公務員兼勞工身份者勞動條件之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所. 碩士學位論文. 指導教授：王惠玲博士治. 立. 政. 大. ‧ 國. 學 ‧. 公務員兼勞工身份者勞動條件之探討. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C 研究生：陳明忠 hengchi U. 中華民國九十八年七月.

(2) 謝辭當然，最感謝的人是王惠玲老師，每次都懷著愧疚的心敲老師的門，而王老師總笑盈盈地應門，王老師對我這老學生的禮遇，是完成本論文的最大動力。黃越欽老師辭世不久，我讀的第一本有關勞動法的書便是黃老師的勞動法新論，但之後國內其他勞動法學者的書我便讀不下去了，我陸續也旁聽了黃老師生前在大學部開的勞動法及法學方法論二門課。. 政治大懷念之餘，我感觸頗深，這些年來，政大學生似乎錯過了一位勞動法立. ‧ 國. 學. 學上非常重要的學者。謹在此向黃老師致上誠摯的敬意。. ‧. 我果然是班上最後畢業的，就學期間花了 2 年考了勞安管理師、. sit. y. Nat. 勞衛管理師、工業安全技師，原想一魚兩吃，然而最後論文題目卻跟. al. er. io. 勞工安全衛生無關，年紀愈大卻愈管不動自己，這似乎是挺悲哀的事。. n. iv n C 個人覺得本所最大的貢獻，除了每年的勞動人權報告及勞動學報 hengchi U. 外，大量培育了我國勞工行政的公務人員。但後者也伴隨著本所人才培育的失衡現象，一如所培訓的選手鍾情場務工作而不願下場比賽，形成了水準提昇的最大障礙，辜負了本所優良的師資條件。上課讀書其實是件蠻愉快的事，尤其對於沒有宗教信仰的我，在無聊的公務生涯中，讓心靈有所慰藉，感謝每位共同上課讀書的老師與同學。.

(3) 摘要臺灣公營事業的人力資源結構，有著政治上、經濟上及社會上的特殊意義，而與一般政府行政機構不同，更迥異於一般民營企業。而民國 73 年勞基法施行，更創設了公營事業獨有之「公務員兼勞工身份者」特殊身份，而勞基法第 84 條不僅正式刻劃了公務員與勞工區隔，標示了公務員優於勞工的地位。更甚者，以物質條件為代價，擴張公務員身分，強化了國家特別權力關係以加強其約制。. 政治大公營事業民營化宣示著對公營型態的揚棄，而當公營型態的必要立. ‧ 國. 學. 性不復存在，國家原為加強對公營事業組織成員之約制，而以物質條. ‧. 件為代價所創設之「公務員兼勞工身份者」，正面臨著存廢必要之辯. sit. y. Nat. 證，縱使部分公營事業仍負有階段任務，而仍以維持公營為宜，亦面. er. io. 臨著迫切的人力轉型。. al. n. iv n C 當公營事業因應「發揮市場機能、提升事業經營效率」之訴求， hengchi U. 揚棄公營而朝向民營的進程；「公務員兼勞工身份者」逐漸鬆綁「經國家公務員考試及格」等積極公務員資格。時空更迭，勞基法第 84 條業已完成其時代任務。惟基於勞基法非以身分而係依行業別為適用對象，不分公營或民營均應一體適用，同享權利共盡義務；現行行政命令形式之勞動條件規範，有違憲法第 108 條人民權利應予立法規範之規定；公營事業內職員與工員，因身分區隔而異其權利與義務，與 I.

(4) 憲法第 7 條平等權規定相悖。職是之故，本文主張應將勞動基準法第 84 條廢止，「公務員兼勞工身份者」回歸「勞工」本質，勞動條件自應適用勞基法規定。惟或因公營事業肩負政策任務，或因人事費用宥於國家財政預算，或因命令與服從之特殊關係，如有特殊必要，則可因人、因事、因時、因地制宜，而另以法律規範。「公務員兼勞工身份者」與國家之特別權利關係，則藉由對其勞動三權之局部限制，調和權利與義務，建立其命令服從關係，期使公營事業能以靈活穩健的. 立. 步伐邁向未來。. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(5) 公務員兼勞工身份者勞動條件之探討. 第一節. 研究動機與目的--------------------------------１. 第二節. 研究方法與限制--------------------------------３. 第三節. 研究架構與章節--------------------------------５. 我國公營事業----------------------------------------------７公營事業的定義政治--------------------------------８. 第一節. 大立臺灣公營事業的沿革與現況--------------１０. 第二節. ‧ 國. 學. 公營事業的角色功能------------------------１７. 第三節. ‧. 勞工定義------------------------------------------２０. io. 第一節. y. 勞工與公務員之勞動條件--------------------------２０. Nat. 第三章. sit. 第二章. 緒論------------------------------------------------１. er. 第一章. al. n. iv n C 第二節勞工之勞動條件 h e n g c h-------------------------------２４ i U 第三節. 公務員定義與範圍---------------------------４７. 第四節. 公務員的勞動條件----------------------------５０. 第五節小結--------------------------------------------------６３. 第四章. 公務員兼勞工身份者之勞動條件--------------６５第一節. 公務員兼勞工身份者之定義與討論----６５. III.

(6) 第三節. 公務員兼勞工身份者之勞動條件法令-------７５. 第四節. 小結------------------------------------------------８８. 實證研究—以臺北自來水事業處為例-----９３第一節. 背景-----------------------------------------------９３. 第二節. 勞動條件之差異與一致------------------１０３. 第三節. 政 -----------------------------------１２１問題與討論大. 治. 立. 結論----------------------------------------------------------１３２. 學. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 第六章. 公務員兼勞工身份者之產生--------------７２. ‧ 國. 第五章. 第二節. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(7) 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 在多數工業國家中，公營事業的出現，甚少是國家有意識規劃之下的產物，然我國公營事業不論在數量或規模上，均頗為可觀，並有著政治上、經濟上及社會上的特殊意義。近些年在朝野共同在追求效率的原則，與意識型態的促使下，政府規劃並著手執行了一系列的民. 政治大. 營化政策。然而，民營化政策的意義非僅是公營事業所有權的易手或. 立. 是員工的大量資遣；公有財產的移轉並不只是一個法律上的手續或是. ‧ 國. 學. 財產的出售，還牽涉到許多經濟和社會結構的問題，包括經濟秩序的. ‧. Nat. er. io. sit. 產安全維護機制的喪失及貧富差距的擴大等等1。. y. 重整、勞動條件的下降、勞雇權力不平等關係的深化、民眾生命和財. n. a 更進者，公營事業內所謂的「職員」，有著臺灣特有的「公務員 iv. l C hengchi Un 兼具勞工者」之特殊身份。「公務員兼具勞工身份者」堪稱是臺灣特. 產，是特殊情境下所創設的特殊身份，其身份既是公務員又是勞工，然而其到底是公務員還是勞工？在公務員體系內，他是走出公務機關的公僕，有著較為優渥的薪資俸給，令人欽羡的年終獎金；然而，相對一般勞工而言，其為較為高階的管理階層，不僅與他們同享勞動法令所賦予的權利與保障，且多了一層公務員身分上保障，不禁欽羡地 1. 張晉芬，台灣公營事業民營化，民國 90 年初，中央研究院社會學研究所，序言。 1.

(8) 贊歎其為貴族勞工。值此全球金融風暴，經濟蕭條時代，穩定的工作環境與優渥的薪資，更是相對就業安全較高的一群工作者。本文擬探討，究竟公務員兼勞工身份者相較於一般勞工有著怎麼樣的優勢？端詳公務員兼勞工身份者的本體，究竟應是公務員還是勞工？根據法理，公務員與勞工分屬兩個不同的範疇，勞工係基於私法契約而成立之勞動關係當事人，公務員則基於公法契約。公務員在特別權利義務的限制下，是否仍應享有憲法保障的勞動基本權？更進. 基本權之保障，是否真有實益可言？. 學. ‧ 國. 政治大者，在我國如此典型國家統合主義作法下，讓公務員享有憲法勞動者立 ‧. 本文試著藉由勞動條件的探討，審視公營事業單位內，所謂純勞. sit. y. Nat. 工、純公務員與公務員兼勞工身份者，其勞動性格的內涵、勞動權的. er. io. 特性，其勞動條件在法令上的各別適用，及在實務操作上勞動條件的. al. n. iv n C 一致與差異，並進一步探討此一致與差異之合理性，最後試圖理出公 hengchi U 務員兼勞工身份者的身份屬性，回歸其應有的身分定位。. 2.

