4. 國民環境信託法律工具的全面視野
4.2 公益信託
所謂信託，根據信託法第 1 條，係指「委託人將財產權移轉或為其他處 分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或為特定之目的，管理或處分信 託財產之關係。」其成立方式，依信託法第 2 條規定：「除法律另有規定 外，應以契約或遺囑為之。」基此，土地所有人得與土地信託組織締結信託 契約，並將土地移轉予該組織，由該組織以名義所有權人身分，在擔負追求 信託目的之義務下，進行土地之管理93。另外，也可能透過遺囑之方式將土 地信託給土地信託組織。而由於本文探討的國民環境信託係為公共利益而存 在，因此，所運用之信託類型當屬「公益信託」之型態。所謂公益信託，根 據信託法第69 條，指「以慈善、文化、學術、技藝、宗教、祭祀或其他以公 共利益為目的之信託。」自然保育目的雖未被列舉，但屬於一種公益目的應
是在討論公益信託的脈絡下，討論到土地為國有及為私有時，因公益信託須移轉所 有權而遭遇上述阻礙，本文類推用於說明以買賣、贈與或遺贈等方式移轉所有權之 情形可能遭遇之困難；另外，該文所提及之障礙，與筆者 2009 年 6 月 29 日拜訪台 灣環境資訊協會環境信託中心人員（即該文三位作者）所得之訪問結果一致。
92 此一實務上遭遇之問題，由邱錦和與孫秀如於「棲地保育的途徑⎯⎯土地保育之法 律工具」論壇（2011 年 4 月 28 日）所提供。
93 信託之標的在定義上並非僅限於物之所有權，此處以所有權移轉之情形作說明，僅 因在國民環境信託脈絡，將土地所有權信託應為最主要模式，並無排除信託其他財 產權之可能性的意涵。
無疑義94。之所以特別提及屬於公益信託類型，是因為信託法對公益信託之 規範，與對私益信託之規範並不完全相同95。
公益信託下的關係人，包括委託人、受託人、受益人及信託監察人；除 此之外，目的事業主管機關作為公益信託之監督者，亦於公益信託當中扮演 一定之角色。其中，受託人係實際地為達成信託目的而從事財產管理或處分 之人，因此，可以受託人為中心，再觀察其他人對信託人之監督。在信託關 係中，受託人為信託財產的名義所有權人，且實質上享有信託財產之管理處 分權96。不過，受託人實質上享有之權限範圍，須依據信託契約或遺囑之內 容來加以判定。亦即，基於私法自治原則，信託當事人得就受託人之管理方 式、對信託財產的運用決定權範圍加以約定，而受託人之權限範圍即受此信 託條款之拘束97。在受益人方面，於公益信託情形，受益人須為不特定的多 數人，這是因為公益信託與私益信託之區別，正在於其公共性，若受益人為 特定少數人，則欠缺公益性，而非公益信託98。既然受益人為不特定多數 人，即難發生與受託人存在實際上之互動關係，故略而不論。公益信託下的
94 自然保育利益係一種公共財，因美好而健全之自然生態係由全民所無排除性地共 享，且個人之享受自然生態並不減少其他人享受的可能。因此，追求自然保育目的 無疑應被理解為係從事公共利益之追求。關於公共財，see MICHAEL PARKIN, E CONOM-ICS 520 (2d ed. 1992).
95 根據學者王志誠之整理，公益信託與私益信託之差異主要包括：「一、受益人的屬 性不同；二、設立應否經目的事業主管機關的許可（信託法第70 條）；三、監督機 關不同（信託法第 60 條、第 72 條）；四、委託人得否自為受託人（宣言信託）
（信託法第 71 條）；五、情事變更時的解決方式（信託法第 16 條、第 73 條）；
六、受託人辭任事由（信託法第 36 條、第 74 條）；七、信託關係消滅的特殊情形
（信託法第63 條、第 64 條、第 78 條）；八、信託關係消滅得否轉換（信託法第 79 條）。」參見王志誠，信託法，頁62-63（2009）。
96 同前註，頁 200。
97 同前註，頁 201-202。所謂信託當事人，係指從事信託行為之當事人而言，例如在契 約信託情形，委託人及受託人同為信託當事人；在遺囑信託情形，則僅立遺囑之委 託人（遺囑人）為信託當事人；參見同前註，頁87-88。
98 同前註，頁 337-338、347。
委託人，因受到公益目的本身之限制，其權利並不完全等同於私益信託下的 委託人，但仍得為監督公益信託事務之執行，而以公益信託利害關係人的地 位或身分，行使信託法所規定之特定權利99。又鑑於公益信託並無特定之受 益人來監督受託人是否善盡職責，我國信託法因此強制設置信託監察人，以 保護公益100。不過，信託監察人僅立於輔助監督機關之地位，對公益信託之 監督，主要係由目的事業主管機關擔負101。目的事業主管機關擁有之監督權 限，包括檢查權或其他處置權102、變更信託條款權103、撤銷許可權或其他必 要處置權104，以及其他原由法院行使之監督權限105。
