否接受重組後所引發的一連串變動等問題是組織重 組最大的挑戰。本研究的個案亦遇到人事方面的挑戰,主要包含離職以及人力資 源分布不均的挑戰。

(1) 離職潮

離職是人力資源管理中最嚴峻的挑戰,因為組織若缺乏人力執行任務,則會 嚴重影響到組織功能的運作。然而,縣市合併過程中所產生的離職潮原因主要有 幾項:

A. 辦公位置改變

因為縣市府合併,原本兩個不同地點的組織合併一起後,為了行政效率與便 利,將組織成員併為一處工作產生許多員工反彈聲浪。

因為合併,有的人生活圈原來在新營,有的在永華這一邊,那改變他們的生活圈就 變成我們合併的時候,有一段基層的離職率很高啊。(B2)

B. 業務量增加

改制後,因為改為直轄市,政府的業務量遠比原本兩個省轄市業務量增加許 多,但因為受到中央規定員額所限導致人員流動頻繁。

中央政府員額給得不夠……人員的流動很大。(A2)

合併之後整個業務量真的是非常的重,所以我們教育局的這個人力、流失率呢非常的

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C. 職務調動

縣市合併後,由於許多職位僅有一位缺額,例如局處首長,各科科長等。因 此,合併後勢必有成員必須改任他職。然而,磨合與適應過程便成為一種考驗,

能夠適應的成員便能留下來為市府繼續提供服務,反之則很可能離開市府,進而 造成組織人力問題。

有的科長就下來當督學,有的、有的督學就上來當科長,就變成那個就有點、有點 更模糊,大家就再磨合一次…。(B2)

這些人的離開,就可以知道說,你工作的人員裡面,他會覺得,變化很大,他沒辦 法適應,原高雄市還沒有走,就高雄縣全部都走光了,呵。(C3)

組織人力折損是組織最大的損失,也是組織管理中最嚴峻課題。然而,因為 追求進步而進行的縣市合併改制,觸發了離職潮是往後縣市合併或其他組織重組 應該留意的問題。

(2) 偏鄉人力短缺

另一方面,臺南市是與高雄市談到人力流動,發現師資有往都會區調的特性,

造成偏遠地區的師資短缺情況,雖然不是縣市合併帶來的結果,卻是改制後政府 需要面對的挑戰。

師資的話,有時候你不是教育行政怎麼定喔?它會有一個供需的問題啊,你太偏的 話,老師不去啊。...所以其實偏遠的地方還是代理老師會比較多,代課可能比較少,

它請不到代課,代理是月薪嘛,代課是鐘點嘛,你在市區比較容易請到代課。(B2)

就師資不足,影響教學…偏遠地區,學校有些山區,那個交通基本上是不便,人口

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流失比較快,再加上少子女化,所以班級數量逐漸在減。(C2)

縣市合併成就了整個大都會區,而此大都會區亦存在市中心與邊陲地區之差 異,造成人力資源流動並進一步造成偏遠地區的人力資源短缺。就教育方面,原 本偏遠的縣轄鄉鎮師資因為合併後可以與市中心師資流動,造成邊陲地區總是師 資缺乏、代課老師也難請到,大家有機會的話皆希望往都市調,偏鄉地區基本上 仍交通不便、且人口流失快速。

3. 作業管理

再者,論及整體政府運作模式,縣市合併之組織改制亦面臨到運作模式的磨

再者,論及整體政府運作模式,縣市合併之組織改制亦面臨到運作模式的磨

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