(9) 第二節. 研究方法與限制. 一、文獻探討本文以文獻探討方式，藉由與研究問題相關文獻與法規資料的蒐集、整理與分析，期能歸納出研究問題之全貌，條理研究問題之脈絡，終以建構系統性知識為目的。以我國臺灣地區公營事業為對象，探討公營事業中「公務員兼勞工身份者」之勞動條件。因此，文獻探討方式以公營事業、. 政治大公務員及勞工為究範圍，廣泛蒐集相關書報、期刊論文、學位論立. ‧ 國. 學. 文、研討會等等國內文獻為主，並以公務員與勞工兩種不同身份. ‧. 所涉法令為主要探討內容，並由此出發，探索「公務員兼勞工身. io. sit. y. Nat. 份者」的生成，此特殊身份其勞動條件的法律規範、與此特殊身. er. 份其勞動條對所處公營事業的影響，及進一步瞭解此特殊對公營. n. al. ni Ch U 事業外之勞工及公務員的意義。 engchi. v. 二、實證研究本文並以所建構的系統性知識作實證探討，以臺北市政府所屬臺北自來水事業處（市營事業單位）作為實證對象，檢視「公務員兼具勞工身份者」之勞動條件水準，並與法規内容作翔實比對，求證公務員勞動條件優於勞工之一般性假設；同時進一步檢視同一單位內之其他不同身份，如勞工、公務員之各別勞動條 3.

(10) 件，並探究「公務員」、「勞工」及「公務員兼具勞工身份者」間，其勞動條件之一致性與差異性，試著藉由對局部的瞭解以達對全盤掌握的目的，最終作公務員兼具勞工身份者身份及勞動條件之合理性探討。三、研究限制本研究係針對勞動基準法第 84 條所謂「公務員兼具勞工身份者」其勞動條件的探討，具該身份者，約莫直指為臺灣公營事. 政治大業之職員。因此研究對象僅限於國內公營事業，又本文主要採文立. ‧ 國. 學. 獻探討方式，與研究對象相關文獻與法規資料的蒐集、整理與分. ‧. 析，亦以國內為主，此為本研究之限制；本文第五章擬藉由對公. sit. y. Nat. 臺北自來水事業處勞動條件之探討，進行前述文獻探討之實證研. er. io. 究，臺北自來水事業處僅為臺灣眾多公營事業之一，惟冀由對局. n. al. ni Ch 部之瞭解，以收掌握通盤之功。 U engchi. 4. v.

(11) 第三節. 研究架構與章節. 本研究共計六章，分別為：第一章緒論、第二章臺灣公營事業、第三章勞工與公務員之勞動條件、第四章公務員兼勞工身份者之勞動條件、第五章實證研究—以臺北自來水事業處為例、第六章結論。首章，依一般體例，略述研究動機與目的、研究方法與限制及研究章節與架構。. 政治大. 繼而，次章概述臺灣公營事業，公營事業的法規性定義；介紹公. 立. 營事業之發展沿革，概分為延續大陸時期的公有體制、接收日本殖民. ‧ 國. 學. 政府財產、及政策性的新建創設等 3 類；在公營事業的政治工具角. ‧. 色，公營事業鞏固了政權的經濟基礎，協助國家執行福利政策；在公. y. Nat. er. io. sit. 營事業的經濟工具角色，發揮了促進國內資本形成、調控經濟和挹注國庫收入等正面的功能；公營事業的民營化，則達成調整政府角色、 a. n. iv l C n hengchi U 發揮市場機能、開放產業競爭及提升資源有效利用之目的。試圖藉由. 對公務員兼勞工身份者賴以為寄之公營事業的耙梳，期對公務員兼具勞工身份者之創設，有著本質上的認知。再者，第三章先對勞工作定義性地釐清，並闡述勞動基準法對勞動條件的規範內涵；繼而對公務員身份作定義性的釐清，並探討公務員的勞動性格，並在特別權力義務關係限制下，就勞動基準法之主要勞動條件項目，探討公務員的待遇。 5.

(12) 承上，第四章以「公務員兼具勞工身份者」為核心，依前章公務員身份與勞工身份之勞動條件，作法規範內涵比較之結果，就勞動條件項目分別適用勞動法令或公務員法令之不同，拼湊出「公務員兼具勞工身份者」其勞動條件之完整樣貌。歸結，第五章以臺北市政府所屬臺北自來水事業處（市營事業單位）作為實證對象，從組織結構、組成人員到人事管理制度的探討，著重於公務員兼具勞工身份者，因身份不同而形成勞動條件的差異。. 政治大最後，第六章作出本文的研究結論。立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i Un. v.

(13) 第二章我國公營事業經過 40 多年的擴充，公營事業在臺灣已成為一重要的經濟部門，其涉入台灣經濟的深度與廣度，實屬罕見，其產業處於壟斷的地位有之，處於競爭性的市場亦不少，實不容忽視，對於整體經濟和國庫的收入，都有著絕對的重要性。除了是個有著絕對重要性的經濟部門外，臺灣公營事業龐大的組織，也使其成為僅次於公共行政體系之外的最大雇主。過去，公營事. 政治大業不乏被貼著經營效率不彰、人事弊端與利益輸送等等標籤，持續地立. ‧ 國. 學. 受到輿論、學者和在野黨的批評，而政黨輪替後，報載公營事業貪污. ‧. 的新聞時有所聞；至此，公營事業存在的價值，早已超越經濟層面，. sit. y. Nat. 而同時具有社會和政治意義。. er. io. 公營事業是公務員兼勞工身份者的母體，脫離了公營單位，公務. al. n. iv n C 員兼勞工身份者便回歸為公務員。脫離了公營單位，甚至離開了公務 hengchi U 機關，公務員兼勞工身份者便回歸為勞工。謹藉由對公營事業的耙梳，期能對公務員兼勞工身份者有著本質上的認知。. 7.

(14) 第一節. 公營事業的定義. 有關公營事業的創設法源，可溯及我國憲法，依我國憲法第 144 條規定：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」。據此，開展公營事業的相關法律規範。在法規上，直接對公營事業有所定義者，可見諸公營事業移轉民. 政治大. 營條例、國營事業管理法與審計法。依公營事業移轉民營條例第 3 條. 立. 規定：「本條例所稱公營事業，指下列各款之事業：一、各級政府獨. ‧ 國. 學. 資或合營者。二、政府與人民合資經營，且政府資本超過百分之五十. ‧. 者。三、政府與前二款公營事業或前二款公營事業投資於其他事業，. y. Nat. er. io. sit. 其投資之資本合計超過該投資事業資本百分之五十者。」；又依國營事業管理法第 3 條規定： a 「本法所稱國營事業如下：一、政府獨資經. n. iv l C n hengchi U 營者。二、依事業組織特別法之規定，由政府與人民合資經營者。三、依公司法之規定，由政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者。」；再依審計法第 47 條規定：「應經審計機關審核之公有營業及事業機關如左：一、政府獨資經營者。二、政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者。三、由前二款公有營業及事業機關轉投資於其他事業，其轉投資之資本額超過該事業資本百分之五十者。」。就上述法規文義之內涵，所謂公營事業者，可就該事業整體的所 8.

(15) 有權與控制權作為判定的標準。即凡事業之股權為政府所有，或由政府投資經營，其股權超過 50%者。且由於持股超過 50%，所以其內部之管理權或決策權也同時為政府所控制。因此我們發現，所謂的公營事業，不僅是政府對所有權的確保（股權為政府所有），同時也隱含著政府對事業單位管理權及決策權的控制2。而所謂政府，在「公營事業移轉民營條例施行細則」中指出，政府包括中央政府、直轄市政府及縣市政府，而各公營事業之主管機關，即為各中央目的事業主管機關、地方政府等。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 2. Ch. engchi. i Un. v. 張玉山、王家龍，民營化員工權益補償與優惠認股方案，民國 86 年，台灣經濟金融月刊，頁 26。 9.

(16) 第二節. 臺灣公營事業的沿革與現況. 一、公營事業的發展沿革有關公營事業之概念，應係源自社會主義，在我國最早源自國父之主張：「不能委之個人及有獨佔性質者，應由國家經營之」，落實在憲法上之規定，則為憲法第一四四條前段：「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則」，以藉此「節制私人. 政治大. 資本、發達國家資本」。然臺灣公營事業之創設緣由，非僅一端，. 立. （一）延續大陸時期的公有體制. 學. ‧ 國. 約可分為下述三類3：. ‧. Nat. y. 國民政府以三民主義中「節制私人資本發達國家資本」. er. io. sit. 為依據，強化公有政策的理論基礎及正當性；包括國防需要、原獨佔性事業等，例如：交通銀行、農民銀行、中華工 a. n. iv l C n hengchi U 程顧問公司，中央信託局及中國產物保險公司等等。（二）接收日本殖民政府財產. 這類事業始於 1945 年，由陳儀所主持的行政長官公署來臺接受日人的產業。這些事業遍及公用、製造、運輸和金融保險，後來不斷地持續擴充，成為公營事業的骨幹。包括臺灣糖業公司、公賣局、財政部委託前臺灣省政府監管的三. 3. 整理自：張晉芬，台灣公營事業民營化，民國 90 年初，中央研究院社會學研究所，頁 50。 10.

