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第五章 實證研究—以臺北自來水事業處為例
第一節 背景
一、組織沿革
（一）日據時期
民前 9 年，總督府設置臺北市街給水調查委員會，專事 調查研究工作，為本市最早設置有關自來水的機構。民前 3 年，總督府公布臺北自來水供水規則，同時公布組織規程，
設立臺北自來水事務所，是為正式自來水組織之始。復經 多次組織變遷，名稱更易，民 19 年將自來水業務統歸自來 水課主管，至光復時為止。
（二）省轄市時期
光復後，原隸屬於市府建設局之自來水課，於民 35 年 改隸於甫成立之「公用事業管理處」，復於民國 41 年 7 月 成立「臺北市自來水廠」，直隸市政府，是為臺北自來水事 業專責機構之始。而後為實施區域性供水制度，於民國 51 年更名為「臺北自來水廠」，此一時期，當完成第一期擴建 後，創造了事業成長發展之新契機，為臺北自來水事業建 立新的里程碑。
組織管理方面，光復後雖有行政院於民 32 年 10 月「自
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來水事業管理規則」之頒布，但對自來水事業之經營並未 作出規範。直至民國 55 年 11 月 17 日「自來水法」公布實 施，對自來水事業之經營管理有劃時代之意義，產生重大 影響。其中自來水第 7 條規定：「自來水事業為公用事業，
以公營為原則，並得准許民營。」，致使目前臺灣地區兩大 自來水事業，臺北自來水事業處及臺灣自來水公司，均為 公營自來水事業。
（三）直轄市時期
民國 56 年 7 月臺北市改制為直轄市，臺北自來水廠亦 因之改隸臺北市政府建設局，隨後幾次組織調整，終於民 國 65 年底，臺北市政府核定成立自來水事業營業與建設一 元化之機構，即將臺北區自來水工程處與臺北水廠合併，
成立現今之臺北自來水事業處。
臺北市改制前，臺北自來水廠時代之員工待遇，係依 照「全國公務人員待遇暫時辦法」規定支給；改制後，則 依「臺灣地區省市營事業機構分類職位人員薪給辦法」支 薪，除依薪點折合率核給薪給外，並無實物配給及生活津 貼等項目，實質待遇並無優於一般行政機構之處。
民國 73 年 8 月 1 日勞動基準法正式施行，依勞動基準
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法第 3 條規定：「本法於左列各業適用之：一、農、林、漁、
牧業。二、礦業及土石採取業。三、製造業。四、營造業。
五、水電、煤氣業。---」，臺北自來事業處係屬水電業，
致有勞動基準法之適用。而其員工勞動條件之規範，復因 勞動基準法第 84 條之規定，依原「職員」與「工員」之分 類，概分為即「公務員兼勞工身份者」與「勞工」兩類，
構成同一組織內，兩套不同勞動條件規範系統。
民國 77 年，臺北自來水事業處奉准實施較符企業化經 營之用人費率薪給制度，大幅改變了過去之薪點結構，也 大幅地提高了人員的待遇。
二、組織結構
（一）臺北自來水事業處組織架構及各單位職掌
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事業機構，故實兼具行政機關及事業機構之雙重特性。由 於其人事管理非屬公務人員任用相關法制之規範範圍，乃 於民國 69 年由臺灣省政府、臺北市政府及高雄市政府會銜 令頒「臺灣地區省（市）營事業機構人員遴用暫行辦法」、
「臺灣地區省（市）營事業機構人員成績考核暫行辦法」
及「臺灣地區省（市）營事業機構人員薪給暫行辦法」等 三辦法以資適用，以迄於今。因臺灣省政府組織功能調整，
「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」已於 94 年 12 月 31 日屆期失效，以至於被歸類為省屬法規之上開三暫行 辦法失其附麗；且因無法律授權，亦不符行政程序法第 174 條之 1 法律授權原則。故行政院為免該等法規長期處於爭 議狀態，乃限期命台北市政府訂定替代法規，並俟發布後 即行廢止上開規定。
臺北自來水事業處之人事管理特性一如所有「公營事 業」，而「公營事業」之依據，一如前述，係源自國父之主 張：「不能委之個人及有獨占性質者，應由國家經營之」，
落實在憲法上之規定，則為憲法第 144 條前段：「公用事業 及其他有獨占性之企業，以公營為原則」。另查「公務人員 任用法」（第 33 條：公營事業人員之任用，另以法律規範
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之）、「公務人員俸給法」（第 26 條：公營事業人員之俸給，
均另以法律定之）、「公務人員考績法」（第 23 條：…公營 事業之考績，均另以法律定之），顯見由於公營事業之其特 殊性，我國制度早已認定不應比照常業文官體制予以高密 度之規範，否則無以釋放事業活力。然民國 69 年訂定之「臺 灣地區省（市）營事業機構人員遴用暫行辦法」、「臺灣地 區省（市）營事業機構人員成績考核暫行辦法」及「臺灣 地區省（市）營事業機構人員薪給暫行辦法」等三辦法，
