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第四章 公務員兼勞工身份者之勞動條件
第一節 公務員兼勞工身份者之定義與討論
一、勞動基準法第八十四條立法沿革68
勞動基準法自民國七十三年公布實施，其中第八十四條創設 了「公務員兼勞工身份者」，資以規範公營事業內職員之勞動條 件。民國六十九年十二月底，內政部將勞基法草案呈報行政院時 並未包含第八十四條，因為此一條文內容所涉為人事管理問題，
不屬於勞動基準法範圍。後經人事行政局力爭，行政院院會決定 將八十四條條文列入勞基法69。
依行政院提請立法院審議勞動基準法草案之說明70，勞基法 八十四條立法之理由係：「公營事業人員具由有公務員及勞工雙 重身分。為維持公務員管理體系之完整，並兼顧勞工法令之適 用，規定有關此等人員之任（派）免、薪資、獎懲、退休撫卹及 保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定」。惟實 施六年後，勞基法第八十四條卻引發了立法院行使我國憲政史上 第二次的覆議權，相較於二十年後之今日，除退休一項以行政命 令方式比照依勞基法規定支給外，該次覆議案所呈現的問題，亦 多年未決。
68 以下參詳立法院公報第 79 卷第 82 期院會紀錄頁 3、18-39，及第 84 期院會紀錄頁 5、249-271。
69 見立法院公報第 79 卷第 84 期院會紀錄頁 263。
70 見行政院中華民國 71 年 3 月 6 日臺 71 內字第 3491 號函。
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民國 73 年勞基法公布實施後，有關退休一項，初期因公營 事業職員(公務員兼具勞工身分者)與工員分別適用公務員法令 與勞基法，而造成高職位者之退休金較低職位者少之現象。為解 決此問題，79 年 7 月 17 日立法委員謝深山利用議事技巧，向立 法院院會提出勞基法第八十四條修正案，隨即三讀通過，修正內 容係：將各種勞動條件均列為可擇優適用公務員法律或勞動基準 法。惟該修正案旋即由行政院以窒礙難行為由，依憲法第五十七 條第三款之規定，移請立法院覆議71，。立法院行使憲政史上的 第二次覆議權，該案經表決後，雖終以「未達憲法第五十七條第 三款所定三分之二之人數，原決議不予維持」作結，惟促使行政 院於 79 年 9 月 13 日函令72適用勞基法之公營事業單位，其所屬 公務員兼勞工身分者之退休、資遣、撫卹給與，均照勞基法之規 定支給。
二、公務員兼勞工身份者之定義
勞動基準法第 84 條中，對公務員兼勞工身份者，以特殊勞 工身分之意涵，作出勞動條件之規範，勞動基準法施行細則第 50 條則進一步對公務員兼勞工身份者，作出如下定義：「本法第 八十四條所稱公務員兼具勞工身分者，係指依各項公務員人事法
71 移請覆議之理由詳見行政院中華民國 79 年 10 月 02 日臺 79 勞字第 28326 號函。
72 見行政院中華民國 79 年 9 月 17 日臺 79 人政肆字第 38807 號函。
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0910062852 號。76見行政院勞工委員會民國 86 年 06 月 17 日(86)台勞動二字第 024097 號、行政院勞工委員會民國
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而前述施行細則的定義中，所稱「依各項公務員人事法令」
云云，自非僅限於公務人員任用法規定之公務員，其依公務人員 人事法律及命令所任用、派用、聘用、遴用而於勞動基準法第 3 條所定各事業79從事工作獲致薪資之人員亦屬之。勞動基準法第 3 條固規定：「本法於左列各業適用之……」，是凡適用該法之行 業，固有該法之適用，惟該法第 84 條前段又規定：「公務員兼具 勞工身份者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫恤及保 險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。」自此，
公務員兼具勞工身份者，不僅在是「公務員」或「勞工」的認定 上顯得複雜，更甚者，其勞動條件在「勞動基準法」或「公務員 法令」之適用上，並有隱晦不明，莫衷一是之情事。
三、公務員兼勞工身份者之身份討論
而公務員兼勞工身份者其勞動基本權的探討，首先應釐清 的問題是，如視其為公務員，則公務員是否受憲法上勞動基本權 的保障？而歸結此問題的討論，亦即進行著「公務員是否為勞工 之一種」之論述，倘若得出「公務員為勞工之一種」之結論，肯 定公務員為勞工之一種，即承認公務員之勞工性質，承認其勞動 基本權。則基於公法契約之公務員，其權利的行使應有著某程度
79 按勞動基準法第 3 條規定，略以：「本法於左列各業適用之：一、農、林、漁、牧業。
二、礦業及土石採取業。三、製造業。四、營造業。五、水電、煤氣業。六、運輸、倉儲及通信 業。七、大眾傳播業。八、其他經中央主管機關指定之事業。」