(17) 家商業銀行等。（三）政策性的新建創設這類多為配合國家政策而設，例如：航運方面的陽明海運；當時民間無意介入之鋼鐵業及造船業；為了掌握中間原料的中國石油化學公司；民生公用之自來水事業及電力事業。儘管配合政策而設的理由不一而足，但當任務完成或民間有能力介入時，國家便應放手民營。二、公營事業的現況. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （一）民營化. ‧. 我國公營事業民營化的歷史源於 1953 年，政府為了實. sit. y. Nat. 行「耕者有其田」，於是以四大公司（即台灣農林、台灣水. al. er. io. 泥、台灣工礦及台灣紙業）的股權來換取民間土地，形式上. n. iv n C 是民營化，但是精神上只是為了配合土地改革，而不是為了 hengchi U. 提升國營企業的效率。1962 年臺灣股市成立，1964 年股市大跌，結果政府為了保障民間股東，於是又買回原先釋股，同樣地，這個重新國有化的過程也與民營化的績效無關，純粹只是為了穩定社會4。自 70 年代後，整體政治經濟結構的變遷、國民財富的. 4. 美 Dr.E.S.Savas 著，黃煜文編輯翻譯，民營化歷程，民 94，五觀藝術管理，頁 7 審訂序。 11.

(18) 累積及政治參與度的提昇，使民營化政策成為自由化及民主化的一環。該時期，自由經濟理念風行先進國家，如英、法與德等國已有公營事業民營化成功的案例，再加上公營事業已存在法規體系繁雜、決策程序冗長、經營績效不彰等缺點，為解決上述問題，及順應國際間公營事業民營化潮流，我國於民國 78 年 7 月成立「行政院公營事業民營化推動專案小組」，由經建會主委擔任召集人，並於 8 月中旬，提出. 政治大第一批被列為「立即辦理」民營化之 19 家公營事業名單，立. ‧ 國. 學. 此為國內推動民營化政策的正式開端5。. ‧. 從 83 年起，民營化政策開始在壓力下加速執行，民國. sit. y. Nat. 84 年成立「經濟部所屬事業民營化諮詢委員會」。此時，民. al. er. io. 營化政策為：調整政府角色，發揮市場機能；開放產業競爭，. n. iv n C 提升資源有效利用。而 85 年的國家發展會議更達成「五年 hen gchi U. 內完成民營化」等多項加速民營化之共同意見。政府執行民營化的相關單位，便以國發會共識為主，訂出 47 家事業民營化時間表，更加積極推動民營化政策。自此經過十多年來的相關法規研修與制定，及公股資產出售作業，截至目前為止，已完成中國產物保險公司等 30 多家事業，以及唐榮公. 5. 行政院研究發展考核委員會編印，如何加強公營企業的公司治理，民 94，頁 15。 12.

(19) 司運輸處、鋼鐵廠、公路車輛事業部及軌道車輛事業部之宜移轉民營，出售公股及資產所得已逾新台幣 4000 億元，另楠梓工廠等 16 家事業結束營業6。然而在已民營化企業的移轉過程中，及未民營化企業之重要管理議題上，具有公務員身份者，是個必須特別處理的人事難題。因為，本身未具有公務員身份之公營事業員工，依勞基法或相關實施要點辦理年資結算後，即可隨同移轉；. 政治大然而，如隨同移轉員工為具有公務員身份者，依公務人員保立. ‧ 國. 學. 障法第 9 條規定：「公務人員之身分應予保障，非依法律不. ‧. 得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同」。亦即該等員工. sit. y. Nat. 其所具公務員身份，非依法律不得剝奪，單位無權變更其權. al. er. io. 益。因此，滋生人事管理上的難題。作法上，或以暫時凍結. n. iv n C 其公務員身份方式，並且在凍結前先補償其產生之損失，民 hengchi U. 營化後則比照民營單位薪資待遇辦理。或一如中中華電信之採人事雙軌制度，即公務人員與一般聘僱人員，二套人事制度並存。公務人員相關保障如待遇、退休及升遷等，仍比照公務人員相關規定辦理，新進人員則採聘僱制度7。（二）現況 6 7. 前註，頁 16 行政院經濟部，國營事業採公有民營之可行性與配套措施，民 96，摘要頁 4 13.

(20) 謹將公營事業現況以列表方式概述如下，各公營事業並依企業性質分類為：1 .金融機構 2. 交通運輸 3. 工業生產 4. 能源資源 5 .工程營造 6 .通訊傳播等六類，表末並列出「已經民營化的公營事業」及「已結束營業的公營事業」。表內公營事業為中央政府、地方政府成立，以及由各級政府機關擁有其全部或多數股份的企業，或由政府機關投資成立的財團法人機構。雖然有部分企業已經不符合「狹義的. 政治大公營事業」定義（政府持股超過 50%），但政府仍為最大股立. ‧ 國. 學. 東者（即「廣義的公營事業」）也包括在範圍內，但所屬員. ‧. 工不具本文所論及之「公務員兼勞工身分者」之特殊身分。. sit. n. al. er. io. 1 金融機構. y. Nat. 下表括號內所標示者，為其主管機關或大股東。. Ch. i Un. v. 1.1 綜合性服務機構. 中華郵政（交通部）. 台灣金融控股（財政. 1.2 商業銀行. 臺灣銀行（財政部）. 台灣土地銀行（財政. 第一金融控股（財政. 部）. 部）. 台灣中小企業銀行. 合作金庫銀行（財政. 高雄銀行（高雄市政. （財政部）. 部）. 府）. 華南金融控股（財政. 兆豐金融控股（財政. 部）. 部）. 1.3 專業性銀行. e n 部） gchi. 輸出入銀行（財政部）全國農業金庫（農委會）. 1.4 其他機構. 台灣證券交易所（財. 證券櫃檯買賣中心. 台灣期貨交易所（財. 政部）. （財政部）. 政部）. 中央再保險公司（財. 中央存款保險公司. 政部）. （財政部） 14.

(21) 2 交通運輸 2.1 軌道交通. 台灣鐵路管理局（交. 台北大眾捷運股份有. 通部）. 限公司（台北市政府）. 大都會客運（原台北. 基隆市公共汽車管理. 臺灣汽車客運公司. 市公共汽車管理處）. 處（基隆市政府）. （業務已民營化並移. 2.2 公路客運. （台北市政府）. 轉至國光客運，僅因清算原公營時期財產而暫時保留）（交通部）. 澎湖縣公共車船管理. 高雄市公共汽車管理. 嘉義縣公共汽車管理. 處（澎湖縣政府）. 處（高雄市政府）. 處（嘉義縣政府）. 金門縣公共車船管理. 連江縣公共車船管理. 治政處（連江縣政府）大高雄市輪船股份有限桃園航勤（交通部）立公司（高雄市政府）處（金門縣政府）. 悠遊卡股份有限公司（前台北智慧卡票證股份有限公司）（台北市政府）. 部）. 司（財政部）. 台鹽實業公司（經濟. 台灣糖業公司（經濟. 部）. 部）. 台灣國際造船公司. 唐榮鐵工廠（經濟部）耀華玻璃（經濟部）. n. （經濟部）. Ch. 部）. y. 漢翔航空工業（經濟部）. er. io. al. 中國鋼鐵公司（經濟. ‧. 關貿網路股份有限公. Nat. 台灣菸酒公司（財政. sit. 3 工業生產. 陽明海運（交通部）. 學. 2.4 票證服務. ‧ 國. 2.3 海空交通. 馬祖酒廠實業股份有. i Un. v. 金門酒廠實業股份有. engchi. 限公司（連江縣政府）限公司（金門縣政府）. 4 能源資源. 5 工程營造. 臺灣自來水公司（經. 臺北自來水事業處. 苗能實業公司（苗栗. 濟部）. （台北市政府）. 縣政府）. 台灣中油公司（經濟. 台灣電力公司（經濟. 部）. 部）. 榮民工程公司（退輔. 中華顧問工程司（交. 會）. 通部）. 中華電信（交通部）. 亞太電信（政府接管後最大股東為臺灣鐵路管. 6 通訊傳播 6.1 電信事業. 理局，但暫委由東元電機經營） 6.2 媒體事業中央廣播電台（行政. 漢聲廣播電台（國防 15. 教育廣播電台（教育.

(22) 院新聞局）. 部）. 部）. 警察廣播電台（內政. 中華電視公司（公共. 臺北廣播電台（台北. 部警政署）. 電視基金會）. 市政府）. 公共電視台（公共電. 原住民族電視台（行. 宏觀電視（僑委會、. 視基金會）. 政院原民會、公共電. 公共電視基金會）. 視基金會）客家電視台（行政院客委會、公共電視基金會）. 7 已經民營化的公營事業 7.1 1990 年代前. 台灣農林. 台灣工礦（已經結束. 台灣水泥. 營業）. 7.2 1990 年代後. 彰化商業銀行. 臺灣電視公司. 中華工程公司. 治政台灣土地開發（1999 大限公司（2001 年 10 年 1 月起民營化）立月 16 日起民營化，現臺灣中興紙業股份有. ‧ 國. 年 6 月 20 日起民營化）. 學. 更名為興中紙業）. 臺灣航業公司（1998. 台灣人壽. 中華紙漿股份有限公. 臺灣鐵路貨物搬運公. 司. 司. 中國石油化學工業開. 臺北銀行（2005 年 1. 發股份有限公司. 月 1 日起合併富邦商. 限公司（原台灣汽車. 業銀行，現為台北富. 客運公司運輸部門民. 8 已結束營業的公營事業. Ch. 限公司. y. 國光汽車客運股份有. sit. 邦商業銀行）. n. 臺灣新生報. 臺灣國際造船股份有. engchi U. er. io. al. 台灣肥料公司. ‧. Nat. 台灣產物保險. v ni. 營化）. 臺灣電影文化事業股. 高雄硫酸錏股份有限. 臺灣省農工企業股份. 份有限公司（2000 年. 公司（2003 年 3 月 7. 有限公司（2003 年 1. 3 月 10 日起解散）. 日起解散）. 月 16 日起解散）. 臺灣鐽震股份有限公. 臺灣機械股份有限公. 臺灣書店（2003 年 3. 司（2008 年 4 月 7 日. 司（2002 年 3 月 6 日. 月 7 日起解散）. 起解散）. 起解散，資產及員工併入中鋼機械）. 資料來源：經濟部國營事業委員會. 16.