基本架構似仍以常業文官體制設計，甚至不足者明定「本 辦法未規定事項，準用公務人員考試法規、升等考試法規 及任用法規之規定」（「臺灣地區省（市）營事業機構人員 遴用暫行辦法」第 16 條第 1 項），以致即使身為事業機構，
然人力資源之管理及運用受限層層法規束縛，實難發揮事 業經營本質，遑論企業化經營之目標。
成員之組成亦隨組織變遷而異動，民國 65 年臺北自來 水事業處成立前後，其成員之身份意義，與一般行政機關 無異，其職員之任用管道多元，非僅限經國家考試者。自 69 年「臺灣地區省（市）營事業機構人員遴用暫行辦法」
訂定後，人事任用與管理皆準用公務人員考試法規、升等
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考試法規及任用法規之規定，人員之遴用列入考試用人計 畫之機構，亦即人員之進用，為通過考試院國家公務人員 考試後由行政院人事行政局分發任用而來，身份上亦與一 般公務員無異。
民國 73 年 8 月 1 日勞動基準法正式施行，臺北自來事 業處係屬水電業，致有勞動基準法之適用。而其員工勞動 條件之規範，復因勞動基準法第 84 條之規定，依原「職員」
與「工員」之分類，概分為即「公務員兼勞工身份者」與
「勞工」兩類，人員之遴用仍列入考試用人計畫，亦即「公 務員兼勞工身份者」仍為通過考試院國家公務人員考試 後，由行政院人事行政局分發任用而來，惟身份上異於一 般公務人員。
行政院人事行政局於 94 年 3 月 1 日邀集相關主管機關 及公營事業機構開會研商，擴大鬆綁公營事業機構之人事 法規。自此，臺北自來事業處雖仍「可列入考試用人計劃」， 人員遴用已可朝向不列入考試用人之機構規劃，而採自行 遴用方式，惟自行遴用仍以具考試及格資格為遴用條件，
職員身份雖為具考試及格資格之「公務員兼勞工身份者」，
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長二人，襄理處務。」（見第 2 條）；「本處置總工程司、主 任秘書、專門委員、副總工程司、科長、主任、秘書、副 主任、企劃司、正工程司、視察、專員、場長、股長、副 企劃司、輔導員、副工程司、分析師、幫工程司、管理師、
設計師、勞工安全管理師、勞工衛生管理師、科員、工程 員、勞工安全衛生管理員、助理設計師、助理管理師、辦 事員及書記。」（見第 4 條）；「本處設會計室，置會計主任、
專員、股長及科員，依法辦理歲計、會計及統計事項。」（見 第 5 條）；「本處設人事室，置主任、專員、股長及科員，
依法辦理人事管理事項。」（見第 6 條）；「本處設政風室，
置主任、專員、股長及科員，依法辦理政風業務事項。」（見 第 7 條）。
以上所述職員，除處長一人為政務官，自副處長以下，
總工程司、主任秘書、---、乃至辦事員及書記等等，率 為「職員」，亦即為勞動基準法第 84 條所謂之「公務員兼 具勞工身分者」。
2.工員
截至 97 年 6 月統計，工員部分共計 420 人。依臺北自 來水事業處工作規則第三條規定內容，水處工員分為技術
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士、駕駛士、業務士、管理士，其工作區分如下：
（1）技術士：從事機電操作維護、管線裝修、水表換裝、排 配水、淨水及其他交辦事項。
（2）駕駛士：從事送水車及其他公務車之駕駛、保養及其他 交辦工作。
（3）業務士：從事抄表及其他交辦工作。
（4）管理士：從事櫃台收費、用戶服務、表報統計、公文收 發、電腦資料登錄、事務機具管理、客服值機、公文遞 送及其他交辦工作。
上述人員，無論技術士、駕駛士、業務士或管理士、或許 工作性質有異，但身份上率為「工員」，亦及即為本文指「純 勞工」，為勞動基準法所定義下之勞工。
而由上述職員與工員工作內容列舉，歸納得出，職員 所從事為指揮、監督、管理等專業性較高工作；而工員從 事為一般性業務，相較而言，屬專業層次較低、偏重體力 勞動等工作。兩者任用資格具體不同，兩者勞動條件不同，
兩者在同一組織內階級區隔明確。對工員而言，組織內之 工作內容與身份職等，存有無法跨越的制度性鴻溝。
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第二節 勞動條件之差異與一致
臺北市改制前，臺北自來水廠時代之員工待遇，係依照「全國 公務人員待遇暫時辦法」規定支給；改制後，則依「臺灣地區省市營 事業機構分類職位人員薪給辦法」支薪，除依薪點折合率核給薪給 外，並無實物配給及生活津貼等項目，實質待遇並無優於一般行政機 構之處。
民國 73 年 8 月 1 日勞動基準法正式施行，依勞動基準法第 3 條規定：「本法於左列各業適用之：一、農、林、漁、牧業。二、礦 業及土石採取業。三、製造業。四、營造業。五、水電、煤氣業。---」， 臺北自來事業處係屬水電業，致有勞動基準法之適用。而其員工勞動 條件之規範，復因勞動基準法第 84 條之規定，依原「職員」與「工 員」之分類，概分為即「公務員兼勞工身份者」與「勞工」兩類，構 成同一組織內，兩套不同勞動條件規範系統。
民國 77 年，臺北自來水事業處奉准實施較符企業化經營之用人
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