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的約制。以下即針對前述問題，就公務員之勞動性格及公務員勞 動權的特性，分述如下80。
（一）就公務員的勞動性格而言
公務員是否為勞工之一種，勞動法學者與行政法學 者，分持肯定與否定之歧見。
行政法學者認為：公務員之任用係公法行為性質，與一般 勞動關係之私法契約不同；又公務員身份特殊，有異於一般勞工 者。其乃為全國國民或地方自治團體住民而服務，與國家或地方 自治團體間成立特別權力關係；且公務員具有「公共性格」，與 一般私企業勞動者不同，為了「公共福祉」，限制公務員的勞動 基本權並不違憲；再者，近代國家憲法所定基本人權，乃是用以 保障國民對國家之權利，公務員乃國家之機關，若承認公務員是 屬勞工而享有勞動基本權，則將使國家不能成立。又近代勞動者 保護，乃針對私人經營之企業中勞動者，使之能與雇主對等交 涉，公平分配利潤。惟公務員乃是為社會服務，國家並非為追求 利潤而存在，勞資關係與公務員對國家之關係，全然不同。綜上 述理由，行政法學者認為，公務員並非一般勞工，故公務員並無 一般勞工所享有之勞動基本權。
80整理自：黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 157-160。
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勞動學者認為：依公務人員任用行為之性質，並非國家之 單獨行為，而屬契約性質；復因，公務員須提供勞力換得俸給以 供養生活的基本性格，與勞動階級之一般勞並無不同；再者，現 行憲法強調國民主權的民主主義及基本人權的尊重，如否認公務 員和雇主（行政主體）間有對立之勞資關係存在，是對公務員享 有國民基本權之剝奪；最後，公共性格並非公務員獨有，所有從 事公共性質之勞務，均與一般民生有重大關聯，故公共性格並非 公務員之必然條件，不足以具公共性格而認定公務員身份。綜上 述理由，勞動學者普遍認為公務員為勞工之一種，易言之，肯定 公務員即為勞工。
（二）就公務員勞動權的特性而言
由前述對公務員的勞動性格的討論，如從公務員個人之權 利為出發點思考，則肯定公務員即為勞工。然而，勞動者基於生 存權、工作權的基礎所主張之勞動權，在於與雇主形成協約，以 決定其勞動條件，但公務員勞動條件的決定，卻非如勞工一般，
由勞資雙方協約自治而成。公務員勞動條件的形成，是基於立法 優位主義，藉由議會對國家預算的審定，以形成公務員之薪俸等 勞動條件。若允許公務員組織工會，則在前述勞動條件的形成 上，工會即喪失其存在之目的，顯露公務員勞動基本權目的上之
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矛盾。又倘若公務員工會與政府間之協約自治，凌駕於議會之 上，則將導致國家組織之根本結構動搖之嚴重後果。
為鞏固國家與公務員之命令服從關係，世界各國公務員組 織之工會，通常以成立協會之方式為之，行使一定團結權，以維 持其利益。然而，與一般勞動者之團結權行使，乃為達締結團體 協約之結果不同。基本上，在團結權方面，公務員與勞工所能行 使之權利基本上仍頗相近，但在團體交涉權上，則已受到相當的 限制。至於爭議權，則基本上不得行使。
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第二節 公務員兼勞工身份者之產生
公務員兼勞工身份者的大本營即公營事業單位，而公營事業中 其組織成員可概分為 2 類，即職員與工員，而其中職員之身份性質即 為所謂公務員兼勞工身份者，職員之來源約略有 3 類：一類為稱係指 主計、人事、政風人員（有稱純公務員）；二類依人事行政局規定實 施考試用人計畫81，經向行政院人事行政局申請分發考試及格人員所 進用人員，這類人員經公務人員考試及格人員，可於公營事業間轉任 流用，亦可於公營事業與行政機關間轉任流用；第三類則為其他公營 事業或行政機關間轉任流用而來。
考試用人計畫曾為公營事業進用人員之最主要管道，經此管道 進用之人員，必先經過國家公務人員考試及格後，依用人計畫分發任 用，而成為公營事業職員之一員。亦即其「公務員兼勞工身份者」之 身份養成，是先經國家公務人員考試及格後，取得國家公務人員身份 資格後，經用人計畫分發至公營事業單位任用，而成為「於勞動基準 法第 3 條所定各事業從事工作獲致薪資之人員」而兼具勞工身份，此 過程即為「公務員兼勞工身份者」其特殊身份之所由生。
而此單位惟此類考試用人計畫規定，業經行政院人事行政局於 94 年 3 月 1 日邀集相關主管機關及公營事業機構開會研商，擴大鬆
81 見民國 63 年 1 月 30 日台（63）院人政貳字第 02671 號函，及同年 11 月 11 日台（63）人政貳 字第 24772 號函規定。
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綁公營事業機構之人事法規，自此各公營事業機構缺額須進用人員，
除主計、人事、政風人員外，其餘人員依下列方式辦理82：一、不列 入考試用人計畫（即可進用不具考試及格資格人員）之機構：臺灣銀
除主計、人事、政風人員外，其餘人員依下列方式辦理82：一、不列 入考試用人計畫（即可進用不具考試及格資格人員）之機構：臺灣銀