(23) 第三節. 公營事業的角色功能. 一、政治工具角色公營事業的政治性功能，可溯及國民政府自大陸播遷來台之際，其藉由公營事業的建立，不僅鞏固了社會的經濟基礎，也強化了政治實力。藉由對於公用事業及上游工業的掌控，國民政府得以推動多項經、濟財政和金融政策，維持市場的穩定性，以及. 政治大. 降低外資的影響。持續的經濟成長促成政局的安定，以及國民黨. 立. 政府的合法性。. ‧ 國. 學. 公營事業的另一項政治功能，即國民黨利益的擴增及經營上. ‧. Nat. y. 的人事運用，黨營事業的壯大，一方面提供了國民黨政治菁英離. er. io. sit. 開官僚體系之後的去處，成為政黨籠絡酬庸的工具，另一方面在 8 選舉時，也可以支應黨籍候選人經費的需要。易言之，其成為籠 a. n. iv l C n hengchi U 絡政治精英與蓄積政黨財力的工具。再者，電價、水價及油價方面，其差別費率的實施，以及經營多項事業的退輔會的設立，均鞏固了特定族群對國民黨的支持基礎，協助國家執行福利政策。二、經濟工具角色. 公營事業，是國民政府來台初期鞏固社會安定的重要工具之一，然而重要的是，也發揮了促進國內資本形成、調控經濟和挹. 8. 張晉芬，台灣公營事業民營化，民國 90 年初，中央研究院社會學研究所，頁 55。 17.

(24) 注國庫收入等正面的功能。公營事業在臺灣經濟發展過程中，扮演了相當重要的角色，對於市場不確定的產業，及私人企業缺乏足夠財力從事之大型重工業，國家資本的介入，使得上游重工業基礎和公用事業得以建立，帶動中下游產業和廠商的生產活動，形成經濟結構中垂直分工的狀態9。據此，在各項經濟計畫或財政、金融和貿易等政策的指導下，開展了公營事業的生產功能，帶動了臺灣的經濟起飛。. 立. 三、民營化後的角色功能. 政治大. ‧ 國. 學. 全球經濟朝自由化、國際化發展，儼然成為世界性趨勢。復. ‧. 以國際經貿情勢瞬息萬變，區域經濟組織已逐漸成型，近年來在. sit. y. Nat. 大陸磁吸作用下，各國經濟及產業競爭愈演愈烈，我國於 91 年加. er. io. 入世界貿易組織（WTO），積極推動經貿自由化政策、區域經濟. al. n. iv n C 和作及自由貿易之簽署。因此，我國公營事業於走過上述政治性 hengchi U 工具角色及經濟性角色的時代性功能後，現階段藉由民營化之推動，有助於公營事業企業化達成下列目的10，以提升國家整體競爭力。（一）調整政府角色，發揮市場機能. 9. 張晉芬，台灣公營事業民營化，民國 90 年初，中央研究院社會學研究所，頁 51。. 10. 參經濟部國營事業委員會網站：經濟部所屬事業民營化專題報導，98 年 1 月更新，頁 8，網址： http://www.sec.gov.tw/CNCF/cncf0503.doc 18.

(25) 由於經濟環境之變遷，及自由化與國際化趨勢之形成，政府角色由過去主導經濟發展，調整為建構及維持公平競爭的環境，讓市場機能充分運作；在公營事業民營化過程中，政府部門之角色即在促進股權大眾化，鼓勵員工認股參與經營、運用民營化所得資金於公共建設、力求社會財富平均分配等，以兼顧經濟效率及公平目的。（二）開放產業競爭，提升資源有效利用. 政治大開放產業公平競爭，避免公、私法人壟斷，營造自由競立. ‧ 國. 學. 爭之市場環境；民間經營較有效率之業務，由民間經營；調. ‧. 整公營事業角色，去除事業政策性任務，賦予公平競爭條. n. al. er. io. sit. y. Nat. 件，提升事業經營效率，以提升總體資源的使用及分配效率。. Ch. engchi. 19. i Un. v.

(26) 第三章第一節. 勞工與公務員之勞動條件. 勞工定義我國勞動法中對「勞工」一詞所代表的涵義，幾無二致，惟. 名稱的使用上，莫衷一是。或謂之「勞工」，如勞動基準法、勞工安全衛生法者；或謂之「工人」，如工廠法、工會法者；或謂之「勞動者」，如勞動契約法11者；或謂「受僱者」，如民法者。上述不同的稱謂，各有其概念上之不同意義，「勞工」可說是社. 政治大會概念，「工人」則是通俗概念，「勞動者」是勞動法上的概念，立形式不同，但客觀上的認知價值是一致的。. ‧. ‧ 國. 學. 「受僱者」則是民法上的概念12。這些不同概念上的稱謂，儘管. sit. y. Nat. 勞動基準法對「勞工」的定義，見諸第二條第一款：「勞工：. al. er. io. 謂受雇主僱用從事工作獲致工資者而言」。勞工安全衛生法則於. n. iv n C 第 2 條第 2 項對勞工定義「謂受僱從事工作獲致工資者。」。工廠 hengchi U 法則於施行細則中定義工人為「係指受僱從事工作而獲致工資者。」。而民法第 482 條以下、勞工保險條例、勞動契約法及工會法等，雖未對「勞工」或「工人」加以定義，然其意涵均不脫離「指揮監督下從事勞動」與「獲致工資」之屬性，本文於涉及該法有關「勞工」或「工人」之論述時，視與勞動基準法對「勞工」. 11 12. 按該法係於民國 25 年 12 月 25 日經國民政府公布，迄今尚未正式施行。黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 26。 20.

(27) 的定義為同義。依我國勞動基準法第 1 條：「為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法」所揭示，勞動基準法以規範雇主與勞工間所訂勞動條件為其目的，因此勞務契約之勞務提供者，其地位是否受到勞動基準法之保障，端視其身分是否屬勞動基準法上之勞工。因此，如何判斷「勞工」身分，關係至為重大。例如，雇主若無法定的正當理由，. 政治大不得任意終止勞動契約；且縱然雇主有法定之正當理由而資遣勞立. ‧ 國. 學. 工時，尚須給付資遣費，甚至預告期間之工資；又勞工符合法定. ‧. 退休要件時，尚得請領退休金。勞動基準法中，諸如此類保護勞. sit. y. Nat. 工之制度設計，是其他勞務供給契約類型13所闕如的。. n. al. 契約上，並由此展開. er. io. 又勞動契約乃勞動關係之核心，一切勞動關係均建立在勞動. iv n C 。而勞工乃勞動契約之當事人，因此我們 hengchi U. 14. 亦可藉由對勞動契約成立的確認，作為判斷勞務契約之勞務提供者，是否為「勞工」身份之判斷標準。我國勞動契約法第一條規定：「稱勞動契約者，謂當事人之一方，為他方在從屬關係提供其職業上之勞動力，而他方給付報 13. 按在勞務供給契約的類型上，主要有僱傭契約（民法第 482 條以下），以勞務本身為目的；承攬契約（民法第 490 條以下），以勞務之結果為目的；委任契約（民法第 528 條以下），是委任人委託受任人「處理事務」之契約；勞動契約（勞動基準法第 2 條第 6 款），是約定勞雇關係之契約。以上契約之區別，詳參：黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 186-188。 14 同前註，頁 131。 21.