從上述粗略的圖像可以看出，受託人在權限上接近土地所有權受讓人，
得以名義所有權人身分，進行信託財產之管理與處分，但其權限之實際範 圍，受到信託條款與信託法規定之拘束，並受信託監察人與目的事業主管機 關之監督。舉例來說，在國民環境信託脈絡下，重點是特定土地之永續保 育，作為信託財產之該特定土地，即不應允許出售變現。因此，委託人與受 託人可能需要於信託契約中附加不得移轉之約定，以及在管理方式上之限制
99 同前註，頁 344。
100 信託法第 75 條：「公益信託應置信託監察人。」信託法第 52 條第二項：「信託監 察人得以自己名義，為受益人為有關信託之訴訟上或訴訟外之行為。」
101 王志誠，前揭註 95，頁 349；並參見信託法第 72 條第一項：「公益信託由目的事業 主管機關監督。」
102 信託法第 72 條第二項：「目的事業主管機關得隨時檢查信託事務及財產狀況；必要 時並得命受託人提供相當之擔保或為其他處置。」
103 信託法第 73 條：「公益信託成立後發生信託行為當時不能預見之情事時，目的事業 主管機關得參酌信託本旨，變更信託條款。」
104 信託法第 77 條：「公益信託違反設立許可條件、監督命令或為其他有害公益之行為 者，目的事業主管機關得撤銷其許可或為其他必要之處置。其無正當理由連續三年 不為活動者，亦同。」
105 信託法第 76 條：「第三十五條第一項第三款、第三十六條第二項、第三項、第四十 五條第二項、第四十六條、第五十六條至第五十九條所定法院之權限，於公益信託 由目的事業主管機關行之。但第三十六條第二項、第三項、第四十五條第二項及第 四十六條所定之權限，目的事業主管機關亦得依職權為之。」
等。甚至即使沒有明確約定，讓與該特定土地或毀壞其上生態之行為，解釋 上應認為違反信託本旨之行為，不應認為在其權限範圍內。若有此種情事發 生，委託人、信託監察人得請求以金錢賠償信託財產所受損害或回復原狀，
並得請求減免報酬106；委託人、信託監察人得向目的事業主管機關申請或目 的事業主管機關依職權，解任受託人107。因此，與前一種「買賣或贈與」之 型態（以及後文介紹之其他各私法性質法律工具）相較，地主將土地提供出 來之意願，除了建基於對特定土地信託組織的信賴外，還加上了「信託條款 與信託法可提供外在控制」的這一層信心，因此，如經適度推廣，運用公益 信託有可能較買賣或贈與之型態容易被民眾接受。且從確保保育之公益獲得 實現之角度言，基於具備較強的外在控制，採用公益信託亦特別值得考慮。
但是因為信託仍涉及所有權之移轉，也就是在信託後，名義所有權人已 從委託人移轉至受託人，如此一來，許多在買賣或贈與模式可能遭遇的困 難，在信託也同樣會發生。如前提及的，在土地為國有的情形，法令限制與 公務員態度之問題，以及在土地為私有的情形，祖產觀念等所造成之推動障 礙等，在運用信託作為國民環境信託之方法時，可能都會存在108。
最後宜附帶說明的是，深具里程碑意義的「濁水溪口海埔地公益信 託」，雖是以保育目的發起公益信託的首例，但其性質與本文所聚焦的情狀 有所差異。本文著重的是土地所有人與土地信託組織間的互動，也就是在土 地所有人有意讓土地能永續保育，或土地信託組織希望從土地所有人處獲得 土地的保育管理權限時，雙方可以研商採取的法律工具為何；而信託為其中 一個選項。在此脈絡下，信託財產主要就是具保育價值的土地本身。相對 地，「濁水溪口海埔地公益信託」之性質，則是以宣言信託109的方式集合大
106 信託法第 23 條：「受託人因管理不當致信託財產發生損害或違反信託本旨處分信託 財產時，委託人、受益人或其他受託人得請求以金錢賠償信託財產所受損害或回復 原狀，並得請求減免報酬。」
107 信託法第 76 條。
108 溫于璇、孫秀如、耿璐， 前揭註 91。
109 所謂宣言信託，是一種特殊類型的公益信託。根據信託法第 71 條第一項：「法人為
眾資金，其信託財產為金錢110，並非具保育價值之土地；雖然就此一信託而 言，所得之資金係以購買濁水溪口海埔地為目的，但是否真能購得，尚屬未 知。對保育團體來說，宣言信託確屬一項集合資金推動保育工作的重要工 具，但不必然用於國民環境信託；即使用於國民環境信託，使用何種法律工 具取得土地之管理權限，仍係另一問題，可以用買賣取得，但亦可在贈與、
眾資金，其信託財產為金錢110，並非具保育價值之土地；雖然就此一信託而 言，所得之資金係以購買濁水溪口海埔地為目的，但是否真能購得，尚屬未 知。對保育團體來說，宣言信託確屬一項集合資金推動保育工作的重要工 具，但不必然用於國民環境信託；即使用於國民環境信託，使用何種法律工 具取得土地之管理權限，仍係另一問題，可以用買賣取得，但亦可在贈與、