(28) 酬之契約。」，該法雖迄今尚未正式施行，然其所揭櫫之「從屬關係」，允為定義勞動契約的重要概念。對「從屬性」的關係，我國學者自史尚寬氏以降，陳繼盛氏15，黃越欽氏16，邱駿彥氏17，黃承貫氏18，劉志鵬氏19等，均有大同而小異之論述。其中學者黃越欽氏謂：「從屬性」實為勞動契約之最大特色，一切有別於傳統民事法概念的勞動法概念，即是承此觀念而展開，深值重視。而勞動的從屬性，黃越欽氏認為，包括了「人格上從屬性」及「經. 政治大濟上從屬性」。人格上從屬性即為：「負有勞務給付義務之一方基立. ‧ 國. 學. 於明示默示或依勞動之本質在相當期間內對自己之習作時間不. ‧. 能自行支配-----。其次，人格上從屬性之重要特徵在於指示命令. sit. y. Nat. 權。------------尚擴及秩序上的懲戒權問題。」；而經濟上從屬性為：. al. er. io. 「指受僱人完全被納入雇主經濟組織與生產結構之內，但與受僱. n. iv n C 人和雇主間之經濟或財政狀況無關。經濟上之從屬性重點在於受 hengchi U 僱人並不是為自己之營業勞動，而是從屬於他人，為該他人之目的而勞動……」。至此，於解釋勞動基準法勞動契約或勞工概念時，加入從屬勞動概念，有助於對勞工概念的釐清，並資以為建. 15. 見陳繼盛，我國勞動契約法制之研究，民 78，行政院勞委會七十八年七月委託研究報告，頁 10-14。 16 見黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 131-134 17 見邱駿彥，「勞動基準法上勞工之定義—臺灣臺中地方法院 75 年度訴字第 5026 號判決評釋」，收錄於勞動法裁判選輯（二）民 88，元照出版公司，頁 95。 18 見黃程貫，勞動法，民 86 年，國立空中大學，頁 67-69，頁 73-74 19 見劉志鵬，勞動法理論與判決研究，民 89 年，元照出版公司，頁 21。 22.

(29) 立界定「勞工」身分之判斷標準。為與其他法律有所區別，學者黃越欽氏並提出於界定勞工身份時應注意之下列各點20：（一）勞工係基於私法契約而成立之勞動關係當事人，因此凡基於公法契約而成立之勞務關係並非勞工。（二）凡非基於私法契約而成立之勞動關係，均非勞工法上所保護之對象。. 政治大（三）所提供者必須為勞務。所謂勞務者也，為積極作為，但亦得立. ‧ 國. 學. 為消極不作為，前者如一般勞動，後者則例如為工作之準備. ‧. 而隨時待命之情形。. sit. n. al. er. io. （五）服從指示。. （六）納入生產組織。. 20. y. Nat. （四）自由業者並非勞動法所保護之對象。. Ch. engchi. i Un. 黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 134 23. v.

(30) 第二節. 勞工之勞動條件. 壹、勞動條件概說一、勞動條件之意義所謂勞動條件，係依私法自治原則，勞動契約之主要項目諸如工資、工時、工作場所、休假等，雙方當事人據以為成立契約基礎之合意內容，並有對價等值關係者，稱為勞動條件21。反之，非私權契約之合意所能改變，不屬於勞資雙方對價等值關係之範. 治政大疇，係公法上強行規定者，即非屬勞動條件。據此，我國勞動基立 ‧ 國. 學. 準法所規範者，除勞動條件外，亦包含了非勞動條件之部份，例如退休與職災補償即是。社會安全體系已成為世界思潮，退休與. ‧. sit. y. Nat. 職災補償問題，早自 20 世紀初即已成為社會安全體系中重要項. er. io. 目，但我國在勞動基準法立法當時，仍將之作為勞資雙方對待給. n. a. v. l C 付項目處理，如此錯誤政策的後果，除混亂體制外，且惡化了勞 ni. hengchi U. 資關係，故勞動條件之界定亟應審慎。22. 然而，基於勞動者與雇主雙方當事人經濟地位的懸殊，欲求雙方就形成勞動契約內容之勞動條件取得合意，似不可得。因此，為填補主觀的不平等性，便應追求契約內容客觀上的妥當性。契約內容客觀妥當性之維護，世界上各國大致上採取兩大機. 21 22. 黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 281。整理自：同前註，頁 289。 24.

(31) 制：即團體協約與勞動條件基準法定。所謂團體協商，亦稱勞動條件之集體形成，即政府對勞動條件之形成不加干預，由工會與雇主採自治方式，進行團體協商形成勞動條件，締結團體協約，然後勞資雙方共同遵守協商內容23。而另一項維護機制，則為「勞動基準法定」。二、勞動條件的規範原則（一）勞動基準法定. 政治大所謂勞動基準法定，簡言之，即國家對勞動條件之基準立. ‧ 國. 學. 以法律定之。. ‧. 勞動條件，固然得以團體協約由勞資雙方共同形成，但. sit. y. Nat. 如絕對放任由勞資雙方形成則難免產生危險，即當資方力量. er. io. 過強時，可能使勞動條件偏低。反之，如勞方勢力過盛，則. al. n. iv n C 勞動條件偏高可能影響經濟發展，甚或國家之競爭力。因 hengchi U. 此，國家為了維持勞動契約當事人自由，仍允許當事人為一定的合意，但重要內容往往以「勞動基準」作為勞動條件的上限或下限。此外，不但要有基準之設，並且基準必須法定 24. 。據此，所謂勞動基準法定，即國家為經濟發展與勞動者. 生活利益兼籌並顧，藉由法律，約束勞資間對勞動條件的協 23 24. 同前註，頁 282。同前註，頁 284。 25.

(32) 約自由，所形成的最低基準。我國對勞動基準法定之實現，即為民國 73 年 8 月 1 日所施行之勞動基準法。賦與勞動條件統一的法典，資以保護勞工；正式地開啟了政府對勞資關係的干預，正式地宣告對協約自治模式的放棄，而徹底地實行國家統合模式，完成了勞動條件基準法定工作。勞動基準法凡 12 章 86 條。依第 1 條第 1 項所揭櫫：「為. 政治大規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促立. ‧ 國. 學. 進社會與經濟發展，特制定本法」之宗旨，係以勞動條件為. ‧. 規範對象，故本法除了第 1 章總則、第 11 章罰則及第 12 章. sit. y. Nat. 附則外，所規範勞動條件之內容為：勞動契約、工資、工作. al. er. io. 時間、休息、休假、童工、女工、退休、職業災害補償、技. n. iv n C 術生、工作規則等共計 h e 9n章。如前所述，其亦包含了非勞動 gchi U 條件之部份，例如退休與職災補償即是。或不以界定其是否屬勞動條件為要，就勞動契約為基礎所建立之法律關係，即為勞動關係，而稱其為勞動關係內容25。蓋「為規定勞動條件最低標準-----」，即標示著勞動基準法為政府對勞動條件干預、介入之法，故為行政法，具公法. 25. 見黃程貫，勞動法，民 86 年，國立空中大學，頁 393 以下，第 12 章勞動關係之內容 26.

(33) 性質。又根據勞動基準法第一條第二項之規定，雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定最低標準。即賦予勞動基準法為強行法之意義，且勞基法為相對強行法，在違反強行法之規定而有利於勞工時，仍然有效，只有在不利於勞工時，始為無效26。而第 1 條第 1 項所揭旨意中，所謂「保障勞工權益」云云，蓋因勞工在勞基法中並非權利義務之當事人，只是反射. 政治大利益之保護對象，故在勞基法中，勞工係被規定在適用行業立. ‧ 國. 學. 範圍之內27。適用行業範圍經過歷次擴張，已由公布施行時. ‧. 指定適用之正面表列，自民國 88 年 1 月 1 日起，除主管機. sit. y. Nat. 關指定不適用之行業或工作外，適用於一切勞雇關係。並經. al. er. io. 89 年 1 月及 3 月、92 年 10 及月 12 月、94 年 6 月、97 年 6. n. iv n 28 C 月及 98 年 1 月之多次擴張適用 U h e n g c h i，朝向「適用於一切勞雇關係」開放。（二）均等待遇對勞動條件的規範原則，除了前述國家對勞動條件設定上限或下限之干預，亦即勞動條件的「基準法定」，務求勞. 26. 黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 286。同前註，頁 287。 28 參行政院勞委會網站，網址：http://www.cla.gov.tw/cgi-bin/SM_theme?page=432558b4，最後查訪日期：98 年 7 月 9 日。 27 27.

(34) 雇縱向間所形成的勞動條件符合所定基準外；勞勞橫向間所獲得的勞動條件，亦應符合平等原則，防止或避免因個人種種事由29而產生歧視現象，形成差別待遇，此即為勞動條件「均等待遇」原則。貳、勞動條件內容一、工資（一）工資的定義. 治政大工資係勞工基於勞動關係提供勞務之對價，以勞動關係立 ‧ 國. 學. 存續及勞務提供為要件。勞動關係存續期間，雇主對待勞務提供之給付為工資範圍，非於勞動關係存續期間之任何對待. ‧. sit. y. Nat. 勞務提供之給付，例如：退休金、資遣費等等，自不屬工資. er. io. 範圍。又於勞動關係存續期間之任何非對待勞務提供之給. n. a. v. 31 l C 付，例如紅利30、節金等等，亦不屬工資範圍。 ni. hengchi U. 工資的認定，不僅為勞動條件基準之主要規範，且為計算平均工資及因勞動關係所衍生的各種給付之基礎。就勞動基準法而言，直接影響者，即有資遣費、退休金、職業災害. 29. 30. 31. 按就業服務法第 5 條：為保障國民就業機會平等，雇主對求職人或所僱用員工，不得以種族、階級、語言、思想、宗教、黨派、籍貫、出生地、性別、性傾向、年齡、婚姻、容貌、五官、身心障礙或以往工會會員身分為由，予以歧視。理由參見黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 286：基於勞動者之從屬性，勞動者並不承擔企業經營之風險，從而亦不得主張利潤之分配，因此縱契約另有約定，勞動者基於利潤分享所獲得之給付，例如紅利等，並非其提供勞務之對價。整理自，王惠玲等著，勞動基準法釋義，臺灣勞動法學會編，民 94，新學林，頁 286。 28.

(35) 補償費、解僱預告期間工資、延長工時工資、休假或特休工資、加給工資及請假及產假工資等之計算，因此，法規上有提供明確之操作型定義之必要，以資實務運作之標準。我國勞動基準法第 2 條第 3 款規定：「工資，謂勞工因工作而獲得之報酬：包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」。此即為勞動基準法對工資的定義，. 政治大學者王惠玲進一步闡明此一條文的內容，指出其包括了下列立. ‧ 國. 學. 各項意義32：. ‧. 1.工資乃勞動者因工作而獲得之報酬。. al. er. io. 任何名義之經常性給與。. sit. y. Nat. 2.工資之名目繁雜，得稱為工資、薪金、獎金、津貼或其他. n. iv n C 3.工資之給付方式得為計時或計件制度。 hengchi U 4.工資得以現金或實物給付。. 前述勞動基準法對工資的定義前段：「工資，謂勞工因工作而獲得之報酬」，原即闡明工資係勞工基於勞動關係提供勞務之對價，而後段「包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任. 32. 黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 287 29.

(36) 何名義之經常性給與均屬之。」原係解釋前段意涵之說明文字，按說明文字不應擴張或限縮原義，惟其中「經常性」字眼不僅帶來實務上對工資認定的齟齬，甚有多數學者認為，工資除須是勞動之對價外，還必須有經常性之要件。顯見該說明文字實以文害義。筆者認為，應將「經常性」文字刪除；所謂經常性，係一相對之時間概念，不宜以之為絕對存在之判準，因為經常性之是否存在，會因不同時間長度而異，故. 政治大論及「經常性」與否，尚須定出「單位時間」之範圍，此增立. ‧ 國. 學. 生問題，已脫離探究工資內容之本義，且混淆了工資認定標. ‧. 準，筆者認為，應將「經常性」文字刪除。. sit. y. Nat. （二）基本工資. al. er. io. 由工資之決定因素觀察，工資決定之要素原則上有二，. n. iv n 33 C 其一為勞動之評價，另一為生活保障 h e n g c h i U 。而基於勞動者生活. 保障之考量，則往往以國家經濟發展狀況、躉售物價指數、消費者物價指數等等為指標34，訂定薪資水準；一方面須保障工資低廉之邊際勞動者之生存條件，且又須顧及總體經濟的發展及產業界之公平競爭，因此多循嚴謹之程序形成，我. 33. 參王惠玲等著，勞動基準法釋義，臺灣勞動法學會編，民 94，新學林，頁 288。詳見基本工資審議辦法第 4 條規定：基本工資審議委員會為審議基本工資，應蒐集左列資料並研究之。一、國家經濟發展狀況。二、躉售物價指數。三、消費者物價指數。四、國民所得與平均每人所得。五、各業勞動生產力及就業狀況。六、各業勞工工資。七、家庭收支調查統計。 30 34.

(37) 國基本工資之釐訂即採國家統合主義35，以行政命令方式訂定基本工資審議辦法，據以擬定基本工資。我國基本工資制度，即為世界各國所稱「最低工資」之工資基準，故基本工資即為最低工資。依勞動基準法施行細則第 11 條前段之規定，係指勞工在正常工作時間內所得之報酬，非屬正常時間內所得之報酬，如延長工時工資、休假日例假日工作之工資，不予計入基本工資內。適用於勞動基. 政治大準法第 3 條所定之行業，且勞工為本國人或外國人不在所立. ‧ 國. 學. 問，即外籍勞工亦適用之。又我國基本工資制度係針對計時. ‧. 工資而設，故基本工資對我國勞動者而言，其數額偏低而所. al. er. io. 言，基本工資則發揮了基準作用。. sit. y. Nat. 具基準之意義有限，但對以基本工資為給付工資的外勞而. n. iv n C 我國基本工資之意義，除具工資基準外，其社會法屬性 hengchi U. 亦逐漸提昇，例如：勞工保險及全民建康保險，均以基本工資為投保金額分級表之下限；又新近適逢全球金融風暴，引發世界經濟蕭條，我國企業體紛紛調整經濟規模以應，因此歇業關廠有之，裁員資遣有之，並有甚多企業體為降低人事成本且保有原人力資源，採無薪休假者甚多，勞委會為保障. 35. 黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 305。 31.

(38) 勞工基本生活，宣佈：……對於原約定按月計酬之全時勞工，每月給付之工資仍不得低於基本工資數額（17,280 元） 36. 。至此，基本工資對我國勞工發揮了保障基本生活的社會. 意義。（三）平均工資所謂平均工資，為法律所定期間內，工資總額除以工作期間總日數所得之金額。平均工資乃計算資遣費、預告期間. 政治大工資、職業災害補償及退休金之標準，應有明確之法規定義。立. ‧ 國. 學. 我國勞動基準法第 2 條第 4 款規定：「平均工資：謂計. ‧. 算事由發生之當日前六個月內所得工資總額除以該期間之. sit. y. Nat. 總日數所得之金額。工作未滿六個月者，謂工作期間所得工. al. er. io. 資總額除以工作期間之總日數所得之金額。工資按工作日. n. iv n C 數、時數或論件計算者，其依上述方式計算之平均工資，如 hengchi U 少於該期內工資總額除以實際工作日數所得金額百分之六十者，以百分之六十計。」依此規定計算，乃一日之平均工資，但勞動基準法中，引平均工資為計算標準所規定之資遣. 36. 行政院勞工委員會於 97 年 12 月 17 日發佈如下新聞：雇主受景氣因素影響致訂單減少，所造成之停工或減產，係可歸責於雇主之事由，雇主仍應依原勞動契約給付工資。如雇主欲採無薪休假方式，暫時減少勞工工作時間並減少工資，必須徵得勞工同意，才可實施。雇主給付勞工之工資，固可按工作時間比例減少，惟為保障勞工基本生活，對於原約定按月計酬之全時勞工，每月給付之工資仍不得低於基本工資數額（17,280 元）。參行政院勞委會網站，網址： http://www.cla.gov.tw/cgi-bin/Message/MM_msg_control?mode=viewnews&ts=49487d2a:2514&theme=&la yout=，最後查訪日期：98 年 6 月 21 日。 32.

(39) 費、退休金等等，大多為一月平均工資。因此，一日平均工資換算為一月平均工資之計算方式，勞委會以行政命令規定，並由「1 日之平均工資乘以 30 日」改為「1 日之平均工資乘以計算期間每月之平均日數」37。該計算方式是否公允，不在所問，惟為符前述法律文義，應於修法時一併修正。二、工作時間（一）工作時間的意義. 政治大工作時間是勞工提供勞務之經歷，是勞動的主要計量方立. ‧ 國. 學. 式，並據此作為計算工資的對價，亦是勞工在勞動關係中可. ‧. 交換的全部38，且既不能儲存亦無從惜售。因此為確保勞動. sit. y. Nat. 力再生，各國均藉法律之助，逐漸地從勞工個人生理健康之. al. er. io. 確保，擴及家庭生活及社會生活之促進，顧及勞動者之人格. n. iv n C 發展，以謀求勞工個人及社會全體之利益。 hengchi U （二）工作時間的主要規範. 我國勞動基準法對工作時間的規範，大體有下列因素： 1. 工作時間之長短工作時間過短，不但影響整體生產力，勞動者可能無法維持生活；工時過長，勞動者的家庭生活、社會生活 37. 38. 參見內政部 74 年 12 月 21 日台內勞字第 371678 號函，及勞委會 83 年 4 月 9 日台內勞字第 255564 號函。按計件工資，亦以該件商品所具勞動時間之凝結為主要計量方式。 33.

(40) 變成十分有限，尤其嚴重的，可能構成健康上的危害39。我國勞動基準法有關工作時間的基準，自始即以每日 8 小時作為工時之基準，並以此為前提，而有正常工作時間數的規範。所謂正常工作時間數的規範，計有一日正常工作時數、一週正常工作時數、二週正常工作時數等。分別於勞動基準法第 30 條規定，詳述如下：. 政治大（1）一日正常工作時數：勞工每日正常工作時間不得超過立. ‧ 國. 學. 八小時（見第 30 條第 1 項前段）。. ‧. （2）一週正常工作時數：. sit. y. Nat. 前項正常工作時間，雇主經工會同意，如事業單. al. er. io. 位無工會者，經勞資會議同意後，得將其二週內二日之. n. iv n C 正常工作時數，分配於其他工作日。其分配於其他工作 hengchi U 日之時數，每日不得超過二小時。但每週工作總時數不得超過四十八小時。（見第 30 條第 2 項）第一項正常工作時間，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將八週內之正常工作時數加以分配。但每日正常工作時間不得超過八小. 39. 黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 322。 34.

(41) 時，每週工作總時數不得超過四十八小時。（見第 30 條第 3 項）（3）二週工作時數：每二週工作總時數不得超過八十四小時。（見第 30 條第 1 項後段）至此，所謂延長工時，即為超出前述正常工作時數之工作情形。勞動基準法並於第 32 條規定延長工時之上限：雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，一日不得超. 時。（見第 32 條第 2 項）. ‧. 2. 工作時段之早晚. 學. ‧ 國. 政治大過十二小時。延長之工作時間，一個月不得超過四十六小立. sit. y. Nat. 工作時段的限制原係為保護童工及女性而設，我國勞. er. io. 動基準法原則上不允許女性於夜間工作，故勞動基準法第. al. n. iv n C 49 條規定：「雇主不得使女工於午後十時至翌晨六時之時 hengchi U 間內工作。但…不在此限」，而對於「於妊娠或哺乳期間之女工」則採絕對禁止（見第 49 條第 4 項）；童工則採絕對禁止，勞動基準法第 48 條規定：「童工不得於午後八時至翌晨六時之時間內工作。」蓋女性夜間工作之限制，原係對女性夜間工作之保護，惟如果以避免女性受害為由，禁止夜間工作，則與要 35.

(42) 求女性夜間不得外出同等荒謬。且第 49 條雖訂有例外規定，但條件相當嚴，反而形成女性就業上障礙，實有必要重新調整40。 3. 工作特殊之例外工作性質特殊者，譬諸本質上監視性（坑內工作）、準備性、補充性、周期性、季節性或一些因大眾利益需要的工作，有在前述正常工作時間以外工作之必要者，其工. 政治大作時間、女性夜間工等事項，依我國勞基法第 84 條之 1 立. ‧ 國. 學. 規定41，則可得由勞雇雙方另行約定，並報經當地主管機. ‧. 關核備後，可不受前述工作時間諸般規定之限制。至此，. sit. al. er. io. （三）工時彈性化. y. Nat. 勞基法有關工時基準的規定，可謂全面排除。. n. iv n C 為適應產業變遷，配合工作環境的需求，勞動基準法對 hengchi U. 工作時間的規定已顯僵化，因此為使工作時間的規定更符時代需求，故須彈性化以應，於是產生了工時彈性化的規定。工時彈性化就廣義而言包含了變形工時、彈性工時及部. 40. 王惠玲，國際勞動基準之趨勢與發展—夜間工作公約之探討，勞資關係月刊，民 88 年 4 月，頁 6-16。 41 按勞動基準法第 84 條之 1 規定：經中央主管機關核定公告下列工作者，得由勞雇雙方另行約定，工作時間、例假、休假、女性夜間工作，並報請當地主管機關核備，不受第三十條、第三十二條、第三十六條、第三十七條、第四十九條規定之限制。一、監督、管理人員或責任制專業人員。二、監視性或間歇性之工作。三、其他性質特殊之工作。前項約定應以書面為之，並應參考本法所定之基準且不得損及勞工之健康及福祉。 36.

(43) 分工時三種42。就性質上，變形工時係出於雇主時間經營管理之目的，為滿足雇主提昇工作效率，充分支配工作時間的需求之產物，較有利於雇主；彈性工時則賦予勞工更多自主性，使其於家庭生活、社會生活與工作間，能因時間上更具支配彈性而豐富，較有利於勞工。我國勞動基準法關於工時彈性化部分，僅就較有利於雇主之變形工時有所規定。我國勞動基準法就變形工時的規定，見諸第 30 條之 1. 學. ‧ 國. 條文43. 政治大，以「4立週內總工作時數不超過 168 小時」為總量管. 制，雇主可將四週內正常工作時間分配於其它工作日，即所. ‧. 謂「4 週變形工時制」。在總量管制原則下，並應遵守：每日. sit. y. Nat. 分配時數不得超過 2 小時，即「每日之正常工作時間 8 小時」. er. io. 變形後最長為「每日之正常工作時間 10 小時」。加上延長工. al. n. iv n C 時最多 2 小時，即每日工作時間不得超過 12 小時。2 週即 hengchi U 14 日內，至少應有 2 日之休息，作為例假。（四）休息、休假. 42. 黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 326 按勞基法第 30 之 1 條規定如下：中央主管機關指定之行業，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，其工作時間得依下列原則變更：一、四週內正常工作時數分配於其他工作日之時數，每日不得超過二小時，不受前條第二項至第四項規定之限制。二、當日正常工時達十小時者，其延長之工作時間不得超過二小時。三、二週內至少有二日之休息，作為例假，不受第三十六條之限制。四、女性勞工，除妊娠或哺乳期間者外，於夜間工作，不受第四十九條第一項之限制。但雇主應提供必要之安全衛生設施。依民國八十五年十二月二十七日修正施行前第三條規定適用本法之行業，除第一項第一款之農、林、漁、牧業外，均不適用前項規定。 43. 37.

(44) 前述，工資係勞工基於勞動關係提供勞務之對價，勞工並據此換取生活資料，且保障的不僅是勞工本身，尚擴及受其撫養之人口，即保障家庭生活之無虞，因此「勞工提供勞務之能力」之持續，成為勞工個人及家庭生活的保障，亦即確保勞動力能夠再生，不僅關乎個人、家庭，尚擴及所其所組成的社會，且宥於勞動力之既不能儲存亦無從惜售，因此必須透過制度的設計，對「勞動力再生」加以保障，此即為. 政治大「休息、休假」制度之所由。隨勞動法之演進，對「勞動力立. ‧ 國. 學. 再生」之保障，已由狹隘的勞動者生理疲倦恢復之「休息」，. sit. Nat. 進意義之帶薪「休假」制度。. y. ‧. 而發展出有高度勞動者人格發展，與家庭生活、社會生活促. er. io. 我國勞基法對「休息、休假」之規範，見諸第 4 章「工. al. n. iv n C 作時間、休息、休假」 h e，該章對「休息、休假」有原則性的 ngchi U. 規範，並配合變形工作時間制度，而允許對休息之安排作彈性的調整。綜整勞基法第 4 章條文對「休息、休假」之規範如下：依工作時數為計量，勞基法第 35 條規定，原則上，勞工繼續工作 4 小時至少應有 30 分鐘之休息；以工作日數為計量，勞基法第 36 條規定，原則上，勞工每 7 日中至少應有 1 日 38.

(45) 之休息。此種針對勞工生理疲勞恢復之休息，對所有勞工均適用，不以特定身分為必要，亦不以在同一雇主或事業單位繼續工作為必要。除勞工生理疲勞恢復之休息外，我國勞基法中，並有高度勞動者人格發展，與家庭生活、社會生活促進意義之帶薪「休假」制度，亦即所謂「餘暇權」行始之保障44。除前述勞工每 7 日中至少應有 1 日之休息作為例假外，並有「休假」. 政治大及「特別休假」之制度，以作為「餘暇權」行始之保障。勞立. ‧ 國. 學. 基法第 37 條規定，紀念日、勞動節日及其他由中央主管機. ‧. 關規定應放假之日，均應休假。特別休假方面，勞基法第 37. sit. y. Nat. 條規定：「勞工在同一雇主或事業單位，繼續工作滿一定期. er. io. 間者，每年應依左列規定給予特別休假：1.一年以上三年未. al. n. iv n C 滿者七日。2.三年以上五年未滿者十日。3. hengchi U. 五年以上十年未. 滿者十四日。4. 十年以上者，每一年加給一日，加至三十日為止。」，即一般所稱「年度特休」，簡稱「年休」。惟所規定之休假日數應於何時段休假，勞基法未規定，而由勞雇雙方協商定之。勞工固然有行使年休時段指定權，惟應顧及事業體之正常營運，俾免因年休而造成生產秩序之混亂，而雇 44. 黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 335 39.

(46) 主亦應尊重勞工行使年休時段指定權，不任意變更其指定之時段，以創造勞資雙贏的休假制度。三、職業災害補償職業災害補償是對受到「與工作有關傷害」之受僱人，提供及時有效之現金工資給付、醫療照顧及勞動力重建措施之制度。使受僱人及受其扶養之家屬不致陷入貧困之境，造成社會問題。其宗旨非在對違反義務、具有故意過失之雇主加以制裁或課以責. 政治大任，而是在維護勞動者及其家屬的生存權，並保存或重建個人及立. ‧ 國. 學. 社會的勞動力45。. ‧. 我國職業災害補償制度，係由勞動基準法第 59 條規範由雇. sit. y. Nat. 主承負責任之職業災害補償制度，與雇主負擔保險費用之勞工職. al. er. io. 業災害保險制度所建構而成。此制度具有「無過失責任」與「定. n. iv n C 率補償」之兩大特徵：無過失責任為，當勞工因從事業務而受傷、 hengchi U 生病、殘障、死亡時，縱使雇主對災害的發生無故意、過失，雇主仍需負補償責任；而定率補償為，職業災害補償之內容與數額，均由法令加以規定。按我國勞動基準法對職業災害補償闢有專章規範，其中第 59 條規定略以：「勞工因遭遇職業災害而致死亡、殘廢、傷害或疾. 45. 黃越欽，勞動法新論，民國 91 年，翰廬圖書出版公司，頁 267 40.

(47) 病時，雇主應依左列規定予以補償……」，而勞工保險條例第 34 條規定略以：「被保險人因執行職務而致傷害或職業病不能工作，以致未能取得原有薪資，正在治療中者，自不能工作之第 4 日起，發給職業傷害補償費或職業病補償費……。前項因執行職務而致傷病之審查基準，則由中央主管機關定之」。中央主管機關行政院勞工委員會據此制定「勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則」，其中所規範之職業災害給付範圍，包括勞工. 政治大執行業務所致之災害與通勤災害，實務上常引為是否為職業災害立. ‧ 國. 學. 之認定依據，惟並不周全，尚須行政主管機關或司法單位加以解. ‧. 釋。. sit. n. a. l C （一）勞工受傷或罹患職業病時：. hengchi. er. io. 述如下：. y. Nat. 有關雇主補償責任之內容，依勞動基準法第 59 條之規範分. i Un. v. 依勞動基準法第 59 條第 1 款規定，勞工受傷或罹患職業病時，雇主應補償其所必需之醫療費用。至於職業病種類及其醫療範圍，則依勞工保險條例第 4 章內相關之規定。（二）勞工因職業災害或職業病導致死亡時：依勞動基準法第 59 條第 4 款規定，勞工遭遇職業災害或罹患職業病導致死亡時，雇主必須給予其家屬五個月平均 41.

(48) 工資之喪葬費另外並應一次給付其家屬 40 個月平均工資當作死亡補償。有關補償費之給付時間，則依同法施行細則第 33 條規定，為使家屬順利辦理喪葬事宜與安定生活，雇主必須在受傷勞工死亡後 3 日內給與喪葬費，死亡補償則必須在死亡 15 日內給付完畢，至於受領喪葬費及死亡補償家屬之順位，為 1.配偶及子女 2.父母 3.祖父母 4.孫子女 5.兄弟、姐妹。. 政治大（三）勞工在醫療中無法工作時立. ‧ 國. 學. 遭受職業災害勞工於醫療期間無法從事工作，此時雇主. sit. Nat. 資之日發給之。. y. ‧. 應按勞工之原領工資46數額予以補償，且於一般發給勞工工. al. er. io. 勞工於醫療期間無法工作，雇主固然需給予工資補償，. n. iv n C 惟若醫療期間過常而無法預期，不啻課予雇主形同無限期的 hengchi U. 社會保障責任。因此，勞動基準法第 59 條第 2 款但書規定，若受災勞工醫療期間屆滿 2 年仍未能痊癒，經過指定之醫院診斷，雖非屬法定殘廢，但以已喪失原有工作能力者，雇主得一次給付 40 個月之平均工資後，免除定期給付原領工資補償之責任。 46. 依勞動基準法施行細則第 30 條第 1 項規定，所謂「原領工資」係指勞工若為按日計酬者，則以勞工遭遇職業災害前一日在正常工作時間內所得之工資為其原領工資；若為按月計酬之勞工，則以職業災害發生前之最近一個月工資除以 30 日，為其 1 日之原領工資。 42.

(49) 至此，勞資雙方之勞動契約關係並未消滅，此時若雇主欲與勞工終止勞動契約關係時，仍須依勞動基準法第 11 條有關資遣之規定，以第 5 款所定勞工不能勝任所擔任之工作為由，支付法定資遣費及預告期間工資後，始能完成終止勞動契約之效果。（四）勞工於治療終止後，經審定成殘時：依勞動基準法第 59 條第 3 款規定，受災勞工於治療終. 政治大止後，經醫院診斷判定為殘廢者，雇主應按其平均工資及殘立. ‧ 國. 學. 廢程度，依勞工保險條例第 5 節第 53 條起之相關規定，一. ‧. 次給予殘廢補償，雇主如欲終止本款殘廢勞工之勞動契約關. sit. y. Nat. 係，不得以勞動基準法第 11 規定辦理資遣，必須依同法第. n. al. er. io. 54 條第 1 項第 2 款規定，以退休方式終止勞動契約關係。四、退休金. Ch. engchi. i Un. v. 我國勞工退休金制度之法令規範，約有 2 種給付系統，一為勞工保險條例之老年給付，二為勞動基準法所規定之退休金，而勞動基準法自勞工退休金條例施行後有適用上的限縮，與勞工退休金條例共同規範退休金給付。基本上這二大給付系統合而為一，維持勞工退休後之基本生活；當勞工具備各該要件時，可同時請領，並不發生如勞動基準法第 59 條第 1 項，因同一事故之 43.

(50) 補償而有抵充問題。為保障勞工退休後之生活，勞動基準法第 53 條以下規定雇主有給付勞工退休金之義務，而法定的退休給付規定，可分為兩種，即第 53 條的自請退休及第 54 條的強制退休；第 53 條規定：「勞工有左列情形之一者，得自請退休：一、工作十五年以上年滿五十五歲者。二、工作二十五年以上者。」，而第 54 條規定：「勞工非有下列情形之一，雇主不得強制其退休：一、年滿六十. 政治大五歲者。二、心神喪失或身體殘廢不堪勝任工作者。」。上述規立. ‧ 國. 學. 定可得，自請退休的發動權在於勞工，而強制退休的發動權在於. ‧. 雇主，一旦符合法定要件，雙方可自行依最大利益原則定奪進退。. sit. y. Nat. 退休金之給付標準，則明定於勞動基準法第 55 條，其規定. er. io. 略以：「一、按其工作年資，每滿一年給與兩個基數。但超過十. al. n. iv n C 五年之工作年資，每滿一年給與一個基數，最高總數以四十五個 hengchi U 基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以一年計。二、依第五十四條第一項第二款規定，強制退休之勞工，其心神喪失或身體殘廢係因執行職務所致者，依前款規定加給百分之二十。」五、調動問題調動問題原係雇主之管理權範圍，惟因其會引發勞動條件的變動，故一併與勞動條件作討論。 44.

(51) 調動問題約可分 3 類，即工作地點調動、工作時間調動與工作內容調動等 3 類。有關調動問題，原係雇主基於生產管理之必要對勞動力予以部署、調派，乃屬於雇主之管理權範圍。惟此項變動常因勞雇雙方主客觀上無法取得合意而茲生勞資糾紛，其影響並及於資遣費之利益衝突，允為勞動關係的重要事項。此類問題應考慮的因素概為，雇主啟動此變動之必要性與合理性；，調動是否為雇主基於生產管理之必要？又如何判斷其必. 政治大要性？再者對勞工而言，此調動是否有損勞工權利？如具體的勞立. ‧ 國. 學. 動條件，諸如工資、工作時間等等未損及勞工權利，勞工可主張. ‧. 抽像心理感受及工作能力對應的合理要求嗎？. sit. y. Nat. 就勞基法而言，對調動問題並未有任何明文規範，僅見的為. al. er. io. 引用勞動基準法第 14 條第 1 項第 6 款及施行細則第 7 條第 1 款. n. i v 47 n C 之規定，依類推適用原則函釋而作成行政命令，距今已歷 20 載 hengchi U 有餘，而未有進一步的法令規範。依前述函釋作成之行政命令，實務上最常被引用者，即為所謂「調動五原則」，據此作為雇主人事管理權之恣意限制與行使範圍。如雇主確有調動勞工工作必要，應依下列原則辦理： 47. 見內政部 74 年 7 月 25 日台內勞字第 332242 號函，略以：「關於雇主調動勞工至他公司工作，因涉及當事人之一方（雇主）或提供勞務之對象改變，已非原勞動契約之履行，若未經勞工同意，應已違反勞動基準法第 14 條第 1 項第 6 款之規定。」；及內政部 74 年 9 月 5 日台內勞字第 328433 號函，略以：「勞動基準法施行細則第 7 條第 1 款規定，工作場所及應從事之工作有關事項應於勞動契約中由勞資雙方自行約定，故其變更亦應由雙方自行商議決定，如雇主確有調動勞工工作必要，應依下列原則辦理：」。 45.

(52) （一）基於企業經營上所必須。（二）不得違反勞動契約。（三）對勞工薪資及其他勞動條件，未作不利之變更。（四）調動後工作與原有工作性質為其體能及技術所可勝任。（五）調動地點過遠者，雇主應予必要之協助。若雇主之調動無契約明定，亦未取得勞工同意，且不符合上述之調動 5 原則，則其調動應屬無效，且應屬勞動基準法第 14 條第 1. 政治大項第 6 款所規定之情形；此時勞工得於雇主調動命令發表後 30 日之立. ‧ 國. 學. 內不經預告而終止契約，並請求給付資遣費48。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 48. Ch. engchi. 見黃程貫，勞動法，民 86 年，國立空中大學，頁 462 46. i Un. v.